Sentencia C-1011/08
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA Y MANEJO DE INFORMACION CONTENIDA EN BASES DE
DATOS PERSONALES
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Devolución a la Cámara de Representantes por vicio subsanable/SUBSANACION DE VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA
FORMACION DE LA LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA
La Sala a través del Auto 081
del 2 de abril de 2008, ordenó devolver el expediente legislativo al Congreso
de la República, en razón a la existencia de un vicio de procedimiento de
carácter subsanable, relativo al incumplimiento del requisito de anuncio previo
de la discusión y votación del proyecto de ley para el caso del segundo debate
en la Cámara de Representantes, y en cumplimiento de lo dispuesto en dicho proveído,
la Presidenta del Senado de la República, mediante escrito radicado en esta
Corporación el 6 de junio de 2008, remitió a la Corte el expediente
legislativo, junto con la subsanación del vicio anteriormente señalado, por lo
que se proferirá decisión de fondo acerca de los aspectos formales y materiales
del Proyecto de Ley, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 241-8
C.P. y el parágrafo de la misma disposición.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Características
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Trámite
en el Congreso de la República
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos
especiales para su aprobación/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura se
refiere únicamente al trámite en el Congreso/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Publicación del proyecto en la Gaceta
del Congreso antes de su trámite, al igual que de las ponencias y los textos
aprobados en cada cámara/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Aprobación en todos los debates con mayoría absoluta
PROYECTO
DE LEY-Modos de votación/PROYECTO DE LEY-Votación ordinaria/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Acreditación
del cumplimiento de votación con mayoría absoluta exigida
En cada
uno de los debates los secretarios dieron cuenta de la existencia de quórum
decisorio y la votación conforme a las mayorías constitucionales. Incluso, en varios de estos debates se hizo
referencia explícita a que la votación llenaba los requisitos de mayoría
previstos para las leyes estatutarias, y verificadas las actas de sesión
correspondientes, se tiene que los congresistas asintieron la contabilización
de la votación hecha por los secretarios, sin que existieran solicitudes de
verificación ni del quórum ni del número de votos. Asimismo, tampoco hicieron
uso de la facultad para solicitar votación nominal, por lo que, en suma, debe
tenerse por acreditado el cumplimiento de la votación con mayoría absoluta que
prevé el artículo 153 C.P.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento
de los plazos constitucionales establecidos entre los debates
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios
jurisprudenciales para determinar la existencia y validez del anuncio/REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento
El
inciso final del artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el
artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003
establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión
diferente a aquella en que previamente se haya anunciado. Sobre este requisito,
la jurisprudencia constitucional ha consolidado una doctrina definida sobre las
condiciones materiales y procedimentales que deben reunirse para el
cumplimiento de la citada condición. De manera general, este precedente ha
dispuesto que el anuncio debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) debe
estar presente en la votación de todo proyecto de ley; (ii) debe darlo la presidencia de la cámara o de
la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la
votación del proyecto; (iii) la fecha de la votación debe ser cierta, es decir,
determinada o, por lo menos, determinable; y (iv) un proyecto de ley no puede
votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado. De
igual manera la Corte ha considerado
que el anuncio de la discusión y votación de los proyectos de ley no está
sometido a fórmula sacramental alguna, a condición que la expresión
utilizada transmita inequívocamente la intención de la mesa directiva de
someter a votación un determinado proyecto de ley en una sesión futura y
definida. Por lo tanto, la Sala en
diversas decisiones ha ejercido una interpretación flexible de las expresiones
utilizadas por las cámaras para efectuar el anuncio, otorgando validez constitucional
a expresiones como “considerar” o “debatir” e, incluso, ha entendido que el
simple término “anuncio”, utilizado en el marco de los debates legislativos con
la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión
futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso
final del artículo 160 C.P. En caso que
el proyecto de ley no haya sido sometido a discusión y votación en la sesión
para el que fue anunciado, la regla jurisprudencial exige la cadena de
anuncios, esto es, la reiteración del anuncio para la sesión siguiente, tantas
veces sea necesario hasta tanto se realice la discusión y aprobación del
proyecto. En el asunto objeto de análisis, se tiene que en cada una de las
etapas del procedimiento legislativo se dio cumplimiento al requisito de
anuncio previo de la discusión y votación, y en el trámite subsanatorio
realizado con ocasión del vicio identificado por la Corte en el Auto 081/08 se cumplió
con las condiciones anteriormente descritas.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Eventos en que procede la vulneración/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Cumplimiento
El
principio de unidad de materia ha sido objeto de un análisis prolijo por parte
de la jurisprudencia de la Corte, precedente que ha insistido en señalar que la
calificación acerca del cumplimiento de este presupuesto está basada en la
ponderación entre el contenido del principio y la vigencia del principio
democrático y la libertad de configuración normativa del legislador. Por lo
tanto, la violación del principio de unidad de materia se acreditará únicamente
cuando se demuestre que el precepto no tiene ninguna relación de conexidad
objetiva y razonable (de carácter causal, temático, sistemático y
teleológico) con la materia de la ley respectiva. Tal caracterización,
entonces, es incompatible con una visión rígida del principio, la cual
afectaría de manera desproporcionada la actividad legislativa y los principios
democrático y de conservación del derecho.
En ese sentido, el principio de unidad de materia resulta vulnerado sólo
cuando el precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno al contenido temático
de la ley que hace parte. Para la determinación del cumplimiento de este
requisito, entonces, deberá identificarse dos instancias. La primera, destinada
a precisar el alcance material o núcleo temático de la ley. La segunda, relacionada con establecer si la
norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a partir de los
criterios de conexidad citados. Para el caso del Proyecto de Ley, su temática
está relacionada con la determinación de las reglas destinadas a regular el
ejercicio del derecho a la autodeterminación informática o hábeas data de los
titulares de información contenida en bases de datos personales, en especial
aquellos datos de contenido financiero, crediticio, comercial, de servicios y
la proveniente de terceros países. Para la Corte es claro que cada uno de estos
asuntos no sólo guarda relación estrecha con el núcleo temático del Proyecto de
Ley, sino que toman la forma de herramientas necesarias para el desarrollo de
los contenidos normativos propios de la regulación del derecho al hábeas data,
específicamente en lo que respecta a la administración de datos personales de
naturaleza financiera, comercial y crediticia.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Propósitos
Los principios de
consecutividad e identidad están dirigidos a que la iniciativa obtenga un grado
de deliberación democrática suficiente, a fin que las normas jurídicas
resultantes del proceso legislativo sean legítima expresión de la voluntad de
los congresistas, en tanto titulares de la representación popular. El principio
de consecutividad del trámite legislativo se deriva de lo dispuesto por el
artículo 157 C.P., en el sentido que los proyectos de ley deben haber sido
discutidos y aprobados tanto en comisiones como en las plenarias de ambas
cámaras, previsión que la Corte ha denominado como la “regla de los cuatro
debates”. En este caso, la prescripción
constitucional está dirigida a toda iniciativa cumpla con todos los debates
sucesivos en cada una de las instancias del Congreso, con el objeto de garantizar
que sea sometida a un debate adecuado y suficiente. Esta Corporación ha insistido en que el principio de consecutividad debe
comprenderse armónicamente con el principio de identidad flexible, pues si bien
la iniciativa debe contar con
los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico
en dicho trámite. La posibilidad de modificación de los proyectos durante el
segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la
preservación de la unidad temática de la iniciativa, de forma tal que durante
el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias, siempre que
durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya
discutido y aprobado el tema a que se
refiera la adición o modificación.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-No se incumplen por la inclusión de
modificaciones o adiciones bajo la forma de artículos nuevos sobre asuntos
previamente debatidos
Es posible que bajo la forma de
adición o modificación se incluya un artículo nuevo, la exigencia que el
ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación
o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden
de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y
adiciones se encuentra limitada pues
debe respetarse el principio de
identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo
debatido y aprobado en comisiones. En
este sentido, el límite para inclusión de modificaciones por parte de las
plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Lo que
recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y
separables, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias
anteriores del trámite.
PRINCIPIO
DE IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE
LEY-Criterios materiales para determinar la inclusión de un tema nuevo en
tramite legislativo
La
Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está
ante la inclusión de un tema nuevo. Al
respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo
puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que
desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto
siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se
aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo
específico; (iv) no constituye
asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una
fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.
En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más
amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas
constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Cumplimiento
Analizado
el trámite surtido por el Proyecto de Ley, se advierte que, en líneas
generales, la iniciativa conserva la estructura y los núcleos temáticos puestos
a consideración de la Comisión Primera del Senado de la República, por lo que
prima facie, no resultan violadas las normas constitucionales y orgánicas que
prevén los principios de consecutividad e identidad, pese a que el articulado
sufrió modificaciones durante el trámite que no incorporan temas nuevos, sino
que simplemente constituyen fórmulas alternativas, correcciones de redacción o
adiciones a las materias previamente debatidas en la comisión.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-No se vulneran por
la inclusión en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de sendas
modificaciones que en apariencia parecieran temas nuevos
Los temas relacionados con la
inclusión de la definición de agencia de información y las normas que
establecen beneficios en cuanto a la caducidad inmediata del dato financiero
sobre incumplimiento en el régimen de transición resultan compatibles con los
principios de identidad y consecutividad, dado que la inclusión de la
definición, no se aparta de esta temática específica, en tanto lo que pretende
es identificar un actor relacionado con la administración de datos personales,
que si bien tenía algunas de las competencias propias de las fuentes y
operadores de información, divergía en otros aspectos de éstos, razón por la
cual debía ser regulado de manera separada, aunque sin que pudiera predicarse
del mismo una autonomía normativa propia, en tanto hace parte inescindible de
la temática específica de la definición de los sujetos relacionados con la
administración de datos personales; en
tanto que, desde el inicio del trámite
del Proyecto de Ley, y de manera expresa respecto de una de las iniciativas
acumuladas, uno de los aspectos centrales tenidos en cuenta por los Senadores
fue el de la caducidad del dato financiero fundado en el incumplimiento del
titular, constituyendo la fórmula adoptada por la Cámara de Representantes en
el sentido de disponer determinadas reglas de caducidad del dato financiero no
un tema nuevo sino una respuesta del Congreso a problemáticas que se
evidenciaron desde el inicio del proceso legislativo, debatido con suficiencia
en el tránsito de la iniciativa por el Senado de la República.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-No constituye norma
que ordene gasto ni estipule beneficios tributarios/ESTUDIO DE
COMPATIBILIDAD DE EFECTOS PRESUPUESTALES Y MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO-No
es requisito exigible en trámite de ley de habeas data/PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes de los órganos
legislativo y ejecutivo
Verificado
el texto del Proyecto de Ley, la Corte advierte que no concurren normas que
ordenen gasto o que estipulen beneficios tributarios, de modo tal que para el
presente caso no resulta exigible la condición prevista en el artículo 7º de la
Ley Orgánica de Presupuesto, en el sentido de exigir que la iniciativa
determine la compatibilidad entre sus efectos presupuestales y el Marco Fiscal
de Mediano Plazo, al igual que la fuente de financiamiento
correspondiente. Por ende, tampoco
resultarían exigibles las condiciones para la iniciativa en la presentación de
proyectos de ley, de que trata el artículo 154 de la Carta.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Norma que fija
término al Gobierno para adoptar medidas de adecuación de las estructuras de
las superintendencias de industria, comercio y financiera no constituye mandato
imperativo y no involucra orden de gasto público
A la
luz de lo dispuesto en el artículo 20 del Proyecto de Ley, norma que establece
que en el término de seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley,
el Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para adecuar la estructura
de las Superintendencias de Industria, Comercio y Financiera, dotándolas de la
capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con las funciones de
vigilancia y sanción, tal disposición no establece un mandato imperativo de
gasto público o una orden concreta de erogación a cargo del Estado, sino que,
en contrario, se limita a autorizar al Gobierno Nacional para que realice los
arreglos presupuestales a fin de dotar a las Superintendencias Financiera y de
Industria y Comercio de los recursos para cumplir con las funciones que le
adscribe la ley estatutaria. El cumplimiento de ese deber general de
financiación, por supuesto, deberá someterse a las reglas constitucionales y
orgánicas que regulan la materia presupuestal, entre ellas la sujeción al Marco
Fiscal de Mediano Plazo prevista en el artículo 7º de la Ley 819/03.
DERECHO
AL HABEAS DATA-Definición/DERECHO AL HABEAS DATA-Derecho de
naturaleza autónoma
El
derecho al hábeas data es definido por la jurisprudencia constitucional como
aquel que otorga la facultad al titular de datos personales de exigir de las
administradoras de esos datos el acceso, inclusión, exclusión, corrección,
adición, actualización y certificación de los datos, así como la limitación en
las posibilidades de divulgación, publicación o cesión de los mismos, de
conformidad con los principios que regulan el proceso de administración de
datos personales. Este derecho tiene
naturaleza autónoma y notas características que lo diferencian de otras
garantías con las que, empero, está en permanente relación, como los derechos a
la intimidad y a la información.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Ámbito de protección que prevé/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Establece un régimen jurídico de
protección de los datos personales con
un carácter particular/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Constituye una regulación parcial del
derecho fundamental al hábeas data/HABEAS
DATA FINANCIERO
El
proyecto de ley estatutaria objeto de examen constituye una regulación parcial
del derecho fundamental al hábeas data, concentrada en las reglas para la
administración de datos personales de naturaleza financiera, crediticia,
comercial, de servicios y la proveniente de terceros países con idéntica
naturaleza destinados al cálculo del riesgo crediticio, razón por la cual no
puede considerarse como un régimen jurídico que regule, en su integridad, el
derecho al hábeas data. El ámbito de protección del derecho fundamental al
hábeas data previsto en el Proyecto de Ley, se restringe a la administración de
datos de índole comercial o financiera, destinada al cálculo del riesgo
crediticio, con exclusión de otras modalidades de administración de datos
personales.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Ámbitos de exclusión de aplicación de la norma/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Consagración de ámbitos
de exclusión no implica desprotección de habeas data
El proyecto prevé tres ámbitos de exclusión a la aplicación de las
normas de la ley estatutaria: el primero, las bases de datos que tienen por
finalidad producir la inteligencia del Estado por parte del Departamento
Administrativo de Seguridad y de la Fuerza Pública, destinadas a garantizar la
seguridad nacional interna y externa; el segundo, los registros públicos a
cargo de las cámaras de comercio, los cuales se regularán por las normas
especiales que le son aplicables; y el tercero, aquellos datos mantenidos en un
ámbito exclusivamente personal o doméstico y aquellos que circulan
internamente, es decir, que no se suministran a otras personas naturales o
jurídicas, resultando justificado para la Corte que el legislador estatutario
haya excluido a la administración de datos personales a las bases de datos de
inteligencia, pues su propósito es diferente al de la recopilación de
información crediticia, financiera y comercial, acopiada con el propósito
descrito, como también que las reglas de administración de datos personales de
contenido crediticio, destinado al cálculo del riesgo, no se extiendan al
escenario propio del registro mercantil, habida cuenta la diversidad de
propósito de estas bases de datos, como tampoco encuentra reproche alguno en
relación con la exclusión de los datos que no son suministrados a terceros,
bien porque pertenecen a un ámbito exclusivamente personal o porque circulan
internamente. La Corte advierte necesario estipular que la legitimidad
constitucional de la consagración de ámbitos de exclusión a las reglas
contenidas en el Proyecto de Ley no significa, de ningún modo, que tanto esos
ámbitos, como todos aquellos en los que se llevan a cabo labores de recopilación, tratamiento y circulación de
datos personales, estén excluidos de la protección que incorpora el derecho
fundamental al hábeas data y, en general, la libertad y las demás garantías en
la Constitución, según la fórmula establecida en el artículo 15 C.P.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Alcance en derechos
y deberes fundamentales/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Regulación integral
de aspectos que conforman contenido fundamental del derecho/RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA-Alcance en hábeas data/HABEAS DATA FINANCIERO-Regulación
de carácter estatutario/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Aspectos que constituyen su contenido
esencial
Entre
las materias que el artículo 152 Superior establece como aquellas que deben
regularse a través de leyes estatutarias, se encuentran los derechos y deberes
fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección. Se delega, entonces, en normas estatutarias la
definición de los aspectos centrales y esenciales de los derechos
fundamentales, de modo tal que esas materias cuenten con un régimen estable,
sometido a mayorías especiales y precedidas del control automático de
constitucionalidad y, a su vez, se preserve la competencia del legislador
ordinario, habida cuenta la necesaria conexión entre buena parte del ordenamiento
jurídico y estos derechos. La
jurisprudencia también ha indicado que una de las características que permiten
acreditar que una regulación es de carácter estatutario consiste en que regule
la materia de manera integral. En el proyecto de ley objeto de análisis,
la regulación no es genérica del derecho fundamental al hábeas data, por cuanto
limita su alcance al establecimiento de reglas para la administración de datos
personales de naturaleza comercial, financiera y crediticia, destinada al
cálculo del riesgo, siendo claro que uno de los aspectos que distingue a la
reserva de ley estatutaria es el hecho que el legislador regule de manera
integral, aspectos que conforman el contenido esencial del derecho fundamental.
Para el caso específico del hábeas data, esta Corporación se ha pronunciado en
diversas ocasiones en el sentido que los asuntos relativos a (i) el ejercicio
de las facultades de conocer, actualizar y rectificar la información personal
contenida en una base de datos; y (ii) el establecimiento de términos de
caducidad del dato financiero sobre incumplimiento en el pago, son materias
relacionadas con el contenido esencial del derecho al hábeas data y, por ende,
deben ser reguladas a través de leyes estatutarias.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-No se vulnera
cuando la regulación tenga carácter sectorial/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
HABEAS DATA-Carácter
sectorial de la regulación no afecta su constitucionalidad
La restricción que impone la
Carta Política para la regulación estatutaria es que su temática verse sobre
los aspectos del derecho fundamental que conformen su contenido esencial. En
ese sentido, puede válidamente el legislador estatutario establecer un régimen
de regulación que, aunque verse sobre dicho contenido esencial, sólo resulte
aplicable a un determinado ámbito, puesto que la Constitución no le impone una
limitación relacionada con el carácter genérico de la regulación.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el carácter integral de la
regulación estatutaria no se predica de los distintos ámbitos en que pueda
expresarse un derecho fundamental, sino del escenario concreto que el Congreso,
en ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, ha considerado
pertinente regular, a través de un conjunto de reglas que den respuesta a las
necesidades de regulación propias del ámbito escogido. Es evidente que los
derechos fundamentales son cláusulas abiertas que tienen múltiples efectos en
los más diversos planos de la vida social, de modo que no solo resulta
irrazonable, sino en muchas ocasiones imprescindible, que incluso los aspectos
más generales de regulación tengan carácter sectorial. No podría supeditarse la
constitucionalidad de una ley estatutaria a que regule la totalidad de las
materias susceptibles de relacionarse con el derecho fundamental, pues ello
supondría crear un requisito que la Carta Política no contempla. Para el caso
concreto, el carácter sectorial de la regulación propuesta no afecta la
constitucionalidad de la iniciativa en cuanto a la reserva de ley estatutaria,
debido a que establece disposiciones vinculadas al contenido esencial del
derecho fundamental y, a su vez, configura un régimen integral de protección
del mismo derecho, aplicable al caso de la información personal de carácter
comercial, financiero y crediticio.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional
La jurisprudencia
constitucional ha establecido que la Corte es incompetente para decidir acerca
de omisiones legislativas absolutas, en la medida en que en estos casos no se
cumple con uno de los presupuestos básicos para el ejercicio del control de
constitucionalidad, como es la existencia de una norma legal objeto de
pronunciamiento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-requisitos para la procedencia
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Regulación con carácter sectorial no constituye una omisión legislativa
relativa/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
HABEAS DATA-Regulación de carácter sectorial no deja sin protección los
demás ámbitos de protección del derecho al hábeas data
La iniciativa es una regulación
del derecho al hábeas data con un carácter sectorial, en la medida en que los
mecanismos concretos para la protección del derecho contenidos en el Proyecto
respondían exclusivamente a la recopilación de datos personales de contenido
financiero, comercial y crediticio, destinados al cálculo del riesgo
crediticio, sin que el legislador hubiera extendido las consecuencias jurídicas
de la regulación a otros escenarios de protección de datos personales, y en
relación con esos distintos escenarios, no existe una disposición respecto de
la cual pueda predicarse la omisión legislativa, pues no concurre para el
presente caso una regulación genérica del derecho fundamental al hábeas data,
por lo que la Corte advierte que se está frente a una omisión legislativa de
carácter absoluto, inasible por el control de constitucionalidad. Advierte asimismo
la Corte, que lo anterior no significa, que los demás ámbitos de ejercicio del derecho
fundamental al hábeas data queden, en virtud de la promulgación de la ley
estatutaria, excluidos de protección jurídica. En contrario, la Sala considera
imprescindible expresar que las distintas modalidades de administración de
datos personales, como es el caso de la recopilación, tratamiento y circulación
de datos en materia de seguridad social, asuntos tributarios, la realizada por
las instituciones de inteligencia y seguridad del Estado, el registro
mercantil, las bases de datos de naturaleza tributaria, etc., continúan
cobijadas por las garantías contenidas en el artículo 15 de la Constitución y
desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte, en ejercicio de las
competencias previstas en el artículo 241 C.P.
HABEAS DATA-Contenido esencial
El contenido esencial del derecho fundamental al hábeas data radica en el
ejercicio efectivo, por parte del sujeto concernido, de conocer, actualizar y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellos en archivos y
bancos de datos.
HABEAS DATA FINANCIERO-Definición
Se
denomina hábeas data financiero el derecho que tiene todo individuo a conocer,
actualizar y rectificar su información personal comercial, crediticia y
financiera, contenida en centrales de información públicas o privadas, que tienen
como función recopilar, tratar y circular esos datos con el fin de determinar
el nivel de riesgo financiero de su titular. Debe advertirse que esta es una
clasificación teórica que no configura un derecho fundamental distinto, sino
que simplemente es una modalidad de ejercicio del derecho fundamental, este sí
autónomo y diferenciable, al hábeas data.
PODER INFORMATICO-Concepto/HABEAS
DATA FINANCIERO-Facultades que otorga frente al eventual abuso del poder
informático
El
inusitado auge de la administración automatizada de datos personales ofrece
retos de primer orden para la vigencia de los derechos fundamentales en el
Estado Social y Democrático de Derecho, basado en la dignidad humana y la
democracia pluralista. Ello en tanto las
herramientas tecnológicas contemporáneas permiten la gestión masiva de la
información y su circulación a nivel global, posibilidades fácticas que
adscriben a quienes operan estos sistemas de información un alto grado de
injerencia en la autonomía del individuo, potestad conocida como poder
informático. El hábeas data confiere un grupo de facultades al individuo para
que, en ejercicio de la cláusula general de libertad, pueda controlar la
información que de sí mismo ha sido recopilada por una central de
información. En ese sentido, este
derecho fundamental está dirigido a preservar los intereses del titular de la
información ante el potencial abuso del poder informático, que para el caso
particular ejercen las centrales de información financiera, destinada al
cálculo del riesgo crediticio.
INFORMACION-Clasificación
La
jurisprudencia propone dos modos de clasificación de la información: la
primera, relacionada con el nivel de protección del derecho a la intimidad, que
divide los datos entre información personal e impersonal; la segunda divide los
datos personales con base en un carácter cualitativo y según el mayor o menor
grado en que pueden ser divulgados. Así,
se establece la existencia de información pública, semiprivada, privada y
reservada.
INFORMACION PUBLICA-Concepto/INFORMACION
PUBLICA-Acceso sin reserva y sin que se requiera autorización para ello
La
información pública es aquella que puede ser obtenida sin reserva alguna, entre
ella los documentos públicos, habida cuenta el mandato previsto en el artículo 74
C.P. Otros ejemplos se encuentran en las
providencias judiciales, los datos sobre el estado civil de las personas o
sobre la conformación de la familia.
Esta información, puede ser adquirida por cualquier persona, sin
necesidad de autorización alguna para ello.
INFORMACION SEMIPRIVADA-Concepto/INFORMACION
SEMIPRIVADA-Acceso por orden de autoridad judicial o administrativa
La
información semiprivada es aquel dato personal o impersonal que, al no
pertenecer a la categoría de información pública, sí requiere de algún grado de
limitación para su acceso, incorporación a bases de datos y divulgación. Por ende, se trata de información que sólo
puede accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y para los
fines propios de sus funciones, o a través del cumplimiento de los principios
de administración de datos personales.
Ejemplo de estos datos son la información relacionada con el
comportamiento financiero, comercial y crediticio y los datos sobre la seguridad
social distintos a aquellos que tienen que ver con las condiciones médicas de
los usuarios.
INFORMACION PRIVADA-Concepto/INFORMACION
PRIVADA-Acceso sólo por orden de autoridad judicial/INFORMACION RESERVADA-Concepto/INFORMACION
RESERVADA-Sometida a la reserva propia del proceso penal
La información
privada es aquella que se encuentra en el ámbito propio del sujeto concernido
y, por ende, sólo puede accederse por orden de autoridad judicial competente y
en ejercicio de sus funciones. Entre
dicha información se encuentran los libros de los comerciantes, los documentos
privados, las historias clínicas, los datos obtenidos en razón a la inspección
de domicilio o luego de la práctica de pruebas en procesos penales sujetas a
reserva, entre otros; y por último, la información reservada, que es, aquella
que sólo interesa al titular en razón a que está estrechamente relacionada con
la protección de sus derechos a la dignidad humana, la intimidad y la libertad;
como es el caso de los datos sobre la preferencia sexual de las personas, su
credo ideológico o político, su información genética, sus hábitos, etc. Estos
datos, que han sido agrupados por la jurisprudencia bajo la categoría de
información sensible, no son susceptibles de acceso por parte de terceros,
salvo que se trate en una situación excepcional, en la que el dato reservado
constituya un elemento probatorio pertinente y conducente dentro de una
investigación penal y que, a su vez, esté directamente relacionado con el
objeto de la investigación. En este
escenario, habida cuenta la naturaleza del dato incorporado en el proceso, la
información deberá estar sometida a la reserva propia del proceso penal. En la
categoría de datos privados, el legislador estatutario ha englobado las
categorías de información privada y reservada.
HABEAS
DATA-Características del
dato personal
El
objeto de protección del derecho fundamental al hábeas data es el dato personal
que tiene como características: “i) estar referido a aspectos exclusivos y
propios de una persona natural, ii) permitir identificar a la persona, en mayor
o menor medida, gracias a la visión de conjunto que se logre con el mismo y con
otros datos; iii) su propiedad reside exclusivamente en el titular del mismo,
situación que no se altera por su obtención por parte de un tercero de manera lícita
o ilícita, y iv) su tratamiento está sometido a reglas especiales (principios)
en lo relativo a su captación,
administración y divulgación.
BANCO
DE DATOS PERSONALES DE CONTENIDO FINANCIERO-Justificación
La administración de datos personales sobre comportamiento crediticio
es una actividad necesaria, a efectos de proteger el ahorro público y
satisfacer los intereses del tráfico mercantil, actividades que prima facie no
se oponen a los postulados constitucionales.
Sin embargo, esta actividad está supeditada a la eficacia del derecho
fundamental al hábeas data del sujeto concernido, conforme los principios de
libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad,
circulación restringida, caducidad e individualidad. En consecuencia, el
ejercicio de la administración de datos personales relativos al comportamiento
crediticio es un ámbito de la vida social que busca fines compatibles con la
Constitución. Sin embargo, esa
compatibilidad no constituye una autorización ilimitada para el ejercicio
arbitrario de las facultades de recolección, tratamiento y circulación de la
información personal. En contrario, estas facultades sólo resultarán legítimas
si (i) preservan el plexo de principios y garantías que conforman el derecho
fundamental al hábeas data; y (ii) se ejercen a partir del criterio de
responsabilidad social predicable de las fuentes, los operadores y los usuarios
de la información.
BANCO
DE DATOS PERSONALES DE CONTENIDO FINANCIERO-Principios que orientan la administración de datos personales/BANCO DE DATOS PERSONALES DE CONTENIDO
FINANCIERO-Deberes y obligaciones que impone a los titulares,
administradores y usuarios de la información personal
La jurisprudencia ha
contemplado, que la protección efectiva de los derechos fundamentales
interferidos en las actividades de recolección, procesamiento y circulación de
datos personales, en especial el hábeas data, la intimidad y la información,
depende la formulación de un grupo de principios para la administración de
datos personales, todos ellos destinados a crear fórmulas armónicas de
regulación que permitan la satisfacción equitativa de los derechos de los
titulares, fuentes de información, operadores de bases de datos y usuarios.
Estas prerrogativas alcanzan concreción a partir de la vigencia de los
principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación,
finalidad, utilidad, circulación restringida, caducidad e individualidad. La fijación de estos principios no es
incompatible con la posibilidad que se prediquen, a partir de normas
constitucionales y legales, otros deberes a los titulares, fuentes,
administradores y usuarios de la información personal, como es el caso de una
obligación de diligencia y seguridad en el manejo de los datos personales y la
obligación de indemnizar por los perjuicios causados en razón de las
actuaciones u omisiones que violen los requisitos para la información personal
antes enunciados.
HABEAS
DATA FINANCIERO-Exigencias
que se le imponen al sistema financiero y a las personas que accedan a la
información destinada al cálculo del riesgo financiero
Ante el ejercicio de la
posición dominante que sobre sus usuarios ejercen los establecimientos
bancarios y de crédito, el Estado debe exigir a dichas instituciones y, en
general, a todas aquellas personas naturales y jurídicas que acceden a la
información personal destinada al cálculo del riesgo crediticio, en todos los
casos, pero en especial cuando pretenden fundar la prestación del servicio en
las informaciones divulgadas por las centrales de riesgo i) permitirle al
interesado exponer las circunstancias que dieron lugar a los registros, ii)
considerar la información adicional suministrada por el proponente, y iii)
exponer minuciosamente su decisión de no asignar el producto, de abstenerse de
prestar el servicio ofrecido, o de prestarlo en condiciones determinadas, a fin
de satisfacer las expectativas que el carácter público de la actividad bancaria
genera en los usuarios, y las creadas por ella misma, con la presentación
individual de sus productos y servicios
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Definición de titular de la Información/DERECHO DE HABEAS DATA
FINANCIERO-Personas naturales y
jurídicas como sujetos del derecho/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Facultades de conocimiento, actualización y
rectificación del titular de la información/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Derechos de los
titulares de la información como sujetos del derecho al hábeas data frente a
los operadores, las fuentes y los usuarios
La definición del titular
de la información, como aquella persona natural o jurídica a quien se refiere
la información que reposa en un banco de datos, le otorga al titular la
condición de sujeto del derecho de hábeas data y demás derechos y garantías a
que se refiere el Proyecto de Ley, siendo tanto las personas naturales como
jurídicas susceptibles de producir información que puede ser recolectada por
las bases de datos, lo que impone el deber de otorgar un nivel de protección suficiente
y adecuado a esa información personal, y dado que el Proyecto de Ley está relacionado
con la administración de datos de contenido financiero, comercial y crediticio,
resulta innegable que las personas jurídicas son participantes indiscutibles
del mercado comercial y de crédito, de modo tal que resultaría injustificado
excluirlas de las garantías que se predican a favor del titular de información
de esta naturaleza. Frente a los
operadores de los bancos de
datos, los titulares de la información
podrán (i) ejercer
el derecho fundamental al hábeas data, mediante la utilización de los procedimientos de consultas o reclamos, sin
perjuicio de los demás mecanismos constitucionales y legales; (ii) solicitar el
respeto y la protección de los
demás derechos constitucionales o legales, así como de las demás disposiciones de la presente ley, mediante la utilización
del procedimiento de reclamos y peticiones; (iii) solicitar prueba de la
certificación de la existencia de la autorización expedida por la fuente o por
el usuario; y (iv) solicitar información acerca de los usuarios autorizados
para obtener información. Ante la fuente de información, teniendo éstas el
deber de notificar al titular sobre la intención de enviar información sobre
incumplimiento a los operadores, los titulares tienen el derecho de ejercer los
derechos fundamentales al hábeas data y de petición, procedimientos que (i) podrán cumplir a través de
los operadores de información, mediante los trámites de consultas y reclamos
dispuestos en la norma estatutaria; y (ii) operan sin perjuicio de la vigencia
de los demás mecanismos constitucionales o legales.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Definición de fuente de información/DERECHO DE HABEAS DATA
FINANCIERO-Deberes, obligaciones y
responsabilidades de las fuentes de información/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Responsabilidades de las
fuentes de información
La definición
de la fuente de información es amplia e incorpora toda persona, entidad y
organización que en virtud de una relación comercial o de servicio o de
cualquier otra índole que, en razón de autorización legal o del titular de la
información, suministra datos a un operador de información, que a su vez los
entrega a un usuario final. La definición dispone que si la fuente entrega la
información directamente a los usuarios, tendrá la doble condición de usuario y
operador y, en consecuencia, le será aplicable el régimen de deberes y
responsabilidades de ambos. La fuente de la información responde por la calidad
de los datos suministrados al operador la cual, en cuanto tiene acceso y
suministra información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los
deberes y responsabilidades previstas para garantizar la protección de los
derechos del titular de los datos. Responde por la calidad de datos que
suministra.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Definición de operadores de información/DERECHO DE HABEAS DATA
FINANCIERO-Deberes, obligaciones y
responsabilidades de los operadores de información/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Responsabilidad de los
operadores a partir de la recepción del dato suministrado por la fuente
Se define
a los operadores de información como la persona, entidad u organización que
recibe de la fuente datos personales sobre varios titulares de la información,
los administra y los pone en conocimiento de los usuarios, bajo los parámetros
previstos en la norma estatutaria. Los operadores, en cuanto tienen acceso a la
información personal, se sujetan al cumplimiento de los deberes y
responsabilidades previstos para garantizar los derechos del titular de la
información. Respecto de su responsabilidad, el operador adquiere deberes
específicos luego de la recepción del dato transmitido por la fuente, respecto
a la protección del derecho al hábeas data del sujeto concernido, lo que
incorpora obligaciones concretas en cuanto a la calidad de los datos, luego de
la transmisión, pues a partir de esa actuación el operador adopta la posición
de agente responsable de la protección del derecho al hábeas data del sujeto
concernido.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Requisitos especiales de los operadores para su funcionamiento como
entes independientes a las fuentes de información
Los operadores de bancos de datos de información
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países, en el caso que funcionen como entes independientes a las fuentes de
información, estarán obligados a cumplir con deberes específicos, a saber: (i)
constituirse como sociedades comerciales, entidades sin ánimo de lucro o
entidades cooperativas; (ii) establecer un área de servicio al titular de
información, destinada a la atención de peticiones, consultas y reclamos; (iii)
contar con un sistema técnico de seguridad, que salvaguarde los datos
personales y actualice los registros, a fin de evitar su adulteración, pérdida,
consulta o uso no autorizado conforme lo previsto en la norma estatutaria; y (iv)
actualizar la información reportada por las fuentes con una periodicidad no
superior a diez días calendario, contados desde el recibo de la misma.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Definición de usuario de la información/DERECHO DE HABEAS DATA
FINANCIERO-Deberes, obligaciones y
responsabilidades de los usuarios de la información
Se define
al usuario como la persona natural o jurídica que, en los términos y
condiciones previstas en la norma estatutaria, puede acceder a la información
personal suministrada por el operador o por la fuente, o directamente por el
titular de la información, y se le sujeta al cumplimiento de los deberes y
responsabilidades previstos para garantizar la protección de los derechos del
titular de los datos. En consecuencia,
la norma prevé que en el caso que el usuario transfiera información
directamente al operador, tendrá simultáneamente las calidades de usuario y
fuente, asumiendo los deberes y responsabilidades de ambos.
AGENCIAS
DE INFORMACION COMERCIAL-Doble
carácter de operador y fuente de información/AGENCIAS DE INFORMACION COMERCIAL-Las actividades que cumplen
establecen su diferencia frente a los operadores de información
Las agencias de información
comercial se definen como las empresas legalmente constituidas que tienen como
actividad principal la recolección, validación y procesamiento de información
comercial sobre las empresas y comerciantes, específicamente solicitada por sus
clientes. Esta información comercial versa sobre aquellos datos históricos y
actuales relacionados con la situación financiera, patrimonial, de mercado,
administrativa, operativa, sobre el cumplimiento de obligaciones y demás
información relevante para analizar la situación integral de una empresa. Estas
agencias, tienen la condición de operadores y fuentes de información, pero
difieren de los operadores de información, que tienen como propósito recolectar
datos personales pertinentes para el cálculo del riesgo crediticio del sujeto
concernido, en que no tienen ese propósito particular, sino que se dedican a
realizar estudios de mercado y, en general, obtener a través de varias vías
datos relevantes sobre la situación patrimonial y técnica de las empresas y
comerciantes participantes en el mercado, a fin de suministrar dicha
información a esos mismos participantes, a cambio de un pago. Las agencias de información comercial, bajo
esta lógica, no tienen como función específica la generación de reportes sobre
el cumplimiento de obligaciones de dichos comerciantes y empresas, sino que
centran su objeto en entregar datos valiosos para la adopción de decisiones que
tienen que ver con el tráfico mercantil.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Eficacia del principio de finalidad en la administración de datos
personales
La fórmula
adoptada por el legislador estatutario, según la cual el dato financiero,
comercial y crediticio es aquel referido al nacimiento, ejecución y extinción
de las obligaciones dinerarias, engloba las distintas variables de información
personal que resultan pertinentes para el cálculo del riesgo crediticio, por lo
que una expresión que confiera la condición de dato financiero, comercial y
crediticio a todo dato relativo a las actividades financieras, resulta una
cláusula en extremo genérica y vaga, que impide identificar con exactitud a qué
tipo de información se refiere, situación que posibilitaría la administración
de datos personales que, incluso, no guarden relación con el cálculo del riesgo
crediticio, en tanto finalidad constitucionalmente legítima. En ese sentido, la
adición de cláusulas que amplían la definición al punto de tornarla vaga e
imprecisa, es incompatible con el principio de finalidad predicable de la
administración de datos personales.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Acceso restringido a libros de contabilidad
El
Constituyente ha calificado a los libros de contabilidad como documentos
privados, cuyo acceso es constitucionalmente legítimo sólo en tres supuestos
definidos: (i) cuando sean solicitados por las autoridades administrativas de
carácter tributario y para los fines propios de sus funciones; (ii) cuando el
requerimiento lo realice una autoridad judicial; o (iii) en el marco de las
actividades de inspección, vigilancia e intervención del Estado.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Alcance del deber de responsabilidad social en la administración de
datos personales/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Dato negativo basado en el incumplimiento de
obligaciones no puede convertirse en barrera de acceso a los productos de
crédito
El
alcance del deber de responsabilidad social en la administración de datos
personales está expresamente regulado en la norma objeto de estudio y se hace
específico en una norma positiva que obliga a que (i) la administración de
datos personales se realice de forma tal que permita favorecer los fines de
expansión y democratización del crédito; (ii) los usuarios valoren esa
información de forma concurrente con otros factores o elementos de juicio que
técnicamente incidan en el estudio del riesgo y el análisis crediticio; y (iii)
en consecuencia, los establecimientos financieros no podrán basarse
exclusivamente en la información relativa al incumplimiento de obligaciones
suministradas por los operadores, para adoptar decisiones frente a solicitudes
de crédito.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Principios que orientan la administración de datos personales
En el
desarrollo y aplicación de la norma estatutaria, se tendrán en cuenta los
principios de veracidad o calidad, finalidad, circulación restringida,
temporalidad, interpretación integral de derechos constitucionales, seguridad y
confidencialidad. El principio de veracidad o calidad de los registros o datos
obliga a que la información contenida en los bancos de datos sea veraz,
completa, exacta, actualizada, comprobable y comprensible y prohíbe el registro
y divulgación de datos parciales, incompletos, fraccionados o que induzcan al
error; el principio de finalidad, obliga a que las actividades de recolección
de datos personales obedezcan a una finalidad legítima de acuerdo con la
Constitución y la ley, y establece que la finalidad deberá comunicársele al
titular de la información previa o concomitante con el otorgamiento del titular
de la autorización, cuando ella sea necesaria o, en general, siempre que el
titular solicite información al respecto; El principio de circulación
restringida está dirigido a determinar que la administración de los datos
personales se sujeta a los límites que se derivan de su naturaleza, de la norma
estatutaria y de los principios que le son aplicables a esa actividad, en
especial los de temporalidad de la información y finalidad del banco de
datos. De igual manera, en virtud de
este principio los datos personales, salvo la información pública, no podrán
ser accesibles por Internet o por otros medios de divulgación o comunicación
masiva, salvo que el acceso sea técnicamente controlable para brindar un
conocimiento restringido sólo a los titulares o a los usuarios autorizados para
ello, en los términos de la disposición estatutaria; el principio de
temporalidad de la información refiere a la necesidad que el dato del sujeto concernido
no podrá ser suministrado a los usuarios cuando deje de servir para la
finalidad del banco de datos; conforme al principio de interpretación integral
de derechos constitucionales, la norma estatutaria se interpretará en el
sentido que se amparen adecuadamente los derechos constitucionales, como son el
hábeas data, el derecho al buen nombre, el derecho a la honra, el derecho a la
intimidad y el derecho a la información. Igualmente, establece que los derechos
de los titulares se interpretarán en armonía con lo previsto en el artículo 20
de la Constitución y con los demás derechos constitucionales aplicables; el
principio de seguridad impone que en la información personal contenida en bases
de datos, así como en la resultante de las consultas que realicen los usuarios,
se incorporen las medidas técnicas necesarias para garantizar la seguridad de
los registros, a fin de evitar su adulteración, pérdida, consulta o uso no
autorizado; y por último, el principio de confidencialidad establece que todas
las personas naturales o jurídicas que intervengan en la administración de
datos personales que no tengan carácter público, están obligadas en todo tiempo
a garantizar la reserva de la información, inclusive después de finalizada su
relación con alguna de las labores que comprende la administración de datos,
pudiendo sólo realizar el suministro o comunicación de datos cuando ello
corresponda al desarrollo de las actividades autorizadas por la norma
estatutaria.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Circulación de la información personal recolectada en bases de datos
personales/DERECHO DE HABEAS DATA
FINANCIERO-No se vulnera por norma que ordena poner a disposición de
autoridades de la rama ejecutiva información recolectada en bases de datos
personales/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
DE HABEAS DATA-Consentimiento expreso, previo y suficiente del titular de
la información constituye requisito ineludible para transferencia de dato
personal/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
HABEAS DATA-Fuente debe contar con el consentimiento expreso, previo y
suficiente del titular de la información/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Transmisión de información personal a
banco de datos extranjero deberá estar precedida de la autorización del titular
ante la fuente
El
primer supuesto de circulación es a los titulares de la información, a las
personas debidamente autorizados por éstos y a sus causahabientes, a través del
procedimiento de consulta previsto en el artículo 16 de la norma estatutaria,
posibilidad ésta derivada de la facultad que el artículo 15 C.P. confiere a los
sujetos concernidos de conocer la información que sobre ellos se haya
incorporado en un sistema automatizado de información. Se prevé que también
podrán acceder a la información personal los usuarios, conforme a los
parámetros de la norma estatutaria, estando la posibilidad de acceder al dato
restringida tanto por la finalidad de acopio de la información autorizada por
el titular del dato, como por el cumplimiento del principio de confidencialidad
previsto en el artículo 4º de la norma estatutaria. También la información
personal puede ser entregada a cualquier autoridad judicial, previa orden
judicial, escenario en el que ya no se trata del acceso por parte de los
sujetos tradicionalmente involucrados en el proceso de administración de datos
personales (titulares, fuentes, operadores y usuarios), sino de un tercero que,
investido de la potestad estatal de administrar justicia, accede a la
información comercial, crediticia y financiera del sujeto concernido, con el
fin de obtener material probatorio necesario para adoptar las decisiones que
son de su competencia. Asimismo, el legislador estatutario ha previsto que el
dato personal puede ser divulgado, de manera genérica, a los entes
administrativos, bajo la sola condición que la información esté relacionada, de
forma directa, al ejercicio de las funciones de ese ente, siempre que la
entidad administrativa receptora cumpla con las obligaciones de protección y
garantía que se derivan del citado derecho fundamental, en especial la vigencia
de los principios de finalidad, utilidad y circulación restringida, es decir,
que cuando las entidades públicas del poder ejecutivo, acceden al dato
personal, quedan sometidas a los deberes y responsabilidades previstos por la
Ley Estatutaria para los usuarios de la información. También se establece la
posibilidad que el dato personal sea puesto a disposición de los órganos de
control y demás dependencias de investigación disciplinaria, fiscal o
administrativa, cuando la información sea necesaria para el desarrollo de una
investigación, situación en que la finalidad de la transferencia de información
está suficientemente definida, puesto que se circunscribe a la existencia de
una investigación disciplinaria, fiscal o administrativa, ámbitos del derecho
sancionador en que el sujeto concernido cuenta con las instancias necesarias
para ejercer las facultades de conocimiento, actualización y rectificación del
dato personal. De otra parte, se dispone que la información personal pueda ser entregada o puesta a disposición de otros
operadores cuando se cuente con la autorización del titular, lo que en ningún caso significa que el
deber de contar con el consentimiento del titular para el envío de información
personal al operador, resulte exigible sin excepción alguna. En tal sentido, la fuente de información
siempre estará obligada a contar con el consentimiento expreso, previo y
suficiente del sujeto concernido, como requisito ineludible para la transferencia
del dato personal de contenido financiero, comercial y crediticio al operador.
Asunto distinto es que se releve al operador de contar con el consentimiento
del titular para entregar el dato a un tercero, en los términos de la ley
estatutaria, pues esta alternativa resulta en todo compatible con el derecho
fundamental al hábeas data, pues parte del supuesto que el titular ya ha
prestado su consentimiento ante la fuente de información; y por último se dispone que la circulación de datos personales
también estará permitida a otras personas autorizadas por la ley.
DERECHO
DE HABEAS DATA-Se vulnera
cuando se elimina el consentimiento del titular de la información respecto la
recolección y tratamiento de la
información personal
La libertad en la administración de datos personales
significa que el sujeto concernido mantenga, en todo momento, las facultades de
conocimiento, actualización y rectificación de la información personal
contenida en las bases de datos. Si ello
es así, es evidente que la libertad del individuo ante el poder informático se
concreta, entre otros aspectos, en la posibilidad de controlar la información
personal que sobre sí reposa en las bases de datos, competencia que está
supeditada a que exprese su consentimiento para la incorporación de la
información en el banco de datos o archivo correspondiente. Este ejercicio de la libertad en los procesos
informáticos, a juicio de la Corte, se concreta en la exigencia de autorización
previa, expresa y suficiente por parte del titular de la información, requisito
predicable de los actos de administración de datos personales de contenido
comercial y crediticio. La eliminación del consentimiento del titular,
adicionalmente, genera una desnaturalización del dato financiero, comercial y
crediticio, que viola el derecho fundamental al hábeas data, en tanto restringe
injustificadamente la autodeterminación del sujeto respecto de su información
personal. Para la Constitución, la libertad del sujeto concernido significa que
la administración de datos personales no pueda realizarse a sus espaldas, sino
que debe tratarse de un proceso transparente, en que en todo momento y lugar
pueda conocer en dónde está su información personal, para qué propósitos ha
sido recolectada y qué mecanismos tiene a su disposición para su actualización
y rectificación. La eliminación de la
autorización previa, expresa y suficiente para la incorporación del dato en los
archivos y bancos de datos administrados por los operadores permite, en
últimas, la ejecución de actos ocultos de acopio, tratamiento y divulgación de
información, operaciones del todo incompatibles con los derechos y garantías
propios del hábeas data.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Vigilancia de la conducta de los agentes que intervienen en el proceso
de administración de datos personales por las Superintendencias de Industria y
Comercio y Financiera
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Potestades
en materia de habeas data/SUPERINTENDENCIA
FINANCIERA- Potestades en materia de habeas data
El
legislador estatutario ha señalado que las Superintendencias de Industria y
Comercio y Financiera, de acuerdo con las competencias previstas en el
ordenamiento, tienen la competencia para señalar el modo particular y
específico en que deberán cumplirse las disposiciones de la normatividad
estatutaria; entonces estas entidades deberán determinar los parámetros que
deberá tener en cuenta el operador nacional para la verificación de que la
legislación aplicable al banco de datos de destino ofrece garantías suficientes
para la protección de los derechos del titular. Las citadas Superintendencias
deberán analizar el cumplimiento de los estándares de garantía de derechos
predicables del titular del dato personal, en la legislación del banco de datos
extranjero de destino. Así, dichas entidades podrán, inclusive, identificar
expresamente los ordenamientos legales extranjeros respecto de los cuales,
luego de un análisis suficiente, pueda predicarse dicho grado de protección
suficiente de los derechos del sujeto concernido. La admisibilidad, desde la
perspectiva constitucional, de conferir esta función a las Superintendencias
radica en el carácter independiente y autónomo con que deben ejercer sus
competencias constitucionales y legales, y que de conformidad con las normas
que establecen la naturaleza jurídica de la Superintendencia de Industria y
Comercio y Financiera, se trata en ambos casos de organismos técnicos, que
cuentan con autonomía administrativa, obligadas a dar cumplimiento estricto a
los principios que guían la función administrativa.
PODER
DE POLICA ADMINISTRATIVA-Concepto/PODER DE POLICA ADMINISTRATIVA-Ejercicio
por parte de las Superintendencias de Industria y Comercio y Financiera
DATO
FINANCIERO POSITIVO-Concepto/DATO FINANCIERO POSITIVO-Permanencia y
justificación
El
dato financiero positivo versa sobre el historial crediticio del sujeto
concernido que da cuenta del cumplimiento satisfactorio en la amortización de
sus obligaciones comerciales y de crédito. El mantenimiento indefinido del dato
financiero positivo sólo estará justificado mientras subsistan las causas que
dieron lugar al acopio, tratamiento y divulgación de la información personal. La
finalidad legítima del procesamiento de los datos personales de contenido
comercial y crediticio está concentrada en el cálculo adecuado del riesgo
financiero atribuible al sujeto concernido, esto con el fin de suministrar
información a los agentes económicos para la toma de decisiones relativas a la
celebración de contratos comerciales y de crédito con clientes potenciales. En consecuencia, cuando esta finalidad no
resulte posible o relevante; por ejemplo, en caso que el titular de la
información fallece o ha sido declarado judicialmente interdicto para la
celebración de actos y negocios jurídicos, el acopio, tratamiento y circulación
de la información positiva son
contrarios a la Carta Política, pues dejan de cumplir con un objetivo
que busque hacer efectivos bienes constitucionalmente valiosos.
DATO
FINANCIERO NEGATIVO-Consecuencias/DATO FINANCIERO NEGATIVO-Permanencia/DATO FINANCIERO NEGATIVO-Término único
de caducidad, carente de gradualidad es contrario a la constitución
El reporte del dato
negativo ocasiona un juicio de desvalor sobre su titular, el cual establece
límites y restricciones para el acceso al crédito y la suscripción de contratos
comerciales. Por lo tanto, resulta imprescindible que, en aras que dicho juicio
no se convierta en una carga desproporcionada en contra del sujeto concernido,
el sistema de información destinado al cálculo del riesgo establezca reglas que
permitan que el deudor incumplido restablezca su buen nombre comercial luego de
que ha honrado debidamente sus obligaciones con posterioridad a la mora y, de
esta forma, se inserte nuevamente el mercado económico de manera plena. Estas reglas apuntan unívocamente a la
definición de un término razonable de caducidad del dato negativo. Así, los
datos cuyo contenido haga referencia al tiempo de mora, tipo de cobro, estado
de la cartera, y en general, aquellos datos referentes a una situación de
incumplimiento de obligaciones, se regirán por un término máximo de
permanencia, vencido el cual deberá ser retirado de los bancos de datos por el
operador, de forma que los usuarios no puedan acceder a la información. El
establecimiento de un término único de caducidad del dato financiero negativo
impone afectaciones manifiestamente desproporcionadas a los intereses de los
sujetos concernidos, específicamente para el caso de quienes son titulares de
obligaciones insolutas de las cuales se predica su extinción en virtud del paso
del tiempo, como de aquellos deudores que asumen pronta y voluntariamente el
pago de las obligaciones en mora, quienes quedan en pie de igualdad, en lo que
refiere al juicio de desvalor derivado del reporte financiero sobre incumplimiento,
con aquellos agentes económicos que incurren en mora por un periodo
considerable y solo acceden al pago previa ejecución judicial del crédito
incumplido. En consecuencia, la fijación de un término único de caducidad,
carente de gradualidad y que permite la permanencia indefinida del dato
financiero negativo para el caso de las obligaciones insolutas, es contraria a
la Constitución, puesto que prevé una medida legislativa que impone un
tratamiento abiertamente desproporcionado a los titulares de la información
personal incorporada en centrales de riesgo crediticio. Por ello, no es
aceptable, con base en el principio de proporcionalidad, que el término de
caducidad del dato negativo sea uniforme para todos los deudores, al margen de
las condiciones que definen su nivel de cumplimiento de las obligaciones,
puesto que ello (i) contrae consecuencias materialmente injustas en contra de
quienes incurren en mora marginal y asumen voluntariamente el pago de sus
créditos y demás obligaciones comerciales; y (ii) permitiría que, en razón de
la permanencia excesiva del reporte respecto de dichos sujetos, se les
restrinja irrazonablemente el acceso a los recursos ofrecidos por el mercado
financiero.
CADUCIDAD
DEL DATO NEGATIVO-Antecedentes
jurisprudenciales
LEY
ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Fórmula
de permanencia del dato financiero negativo sujeta a límites/LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Término
de caducidad del dato financiero negativo
Si
bien la definición de un término de caducidad del dato financiero negativo es
un asunto que corresponde al legislador estatutario y hace parte de la cláusula
general de la competencia para la producción normativa, la determinación de una
fórmula de permanencia de la información está sujeta a límites: el primero de
ellos es, por supuesto, las normas constitucionales, en especial aquellas
referidas al ámbito de protección del derecho al hábeas data, que incorpora los
principios de administración de datos personales; el segundo está relacionado
con la prohibición del tratamiento desproporcionado o irrazonable, imponible en
el Estado Constitucional a todas las actuaciones públicas y en escenarios
concretos también de los particulares. En sentido constitucional, la
proporcionalidad es un principio de corrección funcional de toda la actividad
estatal que, junto con otros principios de interpretación constitucional
–unidad de la Constitución, fuerza normativa, fuerza integradora, concordancia
práctica, armonización concreta, inmunidad de los derechos constitucionales e
interpretación conforme a la Constitución–, busca asegurar que el poder
público, actúe dentro del marco del estado de derecho, sin excederse en el
ejercicio de sus funciones. Esta misma
doctrina ha considerado que de la proporcionalidad, entendida como método de
interpretación para el control de constitucionalidad asume dos mandatos
diferenciados: la prohibición del exceso y la prohibición del defecto. El
primero tiene que ver con la limitación del ejercicio de poder público, a fin
de mantener la eficacia de los derechos fundamentales. El segundo, está
referido a la obligatoriedad por parte del Estado de adoptar medidas
suficientes para la eficacia de esos mismos derechos y el cumplimiento de sus
fines esenciales, de modo tal que no se incurra en un déficit de protección. Así
pues, la Corte advierte que el término de cuatro años es una decisión
legislativa razonable, excepto en los casos en que se trata de (i) una mora
vigente por un periodo corto, amén del pago efectuado prontamente; y (ii)
cuando se trata de obligaciones insolutas, respecto de las cuales se predica la
prescripción. En estos dos eventos, el
término único de caducidad de la información sobre incumplimiento se muestra
desproporcionado e irrazonable, por lo que vulnera los derechos
constitucionales del titular de la información.
LEY
ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Justificación
de la fijación de plazos para término de caducidad de dato financiero negativo
por vía jurisprudencial
La definición de plazos vía jurisprudencial
resulta justificada ante la obligatoriedad que el juez constitucional garantice
la eficacia de los derechos fundamentales interferidos en los procesos de
administración de datos personales de contenido crediticio, que para el
presente caso se traduce en la necesidad de fijar un término de caducidad de la
información financiera negativa que responda a criterios de proporcionalidad,
razonabilidad y oportunidad.
DATO FINANCIERO NEGATIVO-Caducidad por mora inferior a dos (2) años/DATO FINANCIERO NEGATIVO-Término de
permanencia de cuatro (4) años contados a partir del momento en que se extinga
la obligación/DATO FINANCIERO NEGATIVO-Término
de permanencia de cuatro (4) años contados a partir del momento en que se
extinga la obligación, incluye la prescripción
La Corte considera
imprescindible mantener el término de caducidad de la información financiera
sobre incumplimiento, previsto por el legislador estatutario, pues en sí mismo
considerado se muestra razonable y, en esa medida, compatible con la protección
de los derechos fundamentales del sujeto concernido. No obstante, tales conclusiones no son
predicables de los casos extremos referidos a aquellos eventos en que el
incumplimiento de la obligación estuvo vigente por pocos días o meses, como
también a aquellos en que las obligaciones insolutas en que ha operado el
fenómeno de la prescripción en que resulta totalmente injustificado que se
mantengan en las bases de datos reportes basados en obligaciones que han sido
excluidas del tráfico jurídico amén de la imposibilidad de ser exigibles
judicialmente. Así, ante la obligación de contar con términos de caducidad
razonables en los casos extremos antes citados, la Corte condicionará la
exequibilidad del término de permanencia, de modo tal que (i) se aplique el
término razonable desarrollado por la jurisprudencia constitucional,
equivalente al duplo de la mora, respecto de las obligaciones que permanecieron
en mora durante un plazo corto; y (ii) extienda el plazo de permanencia
previsto por el legislador estatutario a los eventos en que se predice la
extinción de la obligación en mora.
REGIMEN
DE TRANSICION EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Término para que las personas que ejercen la
actividad regulada adecuen su funcionamiento a la normatividad
REGIMEN
DE TRANSICION EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Términos especiales de caducidad de dato
financiero negativo/RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE HABEAS DATA-Norma que fija términos especiales de
caducidad en régimen de transición
La fórmula adoptada por el legislador
estatutario se restringe a limitar a un año la permanencia de la información
financiera negativa a favor de determinados titulares que luego de pagar
voluntariamente sus obligaciones, obtienen ese beneficio, de donde la fijación
de términos especiales de caducidad del dato financiero negativo es un asunto
intrínsecamente relacionado con el desarrollo de las facultades de
conocimiento, actualización y rectificación del dato personal, las cuales
integran el contenido esencial del derecho al hábeas data, de donde se concluye
que el legislador estatutario estaba no sólo facultado para prever previsiones
de esta naturaleza, sino que las mismas hacen parte de su competencia
exclusiva, resultando desacertado considerar que la aplicación de la medida
legislativa distorsione de tal manera el historial crediticio de los sujetos
concernidos, de modo que tenga la virtualidad de amenazar la estabilidad del
sistema financiero en su conjunto, como tampoco afecta desproporcionadamente el
derecho de los usuarios a recibir información veraz e imparcial, pues
simplemente reduce, más no elimina por completo, el término de caducidad en
supuestos de hecho concretos y específicos, supeditados todos ellos al pago de
las obligaciones en mora. Además, no se
trata de una medida de aplicación sistemática, sino que opera por una sola vez,
en los precisos términos dispuestos por el legislador estatutario.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Proscripción del dato negativo como único criterio para decidir
solicitudes de crédito/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Cálculo del riesgo financiero comprende la
consideración y evaluación de diversos factores
La idoneidad del cálculo del riesgo, entonces,
depende de la consideración y evaluación de factores de diversa índole, que
escapan al estrecho conocimiento que otorga la simple evaluación del dato
financiero negativo. Las normas técnicas aplicables a la materia obligan a que
los establecimientos de crédito tengan en cuenta variables relacionadas con,
entre otros aspectos, la solvencia del deudor, su flujo de ingresos y egresos,
la composición de su patrimonio, las reestructuraciones del crédito y la
afectación a la capacidad de pago derivada de factores económicos externos no
predicables de la voluntad del titular de la obligación. En caso que el cálculo del riesgo crediticio
no tenga en cuenta este grupo de factores, sino que, en contrario se funde
exclusivamente en el dato financiero negativo, se configuraría un escenario en
que la administración de datos personales (i) deviene ilegítima, en tanto
impediría injustificadamente el acceso del titular al mercado de crédito; y (ii) es contraria a los principios de
veracidad, integridad e incorporación, pues basaría la determinación del nivel
de riesgo en un análisis incompleto de los datos pertinentes para ese
propósito. De esta manera, queda
proscrito el uso de esos datos como único criterio para la adopción de
decisiones relacionadas con solicitudes de crédito.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Delegación de facultades en el Gobierno Nacional para determinar forma
de presentación de información en bancos de datos no cobija materias propias de
reserva de ley estatutaria/PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Establecimiento de formato por el Gobierno
Nacional para reporte de información no corresponde al contenido esencial del
derecho al habeas data ni resulta contrario a la libertad económica ni de
empresa
FORMATO
UNICO DE INFORMACION PERSONAL DE CONTENIDO FINANCIERO-No vulnera libertad económica ni de empresa/FORMATO UNICO DE INFORMACION PERSONAL DE
CONTENIDO FINANCIERO-Diseño por el gobierno no comprende materias de
reserva de ley estatutaria/FORMATO UNICO
DE INFORMACION PERSONAL DE CONTENIDO FINANCIERO-Garantiza acceso en
igualdad de condiciones a la información y el uso de condiciones homogéneas
La
reserva de la ley estatutaria se predica de aquellas previsiones legales que
regulan aspectos centrales, estructurales del derecho fundamental, que
pertenecen o están próximos al contenido esencial del mismo, en tal sentido se ha
destacado que la reserva de ley estatutaria debe comprenderse en un sentido
restrictivo, de forma tal que se excluyan de esa exigencia previsiones
normativas que si bien están relacionadas con los derechos fundamentales,
disponen reglas para aspectos particulares y específicos, diferenciables del
núcleo esencial. Es claro que la
delegación otorgada al Gobierno Nacional radica en un asunto eminentemente
técnico, delimitado y que no versa sobre los aspectos esenciales del derecho
fundamental, ni mucho menos ofrece una regulación integral del mismo. En contrario, la Corte considera que predicar
la reserva de ley estatutaria para un aspecto puntual, previamente circunscrito
por el legislador estatutario y que se restringe a aspectos operativos de la
administración de datos personales de contenido financiero y crediticio, que ya
ha sido regulada suficientemente por el Proyecto de Ley; configuraría una
visión maximalista de las competencias del legislador estatutario que,
correlativamente, vacía las facultades de regulación que la Carta Política
confiere al legislador ordinario.
BANCO
DE DATOS PERSONALES DE CONTENIDO FINANCIERO-Peticiones, consultas y reclamos
La regulación de los mecanismos de petición, consulta y reclamación
frente a los operadores o a las fuentes de la información, constituye un
desarrollo del artículo 23 de la Constitución según el cual “el legislador
podrá reglamentar su ejercicio – del derecho de petición – ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales”, específicamente orientado
a la salvaguarda del derecho fundamental al hábeas data. El derecho de petición
se erige así en un medio imprescindible para una garantía plena del hábeas data
el cual se ejerce frente a entidades públicas u organizaciones privadas. Las
peticiones o consultas podrán ser formuladas, por el titular o sus
causahabientes, a través de cualquier medio (verbal o escrito), a condición de
que se mantenga un registro técnico de las mismas. El término para su
resolución, que deberá ser de fondo e integral, es de diez días hábiles
contados a partir de la fecha de su recibo, prorrogable a cinco más, cuando no fuere posible
atenderla dentro del primer plazo, previa justificación ante el interesado de
la prórroga, y precisando la fecha en que se atenderá. Los reclamos, igualmente
podrán ser presentados ante el operador del banco de datos por los titulares
del dato o sus causahabientes, cuando estimen que la información que reposa en
el registro individual correspondiente, no es correcta o está desactualizada. Las
reclamaciones requieren forma escrita y la inclusión de requisitos básicos como
la identificación y dirección del solicitante, la descripción de los hechos que
originan el reclamo, y de ser necesario, los soportes correspondientes. Si el
escrito no es completo el operador está en el deber de poner en conocimiento
del interesado tal hecho, instándolo a que subsane las falencias. Si
transcurrido un mes no lo hace, se entiende que ha desistido de la reclamación.
En cuanto al trámite, el reclamo debe ser incluido en el registro individual
correspondiente con la expresión “reclamo en trámite” que se mantendrá hasta
que el mismo sea resuelto, y entre tanto, formará parte de la información que
se suministre a los usuarios. Se contempla un término máximo de quince días
hábiles para atender la petición o reclamo, prorrogable hasta por ocho más,
cuando no fuere posible atender la solicitud en el plazo inicial, previa
información motivada de tal hecho al interesado. Estos términos se aplican, así
mismo, a los eventos en que el operador deba dar traslado del reclamo a una
fuente de información independiente, a fin de que le suministre información con
base en la cual aquél (el operador) atenderá el reclamo. Cuando la solicitud se
formula directamente ante la fuente podrá ser resuelta por ésta, dando aviso
de ello al operador a fin de actualizar
el registro individual con la existencia del “reclamo en trámite”.
DERECHO AL HABEAS DATA-Posibilidades
de defensa judicial
En relación con los mecanismos judiciales de defensa con que cuenta el
titular de la información para la protección de su derecho fundamental al
hábeas data, y para demandar justicia en relación con la obligación que se
reporta como incumplida, ninguna objeción merece el hecho de que se prevea que
la existencia de unos mecanismos
directos no excluye la posibilidad de acceso a los medios de defensa judicial
que contempla el orden jurídico en los ámbitos, constitucional y civil o comercial, en los términos
previstos en los estatutos correspondientes.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Elementos que lo integran
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance de la rigurosidad
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No es demandable el mismo grado de
rigurosidad que se exige en materia penal
PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Elementos
Para que pueda predicarse el
cumplimiento del contenido del principio de tipicidad en el derecho
administrativo sancionador, deben concurrir tres elementos, a saber: (i) que la
conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque
la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a
partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) que exista una sanción
cuyo contenido material esté definido en la ley; (iii) que exista correlación
entre la conducta y la sanción. Se reitera que las conductas o comportamientos que constituyen falta administrativa,
no tienen por qué ser descritos con la misma minuciosidad y detalle que se
exige en materia penal, permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación
típica.
REGIMEN
SANCIONATORIO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE HABEAS DATA-Respeta principios de reserva legal,
legalidad y tipicidad
El régimen sancionatorio previsto en la Ley de hábeas data respeta los
principios de reserva legal, legalidad y tipicidad, en el grado de rigurosidad
exigible en el derecho administrativo sancionador. Los preceptos examinados,
con las remisiones y concordancias señaladas, (i) definen los elementos básicos de las infracciones que generan
sanción y los criterios para su determinación; (ii) establecen el contenido
material de la sanción; (iii) permiten establecer una correlación entre el
contenido de la norma de conducta y la norma de sanción; (iv) establecen – vía
remisión – un procedimiento establecido en normas con fuerza material de ley; y
(v) determina los órganos encargados del ejercicio de la potestad
sancionatoria.
Referencia: expediente
PE-029
Revisión de
constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07
Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual
se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de
la información contenida en bases de datos personales, en especial la
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países y se dictan otras disposiciones.”
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en los artículos 153 y 241, numeral 8, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del Proyecto de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”.
I. TEXTO DE LA NORMA
El Proyecto de Ley en mención fue remitido a la Corte por la Presidente del Senado de la República, a través de comunicación radicada en la Secretaría General de esta Corporación el 4 de julio de 2007. El texto de la norma objeto de análisis es el siguiente:
“PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NUMERO 221
DE 2007 CAMARA, 027 DE 2006 SENADO ACUMULADO
CON EL NUMERO 05 DE 2006 SENADO
por la cual se
dictan las disposiciones generales del Hábeas Data y se regula el manejo de la
información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países
y se dictan otras disposiciones.
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto desarrollar el
derecho constitucional que tienen todas las personas a conocer, actualizar y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en Bancos de Datos,
y los demás derechos, libertades y garantías constitucionales relacionadas con
la recolección, tratamiento y circulación de datos personales a que se refiere
el artículo 15 de la Constitución Política, así como el derecho a la
información establecido en el artículo 20 de la Constitución Política, particularmente
en relación con la información financiera y crediticia, comercial, de servicios
y la proveniente de terceros países.
Artículo 2°. Ámbito de
aplicación. La presente ley se aplica
a todos los datos de información personal registrados en un Banco de Datos,
sean estos administrados por entidades de naturaleza pública o privada.
Esta ley se aplicará sin
perjuicio de normas especiales que disponen la confidencialidad o reserva de
ciertos datos o información registrada en Bancos de datos de naturaleza
pública, para fines estadísticos, de investigación o sanción de delitos o para
garantizar el orden público.
Se exceptúan de esta ley
las bases de datos que tienen por finalidad producir la Inteligencia de Estado
por parte del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y de la Fuerza
Pública para garantizar la seguridad nacional interna y externa.
Los registros públicos a
cargo de las cámaras de comercio se regirán exclusivamente por las normas y
principios consagrados en las normas especiales que las regulan.
Igualmente, quedan
excluidos de la aplicación de la presente ley aquellos datos mantenidos en un
ámbito exclusivamente personal o doméstico y aquellos que circulan
internamente, esto es, que no se suministran a otras personas jurídicas o naturales.
Artículo 3°. Definiciones. Para los efectos de la presente ley, se entiende
por:
a) Titular de la
información. Es la persona natural o jurídica a quien se refiere la información
que reposa en un Banco de Datos y sujeto del derecho de Hábeas Data y demás
derechos y garantías a que se refiere la presente ley;
b) Fuente de información.
Es la persona, entidad u organización que recibe o conoce datos personales de
los titulares de la información, en virtud de una relación comercial o de
servicio o de cualquier otra índole y que, en razón de autorización legal o del
titular, suministra esos datos a un operador de información, el que a su vez
los entregará al usuario final. Si la fuente entrega la información
directamente a los usuarios y no, a través de un operador, aquella tendrá la
doble condición de fuente y operador y asumirá los deberes y responsabilidades
de ambos. La fuente de la información responde por la calidad de los datos
suministrados al operador la cual, en cuanto tiene acceso y suministra
información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los deberes y
responsabilidades previstas para garantizar la protección de los derechos del
titular de los datos;
c) Operador de
información. Se denomina operador de información a la persona, entidad u
organización que recibe de la fuente datos personales sobre varios titulares de
la información, los administra y los pone en conocimiento de los usuarios bajo
los parámetros de la presente ley. Por tanto el operador, en cuanto tiene acceso
a información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los deberes y
responsabilidades previstos para garantizar la protección de los derechos del
titular de los datos. Salvo que el operador sea la misma fuente de la
información, este no tiene relación comercial o de servicio con el titular y
por ende no es responsable por la calidad de los datos que le sean
suministrados por la fuente;
d) Usuario. El usuario es
la persona natural o jurídica que, en los términos y circunstancias previstos
en la presente ley, puede acceder a información personal de uno o varios
titulares de la información suministrada por el operador o por la fuente, o
directamente por el titular de la información. El usuario, en cuanto tiene
acceso a información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los
deberes y responsabilidades previstos para garantizar la protección de los
derechos del titular de los datos. En el caso en que el usuario a su vez
entregue la información directamente a un operador, aquella tendrá la doble
condición de usuario y fuente, y asumirá los deberes y responsabilidades de
ambos;
e) Dato personal. Es cualquier pieza de información
vinculada a una o varias personas determinadas o determinables o que puedan
asociarse con una persona natural o jurídica. Los datos impersonales no se
sujetan al régimen de protección de datos de la presente ley. Cuando en la
presente ley se haga referencia a un dato, se presume que se trata de uso
personal. Los datos personales pueden ser públicos, semiprivados o privados;
f) Dato público. Es el
dato calificado como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución
Política y todos aquellos que no sean semiprivados o privados, de conformidad
con la presente ley. Son públicos, entre otros, los datos contenidos en documentos
públicos, sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que no estén
sometidos a reserva y los relativos al estado civil de las personas;
g) Dato semiprivado. Es
semiprivado el dato que no tiene naturaleza íntima, reservada, ni pública y
cuyo conocimiento o divulgación puede interesar no solo a su titular sino a
cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en general, como el dato
financiero y crediticio de actividad comercial o de servicios a que se refiere
el Título IV de la presente ley.
h) Dato privado. Es el
dato que por su naturaleza íntima o reservada solo es relevante para el
titular;
i) Agencia de Información
Comercial. Es toda empresa legalmente constituida que tenga como actividad
principal la recolección, validación y procesamiento de información comercial
sobre las empresas y comerciantes específicamente solicitadas por sus clientes,
entendiéndose por información comercial aquella información histórica y actual
relativa a la situación financiera, patrimonial, de mercado, administrativa,
operativa, sobre el cumplimiento de obligaciones y demás información relevante
para analizar la situación integral de una empresa. Para los efectos de la
presente ley, las agencias de información comercial son operadores de información
y fuentes de información.
Parágrafo. A las agencias
de información comercial, así como a sus fuentes o usuarios, según sea el caso,
no se aplicarán las siguientes disposiciones de la presente ley: Numerales 2 y
6 del artículo 8°, artículo 12 y artículo 14;
j) Información financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países.
Para todos los efectos de
la presente ley se entenderá por información financiera, crediticia, comercial,
de servicios y la proveniente de terceros países, aquella referida al
nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias,
independientemente de la naturaleza del contrato que les dé origen, así como la
información relativa a las demás actividades propias del sector financiero o
sobre el manejo financiero o los estados financieros del titular.
Artículo 4°. Principios de
la administración de datos. En el
desarrollo, interpretación y aplicación de la presente ley, se tendrán en
cuenta, de manera armónica e integral, los principios que a continuación se
establecen:
a) Principio de veracidad
o calidad de los registros o datos. La información contenida en los Bancos de Datos
debe ser veraz, completa, exacta, actualizada, comprobable y comprensible. Se
prohíbe el registro y divulgación de datos parciales, incompletos, fraccionados
o que induzcan a error;
b) Principio de
finalidad. La administración de datos personales debe obedecer a una finalidad
legítima de acuerdo con la Constitución y la ley. La finalidad debe
informársele al titular de la información previa o concomitantemente con el
otorgamiento de la autorización, cuando ella sea necesaria o en general siempre
que el titular solicite información al respecto;
c) Principio de
circulación restringida. La administración de datos personales se sujeta a los
límites que se derivan de la naturaleza de los datos, de las disposiciones de
la presente ley y de los principios de la administración de datos personales
especialmente de los principios de temporalidad de la información y la
finalidad del Banco de Datos.
Los datos personales,
salvo la información pública, no podrán ser accesibles por Internet o por otros
medios de divulgación o comunicación masiva, salvo que el acceso sea
técnicamente controlable para brindar un conocimiento restringido solo a los
titulares o los usuarios autorizados conforme a la presente ley;
d) Principio de
temporalidad de la información. La información del titular no podrá ser
suministrada a usuarios o terceros cuando deje de servir para la finalidad del
Banco de Datos;
e) Principio de
interpretación integral de derechos constitucionales. La presente ley se
interpretará en el sentido de que se amparen adecuadamente los derechos
constitucionales, como son el Hábeas Data, el derecho al buen nombre, el
derecho a la honra, el derecho a la intimidad y el derecho a la información.
Los derechos de los titulares se interpretarán en armonía y en un plano de
equilibrio con el derecho a la información previsto en el artículo 20 de la
Constitución y con los demás derechos constitucionales aplicables;
f) Principio de
seguridad. La información que conforma los registros individuales constitutivos
de los Bancos de Datos a que se refiere la ley, así como la resultante de las
consultas que de ella hagan sus usuarios, se deberá manejar con las medidas
técnicas que sean necesarias para garantizar la seguridad de los registros
evitando su adulteración, pérdida, consulta o uso no autorizado;
g) Principio de
confidencialidad. Todas las personas naturales o jurídicas que intervengan en
la administración de datos personales que no tengan la naturaleza de públicos
están obligadas en todo tiempo a garantizar la reserva de la información,
inclusive después de finalizada su relación con alguna de las labores que
comprende la administración de datos, pudiendo solo realizar suministro o
comunicación de datos cuando ello corresponda al desarrollo de las actividades
autorizadas en la presente ley y en los términos de la misma.
Artículo 5°. Circulación de información. La información personal recolectada o suministrada
de conformidad con lo dispuesto en la ley a los operadores que haga parte del Banco
de datos que administra, podrá ser entregada de manera verbal, escrita, o
puesta a disposición de las siguientes personas y en los siguientes términos:
a) A los titulares, a las
personas debidamente autorizadas por estos y a sus causahabientes mediante el
procedimiento de consulta previsto en la presente ley;
b) A los usuarios de la
información, dentro de los parámetros de la presente ley;
c) A cualquier autoridad
judicial, previa orden judicial;
d) A las entidades
públicas del poder ejecutivo, cuando el conocimiento de dicha información
corresponda directamente al cumplimiento de alguna de sus funciones;
e) A los órganos de
control y demás dependencias de investigación disciplinaria, fiscal, o
administrativa, cuando la información sea necesaria para el desarrollo de una
investigación en curso;
f) A otros operadores de
datos, cuando se cuente con autorización del titular, o cuando sin ser
necesaria la autorización del titular el Banco de Datos de destino tenga la
misma finalidad o una finalidad que comprenda la que tiene el operador que
entrega los datos. Si el receptor de la información fuere un Banco de Datos
extranjero, la entrega sin autorización del titular solo podrá realizarse
dejando constancia escrita de la entrega de la información y previa
verificación por parte del operador de que las leyes del país respectivo o el
receptor otorgan garantías suficientes para la protección de los derechos del
titular;
g) A otras personas
autorizadas por la ley.
TITULO II
DERECHOS DE LOS TITULARES DE LA INFORMACION
Artículo 6°. Derechos de
los titulares de la información. Los
titulares tendrán los siguientes derechos:
1. Frente a los operadores
de los Bancos de Datos:
1.1 Ejercer el derecho
fundamental al Hábeas Data en los términos de la presente ley, mediante la
utilización de los procedimientos de consultas o reclamos, sin perjuicio de los
demás mecanismos constitucionales y legales.
1.2
Solicitar el respeto y la protección de los demás derechos constitucionales o
legales, así como de las demás disposiciones de la presente ley, mediante la
utilización del procedimiento de reclamos y peticiones.
1.3 Solicitar prueba de la
certificación de la existencia de la autorización expedida por la fuente o por
el usuario.
1.4 Solicitar información
acerca de los usuarios autorizados para obtener información.
Parágrafo. La
administración de información pública no requiere autorización del titular de
los datos, pero se sujeta al cumplimiento de los principios de la
administración de datos personales y a las demás disposiciones de la presente
ley.
La administración de datos
semi-privados y privados requiere el consentimiento previo y expreso del
titular de los datos, salvo en el caso del dato financiero, crediticio,
comercial, de servicios y el proveniente de terceros países el cual no requiere
autorización del titular. En todo caso, la administración de datos
semi-privados y privados se sujeta al cumplimiento de los principios de la
administración de datos personales y a las demás disposiciones de la presente
ley.
2. Frente a las fuentes de
la información:
2.1 Ejercer los derechos
fundamentales al Hábeas Data y de petición, cuyo cumplimiento se podrá realizar
a través de los operadores, conforme lo previsto en los procedimientos de
consultas y reclamos de esta ley, sin perjuicio de los demás mecanismos
constitucionales o legales.
2.2 Solicitar información
o pedir la actualización o rectificación de los datos contenidos en la base de
datos, lo cual realizará el operador, con base en la información aportada por
la fuente, conforme se establece en el procedimiento para consultas, reclamos y
peticiones.
2.3 Solicitar prueba de la
autorización, cuando dicha autorización sea requerida conforme lo previsto en
la presente ley.
3. Frente a los
usuarios:
3.1 Solicitar información
sobre la utilización que el usuario le está dando a la información, cuando
dicha información no hubiere sido suministrada por el operador.
3.2 Solicitar prueba de la
autorización, cuando ella sea requerida conforme lo previsto en la presente
ley.
Parágrafo. Los titulares
de información financiera y crediticia tendrán adicionalmente los siguientes
derechos:
Podrán acudir ante la
autoridad de vigilancia para presentar quejas contra las fuentes, operadores o
usuarios por violación de las normas sobre administración de la información
financiera y crediticia.
Así mismo, pueden acudir ante
la autoridad de vigilancia para pretender que se ordene a un operador o fuente
la corrección o actualización de sus datos personales, cuando ello sea
procedente conforme lo establecido en la presente ley.
TITULO III
DEBERES DE LOS OPERADORES, LAS FUENTES
Y LOS USUARIOS DE INFORMACION
Artículo 7°. Deberes de
los operadores de los Bancos de Datos. Sin perjuicio del
cumplimiento de las demás disposiciones contenidas en la presente ley y otras
que rijan su actividad, los operadores de los Bancos de Datos están obligados
a:
1.
Garantizar, en todo tiempo al titular de la información, el pleno y efectivo
ejercicio del derecho de Hábeas Data y de petición, es decir, la posibilidad de
conocer la información que sobre él exista o repose en el Banco de Datos, y
solicitar la actualización o corrección de datos, todo lo cual se realizará por
conducto de los mecanismos de consultas o reclamos, conforme lo previsto en la
presente ley.
2.
Garantizar, que en la recolección, tratamiento y circulación de datos, se
respetarán los demás derechos consagrados en la ley.
3.
Permitir el acceso a la información únicamente a las personas que, de
conformidad con lo previsto en esta ley, pueden tener acceso a ella.
4.
Adoptar un manual interno de políticas y procedimientos para garantizar el
adecuado cumplimiento de la presente ley y, en especial, para la atención de
consultas y reclamos por parte de los titulares.
5.
Solicitar la certificación a la fuente de la existencia de la autorización
otorgada por el titular, cuando dicha autorización sea necesaria, conforme lo
previsto en la presente ley.
6.
Conservar con las debidas seguridades los registros almacenados para impedir su
deterioro, pérdida, alteración, uso no autorizado o fraudulento.
7.
Realizar periódica y oportunamente la actualización y rectificación de los
datos, cada vez que le reporten novedades las fuentes, en los términos de la
presente ley.
8.
Tramitar las peticiones, consultas y los reclamos formulados por los titulares
de la información, en los términos señalados en la presente ley.
9.
Indicar en el respectivo registro individual que determinada información se
encuentra en discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado la
solicitud de rectificación o actualización de la misma y no haya finalizado
dicho trámite, en la forma en que se regula en la presente ley.
10.
Circular la información a los usuarios dentro de los parámetros de la presente
ley.
11.
Cumplir las instrucciones y requerimientos que la autoridad de vigilancia
imparta en relación con el cumplimiento de la presente ley.
12.
Los demás que se deriven de la Constitución o de la presente ley.
Artículo 8°. Deberes de
las fuentes de la información. Las
fuentes de la información deberán cumplir las siguientes obligaciones, sin
perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones previstas en la presente
ley y en otras que rijan su actividad:
1. Garantizar que la
información que se suministre a los operadores de los Bancos de Datos o a los
usuarios sea veraz, completa, exacta, actualizada y comprobable.
2. Reportar, de forma
periódica y oportuna al operador, todas las novedades respecto de los datos que
previamente le haya suministrado y adoptar las demás medidas necesarias para
que la información suministrada a este se mantenga actualizada.
3. Rectificar la
información cuando sea incorrecta e informar lo pertinente a los operadores.
4. Diseñar e implementar
mecanismos eficaces para reportar oportunamente la información al operador.
5. Solicitar, cuando sea
del caso, y conservar copia o evidencia de la respectiva autorización otorgada
por los titulares de la información, y asegurarse de no suministrar a los
operadores ningún dato cuyo suministro no esté previamente autorizado, cuando
dicha autorización sea necesaria, de conformidad con lo previsto en la presente
ley.
6. Certificar,
semestralmente al operador, que la información suministrada cuenta con la
autorización de conformidad con lo previsto en la presente ley.
7. Resolver los reclamos y
peticiones del titular en la forma en que se regula en la presente ley.
8. Informar al operador
que determinada información se encuentra en discusión por parte de su titular,
cuando se haya presentado la solicitud de rectificación o actualización de la
misma, con el fin de que el operador incluya en el Banco de Datos una mención
en ese sentido hasta que se haya finalizado dicho trámite.
9. Cumplir con las
instrucciones que imparta la autoridad de control en relación con el
cumplimiento de la presente ley.
10. Los demás que se
deriven de la Constitución o de la presente ley.
Artículo 9°. Deberes de
los usuarios. Sin perjuicio del
cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente ley y demás que
rijan su actividad, los usuarios de la información deberán:
1. Guardar reserva sobre
la información que les sea suministrada por los operadores de los Bancos de Datos,
por las fuentes o los titulares de la información y utilizar la información
únicamente para los fines para los que le fue entregada, en los términos de la
presente ley.
2. Informar a los
titulares, a su solicitud, sobre la utilización que le está dando a la
información.
3. Conservar con las
debidas seguridades la información recibida para impedir su deterioro, pérdida,
alteración, uso no autorizado o fraudulento.
4. Cumplir con las
instrucciones que imparta la autoridad de control, en relación con el
cumplimiento de la presente ley.
5. Los demás que se
deriven de la Constitución o de la presente ley.
TITULO IV
DE LOS BANCOS DE DATOS DE INFORMACION FINANCIERA,
CREDITICIA, COMERCIAL, DE SERVICIOS Y LA PROVENIENTE DE TERCEROS PAISES
Artículo 10. Principio de favorecimiento a una
actividad de interés público. La
actividad de administración de información financiera, crediticia, comercial,
de servicios y la proveniente de terceros países está directamente relacionada
y favorece una actividad de interés público, como lo es la actividad financiera
propiamente, por cuanto ayuda a la democratización del crédito, promueve el
desarrollo de la actividad de crédito, la protección de la confianza pública en
el sistema financiero y la estabilidad del mismo, y genera otros beneficios
para la economía nacional y en especial para la actividad financiera,
crediticia, comercial y de servicios del país.
Parágrafo 1°. La
administración de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y
la proveniente de terceros países, por parte de fuentes, usuarios y operadores
deberá realizarse de forma que permita favorecer los fines de expansión y
democratización del crédito. Los usuarios de este tipo de información deberán
valorar este tipo de información en forma concurrente con otros factores o
elementos de juicio que técnicamente inciden en el estudio de riesgo y el
análisis crediticio, y no podrán basarse exclusivamente en la información
relativa al incumplimiento de obligaciones suministrada por los operadores para
adoptar decisiones frente a solicitudes de crédito.
La Superintendencia
Financiera de Colombia podrá imponer las sanciones previstas en la presente ley
a los usuarios de la información que nieguen una solicitud de crédito basados
exclusivamente en el reporte de información negativa del solicitante.
Parágrafo 2º. La consulta
de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la
proveniente de terceros países por parte del titular, será gratuita al menos
una (1) vez cada mes calendario.
Artículo 11. Requisitos
especiales para los operadores. Los
operadores de Bancos de Datos de información financiera, crediticia, comercial,
de servicios y la proveniente de terceros países que funcionen como entes
independientes a las fuentes de la información, deberán cumplir con los
siguientes requisitos especiales de funcionamiento:
1. Deberán constituirse
como sociedades comerciales, entidades sin ánimo de lucro, o entidades
cooperativas.
2. Deberán contar con un
área de servicio al titular de la información, para la atención de peticiones,
consultas y reclamos.
3. Deberán contar con un
sistema de seguridad y con las demás condiciones técnicas suficientes para
garantizar la seguridad y actualización de los registros, evitando su
adulteración, pérdida, consulta o uso no autorizado conforme lo previsto en la
presente ley.
4. Deberán actualizar la
información reportada por las fuentes con una periodicidad no superior a diez
(10) días calendario contados a partir del recibo de la misma.
Artículo 12. Requisitos
especiales para fuentes. Las fuentes
deberán actualizar mensualmente la información suministrada al operador, sin
perjuicio de lo dispuesto en el Título III de la presente ley.
El reporte de información
negativa sobre incumplimiento de obligaciones de cualquier naturaleza, que
hagan las fuentes de información a los operadores de Bancos de Datos de
información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de
terceros países, sólo procederá previa comunicación al titular de la
información, con el fin de que este pueda demostrar o efectuar el pago de la
obligación, así como controvertir aspectos tales como el monto de la obligación
o cuota y la fecha de exigibilidad. Dicha comunicación podrá incluirse en
los extractos periódicos que las fuentes de información envíen a sus clientes.
En todo caso, las fuentes
de información podrán efectuar el reporte de la información transcurridos
veinte (20) días calendario siguientes a la fecha de envío de la comunicación
en la última dirección de domicilio del afectado que se encuentre registrada en
los archivos de la fuente de la información y sin perjuicio, si es del caso, de
dar cumplimiento a la obligación de informar al operador, que la información se
encuentra en discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado
solicitud de rectificación o actualización y esta aún no haya sido
resuelta.
Artículo 13. Permanencia
de la información. La
información de carácter positivo permanecerá de manera indefinida en los Bancos
de Datos de los operadores de información.
Los datos cuyo contenido
haga referencia al tiempo de mora, tipo de cobro, estado de la cartera, y en
general, aquellos datos referentes a una situación de incumplimiento de
obligaciones, se regirán por un término máximo de permanencia, vencido el cual
deberá ser retirada de los Bancos de Datos por el operador, de forma que los
usuarios no puedan acceder o consultar dicha información. El término de
permanencia de esta información será de cuatro (4) años contados a partir de la
fecha en que sean pagadas las cuotas vencidas o sea pagada la obligación
vencida.
Artículo 14. Contenido de
la información. El Gobierno
Nacional establecerá la forma en la cual los Bancos de Datos de información
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países, deberán presentar la información de los titulares de la información.
Para tal efecto, deberá señalar un formato que permita identificar, entre otros
aspectos, el nombre completo del deudor, la condición en que actúa, esto es,
como deudor principal, deudor solidario, avalista o fiador, el monto de la
obligación o cuota vencida, el tiempo de mora y la fecha del pago, si es del
caso.
El Gobierno Nacional al
ejercer la facultad prevista en el inciso anterior deberá tener en cuenta que
en el formato de reporte deberá establecer que:
a) Se presenta reporte
negativo cuando la(s) persona(s) naturales o jurídicas efectivamente se
encuentran en mora en sus cuotas u obligaciones;
b) Se presenta reporte
positivo cuando la(s) persona(s) naturales y jurídicas están al día en sus
obligaciones.
El incumplimiento de la
obligación aquí prevista dará lugar a la imposición de las máximas sanciones
previstas en la presente ley.
Parágrafo 1°. Para los
efectos de la presente ley se entiende que una obligación ha sido
voluntariamente pagada, cuando su pago se ha producido sin que medie sentencia
judicial que así lo ordene.
Parágrafo 2°. Las
consecuencias previstas en el presente artículo para el pago voluntario de las
obligaciones vencidas, será predicable para cualquier otro modo de extinción de
las obligaciones, que no sea resultado de una sentencia judicial.
Parágrafo 3°. Cuando un
usuario consulte el estado de un titular en las bases de datos de información
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países, estas tendrán que dar información exacta sobre su estado actual, es
decir, dar un reporte positivo de los usuarios que en el momento de la consulta
están al día en sus obligaciones y uno negativo de los que al momento de la
consulta se encuentren en mora en una cuota u obligaciones.
El resto de la información
contenida en las bases de datos financieros, crediticios, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países harán parte del historial
crediticio de cada usuario, el cual podrá ser consultado por el usuario,
siempre y cuando hubiere sido informado sobre el estado actual.
Parágrafo 4°. Se prohíbe
la administración de datos personales con información exclusivamente
desfavorable.
Artículo 15. Acceso a la
información por parte de los usuarios. La información contenida en Bancos de Datos de información financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países podrá
ser accedida por los usuarios únicamente con las siguientes finalidades:
Como elemento de análisis
para establecer y mantener una relación contractual, cualquiera que sea su
naturaleza, así como para la evaluación de los riesgos derivados de una
relación contractual vigente.
Como elemento de análisis
para hacer estudios de mercado o investigaciones comerciales o estadísticas.
Para el adelantamiento de
cualquier trámite ante una autoridad pública o una persona privada, respecto
del cual dicha información resulte pertinente.
Para cualquier otra
finalidad, diferente de las anteriores, respecto de la cual y en forma general
o para cada caso particular se haya obtenido autorización por parte del titular
de la información.
TITULO V
PETICIONES DE CONSULTAS Y RECLAMOS
Artículo 16. Peticiones,
consultas y reclamos.
I. Trámite de consultas.
Los titulares de la información o sus causahabientes podrán consultar la
información personal del titular, que repose en cualquier Banco de Datos, sea
este del sector público o privado. El operador deberá suministrar a estos,
debidamente identificados, toda la información contenida en el registro
individual o que esté vinculada con la identificación del titular.
La petición, consulta de
información se formulará verbalmente, por escrito, o por cualquier canal de
comunicación, siempre y cuando se mantenga evidencia de la consulta por medios
técnicos.
La petición o consulta
será atendida en un término máximo de diez (10) días hábiles contados a partir
de la fecha de recibo de la misma. Cuando no fuere posible atender la petición
o consulta dentro de dicho término, se informará al interesado, expresando los
motivos de la demora y señalando la fecha en que se atenderá su petición, la
cual en ningún caso podrá superar los cinco (5) días hábiles siguientes al
vencimiento del primer término.
Parágrafo. La petición o
consulta se deberá atender de fondo, suministrando integralmente toda la
información solicitada.
II. Trámite de reclamos.
Los titulares de la información o sus causahabientes que consideren que la
información contenida en su registro individual en un Banco de Datos debe ser
objeto de corrección o actualización podrán presentar un reclamo ante el
operador, el cual será tramitado bajo las siguientes reglas:
1. La petición o reclamo
se formulará mediante escrito dirigido al operador del Banco de Datos, con la
identificación del titular, la descripción de los hechos que dan lugar al
reclamo, la dirección, y si fuere el caso, acompañando los documentos de
soporte que se quieran hacer valer. En caso de que el escrito resulte
incompleto, se deberá oficiar al interesado para que subsane las fallas.
Transcurrido un mes desde la fecha del requerimiento, sin que el solicitante
presente la información requerida, se entenderá que ha desistido de la reclamación
o petición.
2. Una vez recibido la
petición o reclamo completo el operador incluirá en el registro individual en
un término no mayor a dos (2) días hábiles una leyenda que diga “reclamo en
trámite” y la naturaleza del mismo. Dicha información deberá mantenerse hasta
que el reclamo sea decidido y deberá incluirse en la información que se
suministra a los usuarios.
3. El término máximo para
atender la petición o reclamo será de quince (15) días hábiles contados a
partir del día siguiente a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible
atender la petición dentro de dicho término, se informará al interesado,
expresando los motivos de la demora y señalando la fecha en que se atenderá su
petición, la cual en ningún caso podrá superar los ocho (8) días hábiles
siguientes al vencimiento del primer término.
4. En los casos en que
exista una fuente de información independiente del operador, este último deberá
dar traslado del reclamo a la fuente en un término máximo de dos (2) días
hábiles, la cual deberá resolver e informar la respuesta al operador en un
plazo máximo de diez (10) días hábiles. En todo caso, la respuesta deberá darse
al titular por el operador en el término máximo de quince (15) días hábiles
contados a partir del día siguiente a la fecha de presentación de la
reclamación, prorrogables por ocho (8) días hábiles más, según lo indicado en
el numeral anterior. Si el reclamo es presentado ante la fuente, esta procederá
a resolver directamente el reclamo, pero deberá informar al operador sobre la recepción
del reclamo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su recibo, de forma
que se pueda dar cumplimiento a la obligación de incluir la leyenda que diga “reclamo
en trámite” y la naturaleza del mismo dentro del registro individual, lo cual
deberá hacer el operador dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a haber
recibido la información de la fuente.
5. Para dar respuesta a la
petición o reclamo, el operador o la fuente, según sea el caso, deberá realizar
una verificación completa de las observaciones o planteamientos del titular,
asegurándose de revisar toda la información pertinente para poder dar una
respuesta completa al titular.
6. Sin perjuicio del
ejercicio de la acción de tutela para amparar el derecho fundamental del Hábeas
Data, en caso que el titular no se encuentre satisfecho con la respuesta a la
petición, podrá recurrir al proceso judicial correspondiente dentro de los
términos legales pertinentes para debatir lo relacionado con la obligación
reportada como incumplida. La demanda deberá ser interpuesta contra la fuente
de la información la cual, una vez notificada de la misma, procederá a informar
al operador dentro de los dos (2) días hábiles siguientes, de forma que se
pueda dar cumplimiento a la obligación de incluir la leyenda que diga “información
en discusión judicial” y la naturaleza de la misma dentro del registro
individual, lo cual deberá hacer el operador dentro de los dos (2) días hábiles
siguientes a haber recibido la información de la fuente y por todo el tiempo que
tome obtener un fallo en firme. Igual procedimiento deberá seguirse en caso que
la fuente inicie un proceso judicial contra el titular de la información,
referente a la obligación reportada como incumplida, y este proponga
excepciones de mérito.
TITULO VI
VIGILANCIA DE LOS DESTINATARIOS DE LA
LEY
Artículo 17. Función de
vigilancia. La Superintendencia de
Industria y Comercio ejercerá la función de vigilancia de los operadores, las
fuentes y los usuarios de información financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países, en cuanto se refiere a la
actividad de administración de datos personales que se regula en la presente
ley.
En los casos en que la
fuente, usuario u operador de información sea una entidad vigilada por la
Superintendencia Financiera de Colombia, esta ejercerá la vigilancia e impondrá
las sanciones correspondientes, de conformidad con las facultades que le son
propias, según lo establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y
las demás normas pertinentes y las establecidas en la presente ley.
Para el ejercicio de la
función de vigilancia a que se refiere el presente artículo, la
Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera de
Colombia, según el caso, tendrán en adición a las propias las siguientes
facultades:
1. Impartir instrucciones
y órdenes sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones de la presente
ley relacionadas con la administración de la información financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países fijar
los criterios que faciliten su cumplimiento y señalar procedimientos para su
cabal aplicación.
2. Velar por el
cumplimiento de las disposiciones de la presente ley, de las normas que la
reglamenten y de las instrucciones impartidas por la respectiva
Superintendencia.
3. Velar porque los
operadores y fuentes cuenten con un sistema de seguridad y con las demás
condiciones técnicas suficientes para garantizar la seguridad y actualización
de los registros, evitando su adulteración, pérdida, consulta o uso no
autorizado conforme lo previsto en la presente ley.
4. Ordenar a cargo del
operador, la fuente o usuario la realización de auditorías externas de sistemas
para verificar el cumplimiento de las disposiciones de la presente ley.
5. Ordenar de oficio o a
petición de parte la corrección, actualización o retiro de datos personales
cuando ello sea procedente, conforme con lo establecido en la presente ley.
Cuando sea a petición de parte, se deberá acreditar ante la Superintendencia
que se surtió el trámite de un reclamo por los mismos hechos ante el operador o
la fuente, y que el mismo no fue atendido o fue atendido desfavorablemente.
6. Iniciar de oficio o a
petición de parte investigaciones administrativas contra los operadores,
fuentes y usuarios de información financiera, crediticia, comercial, de servicios
y la proveniente de terceros países, con el fin de establecer si existe
responsabilidad administrativa derivada del incumplimiento de las disposiciones
de la presente ley o de las órdenes o instrucciones impartidas por el organismo
de vigilancia respectivo, y si es del caso imponer sanciones u ordenar las
medidas que resulten pertinentes.
Artículo 18. Sanciones. La Superintendencia de Industria y Comercio y la
Superintendencia Financiera podrán imponer a los operadores, fuentes o usuarios
de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente
de terceros países previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento
aplicable, las siguientes sanciones:
Multas de carácter
personal e institucional hasta por el equivalente a mil quinientos (1.500)
salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la
sanción, por violación a la presente ley, normas que la reglamenten, así como
por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por dicha Superintendencia. Las
multas aquí previstas podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento
que las originó.
Suspensión de las
actividades del Banco de Datos, hasta por un término de seis (6) meses, cuando
se estuviere llevando a cabo la administración de la información en violación
grave de las condiciones y requisitos previstos en la presente ley, así como
por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por las
Superintendencias mencionadas para corregir tales violaciones.
Cierre o clausura de
operaciones del Banco de Datos cuando, una vez transcurrido el término de
suspensión, no hubiere adecuado su operación técnica y logística, y sus normas
y procedimientos a los requisitos de ley, de conformidad con lo dispuesto en la
resolución que ordenó la suspensión.
Cierre inmediato y
definitivo de la operación de Bancos de Datos que administren datos prohibidos.
Artículo 19. Criterios
para graduar las sanciones. Las sanciones por infracciones a que se refiere el
artículo anterior se graduarán atendiendo los siguientes criterios, en cuanto
resulten aplicables:
a) La dimensión del daño o
peligro a los intereses jurídicos tutelados por la presente ley;
b) El beneficio económico
que se hubiere obtenido para el infractor o para terceros, por la comisión de
la infracción, o el daño que tal infracción hubiere podido causar;
c) La reincidencia en la
comisión de la infracción;
d) La resistencia,
negativa u obstrucción a la acción investigadora o de vigilancia de la
Superintendencia de Industria y Comercio;
e) La renuencia o desacato
a cumplir, con las órdenes impartidas por la Superintendencia de Industria y
Comercio;
f) El reconocimiento o
aceptación expresos que haga el investigado sobre la comisión de la infracción
antes de la imposición de la sanción a que hubiere lugar.
Artículo 20. Régimen de
transición para las Entidades de Control. La Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia
Financiera asumirán, seis (6) meses después de la entrada en vigencia de la
presente ley, las funciones aquí establecidas. Para tales efectos, dentro de
dicho término el Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para adecuar
la estructura de la Superintendencia de Industria, Comercio y Financiera
dotándola de la capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con
dichas funciones.
TITULO VII
DE LAS DISPOSICIONES FINALES
Artículo 21. Régimen de
transición. Para el cumplimiento de las disposiciones
contenidas en la presente ley, las personas que, a la fecha de su entrada en
vigencia ejerzan alguna de las actividades aquí reguladas, tendrán un plazo de
hasta seis (6) meses para adecuar su funcionamiento a las disposiciones de la
presente ley.
Los titulares de la
información que a la entrada en vigencia de esta ley estuvieren al día en sus
obligaciones objeto de reporte, y cuya información negativa hubiere permanecido
en los Bancos de Datos por lo menos un año contado a partir de la cancelación
de las obligaciones, serán beneficiarios de la caducidad inmediata de la
información negativa.
A su vez, los titulares de
la información que se encuentren al día en sus obligaciones objeto de reporte,
pero cuya información negativa no hubiere permanecido en los Bancos de Datos al
menos un año después de canceladas las obligaciones, permanecerán con dicha
información negativa por el tiempo que les hiciere falta para cumplir el año,
contado a partir de la cancelación de las obligaciones.
Los titulares de la
información que cancelen sus obligaciones objeto de reporte dentro de los seis
(6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, permanecerán
con dicha información negativa en los Bancos de Datos por el término de un (1)
año, contado a partir de la fecha de cancelación de tales obligaciones.
Cumplido este plazo de un (1) año, el dato negativo deberá ser retirado
automáticamente de los Bancos de Datos.
El beneficio previsto en
este artículo se perderá en caso que el titular de la información incurra
nuevamente en mora, evento en el cual su reporte reflejará nuevamente la
totalidad de los incumplimientos pasados, en los términos previstos en el
artículo 13 de esta ley.
Artículo 22. Vigencia y
derogatorias. Esta ley rige a partir
de la fecha de publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”
II. INTERVENCIONES
1. Intervenciones oficiales
1.1. Intervención de la Defensoría del Pueblo.
Luego de presentar unos comentarios generales sobre la protección de datos, y las características de algunos escenarios normativos internacionales que regulan el derecho a la información, la Defensoría del Pueblo, por medio del Delegado (E) para Asuntos Constitucionales, se pronunció a favor de la exequibilidad de algunas disposiciones del Proyecto de Ley objeto de análisis, en tanto que advirtió la inconstitucionalidad de otras, de acuerdo con las consideraciones que a continuación se presentan:
1.1.1. En relación con el
artículo 1º del Proyecto que establece el objeto de la Ley, manifiesta la
Defensoría del Pueblo que la expresión “así
como el derecho a la información establecido en el artículo 20 de la
Constitución Política, particularmente en relación con la información
financiera y crediticia, comercial, de servicios, y la proveniente de terceros
países” contraría los artículos 15, 20 y 158 de la Constitución por el
hecho de concentrarse en el dato financiero, en tanto que la Carta establece un
derecho fundamental que debe ser regulado en su integridad. De la redacción
consignada en el Proyecto de Ley, se desprenden consecuencias como la
asignación de este derecho fundamental a las entidades financieras, lo que
constituye una distorsión conceptual que hace del derecho a la información un “insumo o mercancía susceptible de tráfico
comercial”.
En el mismo sentido, señala que
el derecho a la información es un “derecho
fundamental de naturaleza específica y autónoma, que debe ser objeto de una ley
propia sometida a sus propios principios o reglas”. Además, indica que “pese a la mención expresa del artículo 1, el
articulado [del Proyecto de Ley] no
desarrolla el derecho a la información sino sólo hace menciones esporádicas al
mismo, con el ánimo de amparar la actividad de tratamiento de datos”.
En síntesis, considera que el
artículo 1º vulnera los artículos 15 y 20 constitucionales, al darle al derecho
un alcance diferente del que fue previsto por la Carta Política. De acuerdo con
el objeto del Proyecto, el derecho fundamental a la información se confunde con
la actividad de tratamiento de información y, de esta forma se afecta su
estructura al desplazar su titularidad desde el ciudadano a las compañías
encargadas del manejo de los datos. Por tales razones, debe declararse su
inexequibilidad.
1.1.2. Argumenta que el inciso 3º del artículo 2º del Proyecto no se ajusta a la Constitución, dado que establece algunas excepciones en el ámbito de aplicación de la Ley, a pesar de que el artículo 15 de la Carta no establece limitaciones al ejercicio del derecho a la protección de los datos. Señala que si bien algunos datos pueden ser objeto de reserva, ello no implica que ésta se predique frente a los titulares de los datos. Hacerlo equivaldría, en la práctica, a que existirían serios obstáculos para “actualizar y rectificar” la información que reposa en las bases de datos de determinadas instituciones estatales, lo cual atentaría con el núcleo esencial del derecho. En el mismo sentido, la Defensoría encuentra que “no existe justificación para excluir de la aplicación de la ley a las Cámaras de Comercio”, como ocurre en el inciso 4º del artículo 2º del Proyecto bajo estudio.
1.1.3. Solicita, así mismo, la inexequibilidad parcial del inciso 5º del artículo 2º que excluye del ámbito de aplicación de la ley a los datos mantenidos en un ambiente personal, doméstico, “y aquellos que circulan internamente, esto es, que no se suministran a otras personas jurídicas o naturales”. La inconformidad se dirige al aparte subrayado, y consiste en que “si la ley no se aplica a los datos que ‘no se suministran a otras personas’ lógicamente no puede decirse que esos datos estén ‘circulando’”. Esta contradicción y la vaguedad de la palabra “internamente” justifican la inexequibilidad del apartado mencionado.
1.1.4. Considera que ciertos
apartados de las definiciones contenidas en el artículo 3º del Proyecto,
presentan problemas en relación con algunos preceptos constitucionales. Entre
las definiciones cuestionadas parcialmente se encuentran: ‘fuente de información’, ‘operador de información’, ‘usuario’, y ‘dato público’. Habida cuenta de que el
Proyecto de Ley se refiere a ‘información
financiera, crediticia, comercial, de servicios, y la proveniente de terceros
países’ la Defensoría solicita que la Corte emita un fallo modulado en
relación a la expresión ‘de servicios’,
“en el sentido de que su
constitucionalidad está condicionada a que se entienda que no procede el
reporte de información relacionada con obligaciones generadas en la prestación
de servicios de educación, salud, o servicios públicos domiciliarios, sino sólo
de servicios onerosos de carácter estrictamente comercial”.
1.1.5. Argumenta que la expresión
“del banco de datos”, contenida en el
literal c) y literal d) del artículo 4º del Proyecto, desconoce el artículo 15
de la Constitución, por “negar el
principio mismo de temporalidad y desconocer el derecho al olvido o a la
caducidad del dato, esencial al tratamiento”.
1.1.6. Indica que la parte final del literal f) del artículo 5º del Proyecto, referido al tema de la circulación de la información a instituciones extranjeras vulnera el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución, en tanto la dirección de las relaciones internacionales está en cabeza del Presidente quien puede, en ejercicio de esta atribución constitucional y de acuerdo a los procedimientos establecidos en nuestro ordenamiento, conceder o reconocer una prerrogativa a otro Estado en función del principio de reciprocidad.
La disposición mencionada, al establecer que entidades extranjeras encargadas del manejo de datos deben verificar si las leyes del país respectivo otorgan “garantías suficientes para la protección del derecho” resulta ajena a la Constitución, pues una verificación de ese tipo no puede ser delegada en “agentes privados” que carecen de la autoridad y los medios necesarios para certificar la adecuación de tales garantías. La evaluación y certificación de las mismas, entonces, deben estar en cabeza del propio Estado, a través de sus diferentes instituciones.
1.1.7. Para la Defensoría, el inciso segundo del parágrafo del numeral 1.4 del artículo 6º, que establece que la administración de datos privados y semiprivados requerirá la autorización del titular de la información, “salvo en el caso del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios, y el proveniente de terceros países el cual no requiere autorización del titular”, es contrario a la Constitución debido a que, de acuerdo con los parámetros de las Naciones Unidas y la OCDE, la autorización del titular debe ser la regla en el manejo de los datos. Al establecer la excepción citada, empero, se excluye de la regulación general a la mayor parte de los datos, especialmente si se toma en cuenta que el énfasis del proyecto está en el dato financiero. De esta forma, se convierte la excepción en regla y se vulnera el núcleo esencial del derecho a la información. Por lo tanto, el aparte debe ser declarado inexequible por contravenir “las garantías constitucionales cuyo respeto impone el artículo 15 de la Carta”.
1.1.8. Manifiesta que la
expresión “o a los usuarios” del
numeral 1º del artículo 8º es inexequible, en tanto “las fuentes de información no pueden convertirse en fuentes para otros
usuarios sino sólo para los operadores de bancos de datos, por razón de que (sic)
se conformaría una cadena de cesiones de
información que imposibilitaría el control sobre el tratamiento (de los
datos) y acabaría por hacer nugatorias
las garantías propias de la autodeterminación informática”.
1.1.9. Señala que el inciso primero del artículo 13,
que determina que la información positiva permanecerá indefinidamente en las
bases de datos es inexequible debido a que contraría el principio de
temporalidad o caducidad del dato. Adicionalmente, expresa que si el titular es
soberano de su información ello “implica
la disposición de tales datos cuando ellos han dejado de tener utilidad social,
según la finalidad del tratamiento a que fueron sometidos”.
1.1.10 En relación al artículo
14, en virtud del cual se establece que el Gobierno Nacional definirá la forma
en que se presentará la información, “la
Defensoría encuentra que el inciso 2 y sus literales a) y b) van más allá del
simple registro y organización de datos objetivos relacionados con la
trayectoria del deudor, y facultan al gobierno para ‘calificar’ esto es para
trazar un perfil, precario, parcial e injustificado de la persona.” (…) “Por las mismas razones la expresión ‘es
decir, dar un reporte positivo de los usuarios que en el momento de la consulta
están al día en sus obligaciones y uno negativo de los que en el momento de la
consulta se encuentren en mora en una cuota u obligaciones’ contenida en la
parte final del parágrafo 3 del artículo 14 (…) es contraria a los artículos 13 y 15 de la Carta”.
1.1.11. Solicita se declare inexequible el inciso 4º del artículo 15 (relativo al acceso a la información por parte de los usuarios) del Proyecto de Ley, así como la expresión “y en forma general” del inciso 5º del mismo artículo. En relación con el inciso 4º manifiesta que es impreciso y vago, de forma que resulta incompatible con el artículo 15 de la Carta, pues la protección del derecho a la información debe guiarse por los principios de finalidad, consentimiento, lealtad, legalidad, proporcionalidad de los registros de datos, entre otros. De acuerdo con estos principios, tanto la regulación legal como las limitaciones establecidas frente a los destinatarios de la Ley deben ser precisas, y deben delimitarse con mayor claridad en relación con aquellos que tienen a su cargo el tratamiento de los datos. Sobre la expresión cuestionada del inciso 5º del artículo 15, sostiene que toda autorización debe manifestar expresamente la finalidad para la cual se concede, por lo que una autorización otorgada “en forma general” está en contraposición con los principios de manejo del dato desarrollados por la propia Ley y la Constitución.
1.1.12. Indica que algunos apartados del artículo 17 del Proyecto, que define el sistema de control y vigilancia de las violaciones al contenido de la Ley deben ser considerados inexequibles, con base en dos tesis: (i) en el Proyecto se configura una omisión legislativa, en tanto únicamente se contempló un régimen de control para aquellos operadores de información crediticia, financiera, de servicios y proveniente de terceros países, dejando de lado la protección de los titulares de la información no financiera, y a los titulares afectados por el tratamiento que llevan a cabo las entidades del sector público; por ello, (ii) sugiere la declaratoria de la inexequibilidad de algunas expresiones del texto de tal manera que en la redacción final del artículo se contemple un sistema general de protección para todos los titulares de cualquier clase de información.
1.1.13. Por último, solicita declarar la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 17 del Proyecto, por considerar que “el control dual, en cabeza de dos entidades milita contra el principio de igualdad, (puesto que) plantea la posibilidad real de que dos situaciones de hecho sustancialmente iguales, sean tratadas y resueltas de manera diferente”. En el mismo sentido y con el fin de preservar la unidad normativa, solicita se declaren inexequibles las expresiones de los artículos 18 y 20 en las que se hace referencia a la Superintendencia Financiera.
1.2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.
La Directora del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia manifestó que el procedimiento legislativo que surtió el Proyecto de Ley objeto de revisión, respetó todos los trámites requeridos para convertirse en Ley Estatutaria de la República. Además, realizó una exposición de las razones por las cuales no encontró reparos de orden constitucional al texto. Estas razones, en síntesis, se relacionan con la protección al derecho fundamental al buen nombre, en la medida en que se garantiza la veracidad del dato; el establecimiento de principios generales conforme a la jurisprudencia constitucional sobre el manejo de la información (cita la sentencia SU-082 de 1995); y, finalmente, en que el contenido de la ley se ajusta a la potestad de configuración del legislador estatutario. En consecuencia, solicitó a la Corte Constitucional pronunciarse a favor de la exequibilidad del mismo.
1.3. Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores.
El Ministerio de Relaciones Exteriores, por intermedio del Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica, indicó no tener observaciones sobre el contenido del Proyecto de Ley Estatutaria que se analiza en el presente caso.
1.4. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Luego de realizar una presentación sobre cada una de las disposiciones que integran el Proyecto de Ley y reseñar algunos antecedentes jurisprudenciales sobre los cuales están fundados varios de sus artículos, concluye el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que “el fondo y la forma del proyecto de ley (…) se encuentran ajustados a las disposiciones superiores”, motivo por el cual solicita a la Corte se pronuncie a favor de su exequibilidad.
1.5. Intervención de la Superintendencia Financiera de Colombia.
Por intermedio de apoderada judicial, la Superintendencia Financiera de Colombia manifestó que el Proyecto de Ley Estatutaria recoge en sus disposiciones “los lineamientos básicos que sobre el Derecho Fundamental del Hábeas Data [que ha fijado esta] Corporación en reiterados fallos sobre la materia”. Tras una descripción del rol de las centrales de información financiera y la necesidad de regular el ejercicio de sus actividades, solicitó que se declare la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data.
1.6. Intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio.
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio presentó un escrito mediante el cual formula varios reparos a la redacción y estructura de algunas disposiciones del Proyecto de Ley. Sin embargo, ninguno de ellos está encaminado directamente a cuestionar la constitucionalidad del texto del Proyecto.
1.7. Intervención de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
El Subdirector de Estudios de la Dirección Jurídica Distrital de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá sostuvo que varios de los artículos del Proyecto de Ley Estatutaria vulneran el núcleo esencial del derecho al Hábeas Data.
Considera que la forma en que quedó estructurado el Proyecto (a) “no ofrece un nivel adecuado de protección de datos al desconocer principios fundamentales que deben informar el proceso de administración de datos personales”. (b) “Viola el derecho a la autodeterminación informática y el principio de circulación restringida porque limita el poder jurídico de las personas titulares de la información para conocer e incidir sobre el contenido, uso y difusión de la información personal que les concierne y que se encuentra archivada en un banco de datos”, y (c) “Restringe el ejercicio del derecho fundamental al hábeas data al establecer una tarifa por consultar en más de una ocasión los datos registrados sobre sí misma” dejando al arbitrio del operador la fijación y cobro de dicha tarifa.
Por lo anterior, solicita a la Corte declare la inconstitucionalidad de: (i) los literales d) y f) del artículo 5º; (ii) de la expresión “salvo en el caso del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios y proveniente de terceros países el cual no requiere autorización expresa del titular”, contenida en el parágrafo 2º del artículo 6º; y, (iii) de la expresión “El término máximo de permanencia de esta información será de cuatro (4) años contados a partir de la fecha en que sean pagadas las cuotas vencidas o pagada la obligación vencida”, contenidas en el artículo 13 del Proyecto de Ley Estatutaria.
1.8. Intervención de los senadores Luis Fernando Velasco y Juan
Fernando Cristo.
Los Senadores de la República mencionados manifestaron que el Proyecto de Ley surtió con rigor todos los trámites propios de una Ley Estatutaria. Posteriormente, describieron con detalle las finalidades y estructura del texto del Proyecto de Ley. Sin embargo, exponen dos consideraciones sobre el texto final del Proyecto: (a) defienden la constitucionalidad de la expresión “que no sea resultado de una sentencia judicial” contenida en el parágrafo 2º del artículo 14, debido a que al no declararlo constitucional “se condenaría a cadena perpetua a aquellos ciudadanos que arreglaron su obligación, pero que para ese arreglo se preciso (sic) de una sentencia judicial”; y (b), sostuvieron que el tiempo máximo de permanencia de la información negativa definido en el proyecto de cuatro (4) años resulta desproporcionado, y por ello sugieren que se declare que el límite de dicho término no debe ser superior a dos (2) años.
2. Intervenciones institucionales
2.1. Intervención de la Asociación Colombiana de Call Centers.
La Asociación Colombiana de Call Centers allegó a la Secretaría General de esta Corporación un documento en el cual presenta un cuadro comparativo entre las disposiciones del Proyecto de Ley objeto de análisis, y las disposiciones de la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de octubre de 1995. En dicho cuadro, se incluyen observaciones particulares sobre cada disposición, ilustrándose el alcance de cada concepto, relacionándolo con la jurisprudencia constitucional, y se expresan anotaciones especiales sobre cada norma.
Según el Director Ejecutivo de
esta Asociación, de este documento “se
deduce que el proyecto aprobado no incurre en vicios de inconstitucionalidad
material y cumple con la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo (…) y que además el país
proporciona un nivel de protección adecuado sobre los datos de carácter
personal que sean transferidos a Colombia desde los países de la UE”.
2.2. Intervención de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras
de Colombia.
La Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, Asobancaria, mediante apoderado judicial, presentó sus consideraciones sobre el Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data.
La primera parte de la intervención contiene una amplia y detallada presentación de las generalidades del derecho de hábeas data, refiriéndose a aspectos como la fundamentabilidad del derecho, las semejanzas y diferencias entre el contenido del mismo y el de otros derechos fundamentales como la intimidad, la honra y el buen nombre, así como las relaciones que se presentan entre éstos y el derecho de hábeas data. Posteriormente, se refiere a los diferentes ámbitos de aplicación del derecho fundamental al hábeas data y explica a la luz de la jurisprudencia constitucional y del texto del Proyecto de Ley, los principios que irradian el ejercicio del mismo.
Concluida la exposición preliminar, efectúa un análisis sobre la constitucionalidad de algunas disposiciones específicas del Proyecto de Ley. La argumentación de Asobancaria se basa en unos presupuestos de lo que consideran es el derecho al hábeas corpus: “(i) ... es un derecho fundametal innominado, autónomo e independiente; (ii) ... tiene conexiones con los derechos fundamentales a la intimidad, a la honra y al buen nombre (aunque también) se diferencia de ellos; (iii) tiene un ámbito de protección prima facie, y un ámbito de protección definitivo; (iv) El ámbito de protección inicial ... está conformado ... por ciertos principios acerca de la administración del dato ...; (v) ... el ámbito de protección definitiva (sic) ... corresponde a lo que queda del mismo después de que ha sido restringido, y siempre y cuando esas limitaciones respeten ... el principio de proporcionalidad”. Dentro de ese marco:
2.2.1. Solicita a la Corte proferir una sentencia a favor de la constitucionalidad de la excepción contenida en el numeral 1º del artículo 6º, mediante la cual no es exigible la autorización previa y expresa por parte del titular para que sus datos financieros, crediticios, de servicios y provenientes de terceros países sean administrados, pues considera que la regulación descrita en esta disposición constituye una restricción legítima al derecho de autodeterminación informática en tanto respeta “los elementos del principio de proporcionalidad”, y los “sub-principios de idoneidad, necesidad, y proporcionalidad en sentido estricto”.
Al respecto, indica que el
consentimiento previo y expreso del titular de los datos para su administración
es parte del al ámbito de protección prima
facie del derecho fundamental al hábeas data y que la disposición establece
una restricción a esa garantía. Sin embargo, considera que la medida respeta el
criterio de proporcionalidad, en tanto que (i) es idónea para favorecer la protección de un bien constitucional
reconocido por la jurisprudencia de esta Corporación, como lo es la estabilidad
financiera, y “de más de un derecho” (se refiere a los derechos subjetivos de
los ahorradores, de acuerdo con consideraciones ulteriores), y persigue otros
fines constitucionalmente legítimos, como “fomentar
la bancarización y la competencia entre entidades financieras”; (ii) es necesaria
pues no existen medidas alternativas para perseguir esos fines: “no hay lugar siquiera a analizar ... medios
alternativos (para perseguir los fines descritos), por la sencilla razón de que no existen”; y, por último, (iii) es
proporcional en sentido estricto pues,
en el caso concreto, “es fácil constatar
que la medida implica una afectación leve del derecho fundamental al Habeas
Data (sic). Por el contrario, representa un favorecimiento intenso del bien
constitucional de la estabilidad financiera y del derecho de acceso a la
información.”
La intensidad leve de la afectación al derecho se deduce de los siguientes elementos: la disposición sólo se refiere a los datos financieros, manteniendo la necesidad de autorización para otros datos; se trata de datos de naturaleza semiprivada, y no de otros más cercanos a la esfera íntima de la persona; no afecta los demás principios que guían la administración de datos; y no desprotege el derecho al buen nombre, porque el dato financiero está ligado al comportamiento del titular. Por su parte, afirma que se favorece intensamente la estabilidad financiera, porque contribuye a la prevención de riesgos para las entidades bancarias, y fomenta la recolección de información adecuada; promueve la bancarización y la competencia entre las entidades financieras, y coadyuva a la finalidad preventiva que informa el manejo adecuado de la información crediticia.
2.2.2. Presenta una serie de argumentos encaminados a justificar los criterios temporales definidos por el artículo 13 del Proyecto para la permanencia máxima de la información negativa una vez se han extinguido las obligaciones vigentes. Uno de los referentes a través del cual defiende la razonabilidad de la medida, tiene que ver con los estándares internacionales sobre la materia, de acuerdo con lo establecido en otras legislaciones (anexa cuadro). En el mismo sentido, argumenta que es una medida razonable en cuanto se asocia a disminuir el riesgo en el manejo del ahorro, contribuye a la estabilidad financiera, y se compadece con los criterios definidos por la jurisprudencia constitucional sobre permanencia del dato en el tiempo. Además, se trata de una determinación que se encuentra dentro del margen de libre configuración del legislador.
2.2.3. Sostiene que el artículo 18 del Proyecto de Ley que establece algunas sanciones para los operadores, fuentes o usuarios de la información financiera, debe ser declarado inexequible por varias razones, entre las que se encuentran el irrespeto del principio de legalidad en la expresión “por violación a la presente ley”, debido a que el supuesto de hecho de la sanción es indeterminado, por ser “excesivamente abierto”; el desconocimiento de la reserva de ley y del principio de legalidad en la expresión “normas que la reglamenten”; la transgresión al principio de proporcionalidad de la sanción, en la medida en que ésta podría ser aplicada son la configuración efectiva de un daño, o con independencia de éste. “En conclusión, ... el apartado normativo ... es inconstitucional, por cuanto existen afectaciones de la ley que, en casos concretos, no producen daños y por tanto pueden ser corregidos a través de mecanismos y cerramientos que no tienen vocación sancionatoria”. La expresión “normas que la reglamenten”, es inconstitucional pues permite que la sanción se aplique a la reglamentación de la ley y a las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia, lo que constituye una concesión muy amplia a la administración para regular materias que no se contemplaron en la ley estatutaria. Por último, el apartado normativo “inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por dicha superintendencia” es contrario al principio de legalidad pues “Si bien es cierto que las Superintendencias están facultadas para imponer sanciones y regular las conductas que sean objeto de éstas, tal situación sólo puede ocurrir cuando existan lineamientos claros ofrecidos por la ley”, lo que no sucede frente a la disposición cuestionada.
Para finalizar, explica las razones por las cuales considera que los incisos 2º, 3º, 4º y 5º del artículo 21, en virtud del cual se establece un régimen de transición, deben ser declarados inexequibles, por “violación de los principios de identidad y consecutividad”, y por violación del principio de estabilidad del sistema financiero, establecido en los artículos 20 y 335 de la C.P.
En lo concerniente a los principios de identidad y consecutividad, indica que se introdujeron modificaciones dentro del trámite legislativo, contrariando los mandatos constitucionales sobre la forma en que se deben elaborar las leyes en nuestro ordenamiento y, específicamente, los artículos 157 y 160 de la Constitución.
Sobre la vulneración al principio de estabilidad financiera, afirma que se ve afectado por el establecimiento de un régimen de transición en el artículo 21 del Proyecto, que permite a aquellas personas que paguen sus deudas dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la ley, beneficiarse con la caducidad de la información negativa un año después de efectuado el pago. La vulneración radica en que esa posibilidad afecta gravemente, y sin justificación alguna, la estabilidad del sistema financiero y el derecho a la información veraz e imparcial que tienen las entidades financieras.
Este beneficio previsto por la ley no es apto para cumplir ningún propósito constitucionalmente legítimo y, en particular, no asegura la democratización del crédito, pues la ausencia de información disminuye el crédito; no fomenta el crecimiento económico, pues no expande el crédito, y considera discutible que promueva una mayor recuperación de cartera. Conceptúa que, aún en caso de que esa posibilidad tuviera sustento empírico, no sería proporcional, en sentido estricto, con la afectación a la estabilidad económica producida por la medida.
2.3. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas.
La Comisión Colombiana de Juristas presentó un escrito en el cual defiende y justifica de manera detallada -a la luz de los estándares internacionales definidos en los Sistemas Interamericano y Universal de protección de los Derechos Humanos-, la necesidad de expedir una Ley Estatutaria que “regule la autodeterminación informativa y al hábeas data de las personas reportadas en los archivos de inteligencia”, teniendo en cuenta que esta dimensión del derecho de hábeas data fue desconocida por completo en el Proyecto de Ley materia de estudio. Anuncia la entrega de un documento posterior en el que solicitará la inconstitucionalidad del artículo 13 del Proyecto de Ley; sin embargo este documento no fue allegado a esta Corporación.
2.4. Intervención de la Universidad de los Andes.
El profesor Nelson Remolina Angarita, investigador del Grupo de Estudios en Internet, Comercio Electrónico, Telecomunicaciones e Informática de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, solicitó a esta Corporación:
2.4.1 Declarar la inexequibilidad del aparte del artículo 13 del Proyecto (permanencia del dato) que establece “El término de permanencia de esta información será de cuatro (4) años contados a partir de la fecha en que sean pagadas las cuotas vencidas o sea pagada la obligación vencida”. La norma es inconstitucional porque vulnera el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta, en la medida en que establece un término único de vigencia del dato, sin contemplar las diferentes situaciones que lo pudieron originar (duración de la mora, modos de pago, etc.).
2.4.2. Declarar la inexequibilidad parcial del parágrafo 2º del artículo 10 del Proyecto de Ley, que limita la gratuidad de la consulta de la información por parte del titular a que ésta se realice una vez por mes, por considerar que contraría los artículos 1, 13, 15 y 338 de la Constitución.
La disposición desconoce el artículo 15 de la Constitución porque éste no establece que se cobre a las personas por conocer actualizar y rectificar sus datos, de forma que se establece un obstáculo injustificado al ejercicio del derecho; en el mismo sentido, este cobro no es compatible con el artículo 1º Superior porque hace prevalecer los intereses de los operadores sobre el interés general, y se contrapone al artículo 13 de la Carta, ya que los costos serán más más gravosos para las personas pobres.
2.4.3. Declarar la inexequibilidad del aparte del literal j) del artículo 3º del Proyecto, según el cual “los estados financieros del titular” se entenderán como información financiera. Considera que en el Proyecto de Ley, a estos documentos se les da el tratamiento de un documento público o semiprivado yendo en dirección contraria a lo dispuesto por la Constitución que establece que los “libros de contabilidad son documentos privados (…) (y que) para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de los libros de contabilidad”.
2.4.4. En el mismo sentido, solicita declarar la inexequibilidad parcial del numeral 1.4 del artículo 6º del Proyecto de Ley, que elimina la necesidad de autorización previa del titular para que sus datos crediticios, financieros, de servicios y provenientes de terceros países sean administrados, por estimar que afecta el “núcleo esencial del hábeas data y el punto de equilibrio entre el derecho a la intimidad y el derecho a la información”, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.
La disposición desconoce, además,
que a partir de la Constitución de 1991 el ciudadano es un sujeto activo en
relación con su información y señala que la restricción establecida en el
aparte acusado no tiene justificación alguna, pues “durante más de 15 años la
autorización NO (sic) ha sido obstáculo para que en Colombia se recolecten los
datos personales ni puso en peligro la protección de intereses generales”. Concluye
señalando que “la esencia del derecho al
habeas data se traduce en que la persona controle lo que sucede con sus datos
personales, independientemente de si los mismos son públicos, privados o
semiprivados”.
2.4.5. Declarar inexequible el aparte “En todo caso, las fuentes de información podrán efectuar el reporte” del párrafo 3º del artículo 12 del Proyecto de Ley (Requisitos especiales para fuentes), debido a que contradice lo dispuesto en los artículos 20, 15, 29 y 83 de la Constitución. Señala que el aparte mencionado establece la posibilidad de “reportar por reportar información”, apartándose del artículo 20 constitucional, que consagra la libertad de informar y recibir información veraz e imparcial. En ese sentido, la expresión “en todo caso” permite que se publique información que no corresponda con la realidad, lo que a su vez vulnera el debido proceso en cuanto la persona no puede ejercer el derecho de defensa frente a la circulación de información de cualquier tipo.
2.4.6. Declarar inexequible el parágrafo del literal i) del artículo 3º, el cual establece que a las agencias de información comercial, sus fuentes o usuarios no se aplicarán algunas disposiciones de la Ley Estatutaria. Este desarrollo legislativo contradice el artículo 15 de la Carta, pues “el texto constitucional es absoluto frente al sujeto pasivo que ejercita el derecho”, y no admite excepciones; además, no es posible encontrar una justificación constitucional para excluir a los sujetos señalados del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales; algunas de las disposiciones que, de acuerdo con el enunciado normativo cuestionado, podrían inaplicarse se refieren a la veracidad e imparcialidad de la información, y al requisito de autorización previa para el manejo de datos y la obligación de comunicar previamente al titular del dato sobre el reporte negativo, de forma que su exclusión contraría el contenido constitucional del derecho y el debido proceso.
2.4.7. De la misma manera, solicita declarar inexequible el párrafo 4 del artículo 2 del Proyecto que dispone que “[l]os registros públicos a cargo de las Cámaras de Comercio se regirán exclusivamente por las normas y principios consagrados en las normas especiales que las regulan”, ya que ello impediría que las personas ejercitaran el derecho regulado por este Proyecto de Ley frente a estas entidades.
2.4.8. Declarar inexequible la
expresión “o una finalidad que comprenda la que
tiene el operador que entrega los datos. Si el receptor de la información fuere
un banco de datos extranjero, la entrega sin autorización del titular sólo
podrá realizarse dejando constancia escrita de la entrega de la información y
previa verificación por parte del operador de que las leyes del país respectivo
o el receptor otorgan garantías suficientes para la protección de los derechos
del titular;” contenida en
el literal f) del artículo 5 del Proyecto de Ley. Lo anterior, en razón a que (i)
la finalidad del uso de la información –parte del núcleo esencial del
derecho- no puede quedar bajo el
criterio de interpretación del operador de los datos, y (ii) “la
norma cuestionada deja en manos de los operadores y no de las autoridades de la
República la protección de los datos personales”, lo cual es incompatible
con el artículo 2 de la Carta.
2.4.9. Declarar inexequibles los apartados “Para cualquier otra finalidad” y “y en forma general” del último
párrafo del artículo 15 del Proyecto de Ley, debido a la necesidad de que la
finalidad del uso de la información sea determinada, explícita y legítima, como
insistentemente lo ha señalado la Corte a través de su jurisprudencia sobre el
tema.
2.4.10. Declarar inexequibles algunos apartes de los literales f), g) y h) del artículo 3º del Proyecto, relativos a la definición de los datos público, privado y semiprivado. Los apartes considerados inconstitucionales son: “”y todos aquellos que no sean semiprivados o privados de conformidad con la presente ley”, del literal f), “y cuyo conocimiento o divulgación puede interesar no sólo a su titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en general”, del literal g), y “sólo es relevante para el titular”, del literal h). Tales expresiones, utilizadas para caracterizar los distintos tipos de datos, son contrarias a la Constitución porque la imprecisión en su redacción tiene por consecuencia que “en últimas, todo aspecto de la persona se convierta en público o ... (que) no existan datos privados”.
2.4.11. Declarar inexequibles los parágrafos 1º y 2º del artículo 14
del proyecto de ley en la medida en que al definir lo que se considera el pago
de una obligación, excluyen como modo de pago la sentencia judicial. Argumenta
que “[e]xcluir la validez de las sentencias judiciales como formas de pago, significa
desconocer la función constitucional de la administración de justicia”, posición
que ilustra con un ejemplo: una persona cuyo acreedor se resiste a recibir un
pago, y que acuda a la vía judicial para que se extinga la obligación en su
contra, se vería perjudicada en los términos en que quedó redactada la
disposición.
2.4.12. Declarar inexequibles el apartado del literal c) del artículo 3
del Proyecto que establece que los operadores no son responsables “por la calidad de los datos que le sean
suministrados por la fuente”, y el apartado “La demanda deberá ser interpuesta contra la fuente de información” del
numeral 6º del artículo 16 del Proyecto, ya que las dos disposiciones liberan
de responsabilidad a un actor que, en la práctica, también debe velar por la
calidad de la información con la que trabaja. El último enunciado normativo
cuestionado, además, desconoce el principio de unidad de materia pues una ley
estatutaria destinada a regular el ejercicio de un derecho fundamental y
exigirle a las fuentes, usuarios y operadores
“tratar debidamente los datos
personales”, no puede utilizarse para eximir a los mismos de cumplir con
obligaciones constitucionales.
2.5. Intervención de la Universidad del Rosario
El profesor Juan Jacobo Calderón Villegas, atendiendo la solicitud del Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, elaboró un documento en el cual discute la constitucionalidad de algunos enunciados normativos del Proyecto de Ley:
2.5.1. Manifiesta que la excepción consagrada en el literal f) del artículo 5 del Proyecto, según la cual se permite la administración de los datos financieros, crediticios, de servicios y provenientes de terceros países, sin necesidad de contar con la autorización previa del titular, es abiertamente inexequible, dado que dicha autorización hace parte del núcleo esencial del derecho al hábeas data.
2.5.2. Indica que el literal d) del artículo 5º del
Proyecto de Ley, al disponer que la información recolectada puede ser entregada de manera verbal, escrita, o puesta a
disposición, entre otras, “A las entidades públicas del poder ejecutivo, cuando el conocimiento
de dicha información corresponda directamente al cumplimiento de alguna de sus
funciones”, puede ser
considerado inexequible, a menos que la Corte “condicione el alcance de la
circulación de tales datos a la existencia de una autorización previa, expresa
y libre de su titular”.
2.5.3. Solicita se declare la
inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 10 del Proyecto de Ley, que
limita la gratuidad de la consulta de la información por parte del titular a
que esta se efectúe sólo una vez por mes. Considera que, a pesar de que puede
considerarse como una limitación diseñada para evitar el abuso en el ejercicio
al derecho a la consulta, “implica una
restricción excesiva del derecho a la persona a conocer y a solicitar
certificaciones de los datos incorporados en un banco de datos”.
2.6. Intervención de la Universidad Icesi
El profesor Javier Mendoza Gaviria, conforme la solicitud del Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad ICESI, elaboró un documento en el que “estima que el proyecto de ley resulta ajustado a la Carta en su generalidad,” excepto (i) (en) lo relacionado con la administración y circulación de los datos semi-privados y privados en los que no se requiere el consentimiento y autorización expresos del titular de esa información y (ii) en “el término máximo de permanencia de la información negativa del titular por (4) años” dado que “duplica el tiempo estimado por la Corte años atrás (…) sumado a que es un mismo término aplicable para una multiplicidad de casos diversos que podrían presentarse”.
2.7. Intervención de la Federación Nacional de Comerciantes.
El Presidente y Representante Legal de la Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco, realizó una descripción de los diferentes enunciados normativos del Proyecto de Ley bajo análisis, para concluir que el texto no vulnera los preceptos constitucionales.
2.8. Intervención de Computec S.A. – Datacrédito
La empresa Computec S.A., y su área de negocios Datacrédito, por medio de apoderado, presentaron ante esta Corporación varias consideraciones en relación con el Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data.
En la primera parte de su intervención, el apoderado presentó un “análisis general sobre el derecho a la autodeterminación informativa y las reglas de protección de datos”. En este apartado abordó cuestiones relacionadas con el contenido del derecho a la autodeterminación informativa en la doctrina y en el ordenamiento jurídico colombiano; acto seguido, realizó una revisión de la regulación internacional sobre autodeterminación informativa y protección de datos; y finalmente, efectuó una descripción de lo que considera un marco adecuado de regulación de un régimen de protección de datos.
En el segundo apartado se pronunció a favor de la exequibilidad de la ley en general, y en particular de disposiciones como la que se desprende de la parte final del artículo 6º del Proyecto, que establece la excepción al requisito de autorización para la administración de los datos crediticios y financieros, y aquella que establece la gratuidad para la consulta de la información por parte de los titulares al menos una vez al mes, así como en relación con el término máximo de permanencia de la información negativa fijado en el Proyecto.
Posteriormente, solicitó la inexequibilidad de algunas normas:
2.8.1. De la facultad otorgada al
Gobierno Nacional “para señalar el
formato en que debe ser reporta la información”, pues en la forma en que
quedó redactado el texto del artículo 14 del Proyecto de Ley “constituye una violación a la libertad de la
iniciativa privada y la actividad económica” y “viola el mandato constitucional que impone trámite de ley estatutaria a
estas materias”.
2.8.2. Del artículo 18 del Proyecto, que establece el régimen de sanciones a los atentados contra los derechos objeto de su regulación, toda vez que “la formulación de dos regímenes sancionatorios, uno personal y otro institucional es inconstitucional porque abre la puerta al abuso de la facultad sancionatoria, y lo es con más razón en el caso de una actividad que como la que se analiza (…) no se sujeta a un régimen de intervención estatal reforzado” como la administración de datos, la cual está siendo además equiparada a una actividad de carácter financiero.
Adicionalmente, señala la desproporción de las sanciones fijadas en la norma como un elemento más para considerar su inexequibilidad. Agrega que esta norma tampoco reúne los requisitos jurisprudenciales definidos en la sentencia C-860 de 2006 para evaluar los eventos frente a los cuales se configura la potestad sancionatoria.
2.8.3. Del artículo 21 que establece el Régimen de transición, tanto por cuestiones de fondo, como por cuestiones de procedimiento. Estas últimas, se refieren a la inclusión de unas adiciones al texto del Proyecto, que no fueron debatidas en debida forma de acuerdo con los términos dispuestos en nuestro ordenamiento jurídico. Las razones de fondo se sintetizan a continuación:
El artículo 21 establece un
régimen excepcional aplicable por una sola vez, que permite, en caso de que los
deudores cancelen o hayan cancelado sus obligaciones en un lapso determinado,
el dato sea eliminado en el término de un año. Una disposición como ésta se
enfrenta con el artículo 15 constitucional, pues desconoce el principio de
veracidad del dato, y la confiabilidad del registro de datos en general;
además, desconoce los artículos 20 y 335 de la Carta pues al obligar al
operador a mentir sobre la situación de los particulares, se viola el derecho a
la información veraz, y a operar bancos de datos. Por último, la norma
desconoce el derecho a la igualdad de las personas cumplidas en sus pagos,
trato desigual que no encuentra justificación constitucional.
2.9. Intervención de la Asociación para el Fomento de la Información
Comercial y el Crédito
El Presidente de la Asociación para el Fomento de la Información Comercial y el Crédito intervino dentro de este proceso para describir las especificidades del funcionamiento de las agencias de información comercial, y los contextos normativos que regulan el ejercicio de las actividades propias de su objeto social. Por ende, a pesar de defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley, lamenta que no se hubiera dado un tratamiento diferenciado a este tipo de agencias en relación a su responsabilidad por el manejo de los datos. Sostuvo que diseñar un tratamiento diferenciado no quiere decir “que las empresas que manejan ese tipo de información no tengan obligaciones legales, sino que se sujetan a los regímenes generales de responsabilidad civil y, eventualmente, penal, pero no se sujetan al régimen especialísimo concebido para el hábeas data en las personas naturales”.
2.10. Intervención de la Fundación para la Educación Superior y el
Desarrollo
La Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo remitió a esta Corporación un detallado estudio titulado “El papel de los registros crediticios en el acceso al crédito, la necesidad de una regulación adecuada” en el cual se discute la importancia de la información financiera en el desarrollo del mercado financiero, y formula algunas observaciones generales sobre el actual Proyecto de Ley de Hábeas Data, concluyendo que cumple con las directrices internacionales en materia de regulación del manejo de la información en los registros de información crediticia.
2.11. Intervención de la Federación de Aseguradores Colombianos
La Federación de Aseguradores Colombianos, Fasecolda intervino dentro de este proceso con el fin de solicitar la inexequibilidad del primer inciso del parágrafo 1º del artículo 10, el segundo y tercer inciso del artículo 12 y el parágrafo 4º del artículo 14 del Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data, por considerar que estos artículos impiden la administración de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países por parte del sector asegurador, cuando ésta no se refiere a obligaciones dinerarias. En ese sentido, estima que se vulneran los artículos 15, 20 y 335 de la Constitución. Sostiene, así mismo, que “[s]i dicha inconstitucionalidad no es declarada, esta Corporación debería condicionar la aplicación de los preceptos mencionados a que se interpreten referidos única y exclusivamente a obligaciones dinerarias, esto es, que tales normas no se podrán interpretar aplicables a la IFCCSP [información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países] cuyo contenido no se refiera o se relacione con obligaciones en dinero pues, de lo contrario, serían inconstitucionales”
3. Intervenciones ciudadanas
3.1. Intervención del ciudadano Douglas Velásquez Jácome.
El ciudadano Douglas Velásquez Jácome, interviene en el presente trámite, con el fin de:
3.1.1. Solicitar la inexequibilidad del parágrafo del numeral 1º del artículo 6º del Proyecto de Ley objeto de análisis por considerar que esta disposición, al permitir la administración “del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios y el proveniente de terceros países” sin previa autorización del titular, vulnera el contenido esencial del derecho a la intimidad y del hábeas data.
3.1.2. Manifestarse sobre la
necesidad de que la Corte se pronuncie por medio de una sentencia “condicionada y modular”, sobre la
necesidad de interpretar las disposiciones de la ley objeto de revisión
constitucional en este proceso, “a través
de Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de
1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al
tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos”, dado que “entre dos interpretaciones posibles de una norma debe preferirse
aquella que armonice con las disposiciones internacionales sobre la materia” siempre
y cuando dicha interpretación no contradiga lo dispuesto en la Constitución.
3.1.3. Requerir que se establezca
una serie de eventos concretos, en los cuales esta Corporación realice algunas
precisiones a diferentes términos y expresiones de la ley con base en las
disposiciones de la Directiva 95/46/CE.
3.2. Intervención del ciudadano Jorge Arango Mejía.
El ciudadano Jorge Arango Mejía dividió su intervención en dos apartados: en el primero señaló las razones por las cuales considera que el Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data cumple con el requisito de unidad de materia. Adicionalmente, expuso las razones por las cuales considera que el Proyecto de Ley Estatutaria no necesariamente debe agotar todos y cada uno de los aspectos susceptibles de ser regulados en la materia que constituye su objeto y, en este caso, regular de forma exhaustiva los derechos de información, intimidad y hábeas data, para ser considerado acorde con el texto constitucional. También indicó que al revisar el trámite legislativo se puede verificar que este Proyecto de Ley cumplió con todos los procedimientos definidos por la legislación.
En el segundo apartado, realizó un análisis de cada una de las disposiciones contenidas en el Proyecto de Ley, encontrando que los veinte artículos que componen sus seis primeros títulos no contradicen precepto alguno de la Constitución y que, por el contrario, en muchas ocasiones estas disposiciones desarrollan y reafirman mandatos constitucionales.
Una de estas disposiciones es la consagrada en el artículo 14 del Proyecto de Ley. Esta norma prescribe que el Gobierno determinará la forma en que los bancos de datos deben presentar la información de sus titulares. Considera el interviniente que esta norma no transgrede enunciado constitucional alguno.
En un escrito presentado posteriormente precisó las razones por las cuales considera que ésta disposición es conforme al texto constitucional: el enunciado normativo del artículo 14 está enmarcado dentro del ejercicio de la potestad reglamentaria estipulada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, la cual a su vez tiene límites claros que no pueden ser sobrepasados por el Gobierno haciendo uso de esta facultad. Por este motivo, según el interviniente, “el formato a que se refiere el artículo 14, no podrá contener sino el mínimo de datos y (...) cada banco de datos podrá agregar lo que estime necesario o conveniente, sin quebrantar derechos fundamentales y desconocer los derechos establecidos en el artículo 4 del proyecto. En el mismo sentido, agregó que “el gobierno no está facultado (…) para establecer un formato único, al cual deban ceñirse los bancos de datos”, pues una regulación en esa dirección vulneraría la libertad económica y de iniciativa privada.
En el análisis del Título VII, referido a las Disposiciones Finales, específicamente, en el estudio del artículo 21 en el cual se establece el régimen de transición, aduce que esta norma define una especie de “amnistía” que establece un tratamiento inequitativo que vulnera varios preceptos constitucionales. Esta disposición define tres supuestos de hecho diferentes:
(i)
Quienes “estuvieren
al día en sus obligaciones y cuya información negativa hubiere permanecido en
los bancos de datos al menos un año contado desde la cancelación de la
obligación, serán beneficiarios de la caducidad inmediata de la información
negativa”.
(ii)
Quienes “estuvieren
en la misma situación, pero la información no hubiere permanecido en el banco
de datos al menos un año después de la cancelación se les borrará al completar
el año”
(iii)
Quienes se pongan al día con sus obligaciones
reportadas negativamente por mora dentro de los seis primeros meses a la
entrada en vigencia de la ley, “solamente
permanecerán con tal información negativa por el término de un año”
Según el interviniente, no existe justificación suficiente para legitimar una medida discriminatoria como ésta, en la cual se benefician sólo unos pocos deudores “en relación con el total de los deudores, y con desmedro de intereses generales jurídicamente protegidos”. De la misma manera, considera que la aplicación de esta disposición puede llegar a quebrantar el artículo 20 de la Carta que establece el derecho a una información veraz dado que, según él, la forma en que quedó redactada la disposición del Proyecto de Ley en cuestión, autoriza suministrar información incompleta que, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, no puede ser considerada veraz. En el mismo sentido resalta que el interés general en materia económica se vería afectado con la aplicación del artículo 21 del Proyecto de Ley Estatutaria. Por estas razones solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad de los incisos segundo, tercero, cuarto y quinto de este artículo.
3.3. Intervención del ciudadano Hernando Herrera Vergara
El ciudadano Hernando Herrera Vergara comenzó su intervención destacando que el trámite dado al Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data responde a los llamados hechos, durante varios años, desde la jurisprudencia constitucional al Legislador para regular esta materia. En este sentido, reseña algunos antecedentes jurisprudenciales, a partir de los cuales concluye que la regulación dada a este tema a través de una Ley Estatutaria no contraría “ningún precepto constitucional, sino que por el contrario se ajusta a los mandatos superiores”, de forma que su declaratoria de exequibilidad se encuentra justificada,
Posteriormente, procede a realizar el análisis de algunas disposiciones, individualmente consideradas del Proyecto de Ley bajo estudio:
3.3.1. Destaca que la excepción contemplada en el inciso 2º del parágrafo del numeral 1.4 del artículo 6º del Proyecto, “en el sentido de que no es necesario el consentimiento del titular en lo concerniente a la administración de los datos privados o semi-privados cuando se trata del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios y el proveniente de terceros países” se encuentra fundada en la prevalencia del interés general y éste, como valor constitucional, hace que el tratamiento legal consagrado en esta disposición resulte conforme a la Carta Política de 1991.
Destaca que, si bien la jurisprudencia constitucional venía exigiendo el requisito de la autorización previa del titular para la administración de datos de los que trata este inciso, ello se debía a la falta de una legislación que regulara la materia. Teniendo en cuenta que con este Proyecto de Ley se suple ese vacío normativo, la exigencia de dicha autorización no se encuentra justificada: por un lado, en razón al principio de favorecimiento a la actividad financiera como una actividad de interés público, y por otro, en tanto esta normatividad determina mecanismos claros y precisos para proteger al titular frente a eventuales abusos.
Sostiene que el parágrafo segundo del artículo 10 del Proyecto de Ley, al establecer que la consulta de la información crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países por parte del titular será gratuita por lo menos una vez al mes, no vulnera el derecho constitucional al acceso a la información, en tanto el ejercicio de los derechos no es absoluto ya que éstos deben ser ejercidos de forma razonable. Esta situación hace justificable la limitación de la consulta gratuita de la información financiera en los términos de este enunciado normativo.
3.3.2. En relación a la permanencia de la información negativa por un lapso de cuatro años “contados a partir de la fecha en que sean pagadas las cuotas vencidas o sea cancelada la obligación vencida”, manifiesta que el legislador actuó dentro de los parámetros de razonabilidad desarrollados por la jurisprudencia constitucional sobre el tema, sin transgredir ningún precepto de la Constitución.
3.3.3. Expresa que el artículo 14 del Proyecto de Ley Estatutaria al determinar que “el Gobierno Nacional establecerá la forma en la cual los bancos de datos de información financiera, crediticia, comercial, de servicios, y la proveniente de terceros países deberán presentar la información de los titulares de la información (…)” vulnera el artículo 15 de la Constitución, en el entendido de que esta norma establece claramente que “en la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución, así como en el artículo 20 ibídem que establece el derecho a la información veraz e imparcial, sin interferencia gubernamental”. Agrega que la regulación de la forma en que las entidades autorizadas por ley deben presentar la información de sus titulares hace parte del marco de competencias del Congreso, y dada la reserva de Ley Estatutaria que cobija este tema, es inconstitucional delegarlo al ejecutivo, para que éste regule el tema mediante un Decreto.
3.3.4. Considera que el sistema de sanciones establecidas en el Proyecto de Ley, en cabeza de la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera, no guarda coherencia con los mandatos constitucionales referidos al debido proceso. Específicamente, indica que la vulneración se concreta al definir los órganos -en este caso las Superintendencias-, pero no el procedimiento a través del cual ejercería dicha función. En relación a este mismo punto, sostiene que la normatividad prevista en el Proyecto de Ley Estatutaria, no respeta el principio de proporcionalidad de la sanción al establecer “sanciones duales ‘personales e institucionales’ por el mismo hecho y con el establecimiento de multas en cuantía desmesurada que se aparta de los parámetros de la razonabilidad”.
3.3.5. Sobre el régimen de transición expresa que existe un vicio de trámite, en razón a que “solamente el primer inciso del articulado se encontraba incluido desde el inicio de la presentación del proyecto de manera que los demás fueron incorporados en el informe ponencia (sic) para tercer debate en la Cámara de Representantes”. Considera que este hecho va en contravía de los principios de identidad y consecutividad, en los términos definidos en la sentencia C-702 de 1999.
3.3.6. Finalmente, destaca las ventajas del conjunto de mecanismos establecidos en el Proyecto para garantizar la protección de los derechos de los titulares de la información, al igual que los deberes de aquellos encargados de su recolección y administración.
3.4. Intervención del ciudadano Fernando Martínez Rojas
Este interviniente, a medida que realiza algunas reflexiones sobre las inequidades que han caracterizado el flujo de la información crediticia en el país, sostiene que la Corte debe declarar la inexequibilidad del proyecto de Ley Estatutaria con base en las siguientes consideraciones específicas sobre el texto objeto de revisión:
3.4.1. Luego de describir aspectos como la ‘posición dominante’ de las instituciones financieras frente a sus usuarios, y resaltar la calidad de ‘servicio público esencial’ de la actividad bancaria, argumenta que una de las principales anomalías del Proyecto de Ley está en el hecho de dar validez a los datos financieros que ya existen en las bases de datos de los operadores, los cuales fueron incluidos en éstas sin el respeto de los principios, derechos y garantías de los titulares de la información, lo cual a su vez implica una vulneración al derecho al debido proceso.
3.4.2. Manifiesta que el Proyecto de Ley Estatutaria conlleva una especie de ‘internacionalización del dato financiero’ que perjudica a los titulares de la información y que únicamente beneficiará a las centrales de riesgo al permitirles la posibilidad de negociar en el escenario internacional con la información de los colombianos, lo cual va en contra de la territorialidad de la ley.
3.4.3. Refiere que de acuerdo con el artículo 10 de la Carta, el idioma castellano es el idioma oficial. En ese sentido el empleo de la expresión ‘cancelación’, en cambio de la adecuada según el diccionario de la Real Academia de la lengua española ‘pago’, constituye una irregularidad que vicia la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria.
3.4.4. Insiste en la necesidad de que la Corte declare la inconstitucionalidad de la práctica a través de la cual, quien paga sus obligaciones en mora debe permanecer en las bases de datos. Argumenta que una vez se extinga la obligación, el reporte negativo ha de eliminarse.
3.4.5. Sostiene que el numeral 4º del artículo 7º del Proyecto, al disponer que los operadores de los bancos de datos deben adoptar “un manual interno de políticas y procedimientos para garantizar el adecuado cumplimiento de la presente ley, y en especial, para la atención de consultas y reclamos por parte de los titulares” vulnera varios artículos de la Constitución, dado que deja en manos de cada operador la reglamentación de la Ley Estatutaria y, en concreto, la reglamentación de los procedimientos para garantizar la protección de algunos derechos fundamentales.
3.4.6. Argumenta que el literal f del artículo 5º, al establecer que “si el receptor de la información fuera un banco extranjero, la entrega sin autorización del titular solo podrá realizarse dejando constancia escrita de la entrega de la información y previa verificación por parte del operador de que las leyes del país respectivo o el receptor otorgan garantías suficientes para la protección de los derechos del titular” vulnera abiertamente diferentes normas constitucionales, dado que pone en cabeza de particulares la tarea de certificar si los derechos constitucionales contemplados en nuestro ordenamiento, son debidamente garantizados en otros contextos normativos.
3.4.7. Expresa que el Proyecto de
Ley Estatutaria, no desarrolla de manera integral los derechos y deberes
fundamentales de las personas, ni los procedimientos y recursos para su
protección, dado que sólo contempla los aspectos referidos al sistema
financiero y a sus socios.
3.4.8. Sostiene que dado que el servicio que prestan las entidades bancarias es un servicio público esencial, el Proyecto de Ley ha debido contemplar que una persona, aún reportada negativamente en las bases de datos, debe contar con la posibilidad de operar cuentas corrientes.
3.4.9. Señala que, teniendo en cuenta que el proyecto de ley no contempla un término máximo para un reporte de una obligación vigente transgrede el artículo 29 de la Carta, en razón a que éste no permite sanciones indefinidas.
3.4.10. Por último manifiesta que el legislador “falta a la verdad” al sostener que el artículo 20 de la Constitución se refiere a la información financiera, crediticia, de servicios y proveniente de terceros países, cuando dicha disposición hace referencia exclusivamente a la información que producen y divulgan los medios de comunicación. Para verificar lo anterior, sugiere a esta Corporación, cotejar el contenido de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente.
3.5. Intervención del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña
El interviniente realiza una descripción del contenido y alcance del derecho de hábeas data, destacando cómo la información de las actividades que desarrollan las personas y que tienen impacto en las actividades económicas o actividades de protección del Estado son de interés general, motivo por el cual su regulación legal protege objetivos comunes de la sociedad.
Agrega que si bien el Proyecto de Ley Estatutaria bajo estudio, “tiene un claro énfasis sobre la información financiera y crediticia, contiene normas generales que se aplican a toda la actividad de administración de la información, independientemente de la naturaleza de la misma”, configurando de esta manera una regulación integral sobre el asunto objeto del Proyecto. Adicionalmente, muestra la forma en que el Proyecto de Ley recoge los criterios de la jurisprudencia constitucional en relación a diferentes temas como la clasificación de los datos y su respectivo tratamiento, el término máximo de permanencia de la información, las relaciones entre el derecho a la intimidad e información, y los principios de la administración de la información.
En relación al procedimiento legislativo, luego de hacer un recorrido por las diferentes etapas que atravesó el Proyecto de Ley en el Congreso, sostiene el interviniente que “se cumplieron a cabalidad las etapas y los requisitos establecidos por la Constitución y el Reglamento del Congreso, para el debate y aprobación de una ley estatutaria”. A pesar de lo anterior, advierte que se presentaron algunas anomalías durante el trámite legislativo en relación a: (i) el régimen de transición establecido en el artículo 21 del Proyecto de Ley y, (ii) la expresión “y la proveniente de terceros países” contenida en el título y en varios artículos del Proyecto. Sostiene que se realizaron adiciones al articulado inicial del Proyecto de Ley que sólo fueron incluidas hasta el tercer y cuarto debate del texto. Por este motivo considera que en relación a estas disposiciones no se respetó el principio de consecutividad de la ley.
Posteriormente, expone algunas razones por las cuales considera que, por cuestiones de fondo, determinadas disposiciones del Proyecto de Ley resultan contrarias a la Constitución y deben ser declaradas inexequibles:
3.5.1. Sostiene que el artículo 14 al establecer que el Gobierno Nacional determinará la forma en que será presentada la información, vulnera el artículo 15 de la Constitución en tanto éste último establece que “en la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución”. En ese sentido, expone algunas razones por las cuales considera que este aspecto específico –por tener implicaciones directas en el núcleo esencial del hábeas data- debe ser regulado exclusivamente por el Congreso.
3.5.2. Establece que el régimen de sanciones prescrito en el artículo 18 del Proyecto de Ley es inequitativo, dado que únicamente considera la posibilidad de sancionar a los operadores, fuentes o usuarios de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros, dejando por fuera, sin justificación alguna, a todas aquellas otras personas que también pueden violar la ley o las normas que la reglamentan.
3.5.3. Indica que el monto máximo de las multas fijadas en el inciso 2 del artículo 18 del Proyecto, no fue discutido a fondo durante el primer debate como exige la ley, sino superficialmente. Adicionalmente, considera desproporcionada la sanción prevista en esta disposición, si se tiene en cuenta que “en el ordenamiento existen sanciones menos drásticas a imponer estando igualmente en juego derechos fundamentales por proteger, por ejemplo en el sector de la salud o de los alimentos”.
3.6. Intervención de la ciudadana Inés Jaramillo Murillo
La ciudadana Inés Jaramillo Murillo, solicitó a esta Corporación declarar la inexequibilidad de varias disposiciones del Proyecto de Ley:
3.6.1. Considera el apartado del
literal c. del artículo 3º del Proyecto de ley que establece “salvo que el operador sea la misma fuente
de la información, este no tiene relación comercial o de servicio con el
titular y por ende no es responsable por la calidad de los datos que le sean
suministrados por la fuente” vulnera el artículo 6º de la Constitución en
tanto libera de toda responsabilidad al “operador-fuente
en relación con la calidad de datos que él mismo recolecte”.
3.6.2. Señala que del literal b del artículo 4º del Proyecto, se desprende que cada vez que se utilice la información, la finalidad del uso debe informársele al titular “cuando ello sea necesario o en general siempre que el titular solicite información al respecto”, lo que vulnera el artículo 15 de la Constitución, debido a que no puede quedar al arbitrio de la fuente o del operador informar acerca de la finalidad del uso.
3.6.3. Manifiesta que el inciso segundo del parágrafo del numeral 1.4 del artículo 6º del Proyecto de Ley es contrario a la Constitución porque elimina la necesidad, definida por la jurisprudencia constitucional, de que el titular manifieste su consentimiento previa y expresamente para que sus datos financieros, crediticios, comerciales, de servicios y provenientes de terceros países sean administrados.
3.6.4. Indica que en el numeral 5º del artículo 7º del Proyecto de Ley, al utilizar la expresión “cuando dicha autorización sea necesaria”, deja al arbitrio del operador de los bancos de datos calificar cuándo es necesaria o no la autorización previa del titular de la información, contrariando lo establecido en la sentencia T-729 de 2002. En el mismo sentido, la expresión “cuando sea del caso” del numeral 5 del artículo 8 del Proyecto, permite a las fuentes de información que califiquen por sí mismas en qué eventos se requiere (o no), la autorización libre, previa y expresa, por parte del titular de los datos.
3.6.5. Finalmente, sostiene que el tiempo máximo de permanencia de la información negativa en las bases de datos fijado en el Proyecto de Ley, atenta contra el principio de proporcionalidad de la sanción. Señala que, tal como quedó redactado el artículo 13 del Proyecto, no se hizo “ninguna distinción, como si lo ha hecho la Corte Constitucional, entre pagos forzados, pagos voluntarios y entre la mora inferior a un año”, así como tampoco se tuvo en cuenta el monto de la deuda para fijar el término de caducidad.
3.7. Intervención del ciudadano Santiago Jaramillo Caro
El ciudadano Santiago Jaramillo Caro solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de algunas disposiciones del Proyecto de Ley:
3.7.1. En relación con la expresión “salvo en el caso del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios y proveniente de terceros países el cual no requiere autorización previa del titular” contenida en el inciso 2º del numeral 1.4 del artículo 6º del Proyecto de Ley, considera que es contraria al artículo 15 de la Constitución, pues “si la persona es dueña de su propia información, es correlativo su derecho fundamental a que dicha información sólo sea conocida por terceros cuando esté de por medio su autorización previa y expresa”. Agrega que la exigencia de la autorización expresa en nada afecta el interés general, y tampoco afecta el sistema financiero y la estabilidad del mismo.
3.7.2. Igualmente, solicitó a la Corte que, con base en la potestad de modular sus pronunciamientos, “fije los alcances de las definiciones contenidas en los literales i) y j)” del artículo 3º del Proyecto de Ley, en el sentido de restringir el alcance de dichas disposiciones, en razón a que tal como quedaron redactadas permiten que cualquier información de carácter económico, “así no pertenezca o no resulte de interés para el sector financiero encuentr(e) amparo en un régimen supuestamente exceptivo contenido en el proyecto de ley”, convirtiéndose la excepción en la regla auspiciada por la propia legislación vulnerando también el artículo 15 constitucional.
3.7.3. Instó a la Corte para que se pronuncie sobre la inexequibilidad del aparte del parágrafo 2º del artículo 10 del Proyecto de Ley que dice que la consulta de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios, y la proveniente de terceros países, será gratuita “al menos una vez al mes”, ya que esa restricción de carácter económico para la consulta contraría el derecho que tienen las personas a “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas” sin limitaciones como lo dispone el artículo 15 de la Constitución.
3.7.4. Por último solicita a la
Corte declarar la inexequibilidad del tiempo máximo de permanencia de la
información negativa en el artículo 13 del Proyecto de Ley “al equiparar todas las situaciones
relacionadas con el tiempo de mora, tipo de cobro, estado de la cartera y en
general, aquellos datos referentes a una situación de incumplimiento de
obligaciones sin consideración alguna, al mismo término de 4 años”.
3.8. Intervención del ciudadano Franky Urrego Ortiz
El ciudadano Franky Urrego Ortiz solicita declarar inexequible el Proyecto de Ley Estatutaria “por violar el literal a) del artículo 152 de la Constitución”, debido al exceso de la regulación estatutaria, dado que el proyecto “so pretexto de regular de manera sistemática e integral un derecho fundamental,... solamente expide disposiciones generales ... y lo que en realidad regla es su modalidad financiera”; o porque el Congreso incurrió en una omisión legislativa relativa por no desarrollar una regulación integral del derecho, como corresponde a una Ley Estatutaria. En caso de que la Corte no comparta este argumento, solicita que declare:
3.8.1. La inconstitucionalidad de la expresión “así como el derecho a la información establecido en el artículo 20 de la Constitución Política” contenida en el artículo 1º y el parágrafo completo del artículo 6º del Proyecto de Ley, en razón a que no da cuenta del verdadero objeto material de la ley, contrariando el artículo 169 de la Constitución que prescribe que el título de las leyes debe corresponder con su objeto.
3.8.2. La inconstitucionalidad del artículo 4º del Proyecto en tanto el Legislador, al diseñar esta disposición, dejó por fuera principios definidos por la jurisprudencia constitucional “como los de libertad, necesidad, integridad, incorporación, utilidad e individualidad”.
3.8.3. La inconstitucionalidad de la definición de dato público establecida en el literal f del artículo 3º y en el parágrafo del artículo 6º del Proyecto pues al definir el dato público como aquél que el legislador determine, vulnera el artículo 74 de la Constitución que establece el derecho a conocer los documentos públicos, y la reserva de los mismos como excepción; el principio de publicidad en la función administrativa (Art. 209 C.P.); y el numeral 1º del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos que consagra el derecho de toda persona a buscar y recibir informaciones de toda índole.
3.8.4. La inconstitucionalidad del parágrafo 2 del artículo 10 del proyecto que establece el derecho del titular de la información a consultar sus datos de forma gratuita, “al menos (1) vez cada mes calendario”, pues desconoce los artículos 5 y 15 de la Constitución. La violación del artículo 5º superior se presenta porque mientras éste determina la primacía de los derechos inalienables de la persona, la regulación legal autoriza el cobro de una suma para el ejercicio del derecho, sin justificación alguna. En relación con el artículo 15, la vulneración se cifra en que éste no sujetó a ninguna condición el derecho a conocer, las informaciones que se hayan recogido sobre ellas...”, de forma que el pago por el ejercicio del mismo no se ajusta al tenor literal de la disposición constitucional. Finalmente, argumenta que la permisión de que el operador del dato se enriquezca por el ejercicio de un derecho fundamental se opone al principio de buena fe y al deber “de proscripción del abuso de los derechos”.
3.8.5. La inconstitucionalidad del tiempo máximo de permanencia de la información negativa del titular consagrada en el artículo 13 del proyecto, por considerar que vulnera el derecho constitucional a la igualdad al no hacer distinciones entre el pago voluntario y el pago obtenido coactivamente, ni entre el tiempo de la mora; además, la regulación no se ajusta al principio de razonabilidad, pues no existe justificación para que el dato negativo permanezca durante cuatro años en las bases de datos.
3.8.6. La constitucionalidad condicionada del artículo 16, que regula las “peticiones, consultas y reclamos” de asuntos relacionados con el contenido del Proyecto de Ley. Según el interviniente, la exigencia según la cual las peticiones deben ser presentadas por escrito vulnera el artículo 2º de la Constitución ya que no garantiza la plena efectividad del derecho, por lo que la Corte debe declarar la constitucionalidad de la norma, bajo el entendido de que cualquier reclamo puede elevarse de forma verbal, o por cualquier canal de comunicación.
3.9. Otras intervenciones.
3.9.1. El ciudadano Diógenes Escobar presentó un escrito, por medio del cual expone sus reservas generales frente al contenido del Proyecto de Ley y frente a la jurisprudencia constitucional desarrollada por esta Corporación en relación con el tema. Sin embargo, su texto no es lo suficientemente claro para inferir de éste, un cuestionamiento directo a alguna disposición concreta del Proyecto de Ley.
3.9.2. El ciudadano Pedro Pablo Camargo solicitó la declaratoria de inexequibilidad de (i) el aparte “Se exceptúan de esta Ley las bases de datos que tienen por finalidad producir la inteligencia de Estado por parte del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y de la Fuerza Pública para garantizar la seguridad nacional interna y externa” del inciso 3 del artículo 2 del Proyecto; y (ii), el literal f) del artículo 3, en el aparte “debidamente ejecutoriadas que no estén sometidas a reserva”, por considerar que dicho enunciado vulnera el derecho constitucional al debido proceso, en razón a que toda sentencia debe ser pública y no puede estar sometida a reserva.
3.9.3 La ciudadana Alba Alcira Vargas Valderrama solicitó a esta Corporación declarar exequible el Proyecto de Ley bajo estudio, por tratarse de una regulación que consagra beneficios a favor de las personas que ya cumplieron con sus obligaciones financieras pero que ante la ausencia de regulación legislativa, se encuentran aún reportadas en las centrales de riesgo.
3.10. Intervenciones Extemporáneas
Una vez vencido el término de fijación en lista, fueron recibidos en la Secretaria General de esta Corporación, los siguientes escritos extemporáneos:
3.10.1. El dos (2) de octubre de 2007, se recibió la
intervención del ciudadano Lorenzo Villegas Carrasquilla quien, obrando en
condición de Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, solicitó a la
Corte Constitucional declarar que varios artículos acusados no se ajustan a los
mandatos superiores de la Constitución Nacional.
3.10.2. El primero (1) de
febrero de 2007, intervención de Eugenio Marulanda Gómez, en representación de
la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, mediante el cual - luego de discutir los argumentos
expuestos por el Ministerio Público sobre la inconstitucionalidad de algunas
disposiciones- solicita a la Corte que declare la exequibilidad de todo el
Proyecto de Ley referido.
3.10.3. El veintiuno (21) de enero del año en curso, fue recibido en la Secretaría General de esta Corporación, un escrito del Representante a la Cámara David Luna Ortiz, en el cual presenta una serie de argumentos en virtud de los cuales considera que la Corte debe declarar la constitucionalidad del texto del Proyecto de Ley, y expone las razones por las cuales no comparte los argumentos presentados en su debido momento, por el Ministerio Público, en los que se cuestionan algunos aspectos del procedimiento legislativo del Proyecto.
Expone, además, las razones por las cuales no comparte los cuestionamientos hechos a la necesidad de autorización previa por parte del titular para la administración de datos financieros, crediticios, de servicios y provenientes de otros países, la gratuidad limitada de la consulta por parte del titular de la información, el término máximo de permanencia de la información negativa en los bancos de datos, la excepción del cumplimiento de algunas obligaciones de las agencias de información, la responsabilidad de los operadores de la información y el alcance y contenido de la información proveniente de terceros países.
3.10.4 El 9 de septiembre de dos mil ocho 2008, fue radicado en la Secretaría General de esta Corporación, un documento elaborado por la Federación Colombiana de Tenderos y Comerciantes de la Micro y la Mediana Empresa – Fecoltiendas, solicitando a la Corte que, al momento de fallar, tome en cuenta la realidad social de los tenderos que enfrentan restricciones para acceder a créditos por la permanencia injustificada en las centrales de riesgo, con posterioridad al pago de sus obligaciones.
El Viceprocurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, y ante la aceptación por parte de la Sala del impedimento manifestado por el Procurador General, presentó concepto dentro del trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte que devuelva la Ley a la Cámara de Representantes, con el fin de que subsane los vicios de procedimiento que, en su criterio, acaecieron en el trámite que precedió a la aprobación de la norma objeto de examen. Del mismo modo, expresa argumentos sustantivos, dirigidos a justificar la exequibilidad general de la iniciativa, con excepción de algunas disposiciones que considera inconstitucionales y sobre las cuales expone argumentos específicos.
Luego de describir en detalle cada una de las etapas del procedimiento legislativo surtido por el proyecto de ley bajo examen, la Vista Fiscal específicamente refiere, en relación al trámite en Cámara de Representantes, que se configuran algunos vicios de procedimiento, relativos a (i) el incumplimiento del requisito del anuncio previo de la discusión y votación, previsto en el inciso final del artículo 160 C.P., para el caso de los debates en la Comisión Primera y en la Plenaria de la Cámara de Representantes; (ii) la violación del principio de publicidad de la actividad legislativa (Art. 157 C.P.) al interior del trámite surtido en la Plenaria de la Cámara de Representantes, respecto de la discusión y aprobación del informe de conciliación.
Para sustentar estas conclusiones, el Ministerio Público señaló:
La segunda
vulneración al requisito constitucional se presentó en el debate en Plenaria en
la Cámara de Representantes, en donde sucedió algo similar: al finalizar la
sesión de 22 de mayo de 2007, sesión
en la que se realizó el anuncio del proyecto de ley No 221/07 Cámara, 027/06
Senado, se indicó:” se convoca para el próximo miércoles 23 de mayo, a las 11
de la mañana.”. Un anuncio en tales términos resulta absolutamente claro,
estamos frente a una fecha plenamente determinada. En ese sentido, la votación
debía tener lugar el miércoles 23 de
mayo, pero finalmente, ésta se dio en la sesión del 29 de mayo de 2007, sesión en la que no consta que se hubiere hecho
anuncio previo.
La votación
ha debido hacerse en la sesión del 23 de
mayo que fue para la que previamente
se anunció. Ese es el real alcance del
artículo 160 constitucional. En estos casos, si se cambió la fecha de la
sesión, lo procedente es actuar en la forma como lo establece el artículo 8
citado: en una sesión anunciar la fecha en que se discutirá y votará un
proyecto de ley”.
Del mismo modo, en lo que tiene que ver con la vulneración del requisito de publicidad, el Viceprocurador General indicó:
En el
presente caso, se aprecia claramente que cuando el proyecto de ley aprobatorio
del referido instrumento internacional fue tramitado en la Comisión Segunda
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes,(sic) se
desconoció el artículo 157 numeral 1° de la Carta y, por ende, los artículos
144, 156 y 157 del Reglamento del Congreso, que exigen la publicación de la
ponencia antes de darle curso al proyecto en la célula legislativa, toda vez que
la publicación del informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara y el
anuncio para debate y votación de ese informe tuvieron lugar el mismo día, el 5 de junio de 2007.
Atendiendo a
lo anterior, este despacho considera que el trámite legislativo en estudio se
encuentra viciado de inconstitucionalidad, por cuanto el Congreso de la
República desconoció la exigencia constitucional y reglamentaria de la
publicación del proyecto de ley “antes de darse curso en la comisión
respectiva”, en este caso, ha debido tener lugar antes de realizarse el
anuncio.
Sobre los
vicios de procedimiento señalados, el Ministerio Público consideró que se trata
de defectos subsanables, por lo que resulta procedente la aplicación de lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 241 C.P., en el sentido de devolver el
proyecto objeto de control al Congreso para que, de ser posible, enmiende el
defecto observado. Sobre el particular,
puso de presente que “la
posibilidad de subsanar los vicios en el procedimiento legislativo representa
la aplicación del principio de conservación del derecho, pero es sobretodo, una
expresión del principio democrático, en la medida en que permite que sea
directamente el Congreso, órgano representativo por excelencia, quien subsane
los posibles errores constitucionales en los que haya incurrido. No obstante,
la Corte ha establecido que “esta posibilidad se ha de ejercer en forma
razonable, esto es, no puede implicar la repetición completa del procedimiento
legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy
distinta es la ausencia de procedimiento como tal”[1].
|| En el caso concreto, los vicios se presentaron tanto en Comisión como en
Plenaria de la Cámara de Representantes, cuando el Senado ya había válidamente
impartido su aprobación al proyecto de ley, por lo que esta Procuraduría,
de acuerdo con la jurisprudencia de la
Corte, considera que se está frente a vicios en el trámite legislativo de
naturaleza subsanable.”
Posteriormente, la Vista Fiscal expuso argumentos sustantivos, dirigidos a cuestionar la constitucionalidad de varias disposiciones del Proyecto de Ley:
1. En relación al ámbito de protección de la ley, el Ministerio Público
considera que esta Corporación debe declarar “la
inexequibilidad de la expresión “Se
exceptúan de esta ley” con la
que inicia el inciso tercero del artículo 2º, y solicitará que para la comprensión del
inciso tercero se incorpore la regla y subreglas jurisprudenciales establecidas
por la Corte Constitucional para los estudios de seguridad de carácter
reservado adelantados a los aspirantes civiles no uniformados que deseen
ingresar al Ministerio de Defensa Nacional, sus
entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional”, pues si bien el Proyecto de Ley regula específicamente
el hábeas data financiero, ello no implica la exclusión de ámbitos de
protección como el relacionado con la información obrante en las bases de datos
de agencias estatales de inteligencia que no se encuentran protegidas por una
legislación específica, y señala que, mientras ésta se expida, los principios a
través de los cuales se pretende la protección de la información pueden ser
aplicados a tales escenarios.
2. Respecto del inciso 4º del artículo 2º, “que trata sobre las bases de datos gestionadas por las Cámaras de
Comercio, cuya naturaleza jurídica, como
entidades de derecho privado, corporativas y gremiales[2], (Artículo 1º del Decreto 898 de 2002) pero
con funciones públicas, derivadas del
servicio que prestan con el registro mercantil, hace que sus actividades sean
sensibles a la recolección, administración, circulación y difusión de datos
personales” considera que “deben ser incluidas en el ámbito de aplicación del
proyecto de ley del hábeas data, bajo estudio, y ofrecer a los titulares de la
información las garantías, principios y mecanismos de protección, con las que
cuenta la legislación nacional para la recolección, tratamiento y circulación
de datos”, por lo que solicita declarar la inexequibilidad de los incisos
3º y 4º del artículo 2º del Proyecto de Ley sometido a estudio.
3. En la definición de operador de la información del literal c) del artículo 3º del
Proyecto, según la cual “[s]alvo
que el operador sea la misma fuente de la información, este no tiene relación
comercial o de servicio con el titular y por ende no es responsable por la
calidad de los datos que le sean suministrados por la fuente”, el Ministerio Público afirma que “no resulta justificable, a la luz de la
Constitución, que existan exoneraciones de responsabilidades frente a la
calidad de los datos y la implementación del hábeas data por los titulares de
la información. Tal exoneración de responsabilidad obedece según el proyecto a
que éste no tiene relación comercial o de servicio con el titular y por ende no
es responsable por la calidad de los datos que le sean suministrados por la
fuente. No obstante, tal justificación no resulta sólida cuando todos los otros
actores, tengan o no contacto con el titular de la información, responden por
la información que suministran o que entregan a otro agente.” Por este
motivo solicita declarar la inexequibilidad de este aparte del literal c) del
artículo 3º del Proyecto.
4. En lo relativo a la clasificación de la
información y a las reglas para su administración, el Ministerio Público
manifiesta que aunque el legislador recogió ampliamente los parámetros
desarrollados por la jurisprudencia constitucional, invirtió “la regla general sobre qué constituye dato
público al considerar que será todo aquello que no sean datos semiprivados o
privados. De suerte que aunque cita
algunos ejemplos de dato público, en realidad se trata de una lista abierta,
mientras que el dato semiprivado y privado, una lista cerrada. || Dicha
alternativa crea una presunción de dato público cuyas repercusiones son
atentatorias del derecho a la intimidad por cuanto amplía en forma desmesurada
la concepción de dato público, y con ello, vacía de contenido la protección que
la misma ley intenta darle a los titulares de la información mediante el hábeas
data”. Por este motivo solicitó a esta Corte declarar la inexequibilidad de
la expresión “y todos aquellos que no sean semiprivados o
privados, de conformidad con la presente ley” del literal f)
del artículo 3º del Proyecto.
Adicionalmente, sostuvo que “el
legislador omitió un tratamiento específico a la información reservada, equiparándola
a la del dato privado, no obstante sus importantes diferencias en cuanto a qué
constituyen “datos sensibles”. En consecuencia, [solicitó] a la Corte Constitucional que declare
exequible los literales e, f (parcial),
g y h, en forma condicionada de tal manera que en su interpretación se dé
continuidad a las garantías que por hermenéutica constitucional se habían
adquirido en relación a la clasificación de los datos y la protección a los
datos reservados, privados, semiprivados y públicos, y las formas de acceder a
ellos: mediante orden de autoridad administrativa o judicial, según se trate de
datos semiprivados o privados”.
5. La Procuraduría General defiende la inexequibilidad del Parágrafo
del literal i) del artículo 3º del proyecto en estudio. Manifestó que la “[l]a exclusión de los deberes de actualización
de los datos (artículo 8, numeral 2 y 6; artículo 12, parágrafo 3º del artículo
14) y del consentimiento del titular de la información ante las fuentes
(artículo 8, numeral 6), así como el seguimiento del formato que diseñará el
gobierno, los limites sobre el contenido de la información (artículo 14), los
parámetros para determinar qué situaciones constituyen reporte negativo o
positivo (artículo 12), que por remisión expresa del parágrafo del literal i)
del artículo 3º hace el proyecto de ley a los usuarios, bancos de datos u
operadores de la información comercial y sus fuentes, resulta abiertamente
inconstitucional al vulnerar los artículos 15, 20 y 29 de la Constitución. (…) La exoneración de los importantes deberes
enunciados, para los responsables del manejo de la información comercial, que
involucran al operador, a las fuentes y el contenido de la información, no se
encuentra justificada a la luz de la Constitución, pues el artículo 15 superior
no distingue entre los sectores económicos que con frecuencia participan en la
circulación de la información de datos personales”.
6. El Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar
inexequible la frase “o los estados
financieros del titular” contenida en el literal j) del artículo 3º del
proyecto de ley sometido a estudio, por considerar que esta disposición
normativa incorpora dentro del concepto de información crediticia, comercial o
financiera a los estados financieros del titular. Una regulación en este
sentido “vulnera el artículo 15
constitucional que atribuye a los libros de contabilidad el carácter de
documento privado que ‘para efectos tributarios o judiciales y para los casos
de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la
presentación de los libros de contabilidad’. De suerte que por mandato
constitucional e interpretación constitucional (…) los libros de los comerciantes integran los datos privados y para su
obtención se requiere orden judicial”.
7. Manifiesta
que el literal f) del artículo 5º del Proyecto “involucra dos supuestos distintos, por un lado autoriza la circulación
de datos entre distintos operadores de bancos de datos sin consentimiento
previo del titular de la información” y “plantea otra excepción al consentimiento
previo del titular respecto a la circulación de datos nacionales hacia bancos
de datos extranjeros, bajo la única condición de una verificación no estatal
sino privada en cabeza del operador, dirigida a valorar que el ordenamiento
jurídico del país de destino otorgue garantías suficientes para la protección
de los derechos del titular.”
En relación a la
primera situación plantea que “deja en
indefensión a los titulares de la información en la medida que desconocen dónde
reposan sus datos, qué utilización se les da a los mismos, y con qué
finalidades, intereses y motivaciones son entregados de un operador a otro.
Cuando al titular de los derechos no se
le pide su consentimiento previo en la circulación de su información personal,
se le despoja de la posibilidad de reclamar el acceso, actualización y
rectificación de su información”. En cuanto al segundo supuesto, sostiene
que “La subjetividad sobre cuándo se
cuenta, o no, con garantías en el país receptor de la información resulta tan
imprecisa como vacua”. Con base en tales razones solicita se declare la
inexequibilidad parcial del literal f) del artículo 5º del Proyecto.
8. Sobre el numeral
1.4 del artículo 6º, que dispone “La
administración de datos semi-privados y privados requiere el consentimiento
previo y expreso del titular de los datos, salvo en el caso del dato
financiero, crediticio, comercial, de servicios y el proveniente de terceros
países el cual no requiere autorización del titular.” (Subraya fuera de
texto), el Ministerio Público considera que el aparte subrayado es
inconstitucional por prescindir del consentimiento previo y expreso del titular
de la información, el cual ha sido considerado “uno de los pilares fundamentales del derecho al hábeas data, reconocido
por la Corte Constitucional en su jurisprudencia”.
9. Considera que el
artículo 10 del Proyecto al estipular que la consulta de la información por
parte del titular será gratuita “al
menos una (1) vez cada mes
calendario” está condicionando de manera “irrazonable
y desproporcionada” el derecho de acceso de la información, y agrega: “Aunado a ello, la disposición, dada su amplitud de configuración, deja
al arbitrio del operador de la información o del usuario fijar un valor por
este servicio”. Por estas razones considera que el aparte subrayado debe
ser declarado contrario a la Constitución.
10. Frente al artículo
13 del proyecto, que define el tiempo máximo de permanencia de la información
negativa en las bases de datos, expresó que con base en referentes
jurisprudenciales, “la no discriminación del legislador entre el
pago voluntario o el pago como consecuencia de un proceso ejecutivo, el monto
adeudado y los términos de mora, unificando la sanción por incumplimiento a un
periodo de cuatro años, independientemente de todas las variables tenidas en
cuenta por la jurisprudencia constitucional con el fin de dotar de
razonabilidad y proporcionalidad el uso de las centrales de riesgo, resulta
atentatorio del derecho constitucional establecido en el artículo 15
constitucional y afecta el derecho a la intimidad y al buen nombre.”, razones por las cuales solicita
su declaratoria de inexequibilidad.
11. Argumenta que “la inclusión de los datos provenientes de
terceros países como parte del historial crediticio, tratándose de una
información que no cuenta con un filtro, ni control delimitado y que por ende
no satisface con (sic) las
garantías mínimas de veracidad y certeza de la información, no puede llegar a
integrar el historial crediticio de los colombianos. Aún menos cuando el
legislador no estableció unas reglas, parámetros o controles en la misma ley,
que dotaran a los ciudadanos de herramientas jurídicas de defensa ante la
información suministrada desde el exterior, independientemente del país de la que
proceda. Lo anterior configura una flagrante vulneración del derecho al debido
proceso y del habeas data al adicionar información cuyo titular no se encuentra
en posibilidad de conocer, actualizar, corregir o modificar, lo que arrojaría
graves consecuencias en potenciales vulneraciones de derechos fundamentales.
Por este motivo, el Ministerio Público pide a esta Corporación “aclarar el sentido del parágrafo 3º primer
inciso del artículo 14 del proyecto de ley, en cuanto al sentido del artículo y
la no correspondencia de la palabra “usuarios” cuando, al parecer, el
legislador se refería a los “titulares”. Adicionalmente se solicitará a dicho
Tribunal declarar inexequible la expresión “y la proveniente de terceros
países” consagrada en el inciso 2º del parágrafo 3º del artículo 14 del
proyecto, por las razones arriba expuestas.”
12. Solicita a la Corte Constitucional declarar
inexequible el inciso 3º del artículo 15 del Proyecto, por considerar que “[l]as finalidades que justifican el acceso a la
información financiera, crediticia, comercial y de servicios por parte de los
usuarios no puede ser abierta e indefinida”, como ocurriría
de no declararse la inconstitucionalidad de esta disposición, que establece que
la información contenida en bancos de datos de información financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, podrá
ser accedida “[p]ara el adelantamiento de cualquier trámite ante una autoridad
pública o una persona privada, respecto del cual dicha información resulte
pertinente”.
13. Finalmente, esgrime las
razones por las cuales considera que el Régimen de transición establecido en el
artículo 21 del Proyecto supera el control constitucional al no vulnerar ningún
precepto de la Carta Política.
IV. SUBSANACIÓN DEL VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACIÓN DE LA LEY
Con el fin que la Corte ejerciera el control de constitucionalidad en relación con el Proyecto de Ley, la Presidenta del Congreso remitió a este Tribunal la iniciativa, junto con el expediente legislativo correspondiente, a través de oficio radicado el 4 de julio de 2007.
Previamente a la adopción de una decisión de fondo sobre el asunto de la referencia y con base en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 C.P., la Sala, a través del Auto 081 del 2 de abril de 2008, ordenó devolver el expediente legislativo al Congreso de la República, en razón a la existencia de un vicio de procedimiento de carácter subsanable, relativo al incumplimiento del requisito de anuncio previo de la discusión y votación del proyecto de ley para el caso del segundo debate en la Cámara de Representantes. En dicha decisión se resolvió lo siguiente:
Primero.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, DEVUÉLVASE a la Presidencia de la Cámara
de Representantes, el Proyecto de Ley
Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las disposiciones
generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en
bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”,
con el fin de que tramite la subsanación del vicio de procedimiento
identificado en esta providencia.
Segundo.-
CONCÉDASE a la Plenaria de la Cámara
de Representantes el término de 30 días, contados a partir de la notificación
de este auto a la Presidencia de la misma, para que subsane el vicio detectado
en esta decisión, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de la
misma.
Tercero.- Una vez subsanado el vicio a que se refiere la parte
considerativa de esta providencia, el Congreso de la República dispondrá hasta
el 20 de junio de 2008, para cumplir las etapas posteriores del proceso
legislativo.
Cuarto.- Cumplido el trámite anterior, la Presidencia del
Congreso remitirá a la Corte el Proyecto
de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las disposiciones
generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en
bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”,
junto con el expediente legislativo correspondiente, con el objeto de decidir
definitivamente sobre su constitucionalidad.
En cumplimiento de lo dispuesto en el anterior proveído, la Presidenta del Senado de la República, mediante escrito radicado en esta Corporación el 6 de junio de 2008, remitió a la Corte el expediente legislativo, junto con la subsanación del vicio anteriormente señalado. Por ende, una vez reenviado el asunto a esta Corporación, se proferirá decisión de fondo acerca de los aspectos formales y materiales del Proyecto de Ley, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 241-8 C.P. y el parágrafo de la misma disposición.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
Metodología de la sentencia
Con el fin de lograr un análisis sistemático y suficiente de la norma objeto de examen, la Corte adoptará para la presente decisión la metodología siguiente: En primer lugar, describirá el procedimiento legislativo surtido para la aprobación del Proyecto de Ley, junto con el trámite subsanatorio, y decidirá acerca de la constitucionalidad formal del mismo. En segundo término, determinará la materia del proyecto de ley, con el fin de identificar su ámbito de aplicación, al igual que las unidades temáticas que lo componen. Luego, realizará algunas consideraciones sobre los aspectos generales del derecho al hábeas data financiero. En cuarto lugar, estudiará la constitucionalidad material de dichas unidades temáticas, a la luz de las normas superiores aplicables y, en especial, de la definición concreta que éstas han obtenido en el precedente mencionado.
Análisis de constitucionalidad del procedimiento legislativo
1. El procedimiento surtido en
el Congreso respecto del Proyecto de Ley Estatutaria
El expediente legislativo enviado a la Corte
por el Congreso de la República demuestra que el Proyecto de Ley
Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las disposiciones
generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en
bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”
surtió el siguiente trámite:
1.1. Senado de la República
1.1.1. El Proyecto de Ley Estatutaria 27/06 Senado, fue presentado al Congreso de la República por los senadores Luis Fernando Velasco, Oscar Darío Pérez, Gina María Parody, Hernán Andrade, Héctor Helí Rojas, Gustavo Petro, Zulema Jattin, Humberto Gómez Gallo, Dilian Francisca Toro, Jesús Ignacio García, Juan Fernando Cristo y Carlos Sánchez O.; por los representantes a la Cámara Dixon Tapasco, David Luna, Miryam Alicia Paredes, Jorge Homero Giraldo y Jorge Luis Caballero; al igual que por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. El texto del proyecto, junto con su exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso 246 del 25 de julio de 2006.[3]
Del mismo modo, el Proyecto de Ley Estatutaria 05/06 Senado, fue presentado al Congreso por los senadores Rubén Darío Quintero Villada, Mario Londoño, Juan Carlos Restrepo y Luis Carlos Torres; y por el representante a la Cámara Omar Flórez Vélez. El articulado, junto con la exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso 243 del 25 de julio de 2006.[4]
1.1.2. Estos dos proyectos fueron objeto de acumulación, de acuerdo a lo decidido por la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado, resolución certificada por el Secretario de dicha Comisión en documento del 8 de agosto de 2006.[5]
1.1.3. La ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República fue presentada por los senadores Luis Fernando Velasco (ponente coordinador), Rubén Darío Quintero, Gina Parody D’Echeona, Hernán Andrade Serrano, Gustavo Petro Urrego, Samuel Arrieta Buelvas y Oscar Darío Pérez Pineda y fue publicada en la Gaceta del Congreso 367 del 14 de septiembre de 2006.[6]
1.1.4. Según comunicación suscrita por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República[7], el Proyecto de Ley fue anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la sesión del 11 de octubre de 2006, según consta en el Acta n.° 11 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 693 de 2006. En este documento puede verificarse que durante la sesión la Secretaría dio “lectura a los proyectos que la Presidencia someterá a discusión y votación en la próxima sesión”, incluyéndose en el listado el Proyecto de Ley objeto de estudio.[8]
Finalizada la sesión y luego de publicados varios documentos relacionados con los asuntos discutidos en la sesión, se consignó en el acta lo siguiente:
“Secretario General, para que obre en el expediente.
Siendo las 2:35 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para
el jueves 12 de octubre de 2006 a las 10:00 a.m. a sesión de la Comisión
Primera del Senado”.[9]
1.1.5. Según la certificación expedida
a solicitud de la Corte por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de
la República,[10] el Proyecto de Ley fue
aprobado en primer debate el 12 de octubre de 2006 (Acta n.° 12 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 694 del 22 de diciembre de 2006[11]). En relación con el quórum, el Secretario hace
constar que en la sesión citada asistieron 18 senadores. Al iniciar la sesión se registró quórum
deliberatorio y en el transcurso de la misma se conformó quórum decisorio, lo
cual fue anunciado por la Secretaría.
Por último, en lo que tiene que ver con las mayorías obtenidas, la
certificación indica que “sobre el número
de votos afirmativos y negativos obtenidos al llevar a cabo cada una de las
votaciones, no queda constancia, ni registro, a excepción cuando (sic) alguno de los Senadores, solicita la
verificación o votación nominal (Artículo 129 Ley 5ª de 1992), evento que no
sucedió en la votación de esta iniciativa, motivo por el cual la Secretaría
certifica que el Proyecto fue aprobado por las mayorías exigidas por la
Constitución y la Ley.”
1.1.6. La ponencia para segundo debate fue presentada por los senadores Luis Fernando Velasco (ponente coordinador), Rubén Darío Quintero, Gina Parody D’Echeona, Hernán Andrade Serrano, Gustavo Petro Urrego, Samuel Arrieta Buelvas y Oscar Darío Pérez, y publicada en la Gaceta del Congreso 642 del 7 de diciembre de 2006.
1.1.7. Según certificación suscrita por el Subsecretario General del Senado de la República,[12] el Proyecto de Ley fue anunciado para su discusión y aprobación en segundo debate en la sesión plenaria del 12 de diciembre de 2006, según consta en el Acta n.° 37 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 71 del 13 de marzo de 2007.[13] En el texto de la referida acta, se señala que “por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.” Luego se hace un listado de iniciativas, entre las que se encuentra el proyecto de ley estatutaria.
Por último, se advierte que finalizada la sesión plenaria, se indicó que “Siendo las 11:40 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 13 de diciembre de 2006, a las 11:00 a.m.”[14]
1.1.8. Igualmente, la certificación citada hace constar que el proyecto de ley fue considerado en segundo debate en sesión ordinaria del 13 de diciembre de 2006 con un quórum deliberatorio y decisorio de 99 de los 102 senadores que conforman la Plenaria y aprobado por unanimidad. Todo lo anterior consignado en el Acta 38 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 72 del 13 de marzo de 2007.[15]
Verificada el acta mencionada, se encuentra que el proyecto fue votado por votación ordinaria, en los términos del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992.[16]
1.2. Cámara de Representantes
1.2.1. Para primer debate rindieron ponencia el representante David Luna Sánchez, cuya publicación se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso 136 del 24 de abril de 2007.[17]
1.2.2. Según certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes,[18] en sesión del 25 de abril de 2007 se anunció la discusión y aprobación del Proyecto de Ley, sesión contenida en el Acta n.° 32 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 181 del 15 de mayo de 2007.
Sobre este particular, se advierte que los anuncios se realizaron al finalizar la sesión, luego de haber discutido y aprobado varias iniciativas. Así, en el acta citada se lee lo siguiente:
“Presidente:
Ponentes los mismos voceros designados por los partidos.
Anuncie proyectos señor Secretario.
Secretario:
Por instrucciones de la Presidencia se anuncian los siguientes
proyectos para discusión y votación en la próxima sesión.
(…)
Proyecto de ley número 221 de 2007 Cámara, 27 de 2006 acumulado 05 de 2006 Senado.”[19]
Acto seguido y luego de la intervención de dos representantes, quienes dejaron algunas constancias sobre asuntos tratados en la jornada, el Presidente levantó la sesión y convocó la siguiente “para el día miércoles de la próxima semana, siendo las 2:55 de la tarde.”. Esto es, la siguiente sesión fue convocada para el 2 de mayo de 2007.
1.2.3. Como consta en la certificación citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue discutido y aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 8 de mayo de 2007, según consta en el Acta n.° 33 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 184 del 16 de mayo de 2007.[20] A este respecto, el Secretario hace constar que la proposición con que terminó el informe de ponencia fue “aprobada de conformidad con el artículo 153 de la Constitución Política y 119 de la Ley 5ª de 1992.” Del mismo modo, indicó que la votación se realizó por unanimidad.
1.2.4. Para segundo debate la ponencia fue presentada por los representantes David Luna Sánchez (ponente coordinador), Orlando Aníbal Guerra, Carlos Fernando Motoa, Miguel Ángel Rangel, Guillermo Rivera Flórez y Juan de Jesús Córdoba y fue publicada en la Gaceta del Congreso 189 del 17 de mayo de 2007.[21]
1.2.5. De acuerdo con lo certificado por el Secretario General de la Cámara de Representantes,[22] en sesión plenaria del 22 de mayo de 2007 se anunció la discusión y aprobación del Proyecto de Ley, como consta en el Acta n.° 51 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 307 del 26 de junio de 2007.
Sobre el particular se advierte que en la mencionada sesión, la Secretaría de la Cámara, por instrucciones del Presidente de esa Corporación, realizó el anuncio del proyecto en los términos siguientes, según el contenido de la citada Gaceta:
“Dirige la sesión el Presidente,
honorable representante Alfredo Cuello Baute:
Anuncie los proyectos, Secretario
La Subsecretaria Auxiliar,
doctora Flor Marina Daza, anuncia los proyectos para la próxima sesión.
(…)
Proyecto de Ley Estatutaria número 221 de 2007 Cámara, 27 de 2006
Senado.
(…)
Están leídos los proyectos señor Presidente”
El Subsecretario General, doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C., informa:
Están anunciados los proyectos señor Presidente, ordene la verificación
del quórum solicitada.
Dirige la sesión el Presidente,
honorable representante Alfredo Cuello Baute:
Abra el registro, vamos a verificar quórum, pedido por el representante
Castro Caycedo.
El Subsecretario General, doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C., informa:
Los proyectos anteriormente
fueron anunciados de acuerdo con la lista preparada por la Sección de Leyes de
la Cámara y de acuerdo con lo establecido en el acto legislativo, que obliga
que todos los proyectos deban ser anunciados previamente a la sesión en que se
traten, anunciando su votación y discusión.
Presidente, la
Secretaría certifica que se ha desintegrado el quórum.
Dirige la sesión el Presidente,
honorable representante Alfredo Cuello Baute:
Se cita para mañana 11:00 de la mañana, debate de Control Político, de
seguido tenemos dos debates, uno iniciando 11:00, otro iniciando 4:00 de la
tarde.
Apunte al representante Pérez en el quórum, que está presente.
El Subsecretario General, doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C., informa:
Se desintegró fue el quórum decisorio, existe suficiente quórum deliberatorio.”[23]
De lo anterior se tiene que la siguiente sesión plenaria de la Cámara de Representantes fue citada para el 23 de mayo de 2007. Verificada el Acta n.° 52 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 308 del 26 de junio de 2007,[24] la Sala advierte que la sesión se dedicó por completo a debates de control político respecto de diversos funcionarios, como consta en el orden del día correspondiente. Dentro de la plenaria no se hizo referencia alguna al anuncio de discusión y votación de proyectos de ley en la sesión siguiente. Por último, finalizada la sesión, el Presidente convocó la siguiente “para el próximo martes 3:00 p.m.”, esto es, para el 29 de mayo de 2007.[25]
1.2.6. Según la certificación antes citada, en sesión plenaria del 29 de mayo de 2007, a la cual se hicieron presentes 153 Representantes, fue considerada y aprobada por la mayoría requerida constitucionalmente, en votación ordinaria, la ponencia para segundo debate, el articulado y el título del Proyecto de Ley Estatutaria. “Lo anterior según consta en el registro electrónico y manual remitido por el Subsecretario General de la Corporación mediante oficio SbSG.2.1.0401-07 y en el Acta de Sesión Plenaria N° 53 de mayo 29 de 2007”, documento publicado en la Gaceta del Congreso 309 del 26 de junio de 2007.[26]
1.3. Conciliación
En razón a la existencia de discrepancias entre los textos aprobados por las cámaras legislativas, fue necesario tramitar el informe de la comisión accidental de conciliación, de conformidad con lo señalado en el artículo 161 C.P. El procedimiento surtido fue el siguiente:
1.3.1. Senado de la República
1.3.1.1. El informe de conciliación al Proyecto de Ley, suscrito por los senadores Luis Fernando Velasco y Oscar Darío Pérez y por los representantes David Luna Sánchez y Juan de Jesús Córdoba, de fecha 4 de junio de 2007, fue publicado en la Gaceta del Congreso 251 del 6 de junio de 2007.
1.3.1.2. Como lo certificó a solicitud de la Corte el Secretario General del Senado de la República,[27] el anuncio de la discusión y aprobación del informe de conciliación se realizó en la sesión plenaria del 7 de junio de 2007, según el acta n.° 64 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 352 del 26 de julio de 2007. Al respecto, en el acta se lee lo siguiente:
“Por instrucciones de la presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima semana.
Los proyectos para la siguiente sesión plenaria son los siguientes:
(…)
Proyecto de ley número 027 de
2006 Senado (Acumulado 05 de 2006 Senado), 221 de 2007 Cámara, por la cual se dictan las disposiciones
generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en
bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.
(…)
Son los proyectos para debatir y aprobar en la siguiente sesión plenaria.”[28]
Finalizada la sesión, fue levantada por la Presidencia del Senado y citó “para el próximo martes a la una de la tarde”[29]. En ese sentido, la sesión siguiente fue convocada para el 12 de junio de 2007.
1.3.1.3. Conforme la constancia expresada en la certificación mencionada, el informe de conciliación fue discutido y aprobado por la plenaria del Senado de la República en sesión del 12 de junio de 2007, contenida en el Acta n.° 65 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 414 del 28 de agosto de 2007.[30] La certificación señala que la sesión de aprobación “se pudo constatar un quórum deliberatorio de 93 Honorables Senadores de la República de los 102 que conforman la Corporación, al ser sometido a la consideración de la plenaria el Informe de Conciliación fue aprobado por la mayoría exigida constitucionalmente”. Verificado el contenido de la sesión, la Corte encuentra que el informe fue aprobado por votación ordinaria.[31]
1.3.2. Cámara de Representantes
1.3.2.1. El informe de conciliación fue suscrito por los senadores Luis Fernando Velasco y Oscar Darío Pérez y por los representantes David Luna Sánchez y Juan de Jesús Córdoba, de fecha 4 de junio de 2007, fue publicado en la Gaceta del Congreso 247 del 5 de junio de 2007.[32]
1.3.2.2. De acuerdo con la certificación mencionada en el apartado 1.2.5. de este análisis, el Secretario General de la Cámara de Representantes hace constar que el anuncio de la discusión y aprobación del informe de la comisión accidental de conciliación se realizó en la sesión plenaria del 5 de junio de 2007, contenida en el Acta n.° 54 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 318 del 29 de junio de 2007. Sobre el particular, en este documento se lee lo siguiente:
“Dirección de la sesión por la
Presidencia, doctor Alfredo Ape Cuello Baute:
Anuncie proyectos Secretario, antes de que se me levanten.
El Secretario, doctor Angelino
Lizcano Rivera informa:
Con mucho gusto señor Presidente,
(…)
-
Proyecto de ley
221 de 2007 Cámara, 027 del 2006 Senado.
(…)
Dirección de la sesión por la
Presidencia, doctor Alfredo Ape Cuello Baute:
Se convoca martes dos de la tarde, Secretario.
El Secretario, doctor Angelino
Lizcano Rivera informa:
Son los proyectos de acto legislativo, actas de conciliación y de proyectos de ley, anunciados para el próximo martes a las dos de la tarde, mañana Congreso Pleno a la una de la tarde.”[33]
De esta información, se colige que el anuncio se realizó para la sesión
plenaria del 12 de junio de 2007.
1.3.2.3. Según la certificación citada en el numeral anterior, en la
sesión plenaria del 12 de junio de 2007, “a
la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y ocho (158) Honorables
Representantes, fue considerada y aprobada por la mayoría requerida
constitucionalmente, en votación ordinaria, el Informe de Conciliación del
Proyecto en mención. Lo anterior según
consta en el registro electrónico y manual remitido por el Subsecretario
General de la Corporación mediante oficio SbSG. 2.1.0458-07 y en el Acta de
Sesión Plenaria N° 55 de junio 12 de 2007, la cual se encuentra publicada en la
Gaceta del Congreso N° 327 de 2007.” En
ese sentido, verificado el contenido del acta, la Sala advierte que el informe
de la comisión accidental de conciliación fue aprobado por votación ordinaria.[34]
2. Trámite legislativo de subsanación
Como se indicó en apartado anterior de esta sentencia, la Corte identificó un vicio de procedimiento en la discusión y votación del Proyecto de Ley, consistente en el incumplimiento del requisito de anuncio previo al debate y aprobación, contemplado en el inciso final del artículo 160 C.P. En cumplimiento de lo ordenado en el Auto 081/08, el Congreso rehizo el procedimiento afectado por el vicio del siguiente modo:
2.1. Segundo debate en Cámara de
Representantes
2.1.1. Con el fin de subsanar el vicio de procedimiento citado, la Cámara de Representantes repitió el anuncio de la discusión y votación del Proyecto de Ley en la sesión plenaria del 29 de abril de 2008, consignada en el Acta 105 de la misma fecha. Al respecto, en la Gaceta del Congreso 293 del 28 de mayo de 2008, se lee lo siguiente:
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Oscar Arboleda Palacio):
Anuncie los proyectos señor Secretario y les recuerdo o les informo que
mañana no habrá Plenaria pero trabajaremos, martes, miércoles y jueves de la
semana entrante.
La Secretaría General informa,
doctor Jesús Alfonso Rodríguez:
Vamos a anunciar los proyectos de ley y acto legislativo que serán
debatidos y votados en la próxima sesión.
Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Oscar Arboleda Palacio):
Próxima sesión, martes a las 3:00 p. m.
La Secretaría General informa,
doctor Jesús Alfonso Rodríguez:
Martes 6 de mayo a las 3:00 p. m. o en la próxima sesión en la que sí
discutan o debatan proyectos ley.
La Secretaría General informa
(doctora Flor Marina Daza):
Corrección de procedimientos de conformidad con lo ordenado según auto
081 de abril 2 de 2008, proferido por la honorable Corte Constitucional y lo establecido
en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política y el artículo 202
de la Ley 5ª del 92. Se procede a subsanar dicho vicio de procedimiento de
acuerdo al Acto Legislativo número 01 de 2003, al Proyecto de Ley Estatutaria
número 221 de 2007 Cámara, 027 de 2006 Senado, acumulado con el 05 de 2006
Senado, por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se
regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en
especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y provenientes de
terceros países y se dictan otras disposiciones.
Estas correcciones están publicadas en la Gaceta del Congreso número
189 de 2007, la ponencia está públicada en la gaceta 189 de 2007.
(…)
Están anunciados los proyectos para la próxima sesión señor Presidente.
Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Bérner León Zambrano:
Se levanta la sesión y se cita para el día martes 6 de mayo, a las 3:00 p. m.”[35]
De lo anterior se advierte que la discusión y votación en segundo debate fue anunciada para la sesión del martes 6 de mayo de 2008. Sobre el particular, debe insistirse que aunque el Presidente hizo uso de la simple expresión “anuncio”, la jurisprudencia constitucional ha concluido que la utilización de la misma en el contexto del trámite legislativo, refiere unívocamente al cumplimiento del requisito dispuesto en el inciso final del artículo 160 C.P.[36]
2.1.2. La discusión y votación del Proyecto de Ley en segundo debate de la Cámara de Representantes acaeció en la sesión plenaria del 6 de mayo de 2008, de la que da cuenta el Acta 106 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 326 del 6 de junio de 2008. En esta sesión, se aprobaron dos proposiciones relacionadas con la inclusión del parágrafo al literal i. del artículo 3º del Proyecto, relacionado con la exclusión de la aplicación de algunas disposiciones de la ley a las agencias de información comercial; al igual que el parágrafo 2º del artículo 10º, relativo a la gratuidad de la consulta de la información por parte de los titulares de la información. Cabe anotar que estas proposiciones son idénticas a las promovidas y aprobadas por la plenaria de la Cámara en el trámite original del Proyecto de Ley. En ese sentido, se verifica que el procedimiento subsanatorio no modificó lo decidido por la plenaria en cuanto al contenido de la iniciativa.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que en dicha sesión la Secretaría de la Cámara hizo constar que la iniciativa, junto con las proposiciones presentadas, fueron aprobadas por las mayorías exigidas por la Constitución y la ley, mediante votación ordinaria. [37] A su vez, el Secretario General certificó a la Corte que la iniciativa fue discutida y aprobada con la presencia de 119 Representantes.[38]
2.2. Conciliación
En tanto la existencia de un vicio de procedimiento en segundo debate afectó el procedimiento subsiguiente, esto es, la consideración y votación del informe de conciliación por parte de las plenarias de Senado y Cámara; estas etapas del trámite también fueron nuevamente efectuadas, como pasa a explicarse:
2.2.1. Cámara de
Representantes
El informe de conciliación correspondiente al Proyecto de Ley fue publicado en la Gaceta del Congreso 229 del 7 de mayo de 2008.
El anuncio para la discusión y votación del informe de conciliación al Proyecto de Ley se llevó a cabo en la sesión plenaria del 7 de mayo de 2008, contenida en el Acta 107 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 327 del 7 de mayo de 2008. En dicho documento se lee lo siguiente:
“Dirección de la Sesión por la
Presidencia doctor Oscar Arboleda Palacio:
Señora Secretaria, le ruego leer los proyectos, para la próxima Sesión
del martes, a fin de que, dejemos este punto bien claro para una próxima
sesión.
Dirección de la Sesión por la
Presidencia doctor Oscar Arboleda Palacio:
Señora Secretaria, le ruego darle lectura para la próxima sesión del
martes.
Secretario Auxiliar Luis Ramón
Silva:
Con mucho gusto señor Presidente, de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2003, se anuncian los siguientes proyectos, para sesión del
día martes 13 de 2008 (sic) o para la
siguiente sesión de Plenaria en que se adelanta Proyecto de ley y ello es:
Informe de conciliación, Proyecto de ley 303 de 2007 Cámara, 027 de
2006 Senado por la cual se adiciona el artículo 57 de la Ley 5a de 1992.
(…)
Proyecto de ley Estatutaria 221 de 2007 Cámara, 027 de 2006 Senado,
acumulado con el Proyecto de ley 005 de 2006 Senado, por la cual se dictan las
disposiciones generales del Hábas Data, (sic) y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos,
personales en especial, la financiera crediticia comercial de servicios y la
providencia de terceros países, (sic) y
se dictan otras disposiciones, publicado en la Gaceta 229 de 2008.
(…)
Señor Presidente han sido leídos los proyectos, que se deben anunciar para debatir el próximo martes o el día en que hayan debates de Proyecto de ley, anexando a los que se anunciaron ayer.”[39]
Como se observa, el anuncio de la discusión y votación del informe de conciliación se hizo para una fecha determinable, esto es, “el próximo martes”, que corresponde al 13 de mayo de 2008.
Así, en la sesión plenaria del 13 de mayo de 2008, descrita en el Acta 108 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 353 del 11 de junio de 2008, el informe citado fue sometido a discusión y votación, siendo aprobado, “por las mayorías exigidas en la Constitución Política y en la ley de acuerdo con el último registro”.[40] Esta afirmación es corroborada por la certificación que para el efecto emitiera el Secretario General de la Cámara de Representantes, en el sentido que en dicha sesión plenaria, “se registró la presencia de noventa y seis (96) H. Representantes, siendo aprobado el mencionado informe por la mayoría de los miembros presentes de la corporación, con arreglo a los mandatos del artículo 219 de la Ley 5ª de 1992.”[41]
2.2.2. Senado de la República
El informe de conciliación correspondiente al Proyecto de Ley de la referencia fue publicado en la Gaceta del Congreso 239 del 8 de mayo de 2008.
El anuncio de la discusión y votación del informe de conciliación al Proyecto de Ley fue realizado en la sesión plenaria del 14 de mayo de 2008, contenida en el Acta 46 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 407 del 1º de julio de 2008. En dicha acta, se observa lo siguiente:
“La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente punto
del Orden del Día.
III
Anuncio de proyectos
Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Siguiente punto señora Presidenta, anuncio de proyectos, los proyectos
para, discutir y votar en la próxima sesión plenaria del Senado de la República
son los siguientes:
(…)
Con Informe de Conciliación
• Proyecto de ley Estatutaria número 027 de 2006 Senado, 221 de 2007
Cámara,
(Acumulado 05 de 2006 Senado), por la cual se dictan las disposiciones
generales del Hábeas Data y se regula el manejo de la información contenida en
las bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia,
comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras
disposiciones.
(…)
Todos estos proyectos señora Presidenta están debidamente publicados en la Gaceta del Congreso, están leídos los proyectos para la próxima Sesión señora Presidenta.”[42]
En este caso, se advierte que la plenaria utilizó la expresión “próxima sesión” para hacer referencia a
la sesión en que se efectuaría la discusión y votación del informe de
conciliación. Sobre el particular, la
Corte considera que esta expresión permite, a la luz de la jurisprudencia
constitucional aplicable,[43] contar con una fecha
determinable de anuncio de debate y aprobación, esto es, la sesión plenaria
siguiente a la del 14 de mayo de 2008.
Esa sesión se efectuó el 20 de mayo de 2008, contenida en el Acta 47 de
la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 479 del 30 de julio de
2008. En dicha sesión se sometió a
discusión y votación el informe de conciliación, el cual fue aprobado “con el quórum constitucional requerido.”[44] Esta información es ratificada por el
Secretario General del Senado, quien en constancia solicitada por la Corte,
señaló que “al momento de la votación del
Informe de Conciliación no se solicitó votación nominal ni se solicitó
verificación del quórum, por lo tanto aparecen votando los senadores que se
registraron durante la sesión que según el Acta correspondiente a 91 senadores,
exceptuándose la constancia de retiro del recinto no votando el informe, del HS
Mario Salomón Nader Muskus.”[45]
3.
Constitucionalidad del procedimiento surtido por el proyecto de ley
El artículo 153 C.P. exige que para la aprobación, modificación o
derogación de las leyes estatutarias debe contarse con la mayoría absoluta de
los miembros del Congreso. A su vez, contempla
que el trámite de esas iniciativas debe efectuarse dentro de una sola
legislatura.
Por ende, el parámetro de constitucionalidad del control formal de los
proyectos de ley estatutaria comprende tanto las normas superiores y orgánicas
que regulan el procedimiento para la formación de las leyes, junto con las
exigencias específicas para el trámite de las leyes estatutarias. En ese contexto, los proyectos de ley
estatutaria deben[46] (i) cumplir con el requisito de publicación del proyecto en la
Gaceta del Congreso, antes de
darle curso en la comisión respectiva (C.P. art. 157.1 y Ley 5ª de 1999, art.
144); (ii) haber sido aprobados, por
mayoría absoluta, en las comisiones y
las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes (C.P.,
arts. 153 y 157 y Ley 5ª de 1992, arts. 117, 119 y 147); (iii) haber respetado las pautas fijadas en el artículo 160 de la
Constitución Política para los debates, a saber: las de la publicación de las
ponencias y que entre el primero y el segundo debate en cada cámara debe mediar
un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una
cámara y la iniciación de la discusión en la otra deben transcurrir por lo
menos quince días; (iv) haberse dado
aviso de que el proyecto será sometido a votación en sesión distinta a aquélla
en la que se efectúa la respectiva votación y someter el proyecto a votación en
la oportunidad anunciada (art. 8 del Acto Legislativo 001 de 2003 – C.P., art.
160). Al respecto cabe anotar que el art. 9 del Acto Legislativo 001 de 2003
(C.P., art. 161) dispuso que esta exigencia también se aplica a los debates
sobre los informes de las comisiones de conciliación, los cuales deberán ser
publicados por lo menos un día antes; (v)
haber sido aprobado dentro de una sola legislatura, con la aclaración de
que este plazo se refiere únicamente al trámite dentro el Congreso, y no se
extiende al período que requiere la revisión previa que efectúa la Corte
Constitucional (C.P., art. 153, y Ley 5ª de 1992, art. 208); (vi) respetar los principios de unidad
de materia, de identidad y consecutividad (C.P., arts. 158, 157, 160 y 161); (vii) para el caso de las normas que
ordenan gasto público, acreditar el cumplimiento de lo previsto en el artículo
7º de la Ley 819/03 – Orgánica de Presupuesto, al igual que la reserva de
iniciativa legislativa que para el efecto prevé el artículo 154 C.P. y (viii) haber obtenido la sanción del
gobierno, la cual, en el caso de los proyectos de ley estatutaria solamente
procede luego de que la Corte Constitucional haya efectuado el control previo
de constitucionalidad y haya declarado la exequibilidad de las disposiciones
del proyecto (C.P. arts. 153, 157 y 241), razón por la cual se trata de una
condición que no es posible comprobar en esta sentencia. Pasa la Corte a analizar el cumplimiento de
cada uno de estos requisitos:
3.1. Publicación del proyecto antes de darle curso en la comisión
respectiva
Según se observa en el trámite legislativo descrito, las iniciativas
que al acumularse dieron lugar al Proyecto de Ley objeto de análisis fueron
publicadas en las Gacetas del Congreso 243 y 246 del 25 de julio de 2006. Luego
de la acumulación, la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del
Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso 367 del 14 de
septiembre de 2006.
Del mismo modo, en apartado anterior de esta providencia se demostró
que cada uno de los informes de ponencia, al igual que el informe de
conciliación – tanto en el trámite original como en el subsanatorio – contaron
con las publicaciones previas a la discusión del Proyecto en cada debate. Al respecto, debe aclararse que para el caso
de la aprobación de la iniciativa en el trámite subsanatorio, las Cámaras
hicieron alusión a las publicaciones realizadas en el procedimiento original,
circunstancia que no incide en la vigencia del principio de publicidad, en
tanto permite que los congresistas tuvieran conocimiento previo del texto
sometido a discusión y votación. En
consecuencia, el requisito exigido por el artículo 157-1 fue cumplido
debidamente.
Por último, debe tenerse en cuenta que el reparo efectuado por el
Procurador General, relativo a la presunta afectación del principio de
publicidad en el trámite legislativo, para el caso del procedimiento surtido en
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fue resuelto por la Corte
en el Auto 081/08 antes aludido. En
dicha decisión se expuso lo siguiente:
“11. Como se indicó
al momento de describir el procedimiento legislativo surtido respecto del
Proyecto de Ley Estatutaria, se observa que para el caso de la Cámara de
Representantes, el informe de conciliación fue rendido el 4 de junio de 2007 y
publicado en la Gaceta del Congreso 247 del 5 de junio de 2007. A su vez, la discusión y votación del citado
informe fue anunciado en la sesión plenaria del 5 de junio de 2007, indicándose
que sería debatido el 12 de junio del mismo año, fecha en la que efectivamente
se llevó a cabo ese trámite. Conforme a
este recuento, el cuestionamiento propuesto por el Procurador General se basa
en considerar que la publicación del informe de ponencia no se hizo antes del
anuncio de la discusión y votación, sino que dichas actuaciones se realizaron
simultáneamente, lo que en su criterio vulnera el artículo 157-1 C.P., puesto
que la publicación no fue realizada antes de darle curso a la iniciativa en la
plenaria de la Cámara.
En el fundamento jurídico 9 de esta providencia se
concluyó, a partir del análisis de la jurisprudencia sobre la materia, que el
objetivo constitucional del anuncio previo de la discusión y votación, al igual
que de la publicación de los proyectos de ley, es la de fortalecer el principio
democrático representativo, en la medida en que toman la forma de mecanismos
que facilitan la adopción de decisiones informadas por parte de los
congresistas. Bajo esta lógica, lo que
se exige es que tanto el anuncio como la publicación precedan en el tiempo a la
discusión y aprobación de los proyectos de ley.
Por ende, el principio de publicidad resulta afectado cuando la
discusión y votación se realiza sin que se hubiere rendido el informe de
ponencia o cuando el anuncio se lleva a cabo antes de que se rinda el informe y
el mismo es debatido y aprobado inmediatamente después, sin que los
congresistas hubieren podido informarse adecuadamente sobre el contenido de la
iniciativa.
En el presente caso, se tiene que el informe de
conciliación fue (i) rendido antes de
la fecha del anuncio de su discusión y votación; y (ii) publicado el mismo día de la plenaria en que se efectuó el
anuncio. Del mismo modo, la Sala
advierte que el debate y aprobación del informe de conciliación se verificó en
la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 12 de junio de 2007, esto
es, una semana después del anuncio previo y la publicación.
De acuerdo con esta comprobación fáctica, la Corte
considera que el principio de publicidad al interior del procedimiento
legislativo no sufrió desmedro alguno para el caso de la aprobación del informe
de conciliación aludido. En efecto, la
publicación del informe de conciliación fue coetánea al anuncio de la discusión
y votación y, a su vez, el debate se llevó a cabo luego de un plazo suficiente
para que los congresistas conocieran el contenido de la iniciativa y, en
cualquier caso, antes que la plenaria de la Cámara asumiera el estudio del
informe, cumpliéndose de esta manera lo previsto tanto en el artículo 157-1
C.P. y el inciso primero del artículo 157 del Reglamento del Congreso.”
En conclusión, no existe evidencia alguna que la discusión y aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes se desarrollara de manera intempestiva. Antes bien, el análisis del procedimiento surtido demuestra que los congresistas conocieron el contenido del informe con la suficiente antelación, de modo que se garantizó que el debate y votación de la iniciativa en esta instancia del procedimiento legislativo contara con la información suficiente. Así, la Corte concluye que no concurre vicio de procedimiento en relación con el problema jurídico propuesto por el Procurador General.
3.2. Aprobación por mayoría absoluta
En el recuento del trámite legislativo del Proyecto la Corte advierte, en
primer término, que las votaciones en cada una de las etapas tuvieron
naturaleza ordinaria. De conformidad con
el artículo 129 del Reglamento del
Congreso, la votación simple se verifica cuando los congresistas demuestran su
consentimiento con la aprobación de la iniciativa a través de un golpe en el
pupitre. En estos casos, el Secretario
informará sobre el resultado de la votación y, si no se pidiere acto de
verificación, se tendrá por exacto dicho informe. Este método se opone a la
votación nominal, en la que la cámara correspondiente acuerda que cada uno de
los congresistas exprese el sentido de su voto, consignándose en el acta
correspondiente el resultado de la votación, con la expresión individual de los
mismos.
Bajo está lógica, en cada una de las etapas del procedimiento
legislativo que antecedieron a la aprobación del Proyecto de Ley, tanto en su
etapa original como el trámite subsanatorio, los secretarios de las comisiones
primeras y de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, hicieron
constar que (i) se contaba con el
quórum decisorio; y (ii) la
iniciativa había obtenido las mayorías exigidas por la Constitución y la Ley,
que para el presente caso deben tener carácter absoluto, en los términos del artículo
153 C.P. Durante cada una de las
sesiones, ningún congresista solicitó la verificación de la votación, de modo
que el informe rendido por los secretarios se tuvo por exacto.
No obstante, como lo pone de presente el Procurador General, para el
presente caso no se cuenta con información acerca del número preciso de votos
favorables con los que contó el Proyecto de Ley en cada uno de los debates, de
manera tal que no es posible acreditar el cumplimiento de la exigencia de
mayoría absoluta. No obstante, debe la
Corte señalar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que dentro del
trámite de las leyes estatutarias, la constatación que realicen los secretarios
de las cámaras legislativas, en el marco de una votación ordinaria, acerca de
la existencia de quórum decisorio y de la mayoría absoluta para su aprobación,
permiten acreditar de manera suficiente el requisito de mayorías previsto por
la Carta para el caso de los proyectos de ley estatutaria. En efecto, en la sentencia C-502/07 se
expresaron los argumentos siguientes sobre este particular:
“El Procurador objeta que en varias de las
actas y las sesiones no se especificó con claridad cuántos congresistas habían
votado a favor y cuántos en contra. Al respecto cabe manifestar que la Corte
Constitucional ya ha definido que para demostrar que un determinado proyecto
fue aprobado por la mayoría absoluta es suficiente que se certifique que había
quórum decisorio y que se surtió la votación ordinaria,[47] siempre y cuando ningún congresista haya
solicitado la verificación posterior. Al respecto se señaló en la sentencia
C-179 de 2002:
La Corte dentro de un criterio de flexibilidad
que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con
miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la
lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del
Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la
verificación del quórum deliberatorio (n.e. decisorio), es suficiente para
acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta
legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación
posterior.” [48]
Luego, en la
sentencia C-037 de 2004[49], en
la cual se analizó el proyecto de ley estatutaria “Por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y
votación para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del
artículo 258 de la Constitución Nacional”, se expresó al respecto:
“Tratándose de leyes estatutarias, tal como lo
señaló la Corte en la Sentencia C-179 de 2002, en la medida en que se haya
acreditado la existencia de quórum decisorio, es decir la presencia de la
mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresional[50],
la aprobación en votación ordinaria, si nadie solicita verificación o deja
constancia de voto negativo, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los
integrantes, así no haya habido constatación sobre ese hecho, y de tal modo
debe ser certificado por los secretarios, quienes incumplen con su función
cuando se limitan a remitir a la respectiva acta y omiten certificar si la
aprobación del proyecto se cumplió en las condiciones previstas en la
Constitución.”
Por otro lado, es importante anotar que el
hecho de que sean imprecisas algunas de las certificaciones expedidas por los
Secretarios de las Comisiones y las Plenarias de las cámaras legislativas no es
determinante para poder asegurar que en el trámite de un proyecto se incumplió
el requisito de las mayorías exigidas para la aprobación del mismo. En estos
casos, las respectivas certificaciones deberán ser analizadas en conjunto con
las actas de las sesiones, consignadas en la Gaceta del Congreso.
Pues bien, la aplicación de los criterios antes señalados a la secuencia de aprobación del proyecto que ha sido descrita conduce a la Corte a la conclusión de que en este punto no se violó la Constitución. Durante el trámite del proyecto sí se cumplió con el requisito de la mayoría absoluta para los proyectos de ley estatutaria. En todos los casos se certificó que existía quórum decisorio o el quórum requerido constitucionalmente y que el proyecto había sido aprobado. Así mismo, en ningún caso los congresistas participantes en la votación solicitaron la verificación del quórum o dejaron constancia del voto negativo. De esta manera, debe entenderse que en todas las oportunidades se cumplió con el requisito de la mayoría absoluta.”
Estas reglas jurisprudenciales son del todo aplicables en el presente
análisis. Como se tuvo oportunidad de
indicar en la descripción del trámite legislativo que antecedió a la aprobación
del Proyecto de Ley, en cada uno de los debates los secretarios dieron cuenta
de la existencia de quórum decisorio y la votación conforme a las mayorías
constitucionales. Incluso, en varios de
estos debates se hizo referencia explícita a que la votación llenaba los
requisitos de mayoría previstos para las leyes estatutarias. A su vez, verificadas las actas de sesión
correspondientes, se tiene que los congresistas asintieron la contabilización
de la votación hecha por los secretarios, sin que existieran solicitudes de
verificación ni del quórum ni del número de votos. Tampoco hicieron uso de la facultad para
solicitar votación nominal, por lo que, en suma, debe tenerse por acreditado el
cumplimiento de la votación con mayoría absoluta que prevé el artículo 153 C.P.
3.3. Cumplimiento de las pautas del debate previstas en el artículo 160
C.P.
De acuerdo con el análisis del trámite legislativo, el Proyecto de Ley
fue aprobado en primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República
el 12 de octubre de 2006 y en segundo debate en la Plenaria del Senado el 12 de
diciembre del mismo año. Del mismo modo, para el caso del trámite en Cámara de
Representantes, la iniciativa inició su debate en Comisión el 24 de abril de
2007 y fue aprobada en primer debate el 8 de mayo de 2007 y en segundo el 29 de
mayo de 2007.
En consecuencia, se tiene que el primer requisito previsto en el artículo
160 C.P. fue cumplido, puesto que entre el debate en comisión y en plenaria,
tanto en Senado como en Cámara, medió un término superior a ocho días. De la misma forma, entre la aprobación del
Proyecto de Ley en la plenaria del Senado de la República y el inicio del
debate en la Comisión Primera de la Cámara, existe un periodo superior a quince
días.
Igualmente, se advierte que en cada uno de los debates, en el trámite de
las comisiones accidentales de conciliación y en el procedimiento subsanatorio,
se verificó la existencia de informe de ponencia o de conciliación, según el
caso, los cuales fueron publicados con antelación al debate en cada célula
congresional. En igual sentido,
analizado el contenido de los informes de ponencia para segundo debate, la
Corte encuentra que en el mismo se expusieron la totalidad de las propuestas
que fueron consideradas en las comisiones y los motivos de su rechazo.
3.4. Anuncio previo a la discusión y votación
El inciso final del artículo 160 de la Constitución Política, adicionado
por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 establece que ningún proyecto de ley será
sometido a votación en sesión diferente a aquella en que previamente se haya
anunciado. Igualmente, esta regla
establece que el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la
presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual
se verificará la votación.
Sobre este requisito, la jurisprudencia constitucional ha consolidado una doctrina definida sobre las condiciones materiales y procedimentales que deben reunirse para el cumplimiento de la citada condición. De manera general, este precedente ha dispuesto que el anuncio debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley; (ii) debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto; (iii) la fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable; y (iv) un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado.
La Corte ha considerado que el anuncio de la discusión y votación de los proyectos de ley no está sometido a fórmula sacramental alguna, a condición que la expresión utilizada transmita inequívocamente la intención de la mesa directiva de someter a votación un determinado proyecto de ley en una sesión futura y definida. Por lo tanto, la Sala en diversas decisiones ha ejercido una interpretación flexible de las expresiones utilizadas por las cámaras para efectuar el anuncio. De esta manera, la Corte ha otorgado validez constitucional a expresiones como “considerar” o “debatir”[51] e, incluso, ha entendido que el simple término “anuncio”, utilizado en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. Esto en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma constitucional.[52]
El cumplimiento del requisito de anuncio previo de la discusión y
votación depende, según los requisitos expuestos, que sea realizado para una
fecha determinada o, al menos determinable.
En consecuencia, se ha considerado que las cámaras legislativas deben
señalar la fecha precisa de la sesión en que se efectuará la discusión y
votación del proyecto de ley o, en su defecto, será posible acreditar el
cumplimiento del citado requisito cuando del contexto de la sesión en que se
efectuó el anuncio es posible concluir, de forma inequívoca, la fecha en la que
se verificará el debate y aprobación de la iniciativa correspondiente.[53]
En idéntico sentido, la necesidad de contar con la certeza suficiente
acerca de la fecha de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del
proyecto de ley, sustenta la regla jurisprudencial que exige la continuidad de
la “cadena” de anuncios. Según esta
condición, en caso que el proyecto de ley no haya sido sometido a discusión y
votación en la sesión para el que fue anunciado, la presidencia de la comisión
o plenaria correspondiente debe reiterar el anuncio para la sesión siguiente,
efectuándose el mismo procedimiento tantas veces sea necesario hasta tanto se
realice la discusión y aprobación del proyecto.
En caso que se pretermita este requisito, se vulneraría el mandato
constitucional del artículo 160 Superior, en tanto la iniciativa sería aprobada
en una sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado.
Por último, la doctrina constitucional en comento ha establecido que el
vicio de procedimiento derivado del incumplimiento del requisito del anuncio
previo tiene naturaleza subsanable. Ello
siempre y cuando haya acaecido luego de completarse una de las etapas
estructurales del proceso legislativo, esto es, el debate y aprobación del
proyecto de ley tanto en comisión como en plenaria de una de las cámaras.[54] Lo anterior, sin embargo, deberá
aplicarse en cada procedimiento legislativo en armonía con la necesidad de
proteger los derechos de las minorías representadas en el Congreso. Por ende, como lo dispuso la Corte en el Auto
311/06, la naturaleza subsanable del vicio también depende de la preservación
de los derechos de las minorías al interior del proceso legislativo. Como se señaló en esa providencia, el vicio
se tornará insubsanable cuando “afecta el
principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de
no haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un
rumbo distinto al acto sometido a aprobación”.
En el asunto objeto de análisis, se tiene que en cada una de las etapas
del procedimiento legislativo se dio cumplimiento al requisito de anuncio
previo de la discusión y votación, según se constató al momento de describir el
procedimiento surtido por el Proyecto de Ley.
Así, en todas las sesiones previas se indicó una fecha determinada o
suficientemente determinable en que se llevaría a cabo la sesión en que se
sometería a debate y aprobación la iniciativa.
Aunque en algunas de estas sesiones no se hizo alusión expresa a que el
anuncio era para discutir y aprobar la iniciativa, con base en el precedente
citado, es evidente que el simple uso de la expresión “anuncio” en el contexto
del debate legislativo, está unívocamente dirigido a acreditar la condición
prevista en el inciso final del artículo 160 C.P. Adicionalmente, no se evidencia que en ninguna
de las etapas del proceso legislativo se haya roto la cadena de anuncios, de
modo tal que puede concluirse válidamente que en cada una de las instancias del
proceso legislativo los congresistas estuvieron suficientemente informados
sobre la sesión en que se sometería el Proyecto a debate y aprobación.
Por último, debe tenerse en cuenta que el trámite subsanatorio realizado
con ocasión del vicio de procedimiento identificado por la Corte en el Auto
081/08 cumplió con las condiciones anteriormente descritas. En efecto, tanto en la discusión y votación
en la Plenaria de la Cámara de Representantes, como en la repetición del
trámite de debate y aprobación del informe de conciliación en ambas cámaras, el
anuncio previo contó con los requisitos anteriormente señalados. En cada una de estas instancias del trámite
legislativo, las mesas directivas señalaron una fecha determinada en la que se
aprobaría el Proyecto de Ley, fecha en la que pudo verificarse ese acto. Por lo tanto, el vicio de procedimiento
identificado por la Corte, que motivó la devolución del expediente legislativo,
fue debidamente subsanado por el Congreso, de modo tal que es procedente
adoptar una decisión definitiva sobre el asunto de la referencia, en los
términos del parágrafo del artículo 241 Superior.
3.5. Aprobación en una sola legislatura
Los proyectos de ley que, acumulados, dieron lugar a la iniciativa objeto
de examen fueron radicados en la Secretaría General del Senado de la República
el 21 de julio de 2006. A su vez, el
informe de conciliación al Proyecto de Ley fue aprobado por las plenarias del
Senado y de la Cámara el 12 de junio de 2007.
En ese sentido, la iniciativa fue considerada y aprobada en la
legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2006 y el 20 de junio de 2007,
cumpliéndose de esta manera con el requisito exigido en el artículo 153 de la
Constitución.
Como se indicó anteriormente, este requisito es predicable solo del
trámite original del proyecto de ley, por lo que no se extiende al periodo de
revisión de la iniciativa ante la Corte Constitucional, término en el que están
comprendidos los plazos que otorgue esta Corporación para la subsanación de
vicios de procedimiento, como sucedió para el asunto objeto de estudio.
3.6. Cumplimiento de los principios de unidad de materia, consecutividad
e identidad
3.6.1. El artículo 158 de la Constitución establece que todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella.
El principio de unidad de materia ha sido objeto de un análisis prolijo
por parte de la jurisprudencia de la Corte, precedente que ha insistido en
señalar que la calificación acerca del cumplimiento de este presupuesto está
basada en la ponderación entre el contenido del principio y la vigencia del
principio democrático y la libertad de configuración normativa del
legislador. Por lo tanto, la violación
del principio de unidad de materia se acreditará únicamente cuando se demuestre
que el precepto no tiene ninguna relación de conexidad objetiva y razonable (de
carácter causal, temático, sistemático y teleológico) con la materia de la ley
respectiva.[55] Tal caracterización, entonces, es
incompatible con una visión rígida del principio, la cual afectaría de manera
desproporcionada la actividad legislativa y los principios democrático y de
conservación del derecho. En ese
sentido, el principio de unidad de materia resulta vulnerado sólo cuando el
precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno al contenido temático de
la ley que hace parte.[56]
Para la determinación del cumplimiento de este
requisito, entonces, deberá identificarse dos instancias. La primera, destinada
a precisar el alcance material o núcleo temático de la ley. La segunda, relacionada con establecer si la
norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a partir de los
criterios de conexidad citados.
Para el caso del Proyecto de Ley, su temática está
relacionada con la determinación de las reglas destinadas a regular el
ejercicio del derecho a la autodeterminación informática o hábeas data de los
titulares de información contenida en bases de datos personales, en especial
aquellos datos de contenido financiero, crediticio, comercial, de servicios y
la proveniente de terceros países. Como
se infiere de los artículos 1º y 2º de la iniciativa, la ley estatutaria tiene
por objeto regular los mecanismos para que los ciudadanos puedan ejercer las
facultades contenidas en el artículo 15 C.P., relativas al conocimiento,
actualización y rectificación de su información personal, específicamente
aquella relacionada con fines crediticios y comerciales.
Para cumplir con este propósito, la norma
determina en su sección preliminar su objeto, ámbito de aplicación, las
definiciones de los conceptos utilizados en la ley estatutaria, los principios
aplicables a la administración de los datos personales y las reglas sobre
circulación de información. A su vez, en
su título segundo prevé la carta de derechos de los titulares de información,
exigibles ante las fuentes, los operadores y los usuarios del dato
personal. El título tercero fija los
deberes correlativos de dichos sujetos en relación con las prerrogativas
previstas para los usuarios de la información.
El título cuarto establece tanto las razones que justifican la
administración del dato financiero en virtud de su relación con el interés
público, como los requisitos especiales exigidos a las fuentes y a los
operadores de información personal.
Igualmente, prevé las condiciones de presentación del dato crediticio
por parte de los operadores y las finalidades del acceso a esa información por los
usuarios. El título quinto fija el
procedimiento de peticiones y reclamos, destinado a que los titulares de la
información ejerzan las facultades de conocimiento, actualización y
rectificación del dato financiero. El
título sexto determina las facultades adscritas a las entidades encargadas de
la vigilancia de los destinatarios de la ley, en especial los operadores y
usuarios de la información personal, junto con el régimen sancionatorio aplicable. Por último, el título séptimo establece las
disposiciones finales de la normatividad estatutaria, relativas a la
determinación de un régimen de transición dirigido a la adecuación del
funcionamiento de las instancias destinatarios de sus disposiciones y en
relación con la caducidad del dato financiero sobre incumplimiento, vigente al
momento de promulgación de la ley.
Para la Corte es claro que cada uno de estos
asuntos no sólo guarda relación estrecha con el núcleo temático del Proyecto de
Ley, sino que toman la forma de herramientas necesarias para el desarrollo de
los contenidos normativos propios de la regulación del derecho al hábeas data,
específicamente en lo que respecta a la administración de datos personales de
naturaleza financiera, comercial y crediticia.
En consecuencia, el requisito previsto en el artículo 158 Superior es
adecuadamente cumplido en el presente análisis.
No obstante, debe advertirse que estas
consideraciones resultan aplicables para dos contenidos concretos del
articulado del Proyecto de Ley, los cuales, aunque en criterio de algunos de
los intervinientes, no guardan conexidad objetiva y razonable con la temática
de la iniciativa, empero sí hacen parte de la materia del Proyecto. El primero de ellos es la expresión “así como el derecho a la información
establecido en el artículo 20 de la Constitución Política”, contenido en el
artículo 1º del Proyecto. Como se
expondrá en detalle en el apartado 1.1. del análisis material de la iniciativa,
el Proyecto de Ley, considerado a partir de criterios sistemáticos, históricos
y teleológicos, tiene por objeto particular establecer un sistema de reglas
para la administración de datos personales relacionados con el comportamiento
crediticio, excluyéndose otras materias, como es el caso del derecho a la
información, el derecho a la intimidad y la regulación de otros escenarios del
ejercicio del derecho al hábeas data, distinto al expuesto. Empero, aunque para la Corte es claro que la
normatividad estatutaria no establece un régimen integral sobre el derecho a la
información, esta garantía constitucional tiene una relación intrínseca con
varios aspectos del proceso de administración de datos personales, como se
demostrará en el análisis posterior sobre los aspectos materiales del Proyecto. En efecto, las prerrogativas que la norma
estatutaria confiere a algunos de los agentes que concurren en dicho proceso,
como es el caso de los titulares y usuarios del dato, se explican a partir del
ejercicio del derecho a la información.
Por ende, no resulta desacertado que
dentro del ámbito sectorial del Proyecto de Ley, se incluya una
referencia a ese derecho fundamental, a condición que se interprete bajo las
condiciones mencionadas.
Similares consideraciones resultan aplicables para
la expresión “todos”, contenida en el
inciso primero del artículo 2º del Proyecto de Ley, relacionado con su ámbito
de aplicación. En efecto, la inclusión
de esa palabra en el precepto involucra que la iniciativa objeto de análisis
regule “todos los datos de información
personal registrados en un banco de datos”, pudiera cuestionarse en el
sentido que la normatividad estatutaria se restringe a regular el derecho al
hábeas data predicable de los procesos de administración de datos personales,
por lo que resultaría contrario al principio de unidad de materia la aplicación
del Proyecto a todas las modalidades de información personal. Sin embargo, en criterio de la Corte, este
entendimiento del precepto se funda en una comprensión descontextualizada del
mismo. En efecto, a partir de una
interpretación sistemática de la disposición, basada en el reconocimiento del
carácter sectorial de la regulación estatutaria, es válido concluir que la
expresión analizada versa exclusivamente sobre la información personal de
contenido financiero, comercial, crediticia, de servicios y proveniente de
terceros países, definida en el literal j) del artículo 3º del Proyecto de
Ley. Así, conforme a esta comprobación,
el precepto resulta ajustado al citado principio.
3.6.2. Mientras que el principio de unidad de
materia exige del Congreso un criterio de racionalidad mínima en el proceso
legislativo, tendiente a que cada uno de los proyectos de ley regule asuntos
que puedan agruparse en una unidad temática, impidiéndose con ello la inclusión
de tópicos del todo ajenos al asunto objeto de discusión y votación, los principios
de consecutividad e identidad están dirigidos a que la iniciativa obtenga un
grado de deliberación democrática suficiente.
Esto a fin que las normas jurídicas resultantes del proceso legislativo
sean legítima expresión de la voluntad de los congresistas, en tanto titulares
de la representación popular.
El principio de consecutividad del trámite
legislativo se deriva de lo dispuesto por el artículo 157 C.P., en el sentido
que los proyectos de ley deben haber sido discutidos y aprobados tanto en
comisiones como en las plenarias de ambas cámaras, previsión que la Corte ha
denominado como la “regla de los cuatro debates”. En este caso, la prescripción constitucional
está dirigida a toda iniciativa cumpla con todos los debates sucesivos en cada
una de las instancias del Congreso, con el objeto de garantizar que sea
sometida a un debate adecuado y suficiente.
Esta Corporación ha insistido en que el principio
de consecutividad debe comprenderse armónicamente con el principio de identidad
flexible. En efecto, de conformidad con
lo señalado con el artículo 160 C.P., durante el segundo debate cada cámara
podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias. Tal posibilidad busca
permitir al interior de las plenarias sea posible someter al debate democrático
las propuestas aprobadas por las comisiones, de modo tal que la actividad de
aquéllas no se restrinja a la simple confirmación de lo decidido en el primer
debate. Esta previsión implica, además, una modificación cualitativa del
régimen imperante en la Constitución anterior, pues permite la flexibilización
del trámite legislativo, con el fin de obtener mayores niveles de deliberación
y análisis de los proyectos de ley, lo que redunda en la eficacia del principio
democrático. Como lo ha previsto la jurisprudencia, “(…) bajo el
actual esquema constitucional el mismo ha sido relativizado, en el sentido que
por su intermedio ya no se exige que el proyecto sea aprobado de manera
idéntica en todos los debates parlamentarios, es decir, que su contenido
material deba guardar estricta equivalencia durante el trasegar del trámite
legislativo. (…)”[57]
De acuerdo con estos condicionamientos, el principio de identidad
flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates
reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite.[58]
Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el
segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la
preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el “concepto
de identidad[59]
comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se
propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[60].
Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren
necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión
constitucional permanente se haya discutido y
aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación[61].
Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las
diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma
del proceso legislativo[62].
|| En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o
adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este
sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se
incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el
tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido
y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la
facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe
respetarse el principio de identidad, de
forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado
en comisiones[63].”[64]
En este sentido, el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables,[65] que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;[66] (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;[67] (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico;[68] (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[69] En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado en el proceso penal–.[70]”[71]
3.6.3. Analizado el trámite surtido por el Proyecto de Ley, se advierte
que, en líneas generales, la iniciativa conserva la estructura y los núcleos
temáticos puestos a consideración de la Comisión Primera del Senado de la
República, por lo que prima facie, no
resultan violadas las normas constitucionales y orgánicas que prevén los
principios de consecutividad e identidad.
Sin embargo, el articulado sufrió modificaciones durante el trámite, las
cuales serán ilustradas por la Corte, a fin de demostrar su compatibilidad con
los principios mencionados. Igualmente,
se hará un estudio separado del cumplimiento de estas condiciones para el caso
de los incisos 2º, 3º, 4º y 5º del artículo 21, respecto de los cuales varios
de los intervinientes han sostenido que contradicen las normas aplicables al
procedimiento legislativo. Conforme a
estas consideraciones metodológicas, las modificaciones realizadas al
articulado dentro del trámite fueron las siguientes:
3.6.3.1. El informe de ponencia para primer debate fue aprobado sin
modificaciones por parte de la Comisión Primera del Senado de la República.
3.6.3.2 En la plenaria del Senado, se discutieron y aprobaron
modificaciones marginales al Proyecto de Ley.
Para una mejor ilustración, se trascribirán las normas aprobadas por la
Comisión Primera y por la Plenaria, subrayándose los apartados modificados.
|
Disposición
aprobada en Comisión Primera del Senado. |
Modificaciones
aprobadas por la plenaria del Senado. |
|
Artículo 2º. Ámbito de
aplicación. La presente ley se aplica a todos los datos
de información personal registrados en un banco de datos, sean estos administrados
por entidades de naturaleza pública o privada. Esta
ley se aplicará sin perjuicio de normas especiales que disponen la
confidencialidad o
reserva de ciertos datos o información registrada en bancos de datos
de naturaleza pública, para fines estadísticos, de investigación o sanción de
delitos o para garantizar el orden público. Se
exceptúan de esta ley las bases de datos que tienen por finalidad producir la
Inteligencia de Estado por parte del Departamento Administrativo de Seguridad,
DAS, y de la Fuerza Pública para garantizar la seguridad nacional interna
y externa. Igualmente,
quedan excluidos de la aplicación de la presente ley aquellos datos
mantenidos en un ámbito exclusivamente personal o doméstico y aquellos que
circulan internamente, esto es, que no se suministran a otras personas jurídicas o naturales. |
Artículo 2º. Ambito de
aplicación. La presente ley se aplica a todos los datos
de información personal registrados en un banco de datos, sean estos administrados
por entidades de naturaleza pública o privada. Esta
ley se aplicará sin perjuicio de normas especiales que disponen la
confidencialidad o
reserva de ciertos datos o información registrada en bancos de datos
de naturaleza pública, para fines estadísticos, de investigación o sanción de
delitos o para garantizar el orden público. Se
exceptúan de esta ley las bases de datos que tienen por finalidad producir la
Inteligencia de Estado por parte del Departamento Administrativo de Seguridad,
DAS, y de la Fuerza Pública para garantizar la seguridad nacional interna
y externa. Los registros públicos a cargo de las cámaras de comercio se regirán
exclusivamente por las normas y principios consagrados en las normas especiales que las regulan. Igualmente,
quedan excluidos de la aplicación de la presente ley aquellos datos
mantenidos en un ámbito exclusivamente personal o doméstico y aquellos que
circulan internamente, esto es, que no se suministran a otras personas jurídicas o naturales. |
|
Artículo
4º Principios de la administración de datos. (…) d) Principio de temporalidad de la información: La
información del titular no podrá ser suministrada a usuarios o terceros
cuando deje de servir para la finalidad del banco de datos. Se prohíbe la
circulación o suministro de los datos después que han desaparecido las causas que
justificaron su acopio y administración; (…). |
Artículo
4º Principios de la administración de datos. (…) d) Principio de temporalidad de la información: La
información del titular no podrá ser suministrada a usuarios o terceros
cuando deje de servir para la finalidad del banco de datos. (…). |
|
Artículo 10. Definición. Para todos los efectos de
la presente ley se entenderá por
información financiera y crediticia, comercial o de servicios, aquella referida
al nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias,
independientemente de
la naturaleza del contrato que les dé origen. |
Artículo 10. Definición. Para todos los efectos de
la presente ley se entenderá por
información financiera y crediticia, comercial o de servicios, aquella referida
al nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias,
independientemente de la naturaleza del contrato que les dé origen,
así como la información relativa a las demás actividades propias del sector
financiero. |
|
Artículo 11. Principio
de favorecimiento de una actividad de interés público (…) Parágrafo
2º. La petición o consulta por parte de los titulares de la información, así
como la actualización y corrección de los datos errados, incompletos o
desactualizados será gratuita. |
Artículo 11. Principio
de favorecimiento de una actividad de interés público (…) Parágrafo
2°. La consulta de información financiera y crediticia por parte del titular será gratuita por lo menos una vez al año, o cuando un
usuario hubiere consultado el registro en el curso de una solicitud de crédito en los
últimos treinta (30) días. Las políticas o manuales internos del operador
desarrollarán la presente disposición. |
|
Artículo
13. Requisitos especiales para fuentes. Las fuentes deberán actualizar mensualmente la información suministrada al
operador, sin perjuicio de lo dispuesto en el Título III de la presente ley. El reporte de información negativa sobre
incumplimiento de obligaciones de cualquier naturaleza, que hagan las fuentes de
información a los operadores de bancos de datos de información financiera y
crediticia, sólo procederá previa comunicación al titular de la información,
con el fin de que este pueda demostrar o efectuar el pago de la obligación, así
como controvertir aspectos tales como el monto de la obligación o cuota y la
fecha de exigibilidad. Dicha comunicación podrá incluirse en los extractos
periódicos que las fuentes de información envíen a sus clientes. En todo caso, las fuentes de información podrán
efectuar el reporte de la información transcurridos diez (10) días
calendario siguientes a la fecha de envío de la comunicación en la última dirección de
domicilio del afectado que se encuentre registrada en los archivos de la
fuente de la información y sin perjuicio, si es del caso, de dar cumplimiento a
la obligación de informar al operador, que la información se encuentra en
discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado solicitud de
rectificación o actualización y esta aún no haya sido resuelta. |
Artículo
13. Requisitos especiales para fuentes. Las fuentes deberán actualizar mensualmente la información suministrada al
operador, sin perjuicio de lo dispuesto en el Título III de la presente ley. El reporte de información negativa sobre
incumplimiento de obligaciones de cualquier naturaleza, que hagan las fuentes de
información a los operadores de bancos de datos de información financiera y
crediticia, sólo procederá previa comunicación al titular de la información,
con el fin de que este pueda demostrar o efectuar el pago de la obligación, así
como controvertir aspectos tales como el monto de la obligación o cuota y la
fecha de exigibilidad. Dicha comunicación podrá incluirse en los extractos
periódicos que las fuentes de información envíen a sus clientes. En todo caso, las fuentes de información podrán
efectuar el reporte de la información transcurridos veinte (20) días
calendario siguientes a la fecha de envío de la comunicación en la última dirección de
domicilio del afectado que se encuentre registrada en los archivos de la
fuente de la información y sin perjuicio, si es del caso, de dar cumplimiento a
la obligación de informar al operador, que la información se encuentra en
discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado solicitud de
rectificación o actualización y esta aún no haya sido resuelta. |
|
Artículo
14. Permanencia de la información. La información de carácter positivo podrá permanecer de manera indefinida en
los bancos de datos de los operadores de información. (…). |
Artículo
14. Permanencia de la información. La información de carácter positivo permanecerá de manera indefinida
en los bancos de datos de los operadores de información. (…). |
|
Artículo
15. Contenido de la información. (…) Parágrafo 3º. Cuando un operador consulte el
estado de un usuario en las bases de datos de información financiera y
crediticia, estas tendrán que dar información exacta sobre su estado actual, es
decir, dar un reporte positivo de los usuarios que en el momento de la consulta
están al día en sus obligaciones y uno negativo de los que al momento de la
consulta se encuentren en mora en una cuota u obligaciones. El resto de la información contenida en la base de
datos financiera y crediticia comercial o de servicios hará parte del historial
crediticio de cada usuario. (…). |
Artículo
15. Contenido de la información. (…) Parágrafo 3°. Cuando un usuario consulte el
estado de un titular en las bases de datos de información financiera y
crediticia, estas tendrán que dar información exacta sobre su estado actual, es
decir, dar un reporte positivo de los usuarios que en el momento de la consulta
están al día en sus obligaciones y uno negativo de los que al momento de la
consulta se encuentren en mora en una cuota u obligaciones. El resto de la información contenida en la base de
datos financiera y crediticia comercial o de servicios hará parte del historial
crediticio de cada usuario, el cual podrá ser consultado por el usuario,
siempre y cuando hubiese sido informado sobre el estado actual. (…). |
La Corte advierte que estas previsiones son compatibles con el alcance de
la facultad que tienen las plenarias de realizar modificaciones al texto
aprobado por las comisiones, en los términos previstos en los artículos 160
C.P. y 178 de la Ley 5ª de 1992. Nótese
que los cambios propuestos no incorporan temas nuevos, sino que simplemente
constituyen fórmulas alternativas, correcciones de redacción o adiciones a las
materias previamente debatidas en la comisión.
3.6.3.3. Un grupo significativo de modificaciones al Proyecto de Ley
aprobado por la plenaria del Senado, que incidieron en la determinación del
texto definitivo, fueron incorporadas por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes. Algunos de ellos
estuvieron dirigidos a aspectos meramente formales, relativos a (i) modificar
la expresión “información
financiera y crediticia” contenida en los artículos 11, 12, 13,15,18 y 19
del texto aprobado por el Senado, por “información
financiera, crediticia, comercial y servicios”, a fin de otorgar coherencia
al título, el articulado y el ámbito de aplicación del proyecto; y (ii) identificar al artículo 20
(anterior artículo 21) como “Régimen de
Transición para las Entidades de Control”
A dichos cambios se agregaron los siguientes, subrayándose lo modificado
o adicionado:
|
Texto aprobado por la
plenaria del Senado.[72] |
Texto
aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. |
|
Artículo
3º. Definiciones. (…). |
Artículo
3º. Definiciones. Literal adicionado: i) Agencia de Información Comercial:
Es toda empresa
legalmente constituida que tenga como actividad principal la recolección,
validación y procesamiento de información comercial sobre las empresas y
comerciantes específicamente solicitadas por sus clientes, entendiéndose por
información comercial aquella información histórica y actual relativa a la
situación financiera, patrimonial, de mercado, administrativa, operativa,
sobre el cumplimiento de obligaciones y demás información relevante para
analizar la situación integral de una empresa. Para los efectos de la
presente ley, las agencias de información comercial son operadores de
información y fuentes de información. Parágrafo. A las agencias de información comercial, así como a sus
fuentes o usuarios, según sea el caso, no se aplicarán las siguientes
disposiciones de la presente ley: Numerales 2 y 6 del artículo 8°, artículo
13 y artículo 15; |
|
Artículo
5º Circulación de la información. (…). f) A otros operadores de datos, cuando se cuente
con autorización del titular, o cuando sin ser necesaria la
autorización del titular el banco de datos de destino tenga la misma finalidad o una
finalidad que comprenda la que tiene el operador que entrega los datos. Si
el receptor de la información fuere un banco de datos extranjero,
la entrega sin autorización del titular sólo podrá realizarse dejando
constancia escrita de la entrega de la información y previa verificación
por parte del operador de que las leyes del país respectivo o el receptor
otorgan garantías análogas a las que se establecen en la presente ley para la
protección de los derechos del titular; (…) Parágrafo.
La Superintendencia de Industria y Comercio podrá establecer una lista de
países cuya normatividad no ofrece garantías análogas a las que se establecen
en la presente ley, caso en el cual la entrega de datos a un banco localizado
en dichos países solo podrá realizarse con autorización del titular. |
Artículo
5º Circulación de la información. (…). f)
A otros operadores de datos, cuando se cuente con autorización del
titular, o cuando sin ser necesaria la autorización del titular el banco de
datos de destino tenga la misma finalidad o una finalidad que comprenda la
que tiene el operador que entrega los datos. Si el receptor de la información
fuere un banco de datos extranjero, la entrega sin autorización del titular
sólo podrá realizarse dejando constancia escrita de la entrega de la
información y previa verificación por parte del operador de que las leyes del
país respectivo o el receptor otorgan
garantías suficientes para la protección de los derechos
del titular; Parágrafo eliminado |
|
Artículo
10. Definición Para todos los efectos de la presente ley se entenderá por información financiera y crediticia,
aquella referida al nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones
dinerarias, independientemente de la naturaleza del contrato que les dé origen,
así como la información relativa a las demás actividades propias
del sector financiero. |
Elimina nominalmente el artículo 10 y
traslada su contenido al artículo 3º del Proyecto, relativo a definiciones,
como un literal nuevo: j) Información financiera, crediticia, comercial,
de servicios y la proveniente de terceros países. Para todos los efectos de la presente ley se
entenderá por información financiera, crediticia, comercial y de servicios,
aquella referida al nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones
dinerarias, independientemente de la naturaleza del contrato que les dé
origen, así como la información relativa a las demás actividades propias del
sector financiero o sobre el manejo financiero o los estados financieros
del titular. |
|
Artículo
11. Principio de favorecimiento a una actividad de interés público. (…) Parágrafo
2°. La consulta de información financiera y crediticia por parte del titular
será gratuita por lo menos una vez al año, o cuando un usuario hubiere
consultado el registro en el curso de una solicitud de crédito en los últimos
treinta (30) días. Las políticas o manuales internos del operador
desarrollarán la presente disposición. |
Artículo
10. (Anterior artículo 11). Principio de favorecimiento a una actividad de
interés público. (…) Parágrafo 2°. La consulta
de información financiera y crediticia por parte del titular será gratuita
por lo menos una vez al año, o cada vez que el titular de la información,
se le haya negado una solicitud de crédito. Las políticas o manuales
internos del operador desarrollarán la presente disposición. |
|
Artículo
14. Permanencia de la información. La
información de carácter positivo permanecerá de manera indefinida en los
bancos de datos de los operadores de información. Los
datos cuyo contenido haga referencia al tiempo de mora, tipo de cobro, estado
de la cartera, y en general, aquellos datos referentes a una situación de
incumplimiento de obligaciones, se regirán por un término máximo
de permanencia, vencido el cual deberá ser retirada de los bancos de datos
por el operador, de forma que los usuarios no puedan acceder o consultar
dicha información. El término de permanencia de esta información será de
cinco (5) años contados a partir de la fecha en que sean pagadas las cuotas
vencidas o sea pagada la obligación vencida. |
Artículo
13. (Anterior artículo 14) Permanencia de la información. La
información de carácter positivo permanecerá de manera indefinida en los
bancos de datos de los operadores de información. Los
datos cuyo contenido haga referencia al tiempo de mora, tipo de cobro, estado
de la cartera, y en general, aquellos datos referentes a una situación de
incumplimiento de obligaciones, se regirán por un término máximo de permanencia, vencido el cual deberá ser
retirada de los bancos de datos por el operador, de forma que los usuarios no
puedan acceder o consultar dicha información. El término de permanencia de
esta información será de cuatro (4) años contados a partir de la fecha
en que sean pagadas las cuotas vencidas o sea pagada la obligación vencida. |
|
Artículo 16. Acceso a la información por parte de los
usuarios. La
información contenida en bancos de datos de información financiera, crediticia
comercial de servicios podrá ser accedida por los usuarios únicamente con las
siguientes finalidades: Como
elemento de análisis para establecer y mantener una relación contractual,
cualquiera que sea su naturaleza, así como para la evaluación de los riesgos
derivados de una relación contractual vigente; Para
el adelantamiento de cualquier trámite ante una autoridad pública o una
persona privada, respecto del cual dicha información resulte pertinente; Para
cualquier otra finalidad, diferente de las anteriores, respecto de la cual y
en forma general o para cada caso particular se haya obtenido autorización
por parte del titular de la información. |
Artículo
15 (anterior artículo 16). Acceso a la
información por parte de los usuarios. La
información contenida en bancos de datos de información financiera, crediticia
comercial de servicios podrá ser accedida por los usuarios únicamente con las
siguientes finalidades: Como
elemento de análisis para establecer y mantener una relación contractual,
cualquiera que sea su naturaleza, así como para la evaluación de los riesgos
derivados de una relación contractual vigente; Como elemento de análisis para hacer estudios de mercado o
investigaciones comerciales o estadísticas. Para
el adelantamiento de cualquier trámite ante una autoridad pública o una
persona privada, respecto del cual dicha información resulte pertinente; Para cualquier otra finalidad, diferente de las
anteriores, respecto de la cual y en forma general o para cada caso
particular se haya obtenido autorización por parte del titular de la
información. |
|
Artículo 17. Peticiones
consultas y reclamos. (…). |
Artículo
16 (Anterior artículo 17) Adiciona el siguiente numeral 6. Sin perjuicio del ejercicio de la acción de tutela para amparar el
derecho fundamental del Hábeas Data, en caso que el titular no se encuentre
satisfecho con la respuesta a la petición, podrá recurrir al proceso judicial
correspondiente dentro de los términos legales pertinentes para debatir lo
relacionado con la obligación reportada como incumplida. La demanda deberá
ser interpuesta contra la fuente de la información la cual, una vez
notificada de la misma, procederá a informar al operador dentro de los dos
(2) días hábiles siguientes, de forma que se pueda dar cumplimiento a la
obligación de incluir la leyenda que diga “información en discusión judicial”
y la naturaleza de la misma dentro del registro individual, lo cual deberá
hacer el operador dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a haber
recibido la información de la fuente y por todo el tiempo que tome obtener un
fallo en firme. Igual procedimiento deberá seguirse en caso que la fuente
inicie un proceso judicial contra el titular de la información, referente a
la obligación reportada como incumplida, y este proponga excepciones de
mérito. |
|
Artículo 22. Régimen de
transición Para
el cumplimiento de las disposiciones contenidas
en la presente ley, las personas que, a la fecha de su entrada en vigencia
ejerzan alguna de las actividades aquí reguladas, tendrán un plazo de hasta
seis (6) meses para adecuar su funcionamiento a las disposiciones de la
presente ley. |
Artículo
21 (anterior artículo 22). Régimen de
transición Para el
cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente ley, las personas
que, a la fecha de su entrada en vigencia ejerzan alguna de las actividades
aquí reguladas, tendrán un plazo de hasta seis (6) meses para adecuar su
funcionamiento a las disposiciones de la presente ley. Los
titulares de la información que a la entrada en vigencia de esta ley
estuvieren al día en sus obligaciones objeto de reporte, y cuya información
negativa hubiere permanecido en los bancos de datos por lo menos un año
contado a partir de la cancelación de las obligaciones, serán beneficiarios
de la caducidad inmediata de la información negativa. A su vez,
los titulares de la información que se encuentren al día en sus obligaciones
objeto de reporte, pero cuya información negativa no hubiere permanecido en
los bancos de datos al menos un año después de canceladas las obligaciones,
permanecerán con dicha información negativa por el tiempo que les hiciere
falta para cumplir el año, contado a partir de la cancelación de las obligaciones. Los
titulares de la información que cancelen sus obligaciones objeto de reporte
dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la
presente ley, permanecerán con dicha información negativa en los bancos de
datos por el término de un (1) año, contado a partir de la fecha de
cancelación de tales obligaciones. Cumplido este plazo de un (1) año, el dato
negativo deberá ser retirado automáticamente de los bancos de datos. El beneficio previsto en este artículo se perderá en caso que el
titular de la información incurra nuevamente en mora, evento en el cual su
reporte reflejará nuevamente la totalidad de los incumplimientos pasados, en
los términos previstos en el artículo 13 de esta ley. |
3.6.3.4. En lo que tiene que ver con la aprobación del Proyecto de Ley
por la plenaria de la Cámara de Representantes, la Corte observa que en el
trámite subsanatorio se puso a consideración de esa corporación el informe de
ponencia presentado durante el
procedimiento original, contenido en la Gaceta del Congreso 189 del 17 de mayo
de 2007.
En esta etapa del procedimiento legislativo se aprobaron modificaciones
al Proyecto en el sentido de agregar a la expresión “información financiera, crediticia, comercial y de servicios”, contenida
en el título y distintos artículos de la iniciativa, la frase “y la proveniente de terceros países”. Ello, en los términos del informe de ponencia
para segundo debate, con el fin de “hacer
mención expresa a este tipo de información y facilitar la circulación
internacional de datos”. Sobre este
particular debe la Corte advertir, de antemano, que esta modificación está
sustentada en el hecho que desde la versión original del articulado, contenido
en el informe de ponencia para primer debate en el Senado de la República, se
presentó una cláusula relacionada con la circulación de información entre bases
de datos nacionales y extranjeras.[73]
Así, no se está ante la inclusión de un tema nuevo, sino ante un simple cambio
de redacción de algunos artículos, destinada a otorgarle unidad de sentido a
asuntos que habían sido planteados desde el inicio del trámite legislativo. Por
lo tanto, la modificación en comento es compatible con los principios de
consecutividad e identidad.
Del mismo modo, en la sesión plenaria derivada del trámite subsanatorio
se repitió la aprobación de dos proposiciones aceptadas por la Cámara de
Representantes en la misma instancia del procedimiento original. La primera de ellas destinada a modificar el
parágrafo del literal i) del artículo 3º, relacionado con la definición de
agencia de información comercial, aprobándose el texto que corresponde a la
versión definitiva del proyecto. La
segunda, tuvo que ver con la modificación del parágrafo 2º del artículo 10, en
el sentido que la consulta de la información por parte del titular siempre
fuera gratuita.
3.6.3.5. Por último, la Sala advierte que la
comisión accidental de conciliación puso a consideración de las plenarias de
Senado y Cámara de Representantes un texto idéntico al aprobado en segundo
debate en Cámara, con excepción del citado parágrafo 2º del artículo 10, en el
cual se adoptó una fórmula distinta, a fin de salvar la discrepancia con el
texto aprobado por la plenaria del Senado que, como se expresó, disponía la
consulta gratuita de información por parte del titular por una vez al año o
cuando un usuario hubiere consultado el registro en el curso de una solicitud
de crédito en los últimos treinta días.
El texto conciliado fue aprobado en su
integridad por ambas cámaras, de modo que corresponde a la iniciativa sometida
a control de constitucionalidad en esta sentencia.
3.6.4. Del anterior recuento sobre el
procedimiento legislativo la Corte advierte que las modificaciones, adiciones y
supresiones efectuadas al articulado son compatibles con los principios de
identidad y consecutividad. En efecto, estos cambios no involucraron temas
nuevos, no discutidos desde el inicio del trámite, sino que se limitaron a
ampliar asuntos anteriormente debatidos, en tanto hacían parte del núcleo
temático que se puso a consideración del Congreso desde el informe de ponencia
para primer debate en el Senado de la República. Finalmente, la actividad de la comisión
accidental de conciliación se concentró en plantear un texto enteramente conexo
a las materias tratadas por las plenarias, sin que se evidencie que hayan
incorporados asuntos que no fueron tratados por las plenarias del Senado y de
la Cámara.
No obstante, la Sala considera pertinente
hacer algunas precisiones sobre dos de las modificaciones efectuadas por la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes que pudieren suscitar
controversia, en tanto toman la forma de asuntos que, en apariencia, serían
temas nuevos y, por ende, incompatibles con los principios de consecutividad e
identidad.
3.6.4.1. El primero de ellos está relacionado
con la inclusión de un nuevo literal i) al artículo 3º junto con su parágrafo,
normas relacionadas a la definición de agencia de información comercial y la
exclusión de algunas de las responsabilidades predicables a las fuentes y
operadores de información. Este tópico particular no fue incluido durante el
debate en el Senado de la República, por lo que podría argumentarse que afecta
los principios base de análisis en este apartado.
La legitimidad de esta inclusión debe analizarse,
como se indicó en la sección 3.6.2. de esta decisión, a la luz de la temática
del proyecto de ley en su conjunto y no de un artículo específico. Fundada en esta precisión jurisprudencial, la
Corte advierte, en primer lugar, que el tema de la definición de los sujetos
involucrados en la administración de datos personales fue un tema que
permaneció vigente en cada una de las etapas legislativas. Así, desde el debate en la Comisión Primera
del Senado de la República el Proyecto de Ley ofreció definiciones de titular
de la información, fuente de la información, operador y usuario de la misma, a
la vez que determinó los derechos, deberes y requisitos aplicables a cada uno
de ellos.
En esta perspectiva, la inclusión de la definición
de agencia de información comercial, en criterio de la Corte, no se aparta de
esta temática específica, en tanto lo que pretende es identificar un actor
relacionado con la administración de datos personales, que si bien tenía
algunas de las competencias propias de las fuentes y operadores de información,
divergía en otros aspectos de éstos, razón por la cual debía ser regulado de
manera separada, aunque sin que pudiera predicarse del mismo una autonomía
normativa propia, en tanto hace parte inescindible de la temática específica de
la definición de los sujetos relacionados con la administración de datos personales. Debe insistirse en que la naturaleza del
principio de identidad es flexible, a fin que no resulte desvirtuado la
facultad que la Constitución reconoce a las plenarias de incorporar
modificaciones al texto aprobado en comisiones. Así, con base en ese criterio
de flexibilidad y advertida la conexidad entre la definición de agencia de
información comercial y el tema específico de la definición de los demás
sujetos involucrados en la protección del derecho fundamental al hábeas data,
la Corte concluye que la norma objeto de examen es compatible con los
principios de identidad y consecutividad.
3.6.4.2. La segunda modificación que requiere un
análisis separado está relacionado con la inclusión en la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes de los incisos 2º, 3º, 4º y 5º al artículo 21 del Proyecto
de Ley, relativo al régimen de transición.
Varios de los intervinientes sostienen que estas
normas, que en su criterio establecen un grupo de beneficios en cuanto a la
caducidad inmediata del dato financiero sobre incumplimiento en el pago, sólo fueron
incorporadas al trámite legislativo en el primer debate en la Cámara de
Representantes, inclusión indebida en tanto ese asunto particular no fue
debatido ni en la Comisión Primera del Senado ni en plenaria de esa
corporación. Por ende, se trataba de un
tópico incompatible con los principios de identidad y consecutividad, puesto
que no fue objeto de deliberación y aprobación durante los cuatro debates a los
que refiere el artículo 157 C.P. Esta
omisión, igualmente, no podía ser convalidada por la aprobación por parte de la
plenaria del Senado del informe de la comisión accidental de conciliación – que
incluía los apartados censurados –, puesto que la competencia de esa célula
legislativa se restringe a los asuntos debidamente discutidos y aprobados por
ambas plenarias.
Sobre esta discusión, la Sala advierte, en primera
instancia, que el Proyecto de Ley objeto de análisis es producto de dos
iniciativas acumuladas: el proyecto de ley 027/06 Senado, 221/07 Cámara y el
proyecto de ley 05/06 Senado. Para
efectos de resolver la controversia planteada, es importante transcribir el
contenido de esta última iniciativa, publicada en la Gaceta del Congreso 243 de
2006.
“PROYECTO DE LEY NUMERO 05 DE 2006 SENADO
por la cual se reglamenta el hábeas data y el derecho de
petición ante
entidades financieras, bancarias y centrales o bancos de
datos.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Los bancos de datos
de los deudores de las empresas comerciales, industriales y de servicios y del
sector financiero, y/o bancario borrarán la información negativa máximo a los
10 días siguientes al cumplimiento en el pago de las obligaciones en mora por el
deudor.
Las empresas industriales,
comerciales y de servicios y las financieras y/o bancarias deberán reportar,
dentro de los cinco días siguientes, a las centrales de información a las
cuales están afiliadas el pago de la obligación respectiva.
Artículo 2°. Las entidades del
sector financiero y/o bancario y las centrales o bancos de datos deberán de
conformidad y con el procedimiento y los términos de la Ley 57 de 1985 y del
Código Contencioso Administrativo, responder los derechos de petición de
información y documentación de los usuarios de sus servicios.
Esta obligación de responder el
derecho de petición como organismo particular solo será para la solicitud
personal o empresarial del titular del respectivo contrato bancario o
financiero.
Artículo 3°. La Superintendencia
Financiera para las entidades financieras y/o bancarias y la Superintendencia
de Industria y Comercio para las Empresas Industriales, Comerciales y de
Servicios, velarán por el cumplimiento de esta ley.
Artículo 4°. La presente ley rige
a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean
contrarias.
Congresistas Autores:
Senador Rubén Darío Quintero Villada; Representante a la
Cámara Omar Flórez Vélez; honorable Senador Mario Londoño, Juan Carlos Restrepo
y Luis Carlos Torres.
EXPOSICION DE MOTIVOS
En esta ley pretendemos
desarrollar dos derechos fundamentales, el del artículo 15 de la Constitución
Nacional, como derecho al buen nombre y el artículo 23, el derecho de petición
de información, que la Constitución permite reglamentar ante entidades privadas
y en este Proyecto solo lo hacemos para el sector financiero y/o bancario y los
bancos de datos (ya habíamos presentado otro Proyecto de ley para regular el
derecho de petición ante organizaciones privadas en general).
En 1999 habíamos sido autores del
artículo 114 de la Ley 510, que regulaba el Hábeas Data para los datos del
sector financiero y crediticio, decretando una caducidad y buscando que las
personas que se colocaran al día en sus obligaciones eran sacadas de la llamada
“Lista Negra”. Esta ley y en especial este artículo estuvo vigente por varios
meses hasta que la Corte Constitucional lo declaró inexequible, al tramitarse
como ley Ordinaria, siendo una ley Estatutaria.
Hoy estamos corrigiendo este
vicio procedimental y pretendemos tramitar esta ley como Estatutaria y poner
fin a esta especie de “justicia privada” que hoy ejerce las centrales o bases o
bancos de datos y su pena o sanción es aleatoria, depende de cada organismo
privado. Dice la Corte Constitucional “las informaciones negativas acerca de
una persona no tienen vocación de perennidad”.
Si el artículo 15 de Nuestra
Carta Magna, busca proteger el derecho al buen nombre, no es lógico que una
persona después de hacer un gran esfuerzo para cumplir sus obligaciones en
mora, siga por meses y años en las llamadas “Listas negras”, decretándose así
una “muerte comercial”, porque no puede realizar ninguna otra operación
comercial, por ejemplo, por el no pago de una cuenta de un celular, no podría
adquirir un crédito financiero.
Aquí pretendemos reconocer el
derecho que consagra el artículo 15 Constitucional, como derecho de las
personas a acceder a la información relativa a ellas contenida en tales
archivos, a rectificarla y especialmente actualizarla.
Adicionalmente, también
pretendemos desarrollar otro derecho fundamental, como es el de Petición, que
hoy está consagrado para las entidades públicas y las empresas de servicios
públicos y de salud, hacerlo extensivo ante los organismos privados,
especialmente para las entidades financieras o bancarias y los bancos de datos,
como permite la Norma Constitucional y hacer aplicable para ellos los
procedimientos y términos de la ley 57/85 y del Código Contencioso
Administrativo en las solicitudes de información sobre las cuentas o servicios
del titular del contrato bancario o financiero.”
En segundo término, debe
señalarse que aunque el texto propuesto en el proyecto de ley 05/06 Senado no
fue incorporado en la ponencia para primer debate en el Senado de la República,
en la discusión de la iniciativa en esa corporación, uno de los temas debatidos
fue el de la posibilidad que la ley estatutaria de hábeas data contuviera
cláusulas que prescribieran la caducidad inmediata de la información financiera
sobre incumplimiento, cumplidas determinadas condiciones. Ello, como lo reconoce la exposición de
motivos antes transcrita, con el fin de reincorporar el ordenamiento jurídico
disposiciones declaradas inexequibles por la Corte, en razón de la violación de
la reserva de ley estatutaria, que prescribían fórmulas de caducidad de ese
tenor. Sobre este preciso particular, en
la Gaceta 694 del 22 de diciembre de 2006, contentiva de la sesión en que se
discutió y aprobó el Proyecto de Ley en primer debate del Senado, se señaló:
"La Presidencia:
abre la discusión del articulado con la modificación formulada.
Concede el uso de la palabra al honorable Senador Héctor
Helí Rojas Jiménez:
(…)
Es decir el proyecto sí es muy
importante como para darle un pupitrazo y no explicarle a la gente qué vamos a
hacer, el segundo aspecto Senador García, es el tema de la permanencia de la
información negativa en los bancos de datos y ahí sí que hemos tenido unos
debates pero muy profundos porque entre otras cosas ese tema ya fue tratado en
la Corte Constitucional en una sentencia, por qué se hundió este proyecto la
última vez Senador Velasco, porque nuestro amigo el doctor Víctor Renán Barco
en la plenaria dijo, el que paga va siendo borrado, la información negativa no
puede permanecer y se hundió el proyecto, porque los estudios internacionales,
los estándares internacionales han demostrado que el dato negativo, tiene que permanecer
por lo menos, en promedio siete años para que no se afecten los temas de los créditos
en el sector financiero, si no permanece el dato negativo, no tienen mucho
sentido el hábeas data, regulado como lo hemos venido proponiendo, y ahí
tenemos grandes enfrentamientos y ahí tenemos grandes dificultades, obviamente
yo patrocino este proyecto, y lo voy a votar, he hablado con el Senador Velasco
que tan interesado ha estado en esto y me he reunido con el Ministro de
Hacienda, que el año pasado tenían otro proyecto bastante parecido al del
Senador Velasco, porque en esto tampoco (…). Necesitamos es explicarle a la
gente, qué va a pasar con esos grandes temas de la permanencia del dato
negativo, de las instituciones financieras y del manejo de la base de datos, de
los servicios públicos, será bueno regular lo mismo el Hábeas Data en los servicios
públicos que en el sector financiero.
(…).
Recobra el uso de la palabra el honorable Senado Luis
Fernando Velasco Chávez
(…)
Por eso cuando yo me senté con
usted, hacer el proyecto, porque usted es el autor y cuando uno es autor,
evidentemente uno conoce qué tiene el proyecto, debatimos esos temas y por eso
yo como compañero, como colega, pero especialmente como humilde discípulo de un
buen maestro, le digo ¡hombre! recogimos absolutamente todas sus ideas, lo que
pasa es que es maestro en política, usted es en derecho.
Recogimos las ideas para
desarrollarlas en el proyecto, cuatro elementos y con esto cierro la
explicación que me parece centrales, primero, los ciudadanos que estando en
mora se pongan al día, salen de los reportes negativos de las llamadas listas
negras, del sistema financiero y obtienen inmediatamente un reporte positivo.
(…).
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable
Senador Rubén Darío Quintero Villada.
(…)
Finalmente señor Presidente,
para colaborar porque yo creo que en este tema con algunos ajustes hay un
consenso en aprobar este artículo, esta ley, perdón, que hemos acumulado del
Proyecto 027 con el nuestro 05, quiero simplemente decirles que la propuesta
nuestra el 05 era muy sencilla, tenía y en la práctica dos artículos y que
tengo que reconocer doctor Velasco, tengo que reconocer que el gobierno y
ustedes en la otra ponencia 027 hiciera una reglamentación muy exitosa de todo
este derecho fundamental.
La propuesta nuestra que se ha
acumulado y que con alguna observación que ha hecho el Senador Héctor Helí
Rojas, la hemos modificado en la ponencia, tenía dos artículos, simplemente la
propuesta nuestra, eran los mismos de la Ley 510.
El primer artículo que es el
fundamental, es el que dice que la persona una vez se coloque a paz y salvo,
sale inmediatamente de la denominada lista negra que a muchos no les gusta ese
término y sobre todo del sector financiero, pero que es la realidad y la
llamada lista negra del hábeas data.
Nosotros no distinguíamos desde
aquella época, si la actividad era financiera, creo que en eso pudimos progresar
mucho en el proyecto de ley acumulado, porque no solamente regulamos la
actividad financiera, porque todo mundo al principio pensaba que el hábeas data
era para aplicar no solamente al sector financiero, no. Como bien lo explicaban
ahora, en esta ley perdón, vamos a regular el hábeas data, no solamente para el
sector financiero para quien tiene un crédito con una entidad financiera, y ese
crédito no lo puede pagar de manera oportuna, también regulamos el hábeas data
para el sector comercial y de servicios, cuántas familias de los sectores
populares de nuestro país tienen que, yo diría que la gran mayoría sacar a
crédito por ejemplo sus electrodomésticos y
en cualquier momento tienen que
incurrir en faltar a pagar una cuota o dos cuotas y con eso ya quedan en la
lista negra.
(…)
Entonces aquí lo que estamos
regulando es que si está bien el hábeas data, la lista negra opere cuando uno
esta en deuda, pero después de que se ponga a paz y salvo, tiene que salir de
esa lista negra. En eso era la propuesta nuestra inicial, y con el Senador
Héctor Helí Rojas, llegamos más que por deseo nuestro, porque yo sé que el
doctor Héctor Helí tenía el mismo deseo nuestro, que salieron automáticamente, o
sea fueran borrados todos los datos, más que por esa consideración, por las
consideraciones de las decisiones de la Corte Constitucional sobre este tema,
entonces regulamos que la persona una vez salga de la lista negra que es el
tema que yo quiero dejársela ahora al doctor Héctor Helí que fue diría yo la
solución intermedia, pues pueda quedar con el paz y salvo, que es lo más
importante, a mí que me importa que siga reportando en el Banco X que yo de pronto
no pague oportunamente, pero sí voy a conseguir de pronto un electrodoméstico
sí me importa que salga la lista negra y me digan que estoy a paz y salvo hasta
ese día, hasta esa fecha con las sanciones que sino lo hacen bien explicaba
ahora el doctor Velasco y seguramente lo hará también el doctor Oscar Darío Pérez
a extenso.
(…).
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable
Senador Gustavo Petro Urrego:
Presidente. Yo quisiera una
respuesta del Viceministro de Hacienda sobre este particular. Ministro en este
momento supongo yo. Está como Ministra delegada aquí en la Plenaria supongo. Porque
en relación a este tema ya había una instancia judicial, el Consejo Superior de
la Judicatura por allá en una sentencia del año 2002, supongo sentencia de
tutela, ya había dicho que el hábeas data en lo que se refiere a los datos
negativos en el sector financiero tenían caducidad inmediata. Es decir; que
tenían una vez el usuario pagara la obligación, tenían que ser suspendidas de
las bases de datos.
Y yo no he entendido muy bien
por qué a pesar de esa sentencia que fue de tutela, año 2002, pareciera que no
hubiera existido una sentencia y las entidades que guardan este tipo de datos
particulares, no borran de sus datos el usuario que con un dato negativo a
cumplido con su obligación.
Entonces quisiera una respuesta
de eso, qué pasó con la Superintendencia Financiera, que no operó de acuerdo a
la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura y que prescribía, pues la
función de multar a este tipo de entidades que estaban haciendo uso de esta
información, ahora, la inexistencia, la falta de acatamiento a la sentencia del
Consejo Superior nos lleva a la reglamentación legal que es lo que se está haciendo
en este momento.
Yo estoy fundamentalmente pues,
de hecho he firmado como coautor del proyecto inicial, fundamentalmente con que
la ley exista una orden legal para lograr una caducidad inmediata del dato
negativo cuando se trata del hábeas data en relación a datos financieros.”
De la lectura de estos
apartes de la discusión, al igual que de la totalidad del debate planteado, la
Corte advierte que desde el inicio del trámite del Proyecto de Ley, y de manera
expresa respecto de una de las iniciativas acumuladas, uno de los aspectos
centrales tenidos en cuenta por los Senadores fue el de la caducidad del dato
financiero fundado en el incumplimiento del titular. Al respecto, es posible
identificar dos posturas en el debate.
Una de carácter intermedio, que reconoce la necesidad de preservar la
mora histórica por un periodo de tiempo definido, junto con la obligación que
una vez pagada la obligación, se otorgara un reporte positivo. Otra, más radical, que defendía la exclusión
inmediata del dato financiero sobre incumplimiento una vez comprobado el pago y
la consecuente eliminación de la información sobre la mora histórica. Al final, el texto aprobado por la Comisión
Primera y por la Plenaria del Senado correspondió al interés de los partidarios
de la tesis intermedia.
Esta comprobación
fáctica es importante para decidir acerca de la compatibilidad entre el artículo
21 del Proyecto de Ley y los principios de identidad y consecutividad. Para la Sala es claro que aunque la Comisión
Primera del Senado y la Plenaria de la misma corporación aprobaron un texto de
dicho artículo restringido al primer inciso, que regula el régimen de
transición aplicable sólo a los actores involucrados en el proceso de
administración de datos personales de naturaleza financiera y crediticia, el
tema específico de la necesidad que el Proyecto de Ley estableciera modos de
caducidad inmediata del dato financiero sobre incumplimiento fue debatido con
suficiencia en el tránsito de la iniciativa por el Senado de la República. Por ende, la fórmula adoptada por la Cámara
de Representantes, en el sentido de disponer determinadas reglas de caducidad del
dato financiero, distintas a la prevista en el artículo 13 del Proyecto de Ley,
no es de modo alguno un “tema nuevo”, sino que, en cambio, es una respuesta del
Congreso a problemáticas que se evidenciaron desde el inicio del proceso
legislativo, relacionadas con la necesidad de estimular el acceso al crédito y
el pago de las obligaciones, a través de un régimen excepcional con un término
de caducidad más corto. Previsiones de esta naturaleza guardan, según lo
expuesto, una conexidad clara y específica con los asuntos estudiados desde el
primer debate en el Senado de la República.
Por último, debe reiterarse la regla jurisprudencial según la cual la definición de lo que constituye “tema nuevo” depende no del artículo particular en donde se inscribe el contenido normativo, como lo sostienen algunos de los intervinientes, sino que debe analizarse en el contexto del proyecto de ley en su conjunto. Al respecto, la jurisprudencia reciente de la Corte insiste en que “los cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta el principio de identidad flexible o relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico.[74] Por tal motivo la Corte ha sostenido que en “(…) el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.”[75] También ha concluido la jurisprudencia que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario. En caso de contradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación.[76]”[77]
A juicio de la Sala,
llegar a un extremo rigorismo en la aplicación de el principio de identidad en
el trámite legislativo, al punto de exigir una inalteración textual de lo
aprobado en cada etapa del procedimiento, desvirtúa el carácter flexible de ese
instituto, desconoce el cambio cualitativo que sobre la materia previó el
Constituyente de 1991 y, en suma, limita de forma desproporcionada la
participación de las plenarias en el proceso democrático de creación de la ley.
En consecuencia, la
Corte encuentra que el tema regulado por los incisos 2º, 3º, 4º y 5º del
artículo 21 se ajusta a los principios de identidad y consecutividad, por lo
que no se advierte reproche constitucional alguno a ese respecto. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio del
control material que sobre el mismo precepto se realice en apartado posterior
de este mismo fallo.
3.7. Cumplimiento de los requisitos predicables de las normas que ordenan
gasto público
Verificado el texto del Proyecto de Ley, la Corte advierte que no
concurren normas que ordenen gasto o que estipulen beneficios tributarios, de
modo tal que para el presente caso no resulta exigible la condición prevista en
el artículo 7º de la Ley Orgánica de Presupuesto,[78]
en el sentido de exigir que la iniciativa determine la compatibilidad entre sus
efectos presupuestales y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, al igual que la
fuente de financiamiento correspondiente.
Por ende, tampoco resultarían exigibles las condiciones para la
iniciativa en la presentación de proyectos de ley, de que trata el artículo 154
de la Carta.
Empero, podría objetarse esta conclusión a la luz de lo dispuesto en el artículo
20 del Proyecto de Ley, norma que establece que en el término de seis meses
siguientes a la entrada en vigencia de la ley, el Gobierno Nacional adoptará
las medidas necesarias para adecuar la estructura de las Superintendencias de
Industria, Comercio y Financiera, dotándolas de la capacidad presupuestal y
técnica necesaria para cumplir con las funciones de vigilancia y sanción. Al respecto, se consideraría que una
disposición de este carácter involucra una orden de gasto público y, por ende,
obligaría a que el Proyecto cumpliera con las condiciones previstas en la Ley
Orgánica de Presupuesto.
A juicio de la Corte esta conclusión no es acertada. Como lo ha resaltado la jurisprudencia
constitucional sobre el contenido y alcance del principio de legalidad del
gasto público, el Congreso y el Gobierno Nacional tienen competencias
concurrentes y separadas en la definición del gasto, “correspondiéndole
al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión
libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de
manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede
implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto
en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible”.[79]. Con base en lo anterior, es válido concluir
que la extralimitación en el ámbito de las competencias del Congreso en la
actividad presupuestal se presenta cuando establece órdenes imperativas de
gasto público, pues ello desconocería la facultad privativa del Ejecutivo de
definir el contenido concreto del proyecto de ley de presupuesto. Estas órdenes
imperativas no concurren cuando, por ejemplo, el legislativo “autoriza” al
Gobierno a incluir un gasto en el presupuesto, sin que lo obligue a hacerlo. En
estos casos, lo que se está es ante la configuración, por ministerio de la ley,
de un título jurídico, a partir del cual el Gobierno Nacional, en ejercicio de
la competencia prevista en el artículo 346 C.P., decide si incluye o no el
gasto correspondiente en el proyecto de ley de presupuesto. Así, como lo ha resaltado la Corte, “el Congreso tiene la facultad de decretar
gastos públicos, pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a la
voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no
su inclusión en la Ley.[80] Desde esta
perspectiva la Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad en las
normas que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto, pero de
ninguna manera lo conminan a hacerlo. En
esos casos ha dicho la Corporación que
el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto[81]
no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si
incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad
presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas.”[82]
Para el caso concreto, la Sala advierte que el artículo 20 del Proyecto
de Ley no establece un mandato imperativo de gasto público o una orden concreta
de erogación a cargo del Estado, sino que, en contrario, se limita a autorizar
al Gobierno Nacional para que realice los arreglos presupuestales a fin de
dotar a las Superintendencias Financiera y de Industria y Comercio de los
recursos para cumplir con las funciones que le adscribe la ley
estatutaria. El cumplimiento de ese
deber general de financiación, por supuesto, deberá someterse a las reglas
constitucionales y orgánicas que regulan la materia presupuestal, entre ellas
la sujeción al Marco Fiscal de Mediano Plazo prevista en el artículo 7º de la
Ley 819/03.
En este orden de ideas, la Corte concluye que el Proyecto de Ley
Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) es
constitucional por su aspecto formal. Por
lo tanto, la Sala asumirá a continuación el estudio sobre el fondo de la
iniciativa, de conformidad con la metodología fijada anteriormente.
Análisis sobre la
constitucionalidad material del Proyecto de Ley
1. La materia del Proyecto
de Ley Estatutaria
1.1.
El
Proyecto de Ley constituye una regulación parcial del derecho al hábeas data
El artículo 1º del Proyecto de Ley, al definir su objeto, establece que
la iniciativa desarrollará el derecho constitucional que tienen todas las
personas a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan
recogido sobre ellas en bancos de datos, y los demás derechos, libertades y
garantías constitucionales relacionadas con la recolección, tratamiento y
circulación de datos personales a que se refiere el artículo 15 de la
Constitución Política. Empero, el
legislador estatutario hace una advertencia en el mismo artículo, en el sentido
de indicar que esas garantías constitucionales estarán dirigidas a operar, en los
términos de la ley, “particularmente en
relación con la información financiera y crediticia, comercial, de servicios y
la proveniente de terceros países.” Esta
previsión responde, igualmente, al título mismo de la iniciativa, que
especializa las disposiciones generales del hábeas data a las bases de datos
personales que versen sobre esa misma información.
Sin embargo, esa particularización del artículo 1º entra en contradicción
con las previsiones del artículo 2º, que establece que la ley se aplicará a “todos los datos de información personal
registrados en un banco de datos, sean estos administrados por entidades de
naturaleza pública o privada”. A su
vez, la misma norma establece un grupo de ámbitos de exclusión de la aplicación
de la ley, relacionados con los datos sometidos a reserva, las bases de datos
relacionados con la seguridad y defensa nacional, el registro mercantil de las
cámaras de comercio y los datos mantenidos en un ámbito personal o doméstico y,
por ende, no sometidos a la circulación.
Este carácter general del Proyecto de Ley, que lo ubicaría dentro de la
tradición de ordenamientos normativos que establecen estatutos sobre la
administración de datos personales,[83]
es replicado por lo regulado en los artículos 3º sobre definiciones, 4º sobre
los principios de administración de datos, 5º sobre circulación de la
información, al igual que las disposiciones contenidas en el título III. No obstante, el proyecto vuelve a retomar la
especialización que fijó en su artículo 1º, habida cuenta de lo regulado en los
títulos IV, V, VI y VII, los cuales estipulan regulaciones que sólo resultan
aplicables a la administración de datos personales de carácter financiero,
comercial y crediticio, en especial, aquellos que dan cuenta del nivel de
cumplimiento en el pago de obligaciones dinerarias.
Para la Corte, el primer aspecto que debe definirse en este análisis es
el de la naturaleza del Proyecto de Ley sometido a su consideración y las
consecuencias que ésta contrae en términos de los requisitos exigibles por la
Constitución a las leyes estatutarias. Esto
debido a que la definición sobre el alcance del Proyecto de Ley aprobado por el
Congreso resulta nodal a la hora de determinar la índole de control
constitucional, pues permitiría dilucidar el ámbito de regulación que se somete
a la consideración de este Tribunal.
La dicotomía existente en el Proyecto entre disposiciones de carácter
general, que por su naturaleza regularían todo el espectro de relaciones derivadas
de la administración de datos personales y normas particulares, destinadas a
prever las reglas para la gestión de datos relacionados con el cálculo del
riesgo crediticio es, en criterio de la Corte, apenas aparente. Ello en tanto
concurren varios argumentos para concluir que el proyecto de ley estatutaria
objeto de examen constituye una regulación parcial del derecho fundamental al
hábeas data, concentrada en las reglas para la administración de datos
personales de carácter financiero destinados al cálculo del riesgo crediticio,
razón por la cual no puede considerarse como un régimen jurídico que regule, en
su integridad, el derecho al hábeas data, comprendido como la facultad que
tienen todas las personas a conocer, actualizar y rectificar las informaciones
que se hayan recogido sobre ellas en archivos y bancos de datos de naturaleza
pública o privada. Para sustentar esta
conclusión existen argumentos de carácter sistemático, teleológico e histórico,
como pasa a explicarse.
En cuanto a los argumentos de carácter sistemático, debe advertirse que
la comprensión global del Proyecto de Ley demuestra que las normas generales,
en especial, aquellas contenidas en la parte preliminar y los títulos II y III
sólo logran operatividad y concreción material en las demás disposiciones de la
iniciativa, éstas sí de carácter particular y concreto para la información
personal de carácter crediticio. Nótese
que es en este apartado en el que se establece el modo en que deberá valorarse
la información para efectos del cálculo del riesgo (parágrafo 1º del artículo
10); se establecen las condiciones especiales que deben cumplir tanto los
operadores de bancos de datos como las fuentes, restringiéndose a la
información financiera, comercial, de servicios y proveniente de terceros
países (artículos 11 y 12); se impone una cláusula de caducidad de la
información sobre incumplimiento en el pago, aplicable sólo a la misma clase de
información (artículo 13); establece un modo particular de presentación de la
información contenida en las bases de datos que sólo es aplicable para el caso
de la información derivada del cumplimiento en el pago de obligaciones
(artículo 13); determina las finalidades del acceso de la información por parte
de los usuarios, concentrándola en actividades propias del tráfico mercantil (artículo
15); subordina el trámite de reclamo judicial para obtener la corrección o
actualización de la información a que se trate de una “obligación reportada como incumplida” (numeral 6, apartado II del
artículo 16); concentra las funciones de vigilancia de las Superintendencias de
Industria y Comercio y Financiera a impartir instrucciones y órdenes sobre la
manera como deben cumplirse las disposiciones de la ley, relacionadas con la
administración de la información financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países (artículo 17, numeral 1º); y
establece normas de transición sobre caducidad del dato financiero sobre
incumplimiento que sólo son aplicables para aquella información derivada de la
mora en el pago de obligaciones (artículo 22).
En ese sentido, el ámbito de protección del derecho fundamental al hábeas
data previsto en el Proyecto de Ley, se restringe a la administración de datos
de índole comercial o financiera, destinada al cálculo del riesgo crediticio. Considerar lo contrario, esto es, aplicar la
normatividad objeto de examen a los distintos escenarios de administración de
datos personales, llevaría a equívocos, perplejidades e, incluso, violaciones
de los derechos constitucionales. Por
ejemplo, tendría que concluirse que la fórmula de reclamo judicial por la
información inexacta no sería aplicable respecto de las fuentes que originan
información distinta a la financiera, comercial o de servicios; posibilidad
abiertamente contraria al derecho de acceso a la administración de justicia y a
la igualdad de trato ante autoridades judiciales. Otra contradicción surgiría en el hecho que
la calificación del contenido de la información sólo puede expresarse, al tenor
del artículo 14, de modo positivo o negativo, clasificación que no puede
predicarse de todas las modalidades de dato personal. Inclusive, se generarían contradicciones
evidentes entre los apartados generales de la ley y sus normas
específicas. Así por ejemplo, el artículo 4º establece un principio de
temporalidad de la información, pero la regulación concreta de ese principio,
consagrada en el artículo 13, solo es aplicable para la información financiera,
lo que prima facie eliminaría la posibilidad de caducidad a otro
tipo de información. En la misma línea,
comprender al Proyecto de Ley como una norma genérica aplicable a todos los
modos de administración de datos personales, ocasionaría problemas de
relevancia constitucional en cuanto al régimen sancionatorio aplicable a los
operadores, fuentes y usuarios, en la medida en que permite la imposición de sanciones
a aquellos actores, sólo cuando administren información comercial y financiera.
En idéntico sentido podría plantearse otra serie de contradicciones entre
la comprensión de la norma estatutaria como una regulación integral y el ámbito
de reglamentación concreta previstos en la norma objeto de examen. En consecuencia, a partir de un criterio de
entendimiento sistemático de la normatividad, se tiene que su única
interpretación plausible es la de considerarla como un régimen jurídico sobre
la administración de datos personales con un carácter particular, esto es, de
naturaleza financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de
terceros países con idéntica naturaleza.
El carácter específico de la normatividad también se advierte con base en
un criterio teleológico. En efecto, la
lectura de las herramientas concretas de protección del derecho contenidas en
el proyecto de ley demuestra que la intención del legislador estatutario fue establecer
un régimen jurídico de protección de los datos personales de naturaleza
comercial, financiera, crediticia y proveniente de terceros países. No de otra manera podría entenderse el
vínculo inescindible entre dichas herramientas y la presencia de controversias
jurídicas que involucren información personal de esta naturaleza, con exclusión
de otras modalidades de datos personales.
Finalmente, la constatación acerca del carácter sectorial de la
regulación objeto de estudio se acredita a partir de un análisis
histórico. Así, la Corte advierte que
tanto en la exposición de motivos del proyecto de ley, como de los sucesivos
debates efectuados, existió claridad al interior del Congreso sobre el
verdadero alcance de la iniciativa, al punto de reconocerse la necesidad que,
en el futuro, se tramitaran nuevas regulaciones, también de carácter
estatutario, que establecieran las reglas para la administración de datos
personales en escenarios distintos.
Sobre este preciso particular, en la exposición de motivos del Proyecto
27/06 Senado se lee lo siguiente:
“Infortunadamente no se logró tramitar este proyecto en los términos que exige una ley estatutaria, razón por la cual
debido al compromiso adquirido con sacar adelante una reglamentación frente a
este tema y por la urgencia de llenar ciertos vacíos, ponemos a consideración
del nuevo Congreso el proyecto de ley estatutaria que desarrolla el manejo de
la información registrada en las centrales de información o banco de datos,
exclusivamente de las entidades financieras, sin torpedear el desarrollo amplio
y detallado de lo que debe ser el hábeas data en nuestro país.
(…)
Consideraciones
En Colombia, no existe en el momento una ley que regule las centrales de información
de las entidades financieras y los términos de permanencia de los datos
negativos en el historial crediticio de las personas; lo que existe son pronunciamientos
de la Corte, dando respuesta a casos específicos y de los cuales ha dado
ciertas recomendaciones de lo que podría llegar a ser un tiempo razonable y
justo, pero a su vez ha dejado bien claro que es competencia del legislador a
través de ley estatutaria determinar ese tiempo.
(…)
Al no existir una reglamentación, las centrales de información de las
entidades financieras, de manera discrecional han determinado el tiempo que consideran
razonable en la caducidad de los datos negativos, basándose más en un término
que disminuya el nivel de riesgo para el otorgamiento de créditos de las
entidades financieras, y no en lo que podría ser un tiempo justo para sus
usuarios.
Si bien es cierto que estos centros de información son un necesario apoyo
para el funcionamiento del sistema financiero ya que permiten mantener en sus
bases de datos una información parcial y veraz, el manejo de estos debe ser igual
de ventajoso para las entidades financieras como para sus usuarios, que en los
últimos años han caído en la “dictadura del reporte negativo”, sin que esta
información sea responsablemente procesada por quienes deben analizar solicitudes
de crédito en el sector financiero, o tomar otras decisiones que nazcan de lo
que contienen las bases de datos del sistema financiero.
(…)
Cómo se manejará
lo de los datos en las centrales de información financiera:
Los datos positivos permanecerán indefinidamente en el historial
crediticio de cada titular. El cambio se presenta en el dato negativo, el cual
dejará de ser utilizado como un estigma y un factor excluyente del sistema
financiero y crediticio. Así cuando cualquier operador consulte la fuente de
información crediticia en este caso alguna central de riesgo, la información
que encontrará será: ESTÁ AL DIA O ESTÁ EN MORA.
Estar al día es cuando no se tiene deuda o cuando se haya pagado de
manera voluntaria alguna obligación o cuota vencida, sin importar el tiempo en
que estuvo en mora ni el monto de la obligación. Se entiende por pago
voluntario todo aquel que se realice antes de que se inicie un proceso judicial
de cobro.
De esta manera si algún titular estuvo en mora por años o meses y logra ponerse
al día antes de que se inicie un proceso ejecutorio de pago, el reporte que
aparecerá en las bases de datos financieros y crediticios será POSITIVO.
Diferente el caso en el que el pago se hace después de una sentencia judicial,
el titular quedará con reporte de mora por cinco años tal como lo fija el
término de permanencia del presente proyecto de ley.
Con esta nueva modalidad de manejar los datos de información financiera y
crediticia, se generará una cultura de pago en los titulares de las fuentes, ya
que sabiendo que el ponerse al día antes de alguna sentencia no los perjudicará
financiera y crediticiamente será un incentivo de pago, distinto el caso actual
en el que no hay interés de pagar porque igual así se hayan atrasado unos días
o un mes van a estar reportados entre 2 y 5 años. Esta propuesta logrará
responder al sinnúmero de injusticias que existen en el sistema financiero y
crediticio. Un estudio realizado para este fin nos llevó a conocer casos
dramáticos: personas reportadas y excluidas por dos años o más por una mala
facturación de una empresa de telefonía móvil, por sumas tan irrisorias como 20
centavos, otros casos no menos escandalosos son los de los fiadores que a pesar
de haber hecho un favor asumen la deuda del deudor principal, y por no hacer el
pago en los días estipulados, sino unos más tarde, se encuentran reportados por
dos años y son catalogados como morosos del sistema financiero en lugar de ser
reconocidos como buenas pagas al asumir en últimas obligaciones de terceros.
En qué
momento entran los datos a las bases de datos de la información financiera y
crediticia.
Los datos positivos son incluidos inmediatamente al historial crediticio
de cada titular, la diferencia se presenta en el contenido de la información de
estado de mora o vencimiento, pues antes de ser incluida a la o las bases de
datos, se debe comunicar a cada titular que presenta una mora de 30 días en
determinada entidad. Esto con el fin de que se le dé la oportunidad al titular
de verificar si la información remitida por el operador es cierta y dar el
preaviso para que logre ponerse al día. En las centrales de riesgo, muchos son
los casos de personas reportadas por equivocaciones de los operadores, cuyas
consecuencias no recaen sobre la entidad que emitió mal el dato sino sobre el
titular quien queda reportado negativamente por varios años.
A las
centrales de riesgo se les exigirá un formato para manejar la información: El Gobierno Nacional diseñará un formato único para que las centrales de
información financiera y crediticia manejen los datos de sus titulares.
Este formato entre otros datos incluye de manera precisa el nombre completo,
la condición en la que actúa, es decir, si es el deudor principal o es fiador,
el valor de la obligación o cuotas vencidas y la fecha de pago. Con el manejo
de este formato se obligará a los operadores a investigar y analizar correctamente
el historial de cada titular y a NO REGIRSE UNICA Y EXCLUSIVAMENTE POR EL ESTAR
REPORTADO O NO EN LAS CENTRALES DE RIESGO.
Se reglamenta
el sistema de consultas y reclamaciones:
Las consultas que los titulares hagan para conocer el estado de sus datos
serán gratuitas. En cuanto a los reclamos se establece que cada titular que
considere que la información presentada no es veraz y que existe algún tipo de
equivocación, podrá presentar por escrito a la fuente de información o central
de riesgo la queja en la que relata los hechos. Una vez sea recibido el reclamo
las centrales de información deberán registrar una leyenda que diga “reclamo en
trámite”. Dicha leyenda será suprimida una vez se haya estudiado, verificado y
dado respuesta al reclamo en un termino máximo de 15 días. Varios son los casos
en los que los reportes negativos corresponden a equivocaciones no subsanables
a tiempo.
(…)
En síntesis, con esta propuesta se logrará no solo eliminar el estigma de
estar reportado en una central de riesgo y con ello excluir del sistema financiero
y crediticio a quienes por ciertas circunstancias se vencieron en alguna cuota
u obligación, o por amabilidad sirvieron de fiador a una persona que no pagó,
sino que obliga a los operadores a hacer un estudio profundo y detallado cuando
van a otorgar un crédito pues ya no podrán remitirse al reporte negativo para
no facilitar el crédito u otorgar un plan de servicios, –que dejarán de
existir–, tendrán que estudiar todas las variables que determinen si es o no una
persona apta para facilitarle un préstamo o algún equipo por poner el ejemplo
de los requisitos para adquirir un celular.
En este sentido se logrará recuperar el sentido y la función que tienen estas
bases de datos financieros y crediticios que deben ser una herramienta mas no
la última palabra para el sector financiero y crediticio.
Consideramos por último que este proyecto logra por la diversidad de sus autores
y por la conciliación que se hace con el Gobierno Nacional, demostrar que desde
diferentes orillas ideológicas, se puede coincidir en temas de defensa de los
derechos ciudadanos, lo que le da la fuerza suficiente para hacer un buen
trámite en el Congreso.” (Negrillas y mayúsculas originales).[84]
Se comprueba, a la luz de la exposición de motivos, una intención
decidida del legislador de regular exclusivamente
el tema de la información personal de carácter financiero y crediticio,
destinada al cálculo del riesgo, con exclusión de otras modalidades de
administración de datos personales. Para
el Congreso, estaba suficientemente claro que el ámbito de regulación era
limitado, al punto que al poner a consideración de la Comisión Primera del
Senado el tema de la extensión de los contenidos normativos a otras instancias,
específicamente las bases de datos regentadas por organismos de seguridad y
defensa, existió oposición por parte de uno de los autores de la iniciativa,
puesto que la esencia misma de la regulación era concentrarse en la
problemática mencionada. Al respecto, en
dicha discusión se indicó lo siguiente:
“La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Luis Fernando
Velasco
Chávez:
Señor Presidente. Una respuesta muy corta al doctor Petro. Dos temas. El
primero si bien es cierto que existe la sentencia de Tutela del Consejo
Superior, hay otras tutelas de la Corte, límite en materia de tutela en la
Corte Constitucional, que nosotros tratamos de interpretar en la definición de
la norma y que indica que hay varias, indica que la salida de la base de datos
no es automática, por eso fue que nosotros nos inventamos la fórmula de ordenar
el reporte positivo inmediatamente se pague.
Lo que mata al ciudadano es el reporte negativo, entonces nosotros apenas
paguen, reporte positivo. Y el positivo tan, neutraliza al otro, que lo que
hace.
Y lo segundo es el tema que usted planteo con mucha inteligencia de las
bases de datos del Das, dos comentarios, hoy en Colombia por Reforma Constitucional
aun ciudadano lo pueden investigar sin que él sepa, es un poco el sistema
acusatorio, a uno lo están investigando, inclusive muy seguramente le tienen interceptado
el teléfono, obviamente con una orden y uno no sabe, es un poco la lucha frente
a como se ha modernizado la delincuencia, entonces el Das también necesita
tener la posibilidad de mantener una información sobre unas personas que pueden
en algún momento poner en riesgo la seguridad del Estado, yo estoy completamente
de acuerdo con usted doctor Petro, señor Presidente, que tenemos que generar un
espacio de desclasificación, pero se lo digo con el mayor respeto, pero con
el mayor sentido de la realidad, nosotros quisimos que en este proyecto doctor
Petro, reguláramos solo el hábeas data del sistema financiero, si es difícil
que un Congreso apruebe un tema tan necesario solo en el sistema financiero,
usted se imagina doctor Petro que le metamos a este proyecto toda la
generalidad del hábeas data, no lo sacamos nunca.”[85] (Subrayas no originales).
Las consideraciones expuestas demuestran que el Proyecto de Ley tiene un
propósito unívoco, dirigido a establecer las reglas para la administración de
datos personales de contenido financiero y crediticio.[86]
Esta comprobación, como lo han puesto de presente algunos de los intervinientes
y el Ministerio Público, plantea dos aspectos que deben analizarse de forma
específica: (i) la legitimidad que el
legislador estatutario realice regulaciones de los derechos fundamentales,
aplicables de manera sectorial; y (ii) la
objeción fundada en que regulaciones de esta naturaleza violan la Constitución,
en tanto incurren en una omisión legislativa relativa.
1.2.
El
legislador estatutario está facultado para realizar regulaciones de los
derechos fundamentales aplicables de manera sectorial
Entre las materias que el artículo 152 Superior establece como aquellas
que deben regularse a través de leyes estatutarias, se encuentran los derechos
y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección. En la estructura constitucional, la expedición de normatividades de
esta naturaleza responde a la facultad que tiene el legislador para que, bajo
la aprobación de mayorías especiales y cumplido un procedimiento más exigente
que el aplicable a las leyes ordinarias, regule los aspectos que configuran el
contenido esencial del derecho fundamental.
Es a través de las leyes estatutarias que el legislador cumple un
propósito doble: de un lado, integrar,
perfeccionar regular y complementar normas sobre derechos fundamentales, que
apunten a su adecuado goce y disfrute; y del otro, establecer una garantía
constitucional a favor de los ciudadanos frente a los eventuales límites que,
exclusivamente en virtud del principio de proporcionalidad, pueda establecer el
legislador.[87]
De lo que se trata, entonces, es de
delegar en normas estatutarias la definición de los aspectos centrales y
esenciales de los derechos fundamentales, de modo tal que esas materias cuenten
con un régimen estable, sometido a mayorías especiales y precedidas del control
automático de constitucionalidad y, a su vez, se preserve la competencia del
legislador ordinario, habida cuenta la necesaria conexión entre buena parte del
ordenamiento jurídico y estos derechos.
A su vez, la jurisprudencia también ha indicado que una de las características que permiten acreditar que una regulación es de carácter estatutario consiste en que regule la materia “sea integral. Este criterio fue aplicado en la sentencia C-425/94, donde la Corte señaló que la “Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad”[88].”[89]
Esta verificación se mostraría problemática respecto al Proyecto de Ley objeto de análisis, en tanto se ha comprobado que su regulación no es genérica del derecho fundamental al hábeas data, sino que limita su alcance al establecimiento de reglas para la administración de datos personales de naturaleza comercial, financiera y crediticia, destinada al cálculo del riesgo. Al respecto, la Corte debe distinguir entre dos escenarios definidos, relacionados con la regulación del contenido esencial de un derecho fundamental y de los mecanismos para hacerlo efectivo, y la posibilidad legítima que el legislador establezca normas estatutarias que regulen ese contenido esencial para un sector específico.
En cuanto a lo primero, es claro que uno de los aspectos que distingue a la reserva de ley estatutaria es el hecho que el legislador regule de manera integral, aspectos que conforman el contenido esencial del derecho fundamental. Para el caso específico del hábeas data, esta Corporación se ha pronunciado en diversas ocasiones en el sentido que los asuntos relativos a (i) el ejercicio de las facultades de conocer, actualizar y rectificar la información personal contenida en una base de datos; y (ii) el establecimiento de términos de caducidad del dato financiero sobre incumplimiento en el pago, son materias relacionadas con el contenido esencial del derecho al hábeas data y, por ende, deben ser reguladas a través de leyes estatutarias. Así por ejemplo, en la sentencia C-384/00 se declaró inexequible una norma que regulaba, en el marco de la Ley 510/99 sobre disposiciones generales del sector financiero, asegurador y cambiario, aspectos propios de la caducidad del dato financiero negativo. Para avalar esa conclusión, la Corte indicó:
“28. El derecho de habeas data, definido por el
artículo 15 de la Carta, consiste en la facultad que tiene cada persona para
“conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre
ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.” La
ubicación de la precitada norma en el Capítulo Primero del Libro Segundo de la
Carta, correspondiente a los “derechos fundamentales”, no deja duda acerca de
la categoría de tal reconocida al derecho en referencia. Respecto de su
protección, el constituyente indicó adicionalmente que “(e)n la recolección,
tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías
consagradas en la Constitución”.
Es claro, por lo tanto, que el contenido normativo del
artículo 114 superior se refiere a la regulación de un derecho fundamental.
Ahora bien, en lo relativo a si este contenido regula un aspecto inherente al
ejercicio del derecho fundamental de habeas data que signifique, en los
términos de la jurisprudencia constitucional, la consagración de límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo
esencial de tal derecho, la Corte aprecia que sí lo hace.
En efecto, la norma bajo examen se refiere al
suministro de datos financieros de personas naturales, indicando qué clase de
datos podrán ser suministrados y tratados automatizadamente y en qué
condiciones podrán ser recogidos y transmitidos. Así mismo, señala también las
condiciones bajo las cuales el titular de los datos podrá tener acceso a la información que le
concierne, pues al respecto indica que “previo el pago de la tarifa que
autorice la Superintendencia Bancaria y la solicitud escrita de su titular, el
responsable del banco de datos deberá comunicarle las informaciones difundidas
y el nombre y dirección del cesionario”. Por otro lado, la disposición
permite a la Superintendencia Bancaria fijar límites o pautas respecto de los
datos que se pueden registrar y ceder, y, finalmente, consagra disposiciones
relativas a la caducidad excepcional del dato financiero, únicamente respecto
de deudores morosos que se pongan al día en el pago de sus obligaciones, dentro
del término perentorio fijado por la disposición.
29. El anterior
contenido regulante, tiene implicaciones directas con el núcleo esencial del
derecho de habeas data, pues involucra de lleno la facultad de las
personas para “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan
recogido sobre ellas en bancos de datos”. Sobre la manera en la cual pueden
conocerse tales informaciones, contiene normas expresas arriba mencionadas
(formular una solicitud y pagar una tarifa), y sobre la posibilidad de
actualizar y rectificar dichos datos, resulta claro que la norma establece
restricciones, pues al indicar que sólo se podrán registrar los datos que,
según las normas o pautas de la Superintendencia Bancaria y de conformidad con
el artículo 15 de la Constitución, se consideren relevantes para evaluar la
solvencia de sus titulares, pone en manos de esa entidad la fijación de límites
a ese derecho, además de dejar por fuera del derecho de actualización y
rectificación otras informaciones distintas a las relativas a la solvencia de
la persona concernida (disponibilidad de recursos económicos), como por ejemplo
la referente a su comportamiento crediticio (puntualidad en el pago), etc., que
también son importantes para la valoración y calificación de los posibles
clientes del sistema financiero.
Todo lo anterior afecta sin lugar a dudas el derecho
fundamental en referencia en lo más propio de su núcleo fundamental, pues “(l)os datos personales que se recogen, el
tipo de tratamiento que reciben y las formas y límites de su circulación, son
aspectos de una misma decisión que no deja de tener repercusiones sobre la
autodeterminación informativa.”[90]
Por ello, la reserva de ley
estatutaria sobre este punto es la
garantía más importante en la protección de ese derecho fundamental. Así las
cosas, la Corte encuentra que las disposiciones contenidas en la norma
reprochada, no podían adoptarse sino
mediante el trámite propio de una ley de esa naturaleza, como bien lo indican
el demandante, varios de los intervinientes y la vista fiscal.”
Este precedente ha sido reiterado por la Corte en la sentencias
C-729/00, C-687/02 y C-993/04. En todas
estas sentencias, la Corte ha concluido que normas dirigidas a fijar términos
de caducidad o condiciones para la exclusión de información financiera sobre
incumplimiento hacen parte de la reserva de ley estatutaria, puesto que regulan
el contenido esencial del derecho al hábeas data. Ello en tanto regulaciones de este tipo
tenían una relación inescindible con (i) el
ejercicio de las facultades de conocimiento, actualización y rectificación de
la información personal contenida en bases de datos; (ii) el ejercicio del derecho a la información, propio de la
facultad de recolectar, tratar y circular esos mismos datos personales; competencias
estas previstas en el artículo 15 C.P.[91]
Estas decisiones demuestran que los aspectos regulados por el Proyecto
de Ley, indudablemente, constituyen materias propias de la reserva de ley
estatutaria, lo que resuelve el primer interrogante, relacionado con el vínculo
entre la temática desarrollada por el Proyecto de Ley y la reserva de ley
estatutaria. Sin embargo, subsiste el
segundo aspecto objeto de este apartado, relacionado con la legitimidad que el
legislador estatutario fije regulaciones sectoriales del derecho fundamental al
hábeas data, aplicable en este caso solo para la administración de datos
personales de índole comercial, financiera y crediticia. La Corte considera que la respuesta a ese
interrogante es positiva, con base en las razones que pasan a explicarse:
En primer término, la Corte debe subrayar que el ejercicio de la
competencia del legislador para promulgar normas estatutarias se inscribe, como
las demás actividades propias de la actividad de producción normativa, a la
cláusula general de competencia legislativa.
En ese sentido, la restricción que impone la Carta Política para la regulación
estatutaria es que su temática verse sobre los aspectos del derecho fundamental
que conformen su contenido esencial. En
ese sentido, puede válidamente el legislador estatutario establecer un régimen
de regulación que, aunque verse sobre dicho contenido esencial, sólo resulte
aplicable a un determinado ámbito, puesto que la Constitución no le impone una
limitación relacionada con el carácter genérico de la regulación. Si, como sucede en el presente análisis, el
legislador ha considerado que determinado ámbito de regulación de un derecho
fundamental, amén de sus condiciones particulares, exige una regulación
estatutaria autónoma, esta decisión no es incompatible con la reserva de ley
estatutaria, a condición que la normatividad promulgada por el Congreso regule
aspectos que hagan parte del contenido esencial del derecho.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que el carácter integral de la
regulación estatutaria no se predica de los distintos ámbitos en que pueda
expresarse un derecho fundamental, sino del escenario concreto que el Congreso,
en ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, ha considerado
pertinente regular, a través de un conjunto de reglas que den respuesta a las
necesidades de regulación propias del ámbito escogido. Es evidente que los derechos fundamentales
son cláusulas abiertas que tienen múltiples efectos en los más diversos planos
de la vida social, de modo que no solo resulta irrazonable, sino en muchas
ocasiones imprescindible, que incluso los aspectos más generales de regulación
tengan carácter sectorial. Por ejemplo,
derechos como la igualdad, la información y el libre desarrollo de la
personalidad tienen diversas facetas, que exigen regulaciones igualmente
diferenciadas, pues responden a condiciones disímiles, no susceptibles de
sujeción a un denominador común. Por lo
tanto, no podría supeditarse la constitucionalidad de una ley estatutaria a que
regule la totalidad de las materias susceptibles de relacionarse con el derecho
fundamental, pues ello supondría crear un requisito que la Carta Política no
contempla.
Para el caso concreto, la Corte advierte que el Proyecto de Ley ofrece
un conjunto normativo de reglas para la administración de datos personales de
naturaleza comercial, financiera y crediticia, que prevé un catálogo de
principios, definiciones, derechos y deberes de los actores involucrado en
dicha administración, peticiones, reclamos y sanciones; régimen que en sí mismo
cumple con la condición de integralidad propia de las normas estatutarias. Este conjunto normativo, como se observa,
tiene en sí mismo naturaleza integral, puesto que define los aspectos
esenciales de la protección del derecho fundamental al hábeas data, referido a
la administración de datos personales de contenido comercial, financiero y
crediticio, sin que deje materias estructurales delegadas a la determinación
por parte del reglamento. Por ende, el
carácter sectorial de la regulación propuesta no afecta la constitucionalidad
de la iniciativa en cuanto a la reserva de ley estatutaria, debido a que
establece disposiciones vinculadas al contenido esencial del derecho
fundamental y, a su vez, configura un régimen integral de protección del mismo
derecho, aplicable al caso de la información personal de carácter comercial,
financiero y crediticio.
1.3.
El
Proyecto de Ley no incurre en una omisión legislativa relativa
Varios intervinientes en el presente proceso cuestionan la
constitucionalidad del Proyecto de Ley, puesto que incurre en una vulneración
del principio de igualdad, al incorporar una omisión legislativa relativa. La tesis común en que sustentan este
reproche, consiste en considerar que como la norma estatutaria reguló solo un
ámbito concreto del derecho fundamental al hábeas data, relativo a la
administración de datos personales de naturaleza comercial, financiera y
crediticia y, por ende, excluyó de su alcance normativo a otros escenarios
involucrados en la gestión de datos personales de distinta índole, incurre en
una discriminación injustificada.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que la Corte es
incompetente para decidir acerca de omisiones legislativas absolutas, en la
medida en que en estos casos no se cumple con uno de los presupuestos básicos
para el ejercicio del control de constitucionalidad, como es la existencia de
una norma legal objeto de pronunciamiento.[92]
Empero, se ha contemplado la posibilidad que las disposiciones puedan
cuestionarse por la existencia de una omisión legislativa relativa, caso en el
cual el Congreso promulga un precepto pero excluye injustificadamente personas;
supuesto de hecho o posiciones jurídicas que debían ser cobijadas por dicha
regulación, so pena de afectar el principio de igualdad. Así, la Corte ha previsto que la omisión
legislativa relativa recae “sobre una acción normativa del
legislador, específica y concreta, de la que éste ha excluido determinado
ingrediente o condición jurídica que resulta imprescindible a la materia allí
tratada, o que habiéndolo incluido, termina por ser insuficiente e incompleto
frente a ciertas situaciones que también se han debido integrar a sus
presupuestos fácticos.”[93]
Para establecer la existencia de una omisión
legislativa relativa, el mismo precedente ha considerado que debe acreditarse
en el caso concreto (i) que exista una norma sobre la
cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión
de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y
objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una
desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las
consecuencias de la norma; y (v) que
la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto
por el constituyente al legislador.[94] Adicionalmente, el mismo precedente ha
previsto que el cargo por omisión legislativa relativa se dirija contra una
norma en específico, “de
suerte que resultan inadmisibles las acusaciones que se dirigen a derivar la
omisión no de lo prescrito en una norma, sino en un sistema o conjunto de
normas.”[95]
La Corte advierte,
como se indicó en el apartado precedente, que la norma objeto de examen
establece un régimen integral para la administración de datos personales de
contenido financiero, comercial y crediticio.
Así, el legislador estatutario estableció un grupo de condiciones,
instituciones y mecanismos que responden a las particularidades propias de
dicha actividad de gestión de información personal y a las calidades de los
sujetos que intervienen en esa modalidad de ejercicio del derecho al hábeas
data.
En el asunto objeto
de análisis debe verificarse si resulta inconstitucional que el legislador
hubiera concentrado la regulación en el hábeas data financiero, sin extender
las consecuencias jurídicas de la regulación a otros escenarios de protección
de datos personales. Al respecto, la
Corte advierte que, contrario a como lo sostienen algunos de los intervinientes,
en el presente caso no se está ante una omisión legislativa relativa sino una
de carácter absoluto, inasible por el control de constitucionalidad. En efecto, en el apartado 1.1. del análisis
material del Proyecto de Ley se demostró, a partir de argumentos de naturaleza
sistemática, teleológica e histórica, que la iniciativa es una regulación del
derecho al hábeas data con un carácter sectorial, en la medida en que los
mecanismos concretos para la protección del derecho contenidos en el Proyecto respondían
exclusivamente a la recopilación de datos personales de contenido financiero,
comercial y crediticio, destinados al cálculo de riesgo crediticio. Dentro de ese análisis se dieron algunos
ejemplos de cómo conceder carácter genérico al Proyecto, esto es, extender sus
reglas a todos los escenarios de administración de datos personales, llevaría a
contrasentidos e, incluso, a vulneraciones de las normas constitucionales. Con
base en lo anterior, se concluyó que el entendimiento acertado del Proyecto de
Ley es el de un régimen particular y específico, dirigido a la fijación de
reglas para la administración de datos personales financieros, comerciales y
crediticios, con exclusión de otras modalidades de ejercicio del derecho al
hábeas data. Por lo tanto, se advierte
que en relación con esos escenarios distintos, no existe una disposición
jurídica respecto de la cual pueda predicarse la omisión legislativa, pues no
concurre para el presente caso una regulación genérica del derecho fundamental
al hábeas data, la cual hubiera excluido injustificadamente un supuesto o
consecuencia jurídica cuya inclusión fuera constitucionalmente obligatoria. Además, la presunta omisión legislativa
relativa no se dirige en contra de una disposición legal en específico, sino
ante un sistema de normas que regula integralmente un ámbito del ejercicio del
derecho al hábeas data, lo que del mismo modo impide un pronunciamiento de la
Sala sobre la materia.
Finalmente, la
Corte debe advertir que lo anterior no significa, como lo consideran algunos de
los intervinientes, que los demás ámbitos de ejercicio del derecho fundamental
al hábeas data queden, en virtud de la promulgación de la ley estatutaria,
excluidos de protección jurídica. En
contrario, la Sala considera imprescindible expresar de antemano, como lo hará
a propósito del análisis de constitucionalidad del artículo 2º del Proyecto de
Ley, que las distintas modalidades de administración de datos personales, como
es el caso de la recopilación, tratamiento y circulación de datos en materia de
seguridad social, asuntos tributarios, la realizada por las instituciones de
inteligencia y seguridad del Estado, el registro mercantil, las bases de datos
de naturaleza tributaria, etc., continúan cobijadas por las garantías
contenidas en el artículo 15 de la Constitución y desarrolladas por la
jurisprudencia de la Corte, en ejercicio de las competencias previstas en el
artículo 241 C.P.
Conforme a lo
expuesto, una vez establecida la materia sobre la que versa el Proyecto de Ley,
la Corte pasa a determinar la exequibilidad material de la iniciativa. Con este fin, expondrá un apartado preliminar
sobre los aspectos generales del régimen del derecho fundamental al hábeas
data, para luego asumir el análisis del articulado.
2. Consideración
preliminar. Aspectos generales del régimen del derecho al hábeas data
2.1. El inusitado auge de la administración automatizada de datos
personales ofrece retos de primer orden para la vigencia de los derechos
fundamentales en el Estado Social y Democrático de Derecho, basado en la
dignidad humana y la democracia pluralista.
Ello en tanto las herramientas tecnológicas contemporáneas permiten la
gestión masiva de la información y su circulación a nivel global, posibilidades
fácticas que adscriben a quienes operan estos sistemas de información un alto
grado de injerencia en la autonomía del individuo, potestad conocida como poder informático.
Esta potestad es resultado de un cambio cualitativo en el ejercicio de
relaciones de poder en las sociedades contemporáneas. Antes del advenimiento de las tecnologías de
la información, los mecanismos de control y coacción correspondían a prácticas necesariamente
vinculadas con la interferencia de las manifestaciones materiales del
individuo. La propiedad y el cuerpo del
sujeto eran los campos sobre los cuales el poder se hacía efectivo. Así, las medidas de protección de derechos
que interesaban en esa instancia al Estado Constitucional, estaban dirigidas
unívocamente al establecimiento de límites a las intervenciones en dichos
ámbitos materiales de la persona.
La protección de los derechos se torna más compleja cuando irrumpen las
tecnologías de la información, que construyen entornos inmateriales respecto de
los cuales se predican intereses individuales objeto de protección
jurídica. Así, el campo de ejercicio del
poder se complementa, pues ya no radica sólo en las posibilidades físicas de
coacción, sino que permite otros modos de sujeción, especialmente dirigidos al
control del dato personal sometido a procesos informáticos, en tanto expresión
de la autonomía del sujeto en dicho entorno inmaterial.
La comprobación acerca de la posibilidad cierta y verificable de que los
procesos informáticos conformen escenarios de ejercicio del poder
potencialmente lesivos a la autonomía del individuo, obliga al Estado
Constitucional a prever herramientas concretas para garantizar que la
integridad de los derechos fundamentales del sujeto concernido se preserve ante
las nuevas tecnologías. Existe, bajo
esta perspectiva, el deber estatal de impedir que los procesos de
administración de datos personales se conviertan en escenarios excluidos de la
vigencia de los derechos, lo que para el caso significa el establecimiento de
reglas de protección jurídica de la libertad del individuo ante los actos de
gestión de información.
En respuesta a la problemática antes identificada, el artículo 15 de la
Constitución Política establece el derecho que tiene toda persona a conocer,
actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en
bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. El contenido y alcance de este derecho ha
sido profusamente desarrollado por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en especial a partir del análisis de fallos de tutela relativos
a controversias sobre la administración de datos personales de carácter
financiero, recopilados por centrales de información y destinadas al cálculo
del nivel de riesgo crediticio. En ese
sentido, para efectos de la presente decisión se denominará hábeas data financiero el derecho que
tiene todo individuo a conocer, actualizar y rectificar su información personal
comercial, crediticia y financiera, contenida en centrales de información
públicas o privadas, que tienen como función recopilar, tratar y circular esos
datos con el fin de determinar el nivel de riesgo financiero[96]
de su titular. Empero, debe advertirse que esta es una clasificación teórica
que no configura un derecho fundamental distinto, sino que simplemente es una
modalidad de ejercicio del derecho fundamental, este sí autónomo y
diferenciable, al hábeas data.[97]
El hábeas data confiere, según la norma constitucional citada, un grupo
de facultades al individuo para que, en ejercicio de la cláusula general de
libertad, pueda controlar la información que de sí mismo ha sido recopilada por
una central de información. En ese
sentido, este derecho fundamental está dirigido a preservar los intereses del
titular de la información ante el potencial abuso del poder informático, que
para el caso particular ejercen las centrales de información financiera,
destinada al cálculo del riesgo crediticio.
La Corte, desde sus primeros fallos,[98]
ha identificado esta tensión entre la preservación del hábeas data, la intimidad,
la información y, en menor medida, el
derecho al buen nombre, que surte a partir de los actos de recolección y
circulación de información personal de carácter financiero. Así, desde la sentencia
primigenia de este debate, el fallo T-414/92, se identificó con claridad la
necesidad de garantizar el derecho al hábeas data como un requisito
imprescindible para la satisfacción de la libertad y la dignidad humana del
individuo en la sociedad democrática contemporánea, signada por el uso
extendido de los medios tecnológicos destinados a la gestión de información
personal.
2.2. Si bien existe un grupo considerable de fallos que se han dedicado
al análisis del derecho fundamental al hábeas data, específicamente dirigidos a
la resolución de conflictos generados por la administración de datos personales
de contenido financiero y crediticio,[99]
la Corte advierte que la recopilación y sistematización de la jurisprudencia
vigente sobre la materia y, a su vez, el mayor grado de precisión conceptual
sobre los diferentes aspectos de regulación del derecho fue realizado por este
Tribunal en la sentencia T-729/02.[100] En ese sentido, para efectos de esta
decisión, se utilizarán las herramientas previstas en dicho fallo como marco
general de análisis sobre el contenido y alcance del derecho al hábeas
data. Ello sin perjuicio que en apartado
posterior se realice un estudio detallado de la doctrina constitucional
relacionada con la naturaleza del dato personal sobre el comportamiento financiero
y crediticio y las condiciones constitucionales para la circulación de esa
información, entre otros aspectos.
2.3. El derecho al hábeas data es definido por la jurisprudencia
constitucional como aquel que otorga la facultad al titular de datos personales
de exigir de las administradoras de esos datos el acceso, inclusión, exclusión,
corrección, adición, actualización y certificación de los datos, así como la
limitación en las posibilidades de divulgación, publicación o cesión de los
mismos, de conformidad con los principios que regulan el proceso de
administración de datos personales. Este
derecho tiene naturaleza autónoma y notas características que lo diferencian de
otras garantías con las que, empero, está en permanente relación, como los
derechos a la intimidad y a la información.
El ámbito de acción del derecho al hábeas data es el proceso de
administración de bases de datos personales, tanto de carácter público como
privado. “De tal forma que integran el contexto
material: el objeto o la actividad de las entidades administradoras de bases de
datos, las regulaciones internas, los mecanismos técnicos para la recopilación,
procesamiento, almacenamiento, seguridad y divulgación de los datos personales
y la reglamentación sobre usuarios de los servicios de las administradoras de
las bases de datos.”[101]
2.4. La jurisprudencia ha contemplado, igualmente, que la protección
efectiva de los derechos fundamentales interferidos en las actividades de
recolección, procesamiento y circulación de datos personales, en especial el
hábeas data, la intimidad y la información, depende la formulación de un grupo
de principios para la administración de datos personales, todos ellos
destinados a crear fórmulas armónicas de regulación que permitan la
satisfacción equitativa de los derechos de los titulares, fuentes de información,
operadores de bases de datos y usuarios.[102]
Estas prerrogativas alcanzan concreción a partir de la vigencia de los
principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación,
finalidad, utilidad, circulación restringida, caducidad e individualidad.
De acuerdo con el principio de libertad, las actividades de registro y
divulgación de los datos personales sólo pueden ejercerse con el consentimiento
libre, previo y expreso del titular de esa información, esto es, el sujeto
concernido. Así, esos datos no podrán
ser obtenidos o divulgados sin esa previa autorización, o en ausencia de
mandato legal o judicial que releve de ese consentimiento.
El principio de necesidad implica que la información personal
concernida debe ser aquella estrictamente necesaria para el cumplimiento de los
fines de la base de datos. Esta previsión trae como consecuencia que se
encuentre prohibido el registro y divulgación de datos que no guarden una
relación estrecha con el objetivo de la base de datos. Adicionalmente y de manera lógica, el
principio de necesidad también contrae la obligación que cada base de datos
identifique de manera clara, expresa y suficiente, cuál es el propósito de la recolección
y tratamiento de la información personal.
Según el principio de veracidad, los datos personales deben corresponder
a situaciones reales, lo que impone la prohibición de recopilar, procesar y
circular información falsa, errónea o equívoca.
El principio de integridad impone la obligación a las fuentes de
información y a los operadores de suministrar y recopilar datos personales
completos, de tal forma que está prohibido el registro y divulgación de
información parcial, incompleta o fraccionada.
El alcance de este principio, salvo casos excepcionales, no debe
entenderse de modo tal que faculte la constitución de sistemas de información
que, a través de una única base de datos pueda compilar datos que, sin valerse
de otras bases de datos, permitan realizar un perfil completo de las personas.
De acuerdo con el principio de finalidad, las actividades de acopio,
procesamiento y divulgación de la información personal deben obedecer a un fin
constitucionalmente legítimo y que, a su vez, debe ser definido de forma clara,
suficiente y previa. Esto implica que
quede prohibida (i) la recopilación
de información personal sin que se establezca el objetivo de su incorporación a
la base de datos; y (ii) la
recolección, procesamiento y divulgación de información personal para un
propósito diferente al inicialmente previsto y autorizado por el titular del
dato.
De conformidad con el principio de utilidad, las actividades de acopio,
procesamiento e información de datos personales deben cumplir una función
determinada, acorde con el ejercicio legítimo de la administración de los
mismos. En consecuencia, queda proscrita la divulgación de datos que, al
carecer de función, no obedezca a una utilidad clara y suficientemente determinable.
El principio de circulación restringida implica que las actividades de
recolección, procesamiento y divulgación de información personal estén
sometidas a los límites específicos determinados por el objeto de la base de
datos, por la autorización del titular y por el principio de finalidad. Por lo tanto, queda prohibida la divulgación
indiscriminada de datos personales.
Según el principio de incorporación, en los casos en que la recolección
de información personal en bases de datos signifique situaciones ventajosas
para su titular, el operador de la base estará obligado a incorporarlos, si el
titular reúne los requisitos que el orden jurídico exija para tales
efectos. Por ende, está prohibida la
negativa injustificada a la incorporación de datos personales de dicho
carácter.
El principio de caducidad estipula que la información desfavorable del
titular debe ser retirada de las bases de datos, de forma definitiva, con base
en criterios de razonabilidad y oportunidad. En consecuencia, se prohíbe la conservación
indefinida de datos personales, después que hayan desaparecido las causas que
justificaron su acopio y administración.
De acuerdo con el principio de individualidad, los operadores deben
mantener separadas las bases de datos que se encuentren bajo su administración,
de manera que está prohibida la conducta que tenga por objeto facilitar el
cruce de datos a partir de la acumulación de informaciones provenientes de
diferentes bases de datos.
Finalmente, la misma doctrina ha planteado que la fijación de estos
principios no es incompatible con la posibilidad que se prediquen, a partir de
normas constitucionales y legales, otros deberes a los titulares, fuentes,
administradores y usuarios de la información personal, como es el caso de una
obligación de diligencia y seguridad en el manejo de los datos personales y la
obligación de indemnizar por los perjuicios causados en razón de las
actuaciones u omisiones que violen los requisitos para la información personal
antes enunciados.
2.5. Para la jurisprudencia
constitucional el dato personal es el objeto de protección del derecho
fundamental al hábeas data. Las
características de ese dato son: “i)
estar referido a aspectos exclusivos y propios de una persona natural, ii)
permitir identificar a la persona, en mayor o menor medida, gracias a la visión
de conjunto que se logre con el mismo y con otros datos; iii) su propiedad[103]
reside exclusivamente en el titular del mismo, situación que no se altera por
su obtención por parte de un tercero de manera lícita o ilícita, y iv) su
tratamiento está sometido a reglas especiales (principios) en lo relativo a
su captación, administración y
divulgación.”[104]
Respecto a estos datos personales, la jurisprudencia propone dos modos de
clasificación. La primera, relacionada con el nivel de protección del derecho a
la intimidad, divide los datos entre información personal e impersonal,
definiéndose la segunda como aquella que no reúne los requisitos mencionados
anteriormente. Esta división, para el precedente estudiado, es útil por tres
razones, “la primera, es la que permite
afirmar que en el caso de la información impersonal no existe un límite
constitucional fuerte[105]
al derecho a la información, sobre todo teniendo en cuenta la expresa
prohibición constitucional de la censura (artículo 20 inciso 2º), sumada en
algunos casos a los principios de publicidad, transparencia y eficiencia en lo
relativo al funcionamiento de la administración pública (artículo 209) o de la
administración de justicia (artículo 228). Una segunda razón, está asociada con
la reconocida diferencia entre los derechos a la intimidad, al buen nombre y al
habeas data, lo cual implica
reconocer igualmente las diferencias entre su relación con la llamada
información personal y su posible colisión con el derecho a la información. La
tercera razón, guarda relación con el régimen jurídico aplicable a los llamados
procesos de administración de datos inspirado por principios especiales y en el
cual opera, con sus particularidades, el derecho al habeas data.”[106]
La siguiente gran tipología divide los datos personales con base en un
carácter cualitativo y según el mayor o menor grado en que pueden ser
divulgados. Así, se establece la
existencia de información pública, semiprivada, privada y reservada. La
información pública es aquella que puede ser obtenida sin reserva alguna, entre
ella los documentos públicos, habida cuenta el mandato previsto en el artículo
74 C.P. Otros ejemplos se encuentran en
las providencias judiciales, los datos sobre el estado civil de las personas o
sobre la conformación de la familia.
Esta información, como lo indica el precedente analizado, puede ser
adquirida por cualquier persona, sin necesidad de autorización alguna para
ello.
La información semiprivada es aquel dato personal o impersonal que, al no
pertenecer a la categoría de información pública, sí requiere de algún grado de
limitación para su acceso, incorporación a bases de datos y divulgación. Por ende, se trata de información que sólo
puede accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y para los
fines propios de sus funciones, o a través del cumplimiento de los principios
de administración de datos personales antes analizados. Ejemplo de estos datos son la información
relacionada con el comportamiento financiero, comercial y crediticio y los
datos sobre la seguridad social distintos a aquellos que tienen que ver con las
condiciones médicas de los usuarios.
Para la Corte, la información privada es aquella que se encuentra en el
ámbito propio del sujeto concernido y, por ende, sólo puede accederse por orden
de autoridad judicial competente y en ejercicio de sus funciones. Entre dicha información se encuentran los
libros de los comerciantes, los documentos privados, las historias clínicas,
los datos obtenidos en razón a la inspección de domicilio o luego de la
práctica de pruebas en procesos penales sujetas a reserva, entre otros.
Por último, se encuentra la información reservada, eso es, aquella que
sólo interesa al titular en razón a que está estrechamente relacionada con la
protección de sus derechos a la dignidad humana, la intimidad y la libertad;
como es el caso de los datos sobre la preferencia sexual de las personas, su
credo ideológico o político, su información genética, sus hábitos, etc. Estos
datos, que han sido agrupados por la jurisprudencia bajo la categoría de
“información sensible”,[107] no son susceptibles de
acceso por parte de terceros, salvo que se trate en una situación excepcional,
en la que el dato reservado constituya un elemento probatorio pertinente y
conducente dentro de una investigación penal y que, a su vez, esté directamente
relacionado con el objeto de la investigación.
En este escenario, habida cuenta la naturaleza del dato incorporado en
el proceso, la información deberá estar sometida a la reserva propia del
proceso penal.
De otro lado, la restricción de divulgación de los datos de naturaleza
privada y reservada opera sin perjuicio de la existencia de hipótesis, en todo
caso restrictivas, de circulación interna, como sucedería, por ejemplo, en la
circulación de los datos contenidos en las historias clínicas dentro de una
institución hospitalaria y para los fines de la adecuada atención médica. Estas modalidades son admisibles a condición
que se cuente con la expresa autorización del titular y la circulación interna
esté dirigida al cumplimiento de fines constitucionalmente legítimos.
De acuerdo con este precedente, el establecimiento de estas dos
tipologías se muestra útil, en la medida en que permite diferenciar los datos
que pueden ser objeto de libre divulgación en razón al ejercicio del derecho
fundamental a la información, a la vez que contribuye a la delimitación e
identificación de las personas que se encuentran constitucionalmente facultadas
para el acceso a los diferentes tipos de información.
2.6. Para la Sala, los citados principios para la administración de datos
personales, desarrollados por la jurisprudencia constitucional y sistematizados
en la sentencia citada, configuran el contenido y alcance de las facultades de
conocimiento, actualización y rectificación de la información personal
contenida en bases de datos de naturaleza pública y privada, previstas por el
Constituyente en el artículo 15 de la Carta Política. Por ende, al momento de realizar el estudio
específico de las disposiciones que hacen parte de la iniciativa de la
referencia, el grupo de principios antes citado será tenido en cuenta para decidir
acerca de la armonía entre estos preceptos y la Constitución.
Por último, la Corte considera importante señalar que el régimen de
protección del derecho al hábeas data en el constitucionalismo colombiano, no
sólo es plenamente compatible con las consideraciones que al respecto ofrece el
sistema universal de protección de los derechos humanos, sino que, inclusive,
prevé un conjunto de garantías a favor del sujeto concernido de un carácter más
amplio, basado en la existencia de un derecho fundamental autónomo,
distinguibles de otras garantías, como la intimidad y el buen nombre, y un conjunto
de principios de administración personal que le son predicables. Esta compatibilidad se hace evidente a partir
de las previsiones realizadas por el Comité de Derechos Humanos en la
Observación General No. 16, interpretativa del artículo 17 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Al respecto, la Observación indicó:
“La recopilación y el
registro de información personal en computadoras, bancos de datos y otros
dispositivos, tanto por las autoridades públicas como por las particulares o
entidades privadas, deben estar reglamentados por la ley. Los Estados deben
adoptar medidas eficaces para velar por que la información relativa a la vida
privada de una persona no caiga en manos de personas no autorizadas por ley
para recibirla, elaborarla y emplearla y por que nunca se la utilice para fines
incompatibles con el Pacto. Para que la protección de la vida privada sea lo
más eficaz posible, toda persona debe tener el derecho de verificar si hay
datos personales suyos almacenados en archivos automáticos de datos y, en caso
afirmativo, de obtener información inteligible sobre cuáles son esos datos y
con qué fin se han almacenado. Asimismo, toda persona debe poder verificar qué
autoridades públicas o qué particulares u organismos privados controlan o
pueden controlar esos archivos. Si esos archivos contienen datos personales
incorrectos o se han compilado o elaborado en contravención de las
disposiciones legales, toda persona debe tener derecho a pedir su rectificación
o eliminación.”[108]
Como lo ha propuesto la doctrina especializada,[109]
el Comité ha reconocido como predicado lógico del derecho a la vida privada la
obligación de los Estados de establecer medidas de control para las actividades
de acopio y almacenamiento de información personal, al igual que mecanismos
para hacer efectivo el derecho del titular de acceder a la información sobre sí
mismo que obre en archivos y bancos de datos públicos y privados.[110]
Bajo este marco, es válido concluir que existe una identidad de propósitos
entre las normas de derechos humanos y el régimen antes analizado. Por ende, será la compatibilidad entre el
contenido y alcance del derecho al hábeas data y el texto del Proyecto de Ley,
la que determine la exequibilidad de norma objeto de examen en esta sentencia.
2.7. Aunque el breve marco general expuesto se muestra, en criterio de la
Sala, suficiente para abordar el estudio de la constitucionalidad del
articulado contenido en el Proyecto de Ley, es pertinente realizar otro grupo
de consideraciones preliminares, esta vez dirigidas a sustentar la legitimidad
en el Estado Social y Democrático de Derecho de la administración de datos
personales dirigida al cálculo del riesgo crediticio.
2.8. El hábeas data financiero está dirigido a proteger la libertad del
individuo de controlar la información personal concernida en bases de datos,
destinadas a ofrecer a terceros datos útiles para el cálculo del riesgo
crediticio del titular. En el ejercicio
de este derecho confluyen varios valores y principios constitucionales, a la
vez que otros derechos.
En efecto existe, de un lado, la necesidad de proteger los derechos
fundamentales del sujeto concernido, que en el caso propuesto se concentran en
que su información sea tratada de conformidad con los principios de
administración de los datos personales antes descritos. Adicionalmente, de ese
adecuado tratamiento dependen, en buena medida, la eficacia del derecho a la
intimidad del individuo, en tanto la intervención en la información personal
que hacen las bases de datos debe llegar a un grado tal que permita que
aquellos datos que no estén relacionados con el cálculo del riesgo, permanezcan
en la órbita propia del sujeto concernido y, en consecuencia, no ingresen al
tráfico de datos propio de las centrales de información financiera.
De otro, también debe acotarse que el adecuado cálculo del riesgo
crediticio es un aspecto importante para la protección de los recursos de
intermediación y, por ende, del sistema financiero en su conjunto. Si se parte de la base que los recursos
utilizados para las actividades del sector financiero se obtienen del ahorro de
los ciudadanos, entonces resulta válido, desde la perspectiva constitucional,
que se efectúen acciones destinadas a evitar que tales recursos se dilapiden y,
en últimas, a satisfacer el interés público representado en las actividades de
intermediación financiera (Art. 335 C.P.). Adicionalmente, debe tenerse en
cuenta que de la estabilidad del sistema financiero en su conjunto dependen
otros fines constitucionalmente valiosos, entre ellos la democratización del
crédito, en especial aquel destinado a la financiación de vivienda (Art. 51
C.P.)
Sin embargo, también debe advertirse que el cálculo del riesgo es un parámetro
que no sólo es útil para el ejercicio de las actividades crediticias sino que,
como lo demuestra la experiencia, es definitivo para un sinnúmero de
actividades de la vida social, en especial de naturaleza mercantil las cuales,
aunque son actividades protegidas por el Estado, se inscriben en el marco
propio de la iniciativa privada y, por ende, separada del interés público en el
que se inscriben las actividades financieras, bursátil, aseguradora y las demás
relacionadas con el manejo y aprovechamiento de recursos de captación.
Así las cosas, desde ahora es importante anotar que en lo que interesa al
derecho constitucional y en virtud de la aplicación del principio pro homine, propio de la interpretación
de las normas de la Carta Política, la protección de las legítimas finalidades
que adelanten las entidades que conforman el sector comercial y financiero
deberán, en todo caso, subordinarse a la eficacia de los derechos fundamentales
del individuo, que para el presente caso se concentran en el plexo de garantías
que conforman el derecho al hábeas data.
Correlativamente, la consecución de instrumentos legales dirigidos a
garantizar la protección de la estabilidad del sistema financiero no puede, en
modo alguno, constituir una barrera para el acceso de los individuos a ese
mercado, pues ello les impediría obtener los recursos económicos necesarios
para la ejecución de sus proyectos vitales y, por lo tanto, los alejaría de la
concreción de varios derechos constitucionales.[111]
Es bajo esta lógica en que se inscribe la jurisprudencia constitucional
que ha tratado el tema de la importancia del cálculo del riesgo financiero en
la sociedad democrática. Sobre el
particular, tal vez uno de los avances conceptuales más decididos se encuentra
en la sentencia SU-082/95,[112] en la que la Corte
estableció un grupo de reglas definidas para la administración de datos personales
sobre comportamiento crediticio.
Esta sentencia partió de considerar que la información sobre
comportamiento crediticio debía considerarse titular de un grado de protección
distinto al de otros tipos de información personal, esta sí de carácter privado
y reservado. Ello en tanto “(i) el ser buen o mal pagador es
algo que necesariamente no sólo interesa al deudor, sino a éste y a quienes son
sus acreedores actuales o potenciales; y (ii) lo relativo al crédito
tiene un contenido económico, que no puede equipararse con lo que pertenece a
planos superiores, como la vida, la libertad y la dignidad del hombre. || Dicho en los términos más sencillos, quien
obtiene un crédito de una entidad dedicada a esta actividad y abierta al público,
no puede pretender que todo lo relacionado exclusivamente con el crédito, y en
especial la forma como él cumpla sus obligaciones, quede amparado por el
secreto como si se tratara de algo perteneciente a su intimidad.” Aquí si
bien la jurisprudencia estaba basada en considerar que el dato sobre
comportamiento crediticio tenía el carácter de información pública, aspecto que
luego vino a corregirse en decisiones posteriores como se tuvo oportunidad de
indicar, es claro que la Corte partió de un supuesto práctico –la utilidad del
dato financiero para el cálculo del riesgo financiero – como criterio de
legitimidad de la administración de esta clase de información.
Esta misma decisión, con base
en esa acreditación entre el vínculo existente entre la administración de datos
personales sobre comportamiento crediticio y la preservación de la estabilidad
del sistema financiero, consideró que el acceso a esa información[113]
era un derecho en cabeza de las instituciones de crédito, a condición que la
misma fuera veraz, completa y actualizada, esto es, que reflejara el historial
crediticio del sujeto concernido. Al
respecto, consideró que “las
instituciones de crédito, precisamente por manejar el ahorro del público,
ejercen una actividad de interés general, como expresamente lo señala el
artículo 335 de la Constitución. No
tendría sentido pretender que prestaran sus servicios, y en particular
otorgaran créditos, a personas de las cuales no tienen información. Por el contrario: un manejo prudente exige
obtener la información que permita prever qué suerte correrán los dineros dados
en préstamo. || Obsérvese que cuando
un establecimiento de crédito solicita información sobre un posible deudor, no
lo hace por capricho, no ejerce innecesariamente su derecho a recibir
información. No, la causa de la
solicitud es la defensa de los intereses de la institución que, en últimas, son
los de una gran cantidad de personas que le han confiado sus dineros en virtud
de diversos contratos.”[114]
Resulta claro, entonces, que
la administración de datos personales sobre comportamiento crediticio es una
actividad necesaria, a efectos de proteger el ahorro público y satisfacer los
intereses del tráfico mercantil, actividades que prima facie no se oponen a los postulados constitucionales. Sin embargo, esta actividad está supeditada a
la eficacia del derecho fundamental al hábeas data del sujeto concernido,
conforme al conjunto de principios y prerrogativas que tuvo oportunidad de
exponerse en el apartado 2.4. de esta sentencia.
2.9. Por último, la Corte debe insistir, en estos
comentarios preliminares, en que el ejercicio de la administración de datos
personales relativos al comportamiento crediticio es un ámbito de la vida
social que busca fines compatibles con la Constitución. Sin embargo, esa compatibilidad no constituye
una autorización ilimitada para el ejercicio arbitrario de las facultades de
recolección, tratamiento y circulación de la información personal. En
contrario, estas facultades sólo resultarán legítimas si (i) preservan el plexo de principios y garantías que conforman el
derecho fundamental al hábeas data; y (ii)
se ejercen a partir del criterio de responsabilidad social predicable de
las fuentes, los operadores y los usuarios de la información.
Sobre este último aspecto, la
jurisprudencia constitucional[115] ha
considerado que el uso de la información personal contenida en bases de datos
dirigidas a suministrar datos útiles para la determinación del comportamiento
comercial y crediticio del sujeto concernido no puede constituir una barrera
irrazonable para el acceso a los recursos de crédito o al tráfico comercial. Así, ante el ejercicio de la posición
dominante que sobre sus usuarios ejercen los establecimientos bancarios y de
crédito, el Estado debe exigir a dichas instituciones y, en general, a todas
aquellas personas naturales y jurídicas que acceden a la información personal
destinada al cálculo del riesgo crediticio, “en todos los casos, pero en especial cuando
pretenden fundar la prestación del servicio en las informaciones divulgadas por
las centrales de riesgo i) permitirle al interesado exponer las circunstancias
que dieron lugar a los registros, ii) considerar la información adicional
suministrada por el proponente, y ii) exponer minuciosamente su decisión de no
asignar el producto, de abstenerse de prestar el servicio ofrecido, o de
prestarlo en condiciones determinadas, a fin de satisfacer las expectativas que
el carácter público de la actividad bancaria genera en los usuarios, y las
creadas por ella misma, con la presentación individual de sus productos y
servicios.”[116] Del
mismo modo, el uso de dicha información deberá ser compatible con la eficacia
de los principios constitucionales de la buena fe y el deber de respetar los
derechos ajenos y abusar en el ejercicio de los propios. (Arts. 83 y 95 C.P.).
3.
Análisis del articulado
3.1. Disposiciones
generales (Arts. 1º a 5º)
3.1.1.
Artículo 1º - Objeto
El artículo 1º prevé el
objeto del Proyecto de Ley Estatutaria.
Esta norma, que reproduce el contenido del artículo 15 C.P., establece
que la iniciativa está dirigida a desarrollar el derecho que tiene toda persona
a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que sobre ellas se hayan
recogido en bancos de datos, al igual que a proteger los demás derechos,
libertades y garantías constitucionales relacionadas con las actividades de
recolección, tratamiento y circulación de datos personales, particularmente en
relación con la información financiera y crediticia, comercial, de servicios y
la proveniente de terceros países.
Una cláusula de esta
naturaleza no plantea mayores inconvenientes desde la perspectiva
constitucional, en tanto se circunscribe a reiterar el contenido de una
disposición de la Carta Política. Esta conclusión
resulta igualmente predicable para el
apartado del artículo que indica como uno de los objetivos del Proyecto de Ley
el desarrollo del derecho a la información establecido en el artículo 20 de la
Constitución Política. Como se indicó en
el apartado 3.6.1. del análisis formal del Proyecto de Ley, algunos aspectos
sometidos a regulación por parte de la iniciativa objeto de examen se explican
a partir del ejercicio del derecho a la información por parte de algunos de los
agentes que participan en el proceso de administración de datos personales de
contenido comercial, financiero y crediticio, destinado al cálculo del riesgo
financiero, en especial los titulares de la información y sus usuarios. De acuerdo con las consideraciones efectuadas
en el fundamento jurídico 1.1., el Proyecto de Ley tiene un carácter sectorial,
dirigido a la regulación de la administración de datos personales de contenido
comercial, financiero y crediticio; por ende, la referencia realizada por el
legislador estatutario al derecho a la información se circunscribe a ese
carácter sectorial, y, en ese sentido, desvirtúa la posibilidad de interpretar
la normatividad como una regulación integral de ese derecho.
En consecuencia, hecha esta
aclaración sobre la interpretación del precepto analizado, el artículo 1º del
Proyecto de Ley resulta acorde con la Carta Política.
Artículo
2º - Ámbito de aplicación
El artículo 2º del Proyecto
de Ley está dirigido a definir el ámbito de aplicación de la iniciativa. En ese
sentido, establece que la regulación se aplicará a todos los datos de
información personal registrados en un banco de datos, sean éstos administrados
por entidades de naturaleza pública o privada.
Este primer precepto es
constitucional, pues tiene relación con la temática de la iniciativa, según los
términos expuestos en el citado apartado 1.1.
Esta conclusión se predica incluso en lo relativo a la expresión “todos los datos de información personal registrados
en un banco de datos”, puesto que, según lo descrito en el apartado 3.6.1.
del análisis sobre procedimiento legislativo, este apartado normativo debe
interpretarse a partir de un criterio sistemático, esto es, en coordinación con
las demás reglas fijadas por el legislador estatutario. Esto implica que los bancos de datos a los que hace
referencia el artículo 2º no son otros que aquellos continentes de información
personal de contenido comercial y financiero, recopilada con el fin de
determinar el nivel de riesgo crediticio de su titular. Por ende, la citada expresión no contradice la
unidad temática del Proyecto de Ley en su conjunto.
El artículo 2º establece,
igualmente, que la ley se aplicará sin perjuicio de normas especiales que
disponen la confidencialidad o reserva de ciertos datos o información
registrada en bancos de datos de naturaleza pública, para fines estadísticos,
de investigación, de sanción de delitos o para garantizar el orden
público. Esta primera distinción se
encuentra justificada desde la perspectiva constitucional, pues lo que busca es
hacer compatible el texto de la iniciativa, que tiene un propósito específico, con
la vigencia de otras normas que, en tanto regulan escenarios diferentes a la
administración de datos personales de naturaleza comercial, crediticia,
financiera y de servicios, requieren una regulación igualmente diferenciada.
No obstante lo anterior, para
la Corte es imprescindible anotar que una disposición de esta naturaleza no
debe comprenderse de manera tal que afecte el principio general de publicidad
de las actuaciones del Estado, el libre ejercicio del derecho a la información
y, en últimas, la aceptabilidad de ámbitos de la actuación estatal que
incorporen una “cultura del secreto”, en todo incompatible con el carácter
participativo del Estado Social y Democrático de Derecho.
Como lo ha establecido la
jurisprudencia constitucional,[117] el
contenido y alcance del artículo 74 Superior involucra que todas las personas
tengan el derecho a acceder a la información pública, en tanto presupuesto para
la vigencia del principio democrático. A
su vez, este derecho está desarrollado en normas del derecho internacional de
los derechos humanos que estipulan el derecho de toda persona a recibir
información. Así la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 13.1 dispone que “Toda
persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de
toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en
forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”. Sobre este derecho, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, en el dictamen consultivo OC-05/85, insiste en que el contenido
del derecho a la libertad de expresión involucra, necesariamente, la existencia
de un derecho colectivo a buscar, recibir y difundir informaciones de toda
índole.[118] Por ende, la interpretación de lo preceptuado
en el Proyecto de Ley, debe ser compatible con el ejercicio de este derecho,
que como lo ha resaltado esta Corporación, involucra que, “en una sociedad democrática, la regla general consiste en permitir el
acceso ciudadano a todos los documentos públicos. De allí que constituya un
deber constitucional de las autoridades públicas entregarle, a quien lo
solicite, informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas
sobre cualquier actividad del Estado.”.[119]
De este modo, la previsión de
excepciones a la publicidad de la actuación estatal debe dejar incólumes las garantías destinadas
a preservar el derecho de toda persona a acceder a la información, por lo que
solo serán oponibles aquellos modos de reserva o confidencialidad que (i) tengan carácter excepcional y
respondan a un criterio de proporcionalidad y razonabilidad; (ii) estén expresamente previstas por el
legislador; y (iii) respondan a fines
constitucionalmente legítimos, en especial la protección del derecho a la
intimidad del sujeto concernido, cuando se trate de información personal de
carácter privado que, según lo expuesto en esta sentencia, no tiene vocación de
circulación, habida cuenta su vínculo inescindible con la órbita íntima y
familiar del individuo.[120]
El artículo 2º fija, de la
misma manera, tres ámbitos de exclusión a la aplicación de las normas de la ley
estatutaria. El primero, las bases de
datos que tienen por finalidad producir la inteligencia del Estado por parte
del Departamento Administrativo de Seguridad y de la Fuerza Pública, destinadas
a garantizar la seguridad nacional interna y externa. El segundo, los registros públicos a cargo de
las cámaras de comercio, los cuales se regularán por las normas especiales que
le son aplicables. Y el tercero,
aquellos datos mantenidos en un ámbito exclusivamente personal o doméstico y
aquellos que circulan internamente, es decir, que no se suministran a otras
personas naturales o jurídicas.
Varios de los intervinientes,
al igual que el Ministerio Público, cuestionan la constitucionalidad de estos
ámbitos de exclusión, bajo el común argumento que los dos primeros escenarios
involucran la administración de datos personales y, en consecuencia, no resulta
justificado que el legislador estatutario los haya excluido de la vigencia del
derecho fundamental al hábeas data. De
otro lado, uno de los intervinientes cuestiona la exequibilidad de la expresión
“y aquellos que circulan internamente”,
puesto que en su criterio la protección del hábeas data debe predicarse de todo
dato objeto de circulación.
Para la Corte, la
constitucionalidad de estos ámbitos de exclusión debe analizarse a partir de (i) el carácter sectorial de la
regulación del derecho al hábeas data que ofrece el Proyecto de Ley; y (ii) el vínculo entre las materias excluidas
y el objeto de regulación. En cuanto a
lo primero, debe nuevamente insistirse en que la norma objeto de examen
restringe su ámbito de acción al establecimiento de reglas para la
administración de datos personales de carácter comercial, financiero,
crediticio, de servicios y proveniente de terceros países, recopilados con el
fin de calcular el riesgo crediticio del sujeto concernido. En ese sentido, para la Corte resulta prima facie justificado que el
legislador estatutario excluya la aplicación de la normatividad a otros
escenarios que, aunque están relacionados con la administración de datos
personales, no tienen el propósito mencionado. Ello es comprensible si, como se
señaló en el fundamento jurídico 1.1., sobre la materia del Proyecto de Ley, la
disposición bajo análisis es un cuerpo normativo establecido para la protección
del derecho al hábeas data en ese preciso ámbito, lo que impide que sus reglas
se extiendan a materias que le son ajenas al mismo.
Respecto a lo segundo, habrá
entonces que establecerse si cada uno de los ámbitos de exclusión es
diferenciable de la administración de datos personales de contenido comercial,
financiero y crediticio.
El primero de los ámbitos
excluidos es el de las bases de datos que recopilan información para la
inteligencia y seguridad nacional interna y externa. Para la Corte es claro que la recopilación de
datos de esta naturaleza tiene un propósito distinto que la determinación del
nivel de riesgo crediticio, pues su finalidad se enmarca dentro del ejercicio
de las facultades estatales de obtener información personal destinada al
cumplimiento de sus funciones. Esta
actividad, valga anotar, es compatible con la Constitución, en tanto la
recopilación de datos personales por parte de los organismos de seguridad y
defensa, en especial la Fuerza Pública, es un elemento importante para el logro
de sus fines constitucionales de mantenimiento del orden constitucional y de
las condiciones necesarias para el ejercicio adecuado de los derechos y
libertades previstos en la Carta.[121] Empero, el reconocimiento de esta facultad no
es omnímodo sino que, antes bien, está estrictamente limitado por la vigencia
de los derechos fundamentales a la intimidad, la honra, el buen nombre, el
hábeas data, de petición y el debido proceso.
Del mismo modo, esa competencia debe estar sustentada en criterios de
proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, de manera que su uso se restrinja
a aquellos casos en que el acopio de información es imprescindible para el
cumplimiento de los fines antes anotados.
Bajo este marco, resulta
justificado que el legislador estatutario haya excluido a la administración de
datos personales a las bases de datos de inteligencia, pues su propósito es
diferente al de la recopilación de información crediticia, financiera y comercial,
acopiada con el propósito descrito.
El segundo supuesto de
exclusión es el de los registros públicos a cargo de las cámaras de comercio,
esto es, el registro mercantil y el registro de proponentes para la
contratación con el Estado. El registro
mercantil que administran esas entidades está dirigido a recopilar información
institucional sobre comerciantes y sociedades comerciales, con el fin de conocer
quiénes, cómo y en qué condiciones concurren al mercado de bienes y
servicios. Esta actividad, como lo ha
señalado la Corte, responde a un fin constitucionalmente legítimo, puesto que “la disponibilidad pública e inmediata
señala a todos los integrantes de una comunidad la garantía del acceso al
intercambio económico y les brinda las herramientas mínimas para ello, las
cuales son conocimiento de los participantes y conocimiento de las actividades
que se realizan.”[122]
Este mismo precedente ha señalado que, en consecuencia, es necesario que un
escenario de intercambio comercial se cuente con un registro mercantil, puesto
que el mismo “presta a la actividad
económica la posibilidad de configuración de uno de sus supuestos más
importantes, cual es el de (i) la organización. De la que se deriva igualmente
otro elemento esencial no sólo al ejercicio del intercambio comercial sino a la
dinámica misma del Estado Constitucional de Derecho, que es (ii) la seguridad
jurídica. Todo esto, a través de la satisfacción de otro principio fundamental
de las actividades económicas, cual es el de (iii) la publicidad.”[123]. Finalmente, también se ha contemplado que la
previsión legal de un registro mercantil es un instrumento necesario para que
el Estado ejerza adecuada y suficientemente la dirección general sobre la
economía, en los términos del artículo 334 C.P.
Ello en tanto la existencia de información completa, veraz y actualizada
sobre los participantes en el mercado es un insumo imprescindible para el
ejercicio de la intervención económica, en los términos previstos por la
Constitución.
Una de las notas
características de este registro es su carácter público, el cual se justifica,
precisamente, por la conexión entre la circulación de información sobre
empresas y comerciantes, y la preservación de la estabilidad y transparencia
del mercado económico. Así lo prevé el
artículo 26 del Código de Comercio, cuando establece que “el registro mercantil será público. Cualquier persona podrá examinar
los libros y archivos en que fuere llevado, tomar anotaciones de sus asientos o
actos y obtener copias de los mismos.”
Este mismo estatuto prevé reglas particulares sobre la competencia de
las cámaras de comercio para llevar el registro mercantil, la descripción de
los actos que deben someterse a registro, las reglas para la inscripción de los
mismos, las normas particulares para obtener la matrícula comercial, el régimen
de sanciones por la omisión de contar con dicha matrícula, entre otros aspectos
(Art. 26 a 47 del Código de Comercio).
Como se observa, estas
actividades son diferentes a la recopilación de información personal de
naturaleza comercial, financiera y crediticia, con el fin de determinar el
nivel de riesgo crediticio. El registro
mercantil, si bien comparte con la administración de datos personales
financieros la función de incorporar datos con contenido económico, cumple un
propósito distinto. En efecto, se trata de una base de datos de acceso público,
que pretende hacer igualmente pública la información de empresas y comerciantes,
a fin que quienes concurran en ese mercado, conozcan las condiciones de los
distintos participantes, sepan quiénes son sus representantes, su nivel de
solvencia, las actividades que ejercen, etc.
Es entonces, un instrumento amplio de publicidad de las actuaciones
económicas, que busca garantizar, en los términos expuestos, la seguridad
jurídica en el tráfico mercantil y la transparencia en esas mismas
transacciones. Por lo tanto, resulta
justificado que las reglas de administración de datos personales de contenido
crediticio, destinado al cálculo del riesgo, no se extiendan al escenario
propio del registro mercantil, habida cuenta la diversidad de propósito de
estas bases de datos.
Las cámaras de comercio
también administran el registro de proponentes, utilizado en la contratación
administrativa. Esta base de datos tiene
por objeto incorporar la información de las personas naturales o jurídicas que
aspiren a celebrar contratos con entidades estatales. Conforme lo previsto en
la ley, en este registro constará la información relacionada con la
experiencia, capacidad jurídica, financiera y de organización del proponente,
que se establecerá de conformidad con los factores de calificación y
clasificación que defina el reglamento.[124]
Igualmente, en esta base de datos se incluirá la información sobre contratos,
multas y sanciones impuestas a los proponentes dentro de los procesos de
contratación con el Estado.
Como se observa, el propósito
de estas instancias de administración de datos es el de ofrecer a las entidades
del Estado la información suficiente para adelantar procesos de contratación
enmarcados en el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que informan a la
función administrativa. Así, a partir de
la clasificación y calificación que el registro único confiere a cada
proponente, la Administración puede adoptar decisiones sobre adjudicación
contractual que permitan el cumplimiento de las finalidades estatales, en
función del uso más eficiente de los recursos públicos.
Esta actividad, por ende, difiere
de la recopilación de la información financiera y crediticia, con el ánimo de
determinar el riesgo de crédito del sujeto concernido. En efecto, la información contenida en el
registro único de proponentes tiene al Estado como destinatario definido y su
propósito también es concreto, pues está dirigido a apoyar la labor de
contratación administrativa en los términos expuestos. En consecuencia, resulta legítimo que el
legislador estatutario haya decidido excluir a este tipo de registro de
información de las reglas previstas en el Proyecto de Ley, en tanto existe una
evidente divergencia de objetivos entre las actividades de administración de
datos personales reguladas en él y las que realizan las cámaras de comercio.
No obstante, sobre este
particular la Sala considera oportuno aclarar que si bien la regulación de los
registros públicos que administran las cámaras de comercio a través de normas
especiales resulta constitucional, ello opera sin perjuicio que esos procesos
de administración de datos personales resulten exigibles las prerrogativas y facultades que el derecho
fundamental al hábeas data consagra a favor del titular de la información.
El tercer ámbito de exclusión
es el de las datos que no son suministrados a terceros, bien porque pertenecen
a un ámbito exclusivamente personal o porque circulan internamente. En esta instancia es del todo explicable la
exclusión de este escenario de las reglas de la norma estatutaria, pues si se
parte de considerar que la administración de datos personales de contenido
comercial y financiero tiene por objeto otorgar información a los usuarios de
esos datos, con el fin que adopten decisiones sobre el otorgamiento de créditos
y, en general, la celebración de contratos mercantiles, es claro que dicha
administración debe estar sustentada en la transferencia de datos a terceros,
en este caso los mencionados usuarios. Por lo tanto, el hecho que legislador
estatutario haya considerado que la recopilación de información que no
responden a esa condición de transferencia, no sea uno de los ámbitos de
aplicación de la iniciativa, no encuentra reproche alguno.
Esta conclusión es válida incluso respecto de aquellos datos que, en los términos del inciso quinto del artículo 2º del Proyecto “circulan internamente”. Ello en la medida en que la misma disposición califica esa circulación a la imposibilidad de transferencia a terceros la cual, como se dijo, es uno de los presupuestos para la administración de datos personales a la que refiere la norma estatutaria. Al respecto, la Sala considera oportuno identificar dos contenidos diferenciados, que se predican del inciso quinto. El primero, que prescribe la inaplicabilidad de la normatividad estatutaria a aquellos datos que mantenidos en un ámbito personal o doméstico. El segundo, relacionado con la exclusión de la aplicación de la norma estatutaria respecto de los datos que circulan internamente, esto es, que no se suministran a otras personas naturales jurídicas. Hecha esta diferenciación, se tiene que los datos mantenidos en un ámbito personal o doméstico, por definición, no circulan. Los que circulan internamente, en cambio, sí lo hacen, sólo que la divulgación se circunscribe al entorno de la misma fuente de información, lo que en virtud del carácter sectorial de la ley estatutaria, quiere decir que la circulación se delimita en el ámbito de la misma empresa y para el cumplimiento de fines exclusivamente comerciales y financieros.
Las posibilidades expuestas devienen legítimas, puesto que supeditan la inaplicación de la norma estatutaria a la imposibilidad de transmisión del dato personal a terceros. Sin embargo, debe resaltarse que en aras de conservar la eficacia de los derechos del titular del dato, inclusive en dichos ámbitos de circulación interna resultan predicables las garantías propias del derecho constitucional al hábeas data, en cuanto resulten aplicables.
Consecuencialmente, debe tenerse en cuenta que si el dato que no circula o que circula internamente cambia de naturaleza, en razón a que se transmite a tercera, serán exigibles todas las prerrogativas propias de la administración de datos personales, previstas en la Constitución y la norma estatutaria a favor del titular del dato. Especialmente, serán predicables los requisitos de autorización del sujeto concernido y especificidad de la materia del dato a aquellos de contenido comercial, crediticio, financiero, de servicios y proveniente de terceros países.
Según lo expuesto, resultan
desvirtuadas las consideraciones efectuadas por los intervinientes en el
proceso, puesto que, advertida el carácter sectorial del Proyecto de Ley,
resulta legítimo que el legislador haya excluido determinados ámbitos de la
recolección, tratamiento y circulación de información de los preceptos contenidos
en la iniciativa, cuando éstos no están relacionados con el objeto de la
normatividad analizada.
No obstante esta
comprobación, la Corte advierte necesario estipular que la legitimidad
constitucional de la consagración de ámbitos de exclusión a las reglas
contenidas en el Proyecto de Ley no significa, de ningún modo, que tanto esos
ámbitos, como todos aquellos en los que se llevan a cabo labores de recopilación, tratamiento y circulación de
datos personales, estén excluidos de la protección que incorpora el derecho
fundamental al hábeas data y, en general, la libertad y las demás garantías en
la Constitución, según la fórmula establecida en el artículo 15 C.P. y conforme
a los principios identificados por la jurisprudencia constitucional y descritos
en el apartado 2 del presente análisis material. Por lo tanto, en cada una de las actividades
de gestión de datos personales deberá cumplirse con el plexo de derechos,
libertades y garantías propias del derecho fundamental al hábeas data, según
las consideraciones expresadas a lo largo de esta sentencia. Inclusive, la Sala advierte que las mismas
normas de la ley estatutaria, en cuanto prevén los principios de administración
de datos personales, al igual que los derechos y deberes de titulares, fuentes
y usuarios; pueden servir de parámetro para la evaluación de la legitimidad de
otras modalidades de tratamiento de información personal, en tanto dichos
preceptos resulten pertinentes y aplicables.
Esta conclusión se soporta en
el hecho que la promulgación de una disposición estatutaria no desvirtúa el valor
normativo del Texto Constitucional y la aplicación inmediata de las
disposiciones que consagran los derechos fundamentales (Art. 85 C.P.). Por ende, aunque para el caso de la ley que
se analiza el desarrollo del derecho al hábeas data se circunscribió a un
sector específico, la aplicación de los derechos constitucionales interferidos
por la administración de datos personales, cuyo contenido y alcance ha sido
delimitado por la jurisprudencia de esta Corporación, se mantienen incólumes y
deben ser salvaguardados por las instancias involucradas en estos procesos. Así, en cada acto de acopio, tratamiento y
recolección de datos personales deberá preservarse la competencia del sujeto
concernido de conocer, actualizar y rectificar la información contenida en la
base de datos correspondiente. De igual
manera, la administración de dicha información deberá garantizar la vigencia de
los principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación,
finalidad, utilidad, circulación restringida, caducidad e individualidad; los
cuales, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, definen el contenido y
alcance del derecho fundamental al hábeas data.
3.1.3. Artículo 3º -
Definiciones
El artículo 3º del Proyecto de Ley determina un conjunto de definiciones
estipulativas, aplicables a la iniciativa.
De manera general, la Corte advierte que la labor de definición
realizada por el legislador es prima
facie legítima, puesto que recae claramente dentro de la cláusula general
de competencia legislativa y, a su vez, que es un instrumento útil para otorgar
claridad acerca de la interpretación de los contenidos de la normatividad de
que se trate. Por lo tanto, el análisis
de constitucionalidad de estos conceptos debe restringirse a la identificación
de aspectos que se muestren problemáticos, habida cuenta su posible
contradicción con los postulados superiores y, en especial, con el contenido y
alcance del derecho fundamental al hábeas data.
El literal a) define al titular de la información, como aquella persona
natural o jurídica a quien se refiere la información que reposa en un banco de
datos. El concepto le otorga al titular la
condición de sujeto del derecho de hábeas data y demás derechos y garantías a
que se refiere el Proyecto de Ley.
Esta definición no plantea controversia constitucional alguna. Sobre el particular, basta señalar que la
condición de titular de información es predicable tanto de las personas
naturales como jurídicas, en la medida en que las dos son susceptibles de
producir información que puede ser recolectada por las bases de datos, lo que
impone el deber de otorgar un nivel de protección suficiente y adecuado a esa
información personal. Aquí debe
resaltarse que, comprobado el carácter autónomo del derecho al hábeas data, el
mismo se predica de todo proceso de administración de datos, al margen de las
características o condiciones del sujeto concernido. Esta conclusión se muestra reforzada para el
caso particular regulado por el Proyecto de Ley, relacionado con la
administración de datos de contenido financiero, comercial y crediticio, puesto
que es innegable que las personas jurídicas son participantes indiscutibles del
mercado comercial y de crédito, de modo tal que resultaría injustificado
excluirlas de las garantías que se predican a favor del titular de información
de esta naturaleza. Finalmente, debe
advertirse que, junto con las anteriores razones, es el mismo Texto
Constitucional el que otorga un carácter amplio al ejercicio de las garantías
de acceso, actualización y rectificación de datos recolectados en una central
de información, potestades que se predican de “todas las personas”. Así, la jurisprudencia ha considerado, de
forma consistente, que las personas jurídicas son titulares de algunos derechos
fundamentales, a condición que pueda acreditarse razonablemente su capacidad de
ejercicio.[125] Para el presente caso, como se indicó, es
evidente que las personas jurídicas producen información susceptible de ser
sometidas a procesos de recolección, tratamiento y circulación. Así, conforme los presupuestos previstos en
el artículo 15 C.P., es necesario que las garantías propias de la
administración de datos personales se prediquen en dicho escenario.
El literal b) define a la fuente de información. Se trata, en los
términos del Proyecto de Ley, de una definición amplia, que incorpora toda
persona, entidad y organización que en virtud de una relación comercial o de
servicio o de cualquier otra índole que, en razón de autorización legal o del
titular de la información, suministra datos a un operador de información, que a
su vez los entrega a un usuario final.
Del mismo modo, la definición dispone que si la fuente entrega la
información directamente a los usuarios, tendrá la doble condición de usuario y
operador y, en consecuencia, le será aplicable el régimen de deberes y
responsabilidades de ambos. Por último,
la norma establece que la fuente de la información responde por la calidad de
los datos suministrados al operador la cual, en cuanto tiene acceso y
suministra información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los
deberes y responsabilidades previstas para garantizar la protección de los
derechos del titular de los datos.
Como se observa, esta previsión impone a la fuente de información la
obligación de garantizar el ejercicio de los derechos constitucionales del
titular, en especial, su derecho al hábeas data, prescripción que es en todo
compatible con el Texto Superior. Empero, la Sala considera pertinente analizar
uno de los contenidos normativos de la definición, advertido por uno de los
intervinientes, relativo a la constitucionalidad de la posibilidad que una
fuente de información transfiera los datos de manera directa a los usuarios,
sin que medie la actividad del operador de información. Al respecto, pudiera señalarse que esta
práctica impediría el ejercicio adecuado del derecho, habida cuenta que son los
operadores de información quienes (i) tienen
a su disposición las instancias
adecuadas para la administración de los datos personales; y (ii) son objeto de los procedimientos de
consultas, peticiones y reclamos de que trata el artículo 16 del Proyecto de
Ley. A su vez, esta práctica podría, en
los términos del mismo interviniente, generar una suerte de cadena de transferencias
entre fuentes y usuarios, útil para impedir que los titulares del dato pudieran
ejercer las facultades de conocimiento, actualización y rectificación.
Ante esta objeción, la Corte encuentra que la misma definición establece
un mecanismo que salva los cuestionamientos anotados. En efecto, se prevé que
en el caso que la fuente transfiera información directamente al usuario de la
información, esta tendrá las responsabilidades y deberes que se predican de las
fuentes y de los operadores. Así, advertida la temática específica que tiene el
Proyecto de Ley, las fuentes de información definidas en la norma objeto de
examen, en tanto no pueden ser otras que aquellas dedicadas a la administración
de datos personales de contenido financiero, comercial, crediticio, de
servicios y proveniente de otros países, tendrán que cumplir con las
condiciones previstas en los artículos 11 y 12 de la iniciativa. Por ende, la fuente que pretenda transferir
datos personales de manera directa a los usuarios deberá contar con las
condiciones previstas por el Proyecto para los operadores, de manera tal que
puedan hacerse efectivas las facultades de titular del dato de conocimiento,
actualización y rectificación, mediante los procedimientos de consultas,
peticiones y reclamos antes mencionados. Es claro que a través del cumplimiento
de estos requisitos, que en los términos de la norma estatutaria son
predicables de las fuentes y de los operadores, resultan adecuadamente
protegidos los derechos constitucionales de los titulares de la información.
El literal c) define a los operadores de información como la persona,
entidad u organización que recibe de la fuente datos personales sobre varios
titulares de la información, los administra y los pone en conocimiento de los
usuarios, bajo los parámetros previstos en la norma estatutaria. En consecuencia, los operadores, en cuanto
tienen acceso a la información personal, se sujetan al cumplimiento de los
deberes y responsabilidades previstos para garantizar los derechos del titular
de la información. Finalmente establece
una cláusula según la cual salvo en los casos en que el operador sea la misma
fuente de información, este no tiene relación comercial o de servicio con el
titular y por ende no es responsable por la calidad de los datos que le sean
suministrados por la fuente.
Esta norma, en los apartados que definen al operador de información y
establecen su sujeción a los deberes y responsabilidades que se predican de la
eficacia de los derechos constitucionales del titular de la información, es
exequible, puesto que se limita a reiterar el carácter vinculante de las
garantías que el derecho fundamental al hábeas data confiere al sujeto
concernido. No obstante, debe realizarse
un análisis más detallado acerca de la exclusión de responsabilidad por la
calidad del dato personal para el caso de los operadores.
Al respecto, la Corte advierte que el propósito de la norma estatutaria
es concentrar en las fuentes de información el análisis acerca de la veracidad,
integridad y actualidad del dato personal, de manera tal que una vez sea
transferida a los operadores, éstos queden liberados de determinar el
cumplimiento de esas condiciones. Esta
posibilidad, a juicio de varios de los intervinientes y del Procurador General,
se muestra problemática, pues configura un ámbito de excepción en la
responsabilidad de proteger las facultades de conocimiento, actualización y rectificación
del dato personal, incompatible con la vigencia del derecho al hábeas data.
Sobre el particular, la Sala considera, en primer lugar, que el contenido
y alcance del derecho fundamental al hábeas data, expresado en los principios
de administración de datos personales identificados por la jurisprudencia
constitucional, son oponibles a todos los sujetos involucrados en los procesos
de recolección, tratamiento y circulación de datos. Así, para el presente caso, los operadores
son responsables concurrentes con las fuentes en la satisfacción de, entre
otras garantías constitucionales, los principios de veracidad, integridad y finalidad e incorporación.
En efecto, el operador tiene el deber de determinar si la información que
le envía la fuente es unívoca y, por ende, veraz. Aunque es claro que con base en la vigencia
del principio de buena fe, el operador debe asumir que el dato personal que le
remite la fuente es verdadero, ello no quiere decir que la recopilación de la
información sea un proceso neutro, en que el operador se limita a incorporar en
la base de datos todo aquello que le remita la fuente. En contrario, la adecuada protección del
derecho al hábeas data exige que el operador verifique si el dato suministrado
cumple con los requisitos para que sea incluido en la base de datos, lo que
para el caso del Proyecto de Ley objeto de examen involucra que su contenido
esté relacionado con la información financiera, crediticia, comercial y
proveniente de terceros países, pertinente para el cálculo del riesgo
crediticio.
De igual modo, si se parte de considerar que el operador es quien tiene a
cargo la administración de los datos, la Corte estima que el operador, junto
con la fuente, concurren en la obligación de garantizar que la información
recolectada sea completa, por lo que está proscrita el envío y la recolección
de información parcial, incompleta o fraccionada. Considerar lo contrario, a juicio de la Sala,
llevaría a resultados incompatibles con la adecuada protección del derecho al
hábeas data, puesto que significaría que una vez los datos son enviados por la
fuente, cesa toda posibilidad de determinar la calidad de la misma, de modo tal
que si la fuente remite datos personales que no cumplan las características
anotadas, el operador quedaría, por ministerio de la ley, autorizado para
ejercer la administración de datos personales bajo el supuesto de la violación
del derecho al hábeas data del titular de la información, posibilidad que para
la Corte es inadmisible.
Igualmente, la legitimidad de la administración de datos personales depende
de que el acopio, procesamiento y divulgación de la información responda a una
finalidad constitucionalmente legítima, obligación que contrae la prohibición
de la recopilación de información personal sin un objetivo definido y
autorizado por el titular del dato, al igual que el uso de la misma para un
propósito distinto al previsto y consentido por el sujeto concernido. La
satisfacción del principio de finalidad, por ende, es una obligación
constitucional aplicable tanto al proceso de recolección – que corresponde
primariamente a la fuente – y de procesamiento y divulgación, que son
responsabilidad del operador en tanto administrador de la información.
El deber de inclusión de datos personales que otorgan situaciones
ventajosas al titular, que para el presente caso están relacionados con aquella
información que de cuenta del cumplimiento del pago de las obligaciones
comerciales y crediticias a cargo del sujeto concernido, es una responsabilidad
que corresponde tanto a la fuente, que debe enviar esa información, como al
operador, quien está obligado a incorporarla en la base de datos y divulgarla a
los usuarios, a fin de garantizar que éstos accedan a información actualizada
del sujeto concernido. A partir de esta
comprobación, es posible contemplar hipótesis en las que la fuente ha enviado
la información favorable al operador pero éste, incumpliendo las obligaciones
que se derivan del derecho al hábeas data financiero, omite incorporar dicho
dato. En este escenario, es claro que
quien tiene responsabilidad en la calidad de la información es el operador,
razón por la cual el legislador estatutario no está constitucionalmente
facultado para incorporar una cláusula de exclusión de responsabilidad como la
prevista en la disposición objeto de examen.[126]
Finalmente, queda por considerar un argumento de carácter
sistemático. El artículo 16 del Proyecto
de Ley, que regula los procedimientos de peticiones, consultas y reclamos,
indica que estas potestades se ejercen ante el operador de la información. Por lo tanto, la exclusión de responsabilidad
prevista en la norma analizada llevaría a considerar que las facultades de
conocimiento, actualización y rectificación del dato personal, todas ellas
relacionadas con el mantenimiento de la calidad de la información del sujeto
concernido, que en los términos de la normatividad estatutaria, se protegen a
través del trámite de consultas y reclamos, no serían aplicables para el
operador de la información. Esta
hipótesis prima facie vulnera el
derecho fundamental al hábeas data del titular.
Como se observa, luego de la recepción del dato transmitido por la
fuente, el operador adquiere deberes específicos respecto a la protección del
derecho al hábeas data del sujeto concernido, lo que incorpora obligaciones
concretas en cuanto a la calidad de los datos, luego de la transmisión. En efecto, es evidente que las
responsabilidades del operador se predican a partir que ha recibido la
información personal por parte de la fuente, pues es desde ese momento en que
se involucra en los procesos de recolección, tratamiento y divulgación de
datos. En ese sentido, resulta válido
que el operador esté excluido de responsabilidad por actos anteriores a la
transmisión de la información por parte de la fuente, lo que justifica la
constitucionalidad de la prescripción del legislador estatutario, en el sentido
que salvo que el operador sea la misma fuente de información, éste no tiene
relación comercial o de servicio con el titular y por ende no es responsable
por la calidad de los datos que le sean suministrados por la fuente. Empero, conforme a los argumentos planteados en
este apartado, la exclusión de responsabilidad al operador no puede predicarse
luego de la transmisión de la información por la fuente, pues a partir de esa
actuación el operador adopta la posición de agente responsable de la protección
del derecho al hábeas data del sujeto concernido.
Por ende, la Sala condicionará la exequibilidad del literal c) del
artículo 3º del Proyecto de Ley Estatutaria, en el entendido que el operador es
responsable a partir de la recepción del dato suministrado por la fuente, por
el incumplimiento de los deberes de diligencia y cuidado en relación con la
calidad de la información, consagrados en esta Ley Estatutaria.
El literal d) del artículo 3º del Proyecto define al usuario como la
persona natural o jurídica que, en los términos y condiciones previstas en la
norma estatutaria, puede acceder a la información personal suministrada por el
operador o por la fuente, o directamente por el titular de la información. Al
usuario, en los términos del mismo precepto, se le sujeta al cumplimiento de
los deberes y responsabilidades previstos para garantizar la protección de los
derechos del titular de los datos. En
consecuencia, la norma prevé que en el caso que el usuario transfiera
información directamente al operador, tendrá simultáneamente las calidades de
usuario y fuente, asumiendo los deberes y responsabilidades de ambos.
El precepto planteado es compatible con la Constitución, en la medida en
que impone a los usuarios de la información personal el cumplimiento de los
deberes y obligaciones propios de la protección del derecho al hábeas data de
que es sujeto el titular del dato.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que de manera similar a como
sucede con las fuentes de información, en el caso que el usuario transfiera
datos personales a un operador, adquirirá las obligaciones que se predican de
las fuentes, esto es, tanto aquellas previstas en la definición contenida en el
literal b), como las señaladas en el artículo 8º del Proyecto.
De este modo, la Corte advierte que la definición de usuario de la
información personal confiere previsiones efectivas para garantizar el derecho
al hábeas data del titular y, en especial, los principios de la administración
de datos personales a los que se ha hecho continua referencia en esta decisión. Por lo tanto, su contenido resulta exequible.
El literal e) ofrece tres contenidos normativos diferenciados. El primero establece que es dato personal
cualquier pieza de información vinculada a una o varias personas determinadas o
determinables o que puedan asociarse con una persona natural o jurídica. El
segundo es una regla que establece que los datos impersonales no se sujetan al
régimen de protección de datos previsto en la iniciativa. El tercero toma la forma de una presunción
según la cual cuando la norma estatutaria haga referencia a dato, se entenderá
que es de carácter personal.
El primero de los contenidos de la norma es constitucional, puesto que
describe de conformidad con lo sostenido por la jurisprudencia de la Corte, la
definición de dato personal. Como se
expuso en apartado anterior de esta sentencia, el dato personal tiene este
carácter cuando permite vincular la información concernida con un sujeto en
específico, de manera tal que puedan predicarse características del mismo. Aunque el precedente citado ha contemplado
que la información de esta condición es propia de las personas naturales, en
criterio de la Sala nada se opone a que la categoría se extienda a las personas
jurídicas. Ello debido a que, en consonancia
con lo señalado a propósito del análisis de constitucionalidad del literal a)
del artículo objeto de examen, la aplicación del derecho al hábeas data
financiero y, en general, de los principios de administración de datos
personales, se predica a favor de todo sujeto jurídico que esté en capacidad de
producir información susceptible de ser objeto de los actos de recolección,
tratamiento y circulación a que refiere el artículo 15 C.P. En consecuencia, es compatible con la Carta
Política que dentro de la definición de dato personal, se incluya el producido
por las personas jurídicas, pues éstas son titulares del derecho al hábeas
data.
Los literales f), g) y h) definen las distintas clasificaciones de datos
personales, los cuales pueden ser públicos, semiprivados y privados. El dato público, en los términos de la norma
estatutaria, corresponde a aquellos que sean calificados de esa manera por la
Constitución y la ley, al igual que todos los que no estén incluidos en las
categorías de datos semiprivados y privados.
El legislador prevé dentro de la categoría en comento a los documentos
públicos, las sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que no estén
sometidas a reserva y los relativos al estado civil de las personas.
Los datos semiprivados corresponde a aquellos que no tienen naturaleza
íntima, reservada, ni pública y que, por ende, su conocimiento puede interesar
no solo a su titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la sociedad
en general. Ejemplo de esta categoría es
el dato financiero y crediticio de actividad comercial o de servicios, el que,
como se ha indicado insistentemente en esta decisión, es el objeto de
regulación del Proyecto de Ley. Por
último, el dato privado es aquel que por su naturaleza íntima o reservada sólo
es relevante para el titular.
Esta clasificación responde, en buena medida, a la establecida por la
jurisprudencia constitucional, a través de las tipologías de información
personal de índole cualitativa. El legislador estatutario adopta, en este sentido,
una gradación de la información personal a partir del mayor o menor grado de
aceptabilidad de la divulgación. Así, la
información pública, en tanto no está relacionada con el ámbito de protección
del derecho a la intimidad, recae dentro del ejercicio amplio del derecho a
recibir información (Art. 20 C.P.) y, en consecuencia, es de libre acceso. Ello, por supuesto, sin perjuicio que en
relación con la divulgación de la información pública, resulten aplicables las
garantías que el derecho al hábeas data le confiere al sujeto concernido, en
cuanto resulten pertinentes. En
contrario, los datos semiprivados y privados, habida cuenta la naturaleza de la
información que contienen, se les adscriben restricciones progresivas en su
legítima posibilidad de divulgación, que se aumentan en tanto más se acerquen a
las prerrogativas propias del derecho a la intimidad.[127] De esta forma, el dato financiero, comercial
y crediticio, si bien no es público ni tampoco íntimo, puede ser accedido
legítimamente previa orden judicial o administrativa o a través de
procedimientos de gestión de datos personales, en todo caso respetuosos de los
derechos fundamentales interferidos por esos procesos, especialmente el derecho
al hábeas data financiero.[128]
En este escenario, como lo ha reconocido esta Corporación en
oportunidades anteriores, el acceso a la información es un acto compatible por
la Constitución, amén de la necesidad de ponderar el ejercicio del derecho al
hábeas data del titular de la información semiprivada, para el caso objeto de
análisis la de contenido comercial y crediticio, y la protección del derecho a
la información que tienen los sujetos que concurren al mercado económico y que,
por ende, están interesados en obtener datos que les permitan determinar el
nivel de riesgo crediticio de los sujetos concernidos. Precisamente, el objeto general del Proyecto
de Ley es establecer las reglas que permitan que la utilización de esa
información semiprivada resulte respetuosa de los derechos y libertades
predicables de los procesos de recolección, tratamiento y circulación de datos
personales.
Por último, en la categoría de datos privados, el legislador estatutario
ha englobado las categorías de información privada y reservada. En este caso, según se ha expuesto en esta
sentencia, la posibilidad de acceso a la información es excepcional, debe estar
mediada de orden judicial, y se predica únicamente de aquellos datos que,
siendo privados, difieren de lo que la jurisprudencia ha denominado como datos sensibles. Al respecto, debe insistirse en que el acceso
a la información privada constituye una restricción apreciable de libre
ejercicio del derecho a la intimidad, razón por la cual, la decisión acerca del
conocimiento de la misma es un asunto que sólo puede ser decidido por las
autoridades judiciales en ejercicio de sus funciones, habida consideración de
la cláusula general de reserva judicial para la restricción legítima de los
derechos fundamentales.
Caso distinto se predica de la información sensible, relacionada, entre otros aspectos, con la orientación sexual, los hábitos del individuo y el credo religioso y político. En estos eventos, la naturaleza de esos datos pertenece al núcleo esencial del derecho a la intimidad, entendido como aquella “esfera o espacio de vida privada no susceptible de la interferencia arbitraria de las demás personas, que al ser considerado un elemento esencial del ser, se concreta en el derecho a poder actuar libremente en la mencionada esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad personal y familiar, sin más limitaciones que los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico”.[129] En este caso, todo acto de divulgación mediante los procesos genéricos de administración de datos personales, distintos a las posibilidades de divulgación excepcional descritas en el fundamento jurídico 2.5. del presente análisis, se encuentra proscrita. Ello en la medida que permitir que información de esta naturaleza pueda ser objeto de procesos ordinarios de acopio, recolección y circulación vulneraría el contenido esencial del derecho a la intimidad.
A pesar que la clasificación propuesta por el legislador estatuario, así entendida, no presenta reproche constitucional, para la Corte es importante analizar algunos aspectos puestos a consideración por los intervinientes y el Procurador General, relacionados con (i) la exequibilidad de una suerte de “presunción de dato público” que ofrece la definición contenida en el literal f); y (ii) la delimitación de concepto de “interés” a que refiere el literal g).
En cuanto a lo primero, se acusa al literal f) de establecer una presunción de dato público, en la medida en que confiere esa calidad a la información personal que no encuadre dentro de las categorías de dato semiprivado o privado. Esta circunstancia, a juicio de los intervinientes y del Ministerio Público, atentaría contra el derecho a la intimidad, puesto que permitiría una adscripción arbitraria de la información personal a la condición de dato público y, por ende, de libre acceso. Al respecto, la Corte considera que aunque la redacción del literal f) pudiera ofrecer confusión, su interpretación concreta se logra a partir del análisis de los literales g) y h). En efecto, estas previsiones definen adecuadamente los datos privados y semiprivados, distinguiéndolos del dato público en razón al mayor o menor nivel de interés para el titular que tenga la información en ellos contenida. Así las cosas, la previsión del legislador estatutario de considerar como datos públicos “todos aquellos que no sean semiprivados o privados” es inane, en la medida en que la misma norma se encarga de establecer qué datos pertenecen a esas categorías y, a su vez, las definiciones propuestas delimitan suficientemente el espectro material en el que son aplicables. Por ende, no es posible concluir que la citada expresión del literal f) permita la adscripción indiscriminada de datos personales a la condición de públicos, puesto que las definiciones de datos semiprivados y privados son igualmente amplias, de modo tal que no resulta viable sostener una interpretación que permita que un dato personal vinculado al contenido y alcance del derecho a la intimidad resulte incorporado al concepto de dato público, pues es indudable que por sus características particulares se ubicaría bien en la categoría de dato semiprivado o de dato privado.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que para los efectos de la regulación sectorial que se predica del Proyecto de Ley, el legislador estatutario ha previsto que la información financiera, comercial y crediticia es una modalidad de información semiprivada. En consecuencia, no será válido que en la aplicación de las reglas contenidas en la iniciativa, que como se ha insistido, solo resultan aplicables a la administración de datos personales de contenido comercial y crediticio, se establezca que dicha información tiene carácter público, puesto que existe un mandato legal que establece, de forma expresa, lo contrario.
En cuanto a la segunda de las problemáticas planteadas, relacionada con la delimitación del concepto de “interés” de que trata el literal g), uno de los intervinientes advierte que el mismo puede afectar el derecho al hábeas data. Ello en tanto el interés es un aspecto esencialmente subjetivo, por lo que toda información podría tornarse en pública, si en cada caso se considera que su contenido tiene un “interés” para un tercero, inclusive si se trata de información con carácter privado.
Sobre el particular, la Corte considera que este cuestionamiento se basa en una interpretación errónea de los preceptos analizados. En efecto, el interés al que remiten las definiciones objeto de estudio no será otro que un interés público y objetivo, esto es, relacionado con las actividades sociales que buscan satisfacer finalidades constitucionalmente reconocidas, como sucede en este caso con las operaciones comerciales y de crédito. No se trata, bajo esta perspectiva, de cualquier interés personal, sino de aquellos necesariamente vinculados con la satisfacción del bien común. Es precisamente por esta razón que el legislador estatutario incorporó, para los efectos de la aplicación de la normatividad objeto de examen, a los datos personales de carácter financiero y crediticio dentro de la categoría de datos semiprivados, ya que las actividades de recopilación, tratamiento y divulgación de esta información están relacionadas con el ejercicio de la actividad financiera, cuyo interés público ha sido previsto expresamente por el artículo 335 de la Constitución.
El literal i) define a las agencias de información comercial como las empresas legalmente constituidas que tienen como actividad principal la recolección, validación y procesamiento de información comercial sobre las empresas y comerciantes, específicamente solicitada por sus clientes. Esta información comercial versa, en los términos de la misma norma, sobre aquellos datos históricos y actuales relacionados con la situación financiera, patrimonial, de mercado, administrativa, operativa, sobre el cumplimiento de obligaciones y demás información relevante para analizar la situación integral de una empresa. Estas agencias, según lo dispuesto en el Proyecto, tienen la condición de operadores y fuentes de información.
Seguidamente, la norma establece que a las agencias de información comercial, así como a sus fuentes y usuarios, no se les aplicarán las disposiciones previstas en los numerales 2º y 6º del artículo 8, el artículo 12 y el artículo 14. En ese sentido, se les excluye del cumplimiento de las normas relacionadas con (i) el deber de las fuentes de información de reportar, en forma periódica al operador, todas las novedades respecto de los datos que previamente le haya suministrado y adoptar las demás medidas necesarias para que la información suministrada a éste se mantenga actualizada (Art. 8-2); (ii) certificar, semestralmente al operador, que la información suministrada cuenta con la autorización de conformidad con lo previsto en la ley estatutaria (Art. 8-6); (iii) los requisitos especiales predicables de las fuentes de información, relacionadas con el deber de actualizar mensualmente los datos suministrados al operador, al igual que las reglas para el reporte de información sobre incumplimiento en el pago de obligaciones (Art. 12); y (iv) la utilización del formato diseñado por el Gobierno Nacional para la presentación de la información financiera sobre cumplimiento de obligaciones a sus titulares. (Art. 14).
Sobre esta disposición, la Corte advierte que el legislador estatutario distingue entre los operadores de información que tienen como propósito recolectar datos personales pertinentes para el cálculo del riesgo crediticio del sujeto concernido, de las agencias de información comercial que no tienen ese propósito particular, sino que se dedican a realizar estudios de mercado y, en general, obtener a través de varias vías datos relevantes sobre la situación patrimonial y técnica de las empresas y comerciantes participantes en el mercado, a fin de suministrar dicha información a esos mismos participantes, a cambio de un pago. Las agencias de información comercial, bajo esta lógica, no tienen como función específica la generación de reportes sobre el cumplimiento de obligaciones de dichos comerciantes y empresas, sino que centran su objeto en entregar datos valiosos para la adopción de decisiones que tienen que ver con el tráfico mercantil.
En cuanto las agencias de información comercial participan en procesos de acopio, recolección y tratamiento de datos personales, les es exigible el cumplimiento de las prerrogativas propias del derecho al hábeas data, y es por ello que el legislador estatutario las ha identificado como uno de los sujetos a los que se les aplica la normatividad objeto de examen. Sin embargo, las ha también exonerado de determinadas obligaciones, cuya constitucionalidad ha sido cuestionada por varios de los intervinientes y por el Ministerio Público, bajo el argumento de la inexistencia de una razón suficiente para disminuir el nivel de protección de los derechos y la posibilidad correlativa de permitir la instauración de ámbitos en los que la circulación de datos personales pueda realizarse en perjuicio de la efectividad del derecho al hábeas data y de la vigencia y de la libertad y de los demás derechos y garantías constitucionales involucrados en las labores de acopio, tratamiento y divulgación de datos.
Respecto a las previsiones contenidas en los numerales 2º y 6º del artículo 8º del Proyecto de Ley, la Sala considera que su cumplimiento está estrechamente relacionado con las labores que realizan las fuentes y operadores dentro de los procesos de administración de datos personales destinados al cálculo del riesgo crediticio. En efecto, la obligación que tiene las fuentes de reportar al operador las novedades respecto de los datos que haya suministrado presupone la existencia de una relación bilateral entre fuente y operador, la cual se acredita claramente en la gestión de datos que efectúan las centrales de riesgo, pero que no aplican necesariamente respecto a las agencias de información comerciales, las cuales ofrecen información a sus clientes, sin que para ello concurra la actividad de los operadores. En tal sentido, resulta razonable que el legislador estatutario haya excluido esta obligación para el caso de las agencias de información comercial, pues su funcionamiento difiere de las labores adelantadas por las centrales de riesgo crediticio.
En lo que refiere a la exclusión de responsabilidad a las agencias de información comercial frente al deber previsto en el numeral sexto del artículo 8º, relacionada a la obligación de certificar semestralmente al operador, que la información suministrada cuenta con la autorización de conformidad con lo previsto en la normatividad estatutaria, la Corte encuentra que es acorde con la Constitución. Al respecto, debe partirse de considerar que la actividad que realizan las agencias de información comercial no se circunscribe al esquema ordinario de administración de datos personales, el cual parte de la base de la existencia de una fuente, quien transmite la información al operador, quien luego la divulga a los usuarios. En contrario, conforme la definición ofrecida por el legislador estatutario, las agencias de información comercial realizan estudios económicos, a pedido de sus clientes, dirigidos a constatar la situación integral de una empresa o comerciante. Por lo tanto, el hecho que la norma objeto de análisis excluya ese deber de certificación, el cual encuentra fundamento sólo en el caso de la administración ordinaria antes descrita.
De otro lado, para la Corte es importante resaltar que, contrario a como lo sostienen el Ministerio Público y algunos de los intervinientes, la exclusión de responsabilidad estudiada no releva con la obligación que tiene la agencia de información comercial, en su condición de fuente de información, de obtener la autorización del titular para la inclusión del dato personal en un archivo o banco de datos. Como se desarrolla in extenso en el fundamento jurídico 3.1.5. de esta sentencia, el principio de libertad es uno de los aspectos que conforma, por expreso mandato constitucional, el núcleo esencial del derecho al hábeas data. Este principio encuentra su expresión concreta en el consentimiento del sujeto concernido para la inclusión de su información personal en los archivos y bancos de datos. De acuerdo con lo regulado por la normatividad estatutaria, las fuentes tienen la obligación de solicitar y conservar copia y evidencia de la respectiva autorización otorgada por el titular (Art. 8-5), lo que implica en el evento analizado que las agencias de información comercial, cuando actúan como fuentes y pretendan transmitir el dato personal a un operador, deben cumplir con el requisito de consentimiento previo, expreso y suficiente del titular del dato, en tanto condición para la eficacia de la autodeterminación informática del mismo.
Similares consideraciones son aplicables para el caso de la exoneración
de responsabilidad para las agencias de información comercial, sus fuentes y
usuarios en lo relativo al deber especial de las fuentes de actualizar
mensualmente la información suministrada al operador, en los términos del
artículo 12 del Proyecto, que refiere al reporte de información financiera
sobre incumplimiento a los operadores de las centrales de riesgo
crediticio. Es evidente que los efectos
de esta disposición se circunscriben a la relación entre las fuentes y las administradoras
de información comercial y financiera y en el ámbito propio del cálculo del
riesgo. Como se indicó en apartado precedente, esta modalidad de administración
de datos difiere de la actividad que realizan las agencias de información
comercial, las cuales, se insiste, llevan a cabo estudios económicos sobre las
empresas y comerciantes, diferenciables de la gestión de información personal
sobre cumplimiento en el pago de obligaciones.
Por este motivo, resulta razonable que el legislador estatutario haya
incorporado una exclusión de responsabilidad de tal naturaleza.
En cuanto a la tercera restricción, la Corte encuentra que se explica a
partir de las particulares condiciones de las agencias de información
comercial, no afecta el contenido y alcance del derecho al hábeas data y, por
lo mismo, es compatible con la Constitución.
Nótese que el artículo 14 del Proyecto de Ley regula el contenido del
formato que debe utilizarse para la presentación de la información comercial,
financiera y crediticia por parte de los operadores de información. Esta disposición versa sobre los requisitos
mínimos que debe contener el reporte y las reglas para determinar cuando éste
es calificado como positivo o negativo. Es sencillo inferir que previsiones de
esta naturaleza sólo son aplicables para aquellos operadores que administran
datos personales con el propósito de evaluar el nivel de riesgo crediticio del
sujeto concernido. Por ende, en la
medida en que las actividades desplegadas por las agencias de información comercial
difieren de la de dichos operadores de datos personales, nada se opone a que el
legislador estatutario excluya estos sujetos de su cumplimiento.
Con base en lo expuesto, la Corte declarará exequible el literal i) del
artículo 3º del Proyecto de Ley.
El literal j) del artículo 3º define a la información financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países como
aquella referida al nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones
dinerarias, independientemente de la naturaleza del contrato que les dé origen,
así como la información relativa a las demás actividades propias del sector
financiero o sobre el manejo financiero o los estados financieros del titular.
De manera general, esta definición no presenta inconvenientes desde la
perspectiva constitucional, habida cuenta que recoge los aspectos que resultan
relevantes y pertinentes para el cálculo del riesgo financiero y, cuya
recolección por parte de los operadores de información resulta justificada, en
los términos que se han expuesto en esta decisión y bajo el acatamiento
estricto de las facultades propias del derecho al hábeas data, los principios
de administración de datos personales y las demás libertades y garantías
aplicables a los procesos de recolección, tratamiento y circulación de datos.
No obstante esta comprobación general, deben realizarse dos
precisiones. La primera relativa a la
constitucionalidad de la inclusión dentro de la definición de la expresión “así como la información relativa a las
demás actividades propias del sector financiero o sobre el manejo financiero o los
estados financieros del titular”. La
segunda destinada a determinar si la posibilidad que la definición comprenda
las obligaciones derivadas del pago de servicios públicos, entre ellos los
domiciliarios y los de salud y educación, es contraria a la Constitución.
En cuanto al primer aspecto, la Sala advierte que del citado apartado
pueden identificarse dos contenidos normativos.
El primero de ellos adscribe el carácter de información financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países a
aquella “relativa a las demás actividades
propias del sector financiero o sobre el manejo financiero”. El segundo otorga igual condición a “los estados financieros del titular”.
El primero de los contenidos normativos expuestos, en criterio de la
Sala, se muestra problemático en términos de protección del derecho fundamental
al hábeas data, en especial respecto a la eficacia del principio de finalidad
predicable de la administración de datos personales. En efecto, una expresión
que confiera la condición de dato financiero, comercial y crediticio a todo
dato relativo a las actividades financieras, resulta una cláusula en extremo
genérica y vaga, por lo que impide identificar con exactitud a qué tipo de
información se refiere, situación que posibilitaría la administración de datos
personales que, incluso, no guarden relación con el cálculo del riesgo
crediticio, en tanto finalidad constitucionalmente legítima. Bajo estas circunstancias, no existe un
contexto lo suficientemente claro para el ejercicio del derecho al hábeas data
en relación con esa modalidad de datos personal, lo que justifica la
inconstitucionalidad del precepto.
De otro lado, debe insistirse en que la fórmula adoptada por el
legislador estatutario, según la cual el dato financiero, comercial y
crediticio es aquel referido al nacimiento, ejecución y extinción de las
obligaciones dinerarias, engloba las distintas variables de información
personal que resultan pertinentes para el cálculo del riesgo crediticio, en
tanto variable que interesa a la administración de datos personales regulada
por la norma estatutaria. En ese
sentido, la adición de cláusulas que amplían la definición al punto de tornarla
vaga e imprecisa, es incompatible con el principio de finalidad antes citado.
En lo relativo a la segunda expresión, que incluye dentro del concepto de
información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de
terceros países a “los estados
financieros del titular”, la Corte parte de considerar que de conformidad
con el inciso final del artículo 15 C.P., para efectos tributarios o judiciales
y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá
exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados,
en los términos que señale la ley. A
partir de esta previsión, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los
libros de los comerciantes, que contienen los estados financieros, pueden ser
solicitados por las autoridades tributarias o judiciales, a condición que dicha
solicitud se realice para fines concretos, específicos y vinculados con las
competencias legales y constitucionales y, a su vez, se respeten las garantías
propias de los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data.[130]
Es a partir de lo previsto en el artículo 15 C.P., entonces, que el
Constituyente ha calificado a los libros de contabilidad como documentos
privados, cuyo acceso es constitucionalmente legítimo en tres supuestos
definidos: (i) cuando sean
solicitados por las autoridades administrativas de carácter tributario y para
los fines propios de sus funciones; (ii) cuando
el requerimiento lo realice una autoridad judicial; o (iii) en el marco de las actividades de inspección, vigilancia e
intervención del Estado. Esta
restricción supone, a juicio de la Corte, que en los demás eventos el acceso a
los libros de contabilidad se encuentra restringido, en tanto sólo interesa a
los propósitos y fines de las empresas y comerciantes. Ello,
por supuesto, sin perjuicio de la posibilidad que la información relacionada
con balances, estados de pérdidas y ganancias, etc., pueden ser
presentados voluntariamente por el titular o exigidos por una entidad
crediticia o comercial, para efectos de análisis de solvencia o de capacidad de
pago del cliente potencial. Ello en
razón a que estas hipótesis son legítimas, en tanto difieren de la
incorporación de los “estados financieros
del titular” a archivos y bancos de datos, con el ánimo de que sean
divulgados a partir de las reglas ordinarias de tratamiento de datos
personales, consagrados en la normatividad estatutaria.
Bajo este marco de referencia, la inclusión de los estados financieros
dentro la definición de información financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países, se muestra problemática. En efecto, si se considera que los libros de
contabilidad, que son el soporte de los estados financieros, hacen parte de la
información personal susceptible de ser sometida a los procesos de
administración de datos previstos en la norma estatutaria, podrían ser objeto
de circulación por parte de los terceros usuarios de la información que ofrecen
los operadores. En estas circunstancias,
se desconocería la restricción prevista en el artículo 15 C.P., que
circunscribe el acceso a los libros de contabilidad a los supuestos
mencionados.
Por lo tanto, según las consideraciones expuestas, la expresión “así como la información relativa a las
demás actividades propias del sector financiero o sobre el manejo financiero o
los estados financieros del titular”, prevista en el literal j) del
artículo 3º se torna inexequible.
En cuanto al segundo aspecto, uno de los intervinientes sostiene que la
posibilidad que la definición objeto de estudio se extienda a los servicios
públicos domiciliarios y a los de salud y educación, provocaría que la
administración de datos personales destinada al cálculo del nivel del riesgo
financiero se constituyera en una barrera injustificada para el acceso al
crédito, imponiéndose por tanto una carga desproporcionada a los ciudadanos,
quienes suscriben los contratos para acceder a dichos servicios no en el marco
de la libertad económica entre particulares, sino ante la necesidad de contar
con los medios indispensables para la satisfacción de sus derechos
constitucionales. En ese sentido, el
interviniente solicita a la Corte que se declare un condicionamiento a la
definición objeto de análisis, en el sentido que la expresión “de servicios” se entienda de modo que
no proceda el reporte de información relacionada con obligaciones generadas en
la prestación de los servicios de educación, salud o servicios públicos
domiciliarios, sino sólo de servicios onerosos de carácter estrictamente
comercial.
La Corte advierte que la interpretación que hace el interviniente de la
definición no se predica del texto de la misma, sino que está basada en una
hipótesis de uso abusivo y arbitrario de la información comercial, crediticia,
financiera y de servicio concernida en bases de datos personales. Como se indicó al momento de analizar los
aspectos generales del derecho al hábeas data, la administración de información
personal está sujeta a un deber de responsabilidad social que obliga a los
usuarios del dato a no convertir los reportes de riesgo en una barrera para el
acceso al crédito. Este deber se concreta, en el caso propuesto por el
interviniente, en la obligación de las entidades de crédito de abstenerse de
negar la solicitud de acceso a los productos de crédito, a partir de simple
reporte negativo ofrecido por el operador, basado en el incumplimiento de
obligaciones dinerarias propias de los contratos de servicios públicos.
Al respecto debe reiterarse que aunque la actividad de administración de
datos personales de contenido comercial y financiero es constitucionalmente
legítima, esto no avala los comportamientos abusivos de las entidades que
ejercen actividades de intermediación, que comprenden, entre otras prácticas
restrictivas del mercado de crédito: (i) la
confección de “listas negras”, que se restringen a incluir datos comerciales y
financieros negativos; (ii) el uso
coercitivo de los reportes de riesgo para obtener el pago de las obligaciones
dinerarias, pretermitiéndose los procedimientos de los instrumentos de
ejecución previstos en la ley;[131] y (iii) de manera general, el uso indiscriminado de los reportes de
riesgo como instrumento para la exclusión in
limine del acceso a los productos financieros y de crédito.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el alcance del deber de
responsabilidad social en la administración de datos personales está
expresamente regulado en la norma objeto de estudio. Así, en los términos
propuestos por el legislador estatutario, este deber se hace específico en una
norma positiva (Art. 10 del Proyecto) que obliga a que (i) la administración de datos personales se realice de forma tal
que permita favorecer los fines de expansión y democratización del crédito; (ii) los usuarios valoren esa
información de forma concurrente con otros factores o elementos de juicio que
técnicamente incidan en el estudio del riesgo y el análisis crediticio; y (iii) en consecuencia, los
establecimientos financieros no podrán basarse exclusivamente en la información
relativa al incumplimiento de obligaciones suministradas por los operadores,
para adoptar decisiones frente a solicitudes de crédito. La misma disposición otorga a la
Superintendencia Financiera la facultad de imponer las sanciones previstas en
la norma estatutaria a los usuarios de información que incumplan con los
deberes mencionados. Por ende, resulta
claro que la administración de datos personales de contenido comercial,
crediticio y de servicios, bajo el supuesto del cumplimiento de las
restricciones, límites y requisitos previstos por la norma estatutaria, no
tiene en si misma la virtualidad de impedir el acceso al mercado de crédito a
los ciudadanos suscriptores de los servicios públicos.
No obstante lo anterior, la Corte comparte con el interviniente la
preocupación acerca de la comprobada existencia de prácticas abusivas en el
mercado financiero y comercial colombiano, que han llevado a magnificar el
alcance de los reportes de riesgo, convirtiéndolos en barreras que impiden el
cumplimiento de las finalidades constitucionales de democratización del crédito
(Art. 335 C.P.). Empero, la Sala también
advierte que la norma estatutaria ofrece herramientas coercitivas para el
cumplimiento del deber de responsabilidad social exigible de la administración
de datos personales, de modo tal que los supuestos de uso abusivo que sustentan
la solicitud de exequibilidad condicionada están debidamente proscritos en el
ordenamiento legal analizado. De esta manera, una decisión en ese sentido no
resulta necesaria, puesto que la interpretación sistemática de las
disposiciones del Proyecto de Ley enerva las hipótesis de uso arbitrario,
contrarias a los derechos constitucionales de los titulares de la información
comercial y financiera.
3.1.4. Artículo 4º. Principios de
administración de datos
El artículo 4º prevé que en el desarrollo y aplicación de la norma
estatutaria, se tendrán en cuenta los principios de veracidad o calidad,
finalidad, circulación restringida, temporalidad, interpretación integral de
derechos constitucionales, seguridad y confidencialidad.
El principio de veracidad o calidad de los registros o datos obliga a que
la información contenida en los bancos de datos sea veraz, completa, exacta,
actualizada, comprobable y comprensible.
De igual manera, este principio prohíbe el registro y divulgación de
datos parciales, incompletos, fraccionados o que induzcan al error.
El principio de finalidad, en los términos del Proyecto de Ley, obliga a
que las actividades de recolección de datos personales obedezcan a una
finalidad legítima de acuerdo con la Constitución y la ley. De la misma forma, establece que la finalidad
deberá comunicársele al titular de la información previa o concomitante con el
otorgamiento del titular de la autorización, cuando ella sea necesaria o, en
general, siempre que el titular solicite información al respecto.
El principio de circulación restringida está dirigido a determinar que la
administración de los datos personales se sujeta a los límites que se derivan
de su naturaleza, de la norma estatutaria y de los principios que le son
aplicables a esa actividad, en especial los de temporalidad de la información y
finalidad del banco de datos. De igual
manera, en virtud de este principio los datos personales, salvo la información
pública, no podrán ser accesibles por Internet o por otros medios de
divulgación o comunicación masiva, salvo que el acceso sea técnicamente
controlable para brindar un conocimiento restringido sólo a los titulares o a
los usuarios autorizados para ello, en los términos de la disposición
estatutaria.
El principio de temporalidad de la información refiere a la necesidad que
el dato del sujeto concernido no podrá ser suministrado a los usuarios cuando
deje de servir para la finalidad del banco de datos.
Conforme al principio de interpretación integral de derechos
constitucionales, la norma estatutaria se interpretará en el sentido que se
amparen adecuadamente los derechos constitucionales, como son el hábeas data,
el derecho al buen nombre, el derecho a la honra, el derecho a la intimidad y
el derecho a la información. Igualmente, establece que los derechos de los
titulares se interpretarán en armonía con lo previsto en el artículo 20 de la
Constitución y con los demás derechos constitucionales aplicables.
El principio de seguridad impone que en la información personal contenida
en bases de datos, así como en la resultante de las consultas que realicen los
usuarios, se incorporen las medidas técnicas necesarias para garantizar la
seguridad de los registros, a fin de evitar su adulteración, pérdida, consulta
o uso no autorizado.
Por último, el principio de confidencialidad establece que todas las
personas naturales o jurídicas que intervengan en la administración de datos
personales que no tengan carácter público, están obligadas en todo tiempo a
garantizar la reserva de la información, inclusive después de finalizada su
relación con alguna de las labores que comprende la administración de datos,
pudiendo sólo realizar el suministro o comunicación de datos cuando ello
corresponda al desarrollo de las actividades autorizadas por la norma
estatutaria.
La Corte considera que estos preceptos reiteran el contenido y alcance de
los principios que, en términos de la jurisprudencia constitucional, definen el
contenido y alcance del derecho fundamental al hábeas data. En ese sentido, se muestran en todo
compatibles con la Carta Política. Además, debe resaltarse que los principios
para la administración de datos personales incorporados por el legislador
estatutario están construidos a partir de una fórmula amplia, en especial para
el caso del principio de interpretación integral de derechos constitucionales,
lo cual permite la eficacia de las distintas libertades y garantías aplicables
a los procesos de recolección, tratamiento y circulación de datos
personales.
Sobre este particular debe indicarse que si bien el legislador
estatutario no incluyó la totalidad de los principios predicables de la
administración de datos personales e identificados por la jurisprudencia de
esta Corporación, esto no afecta la exequibilidad del precepto. Ello en la
medida en que, de conformidad con el principio de interpretación conforme,[132]
las previsiones que integran el orden jurídico deben interpretarse de forma tal
que resulten compatibles con la Carta Política.
En consecuencia, si la Corte en ejercicio de su función de intérprete
autorizado de la Constitución, ha definido a través de los principios de
administración de datos personales el contenido y alcance del derecho
fundamental al hábeas data, las normas estatutarias deberán interpretarse en
armonía con el plexo de garantías y prerrogativas que integran ese
derecho.
Finalmente, la Sala hace énfasis en que la interpretación de estos
principios debe realizarse de manera coordinada y sistemática, de modo tal que
la aplicación de uno de ellos no desvirtúe el contenido de los otros o de las
demás prerrogativas que integran el derecho fundamental al hábeas data,
conforme se ha expuesto en distintos apartados de esta sentencia. Así por ejemplo, la posibilidad prevista por
la descripción del principio de confidencialidad, según la cual las personas
naturales o jurídicas que intervengan en la administración de datos personales
pueden transmitir la información luego de finalizada su relación con alguna de
las labores que comprende dicha administración, estará supeditada a (i) la comprobación del vínculo entre
ese acto de administración y el desarrollo de las actividades autorizadas en la
norma estatutaria; (ii) la
conservación, en todo caso, de la reserva sobre la información personal
transmitida; y (iii) la vigencia de
los demás principios de administración de datos, en especial los de finalidad,
temporalidad e interpretación integral de derechos constitucionales.
3.1.5. Artículo 5º - Circulación de la información
El artículo 5º estipula los supuestos en los que la información personal
recolectada en bases de datos o suministrada en los eventos previstos en la
norma estatutaria, puede ser entregada o puesta a disposición. De forma preliminar debe advertirse que,
habida consideración del carácter sectorial de la legislación estatutaria, la
información personal a la que se hace referencia en esta disposición no será
otra que la de contenido financiero, crediticio, comercial, de servicios y la proveniente
de terceros países, conforme a las razones reiteradas en esta decisión.
El primer supuesto de circulación es a los titulares de la información, a
las personas debidamente autorizadas por éstos y a sus causahabientes, a través
del procedimiento de consulta previsto en el artículo 16 de la norma
estatutaria. Esta posibilidad, en
criterio de la Corte, es constitucional, en tanto el artículo 15 C.P. confiere
a los sujetos concernidos la facultad de conocer la información que sobre ellos
se haya incorporado en un sistema automatizado de información. Así, lo que hace
la norma es posibilitar el ejercicio de esa competencia.
Del mismo modo, la posibilidad que incorpora la norma de entrega de
información a los causahabientes del titular se encuentra justificada de la
perspectiva constitucional. Al respecto, decisiones anteriores de esta
Corporación han establecido que en los casos el sujeto concernido en la base de
datos ha fallecido, la imposibilidad material de que el titular ejerza las
facultades de conocimiento, actualización y rectificación de la información
personal, no puede llevar a adscribir un poder omnímodo a los operadores,
consistente en la posibilidad de permitir la divulgación y control perpetuos
del dato.[133]
Por lo tanto, resulta razonable que se incorporen en la legislación
instrumentos que permitan a los causahabientes, quienes en los términos
previstos en la ley representan los intereses jurídicos del causante, puedan
consultar su información personal y ejercer las facultades previstas en el
artículo 15 C.P. respecto de los procesos de administración de datos. Esto con el fin que la información conserve
las cualidades de veracidad e integridad exigibles de la legítima recolección
de datos personales.
El literal b) prevé que también podrán acceder a la información personal
los usuarios, conforme a los parámetros de la norma estatutaria. En lo que respecta a los datos de contenido
crediticio, comercial y financiero, materia del Proyecto de Ley, su carácter de
información semiprivada justifica su circulación y entrega a terceros, a
condición que se permita al titular del dato personal el ejercicio de las
facultades de conocimiento, actualización y rectificación del mismo y, de
manera más general, se cumplan con los principios de administración de datos
personales. De forma específica para el
caso de los usuarios, la posibilidad de acceder al dato estará restringida
tanto por la finalidad de acopio de la información autorizada por el titular
del dato, como por el cumplimiento del principio de confidencialidad previsto
en el artículo 4º de la norma estatutaria.
En todo caso, la existencia de una disposición expresa que sujeta la
entrega de información al usuario a los requisitos previstos en la regulación
bajo estudio y, en consecuencia, le hace oponibles las garantías propias del
derecho fundamental al hábeas data financiero, permite acreditar la
exequibilidad del precepto.
El literal c) dispone que la información personal también pueda ser
entregada a cualquier autoridad judicial, previa orden judicial. Este es un escenario distinto a los anteriores,
puesto que ya no se trata del acceso por parte de los sujetos tradicionalmente
involucrados en el proceso de administración de datos personales (titulares,
fuentes, operadores y usuarios), sino de un tercero que, investido de la
potestad estatal de administrar justicia, accede a la información comercial,
crediticia y financiera del sujeto concernido, con el fin de obtener material
probatorio necesario para adoptar las decisiones que son de su
competencia.
En este evento, si bien no existe una autorización expresa del titular
que circunscriba la circulación del dato, la posibilidad de acceso resulta
justificada en la legitimidad que tienen en el Estado Constitucional de Derecho
las actuaciones judiciales, ámbitos de ejercicio de la función pública sometidos
a reglas y controles, sustentados en la eficacia del derecho al debido proceso
y rodeado de las garantías anejas a éste, en especial, los derechos de
contradicción y defensa. Así,
reconociéndose la importancia de esta actividad en el régimen democrático,
entendida como pilar fundamental para la consecución de los fines estatales de
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo y
advirtiéndose, del mismo modo, que el acto de divulgación en este caso responde
a una finalidad constitucionalmente legítima, el precepto examinado es
exequible.
El literal d) señala que la entrega o puesta a disposición de la
información personal a las entidades públicas del poder Ejecutivo, cuando el
conocimiento de dicha información corresponda directamente al cumplimiento de
alguna de sus funciones. En ese sentido, el legislador estatutario ha previsto
que el dato personal puede ser divulgado, de manera genérica, a los entes
administrativos, bajo la sola condición que la información esté relacionada, de
forma directa, al ejercicio de las funciones de ese ente.
Algunos de los intervinientes cuestionan la exequibilidad de este
precepto. Argumentan que establece una
cláusula en extremo abierta e indefinida, que puede poner en riesgo las
garantías del derecho al hábeas data, en especial los principios de finalidad,
utilidad y circulación restringida exigibles de los procesos de administración
de datos personales.
La Corte advierte que la norma estatutaria circunscribe la hipótesis de
circulación de información a la correspondencia directa con el incumplimiento
de algunas de las funciones de la entidad pública correspondiente, razón por la
cual prima facie, no se estaría ante
la vaguedad identificada por los intervinientes. No obstante, la Sala también constata que
esta hipótesis de divulgación a las autoridades de la Rama Ejecutiva no puede
convertirse en un escenario proclive al abuso del poder informático, esta vez
en cabeza de los funcionarios del Estado. Así, el hecho que el legislador
estatutario haya determinado que el dato personal puede ser requerido por toda
entidad pública, bajo el condicionamiento que la petición se sustente en la
conexidad directa con alguna de sus funciones, de acompasarse con la garantía
irrestricta del derecho al hábeas data del titular de la información. En efecto, amén de la infinidad de
posibilidades en que bajo este expediente puede accederse al dato personal, la
aplicación del precepto bajo análisis debe subordinarse a que la entidad
administrativa receptora cumpla con las obligaciones de protección y garantía
que se derivan del citado derecho fundamental, en especial la vigencia de los
principios de finalidad, utilidad y circulación restringida.
Para la Corte, la eficacia del derecho al hábeas data en el evento
analizado, se logra a través de dos condiciones definidas: (i) el carácter calificado del vínculo entre la divulgación del
dato y el cumplimiento de las funciones de la entidad del poder Ejecutivo; y (ii) la adscripción a dichas entidades de
los deberes y obligaciones que la normatividad estatutaria predica de los
usuarios de la información, habida consideración que ese grupo de condiciones
permite la protección adecuada del derecho.
En cuanto a lo primero, la Sala considera oportuno señalar que la
modalidad de divulgación del dato personal prevista en el precepto analizado
devendrá legítima, cuando la motivación de la solicitud de información esté
basada en una clara y específica competencia funcional de la entidad. Además,
en virtud del carácter sectorial de la norma estatutaria antes identificado, la
naturaleza de la información no podrá ser otra que aquella de contenido
financiero, comercial y crediticio. En
suma, para que la divulgación del dato sea respetuosa del derecho al hábeas
data, la entidad del poder Ejecutivo tendrá la carga de demostrar que el acceso
a la información financiera y crediticia del sujeto concernido tiene un vínculo
necesario con el ejercicio de sus competencias funcionales específicas.
Respecto a la segunda condición, la Corte estima que una vez la entidad
administrativa accede al dato personal de naturaleza comercial, financiera y
crediticia, adopta la posición jurídica de usuario dentro del proceso de
administración de datos personales, lo que de forma lógica le impone el deber
de garantizar los derechos fundamentales del titular de la información,
previstos en la Constitución Política y desarrollados por la Ley Estatutaria
objeto de revisión en esta sentencia. En
consecuencia, conforme a lo previsto en el artículo 9º de la norma estatutaria,
en los eventos en que las autoridades administrativas accedan a la información
personal concernida en archivos y bancos de datos, en ejercicio de la facultad
prevista en el literal d) del artículo 5º, deberán, sin perjuicio del
cumplimiento de las demás disposiciones prescritas en la Constitución y la Ley
Estatuaria (i) guardar reserva de la
información que les sea suministrada por los operadores y utilizarla únicamente
para los fines que justificaron la entrega, esto es, aquellos relacionados con
la competencia funcional específica que motivó la solicitud de suministro del
dato personal; (ii) informar a los
titulares del dato el uso que le esté dando al mismo; (iii) conservar
con las debidas seguridades la información recibida para impedir su deterioro,
pérdida, alteración, uso no autorizado o fraudulento; y (iv) cumplir con las instrucciones que imparta la autoridad de
control, en relación con el cumplimiento de la legislación estatutaria.
Considerados estos argumentos, la Corte concluye que lo dispuesto en el
literal d) del artículo 5º resulta exequible, a condición que el precepto se
interprete en el entendido que las entidades públicas del poder Ejecutivo,
cuando acceden al dato personal, quedan sometidas a los deberes y
responsabilidades previstos por la Ley Estatutaria para los usuarios de la
información.
El literal e) establece la posibilidad que el dato personal sea puesto a
disposición de los órganos de control y demás dependencias de investigación
disciplinaria, fiscal o administrativa, cuando la información sea necesaria
para el desarrollo de una investigación.
En este caso, advierte la Corte que la finalidad de la transferencia de
información está suficientemente definida, puesto que se circunscribe a la
existencia de una investigación disciplinaria, fiscal o administrativa, ámbitos
del derecho sancionador en que el sujeto concernido cuenta con las instancias
necesarias para ejercer las facultades de conocimiento, actualización y rectificación
del dato personal.
El acceso al dato personal en este evento responde, de la misma manera,
al cumplimiento de finalidades estatales que son legítimas desde la perspectiva
constitucional, están provistas de un régimen de reglas y procedimientos que
permiten la protección de los derechos de los ciudadanos y, en suma, dejan
incólumes las garantías que se predican de la administración de datos
personales. Se trata, como lo ha
reiterado la jurisprudencia, de expresiones de la actuación del Estado necesarias
(i) “para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la
realización de sus fines[134],
pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional,
mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan
para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento,
inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende
indudablemente a la realización de sus cometidos[135]
y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a
asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas[136].”[137]. En todo caso, su legitimidad se sustenta en el
cumplimiento de los postulados propios del principio de legalidad y el debido
proceso,[138]
lo que garantiza que el uso de datos personales en esas instancias se realice
con observancia de las garantías expuestas en esta decisión.
El literal f) del artículo 5º establece varios
supuestos de circulación del dato personal que requieren un análisis separado. El
primero de ellos dispone que la información personal pueda ser entregada o
puesta a disposición de otros operadores de datos, cuando se cuente con
autorización del titular. Este contenido
normativo no ofrece mayor dificultad, en tanto la divulgación del dato está
sustentada en el ejercicio de libre voluntad del sujeto concernido de autorizar
su administración por un operador de datos distinto al que originalmente había
prestado su consentimiento. Esta
autorización, además, estará cobijada por las garantías propias del derecho al
hábeas data, especialmente el principio de finalidad dispuesto por la norma
estatutaria, de modo que deberá facilitar la identificación plena, suficiente y
previa del propósito de la base de datos y de los usos permitidos de la
información.
El segundo supuesto establece que la circulación procederá
en el caso en que sin ser necesaria la autorización del titular, el banco de
datos de destino tenga la misma finalidad o una finalidad que comprenda la que
tiene el operador que entrega los datos.
Esta disposición parte de la base que existen casos en que la
circulación del dato personal puede operar sin que el titular preste su
consentimiento. Adicionalmente, debe
tenerse en cuenta que de conformidad con el carácter sectorial que tiene la
norma estatutaria, la información personal a que refiere este precepto es
aquella de contenido financiero, comercial, crediticio, de servicios y la
proveniente de terceros países, definida por el literal j) del artículo 3º del
Proyecto de Ley. Así analizada esta prescripción, corresponde a la Corte
definir si la decisión del legislador estatutario de desligar la circulación
del dato financiero del consentimiento del titular, es ajustada a la
Constitución.
Sobre este particular, algunos de los
intervinientes y el Procurador General sostienen que una previsión de esta
naturaleza es inexequible. Sostiene que
la autorización del titular es el acto en que se concreta el principio de
libertad, contenido en el artículo 15 C.P. y predicable de los procesos de
administración de datos personales. De
forma concurrente sostienen que dicho principio hace parte del núcleo esencial
del derecho fundamental al hábeas data y, por ende, es contrario a la
Constitución que se permita el establecimiento de modalidades de gestión del
dato personal que, al estar separadas del consentimiento del titular, se tornan
arbitrarias. Por último, uno de los
intervinientes insiste en que la limitación del derecho al hábeas data es
innecesaria, pues la evidencia empírica demuestra que por varias décadas se han
adelantado procesos de administración de datos personales con el consentimiento
del titular de la información, sin que ello haya significado la parálisis de
esa actividad o la imposición de cargas gravosas o desproporcionadas a los
sujetos que intervienen en dichos procesos.
Otro grupo de intervinientes defiende la
constitucionalidad de la exclusión de consentimiento, para lo cual ofrecen dos
grupos de argumentos. El primero, que se
sustenta en considerar, sustentados en distintos pronunciamientos de este
Tribunal, que el dato financiero y crediticio no pertenece a la categoría de
información privada o reservada, es diferenciable de la esfera íntima del
individuo, respecto de la cual no son constitucionalmente admisibles las
intromisiones de terceros. Así, resulta
justificado que la información personal pueda ser accedida sin el
consentimiento del titular, pues su derecho a la intimidad no resulta afectado.
El segundo, se sostiene en considerar que la
exclusión del consentimiento del titular de la información constituye una
limitación aceptable del derecho al hábeas data, en la medida en que resulta
acorde con el principio de proporcionalidad.
Para estos intervinientes, debe partirse de considerar que el citado
derecho, como sucede con los demás derechos fundamentales, carece de carácter
absoluto, por lo que en casos concretos puede resulta legítimamente
restringido, a condición que esa limitación sea proporcionada. Este requisito
se cumple para el caso de la exclusión objeto de estudio, en tanto es una
limitación leve del derecho al hábeas data, pues deja intactos los demás
principios aplicables a la administración personal y se circunscribe a una
actividad específica – la administración de datos personales – y para un tipo
particular de información – el dato financiero, comercial y crediticio –. Además, el consentimiento del titular de la
información no es una condición que haya sido prevista por la Constitución,
sino que fue fijada por la jurisprudencia de la Corte, específicamente ante la
ausencia de una legislación estatutaria sobre la materia. Por ende, si el legislador estatutario había
prescrito esa posibilidad, no podía cuestionársele una decisión en ese sentido,
pues haría parte de su amplia facultad de configuración legislativa.
Estos intervinientes insisten en que la exclusión
de consentimiento es una medida idónea, pues pretende proteger un bien
constitucional valioso, como es la estabilidad del sistema financiero y el
ahorro público. Así, si la
jurisprudencia constitucional había reconocido en varias oportunidades la legitimidad
de la administración de datos personales destinada al cálculo del riesgo
crediticio, la medida buscaba proteger el interés general, representado en el
“bien colectivo” de la estabilidad financiera; a la vez que permitía el
cumplimiento de otros objetivos compatibles con la Constitución, como el
fomento de la bancarización y la competencia entre entidades financieras,
habida consideración que contar con la consulta ágil de la información
crediticia permitiría diseñar adecuadamente planes para llegar a quienes no
están cobijados por los productos de crédito. Igualmente, la exclusión es
necesaria, pues para el interviniente no existe otra fórmula que otorgue un
favorecimiento igual o mayor del bien de la estabilidad financiera y que afecte
de menor medida el derecho fundamental al hábeas data. Por último, la medida es proporcionada en
sentido estricto, pues implica una restricción leve del derecho al hábeas data
y un favorecimiento intenso del bien constitucional de la estabilidad
financiera, en la medida en que permite la prevención de riesgos de las
entidades bancarias, la recolección completa y correcta de información por
parte de estas entidades, la bancarización de la población que no participa en
ese mercado, la competencia entre las instituciones de crédito y la finalidad
preventiva propia del cálculo del riesgo financiero, que fomenta el pago
oportuno de las obligaciones.
De manera preliminar, la Corte considera pertinente
señalar que buena parte de la discusión planteada por los intervinientes logra
esclarecerse a partir de la identificación del sentido de la disposición objeto
de análisis. El literal f) del artículo
5º del Proyecto de Ley establece una serie de eventos en los que la información
suministrada a los operadores, que haga parte del banco de datos que
administra, puede ser entregada o puesta a disposición de terceros, sin que
medie el consentimiento del titular.
Esto significa que el relevo de la autorización se predica de la
transmisión del dato del operador al tercero, posibilidad que en ningún caso
significa que el deber de contar con el consentimiento del titular para el
envío de información personal al operador, resulte exigible sin
excepción alguna. En tal sentido, la
fuente de información siempre estará obligada a contar con el consentimiento
expreso, previo y suficiente del sujeto concernido, como requisito ineludible
para la transferencia del dato personal de contenido financiero, comercial y
crediticio al operador. Asunto distinto
es que se releve al operador de contar con el consentimiento del titular para
entregar el dato a un tercero, en los términos de la ley estatutaria, pues esta
alternativa resulta en todo compatible con el derecho fundamental al hábeas
data, pues parte del supuesto que el titular ya ha prestado su consentimiento
ante la fuente de información.
Debe resaltarse que esta interpretación permite
acompasar las distintas reglas previstas en la normatividad estatutaria, en
especial las referidas a los deberes de las fuentes. Al respecto, el numeral 5º del artículo 8º
del Proyecto de Ley establece que las fuentes de información deberán (i)
solicitar y conservar copia o evidencia de la respectiva autorización otorgada
por los titulares de la información; y (ii) asegurarse de no suministrar
a los operadores ningún dato cuyo suministro no esté previamente
autorizado. Para la Corte es evidente
que el efecto útil de estas disposiciones se logra a condición que lo previsto
en la norma analizada sea interpretado bajo el supuesto de la preexistencia del
consentimiento del titular del dato personal ante la fuente de información.
Ante estos argumentos, la Sala desvirtúa lo
expuesto por algunos intervinientes, en el sentido que la norma analizada significa
la exclusión del consentimiento previo, libre, expreso y suficiente del titular,
expresado ante la fuente, para la inclusión de su información personal en los archivos
y bancos de datos administrados por los operadores. En contrario, esta autorización es la
expresión concreta del principio de libertad, el cual no se deriva no solamente
de las reglas y principios identificados por la jurisprudencia constitucional,
sino que es un mandato constitucional expreso y definido. Así, habida cuenta el carácter central de la
autorización del titular, entendido como una garantía básica para la eficacia
material del derecho fundamental al hábeas data, la Corte considera oportuno
realizar algunas consideraciones particulares sobre la materia, como pasa a
explicarse.
El artículo 15 de la Constitución establece que “en
la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad
y demás garantías consagradas en la Constitución”. Esta previsión del Constituyente lleva a una
consideración: ¿qué debe entenderse por libertad en los procesos automatizados de
información personal? La respuesta ha sido cuidadosamente construida a través
de distintas decisiones de esta Corporación, las cuales han establecido que la
libertad en la administración de datos personales significa que el sujeto
concernido mantenga, en todo momento, las facultades de conocimiento,
actualización y rectificación de la información personal contenida en las bases
de datos. Si ello es así, es evidente
que la libertad del individuo ante el poder informático se concreta, entre
otros aspectos, en la posibilidad de controlar la información personal que
sobre sí reposa en las bases de datos, competencia que está supeditada a que
exprese su consentimiento para la incorporación de la información en el banco
de datos o archivo correspondiente. Considerar
lo contrario significaría que los administradores de la información, que
ejercen el mencionado poder, pudieran acceder libremente a los datos personales
del sujeto concernido y, en consecuencia, aquel quedaría privado materialmente
de la posibilidad de ejercer las garantías previstas a su favor por el Texto
Constitucional.
El vínculo necesario entre la
libertad en los procesos de acopio informático del dato personal y la expresión
del consentimiento del titular ha sido evidenciado por la Corte a lo largo de
su jurisprudencia. En cada una de estas
decisiones se ha planteado que el contenido concreto de la libertad del sujeto
concernido y, simultáneamente, el límite que impide el abuso del poder
informático, descansa en la exigencia de la autorización del titular como
presupuesto del ejercicio de las competencias constitucionales de conocimiento,
actualización y rectificación del dato personal. Así, en la sentencia T-414/92 se estableció
que en el Estado Constitucional, la legitimidad de los procesos de
administración de datos personales se predicaba sólo a partir de la vigencia de
la libertad del individuo, que involucraba necesariamente la potestad para
permitir y controlar el acceso a su información personal. Sobre el particular, señaló la Corte en esa
oportunidad que “la posibilidad de acumular informaciones en
cantidad ilimitada, de confrontarlas y agregarlas entre sí, de hacerle un
seguimiento en una memoria indefectible, de objetivizarlas y transmitirlas como
mercancía en forma de cintas, rollos o discos magnéticos, por ejemplo, permite
un nuevo poder de dominio social sobre el individuo, el denominado poder
informático. || Como necesario contrapeso, este nuevo poder ha engendrado la
libertad informática. Consiste ella en la facultad de disponer de la
información, de preservar la propia identidad informática, es decir, de
permitir, controlar o rectificar los datos concernientes a la personalidad del
titular de los mismos y que, como tales, lo identifican e individualizan ante
los demás. Es, como se ve, una nueva
dimensión social de la libertad individual diversa, y por razón de las
circunstancias que explican su aparición, de otras clásicas manifestaciones de
la libertad.”.
Este ejercicio de la libertad en los procesos informáticos, a juicio de
la Corte, se concreta en la exigencia de autorización previa, expresa y
suficiente por parte del titular de la información, requisito predicable de los
actos de administración de datos personales de contenido comercial y crediticio. Al respecto, en la sentencia SU-082/95, la
cual hizo un análisis extenso de las condiciones exigidas para la admisibilidad
constitucional de los procesos de administración de datos personales de
contenido comercial y crediticio, puso de presente que la libertad del
individuo, identificada bajo el concepto de autodeterminación informática,
dependía del cumplimiento del requisito de consentimiento. Incluso, en esta
decisión el Pleno de la Corte consideró que la autorización del titular hacía
parte del núcleo esencial del derecho
al hábeas data. La sentencia en cita
señaló:
“A diferencia de lo que ocurre en otras legislaciones,
en Colombia el habeas data está expresamente establecido en la
Constitución. Al respecto, el artículo
15, después de consagrar los derechos de todas las personas a la intimidad y al
buen nombre, agrega: "De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar
y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de
datos y en archivos de entidades públicas y privadas". Este,
concretamente, es el habeas data.
¿Cuál es el núcleo esencial del habeas data? A
juicio de la Corte, está integrado por el derecho a la autodeterminación
informática y por la libertad, en general, y en especial económica.
La autodeterminación informática es la facultad de la
persona a la cual se refieren los datos, para autorizar su conservación, uso y
circulación, de conformidad con las regulaciones legales.
Y se habla de la libertad económica, en especial,
porque ésta podría ser vulnerada al restringirse indebidamente en virtud de la
circulación de datos que no sean veraces, o que no haya sido autorizada por la
persona concernida o por la ley.
(…)
Lo expuesto en esta providencia, en relación con el
derecho a la información y la legitimidad de la conducta de las entidades que
solicitan información de sus eventuales
clientes, a las centrales de información que para el efecto se han creado, así como la facultad de reportar a quienes
incumplan las obligaciones con ellos contraídas, tiene como base fundamental y punto de
equilibrio, la autorización que el interesado les otorgue para
disponer de esa información,
pues al fin y al cabo, los datos que se van a suministrar conciernen a él, y
por tanto, le asiste el derecho, no sólo a autorizar su circulación, sino a
rectificarlos o actualizarlos, cuando a ello hubiere lugar.
Autorización que debe ser expresa y voluntaria por
parte del interesado, para que sea realmente eficaz, pues de lo contrario no
podría hablarse de que el titular de la información hizo uso efectivo de
su derecho. Esto significa que las
cláusulas que en este sentido están
siendo usadas por las distintas entidades, deben tener una forma y un contenido
que le permitan al interesado saber cuáles son las consecuencias de su
aceptación.” (Negrillas originales).
Similares consideraciones fueron tenidas por la Corte en fallos
posteriores, en los que no sólo se reiteró que el consentimiento de la titular
de la información es un presupuesto para la legitimidad constitucional de los
procesos de administración de datos personales destinados al cálculo del riesgo
financiero, sino que también se cualificó esa autorización, exigiéndose que ésta
fuera previa, explícita y concreta. Ello
con el fin que la gestión de la información personal respondiera a propósitos
definidos y respecto de los cuales existiera conciencia plena por parte del
titular del dato. Sobre el particular,
la sentencia T-592/03, que analizó un grupo de acciones de tutela de personas
respecto de las cuales se había incorporado información en bases de datos sobre
riesgo crediticio, sin que fuera retirada luego de vencerse el plazo de
caducidad, expresó los argumentos siguientes:
“En este orden de ideas cabe destacar que el
consentimiento del titular de la información sobre el registro de sus datos
económicos en los procesos informáticos[139],
aunado a la necesidad de que aquel cuente con oportunidades reales para ejercer
sus facultades de rectificación y actualización durante las diversas etapas de
dicho proceso, resultan esenciales para salvaguardar los derechos a la
intimidad y buen nombre de los usuarios de servicios financieros, y con ello
las garantías de los operadores económicos de informar y de recibir información
veraz e imparcial con miras a la adopción de sanas políticas de crédito[140].
Respecto a la aquiescencia del titular, vale
considerar que cuando una persona acude a una entidad financiera, independientemente
del servicio que demande, autoriza la intromisión de terceros en aspectos de su
estado patrimonial, pero es cierto que la sola demanda efectiva o potencial de
servicios financieros no autoriza al receptor para divulgar lo que conoce en
razón o por ocasión del servicio, habida cuenta que toda actividad profesional
se ampara, en principio, en la inviolabilidad del sigilo y confidencialidad de
las informaciones, en los términos del artículo 74 constitucional[141].
De ahí que la jurisprudencia
constitucional, de manera unánime y reiterada, en cumplimiento de la proyección
constitucional de la libertad individual en el derecho a la autodeterminación
informática, exija de los operadores informáticos obtener un previa, explicita
y concreta autorización de los usuarios del crédito para recopilar, tratar y
divulgar informaciones sobre su intimidad económica, la que deberá utilizarse
con miras a preservar la estabilidad económica que comporta la sanidad general
del crédito –artículos 15 y 335 C.P.-[142].
En este sentido, compete a los jueces, en cada caso,
analizar el contenido de la autorización que el usuario de los sistemas
informáticos obtiene del titular del dato, con miras a establecer su alcance,
considerando, además del interés general que demanda la utilización del
documento, especialmente, las condiciones en que dicha autorización fue
otorgada[143],
como quiera que si la aquiescencia del otorgante estuvo condicionada por el
acceso al servicio o a la operación de crédito, el juzgador debe tener presente
que al proponente de un servicio público no le está permitido obtener ventajas
injustas y dar lugar a desequilibrios contractuales, amparado en el privilegio
que comporta su calidad de autoridad.”
Estas motivaciones llevaron, como se expuso en apartado anterior de esta
decisión, que la jurisprudencia constitucional concluyera que los procesos de
administración de datos personales de contenido financiero comercial y
crediticio estuvieran supeditados al cumplimiento de un principio del libertad,
de acuerdo con el cual dichos procesos solo pueden ejercerse con el
consentimiento libre, previo y expreso del titular de esa información, de manera
tal que los datos no pueden ser obtenidos y divulgados sin esa previa
autorización, o en ausencia de un mandato legal o judicial que releve de la
misma.[144]
Es a partir de esta última consideración, no obstante, que algunos
intervinientes consideran que el legislador estatutario podía válidamente
establecer una restricción al principio de libertad, a través de una regla
jurídica que relevara del consentimiento en el caso de la información
crediticia, comercial, financiera, de servicios y la proveniente de terceros
países. Ello en tanto el principio de
libertad no tiene carácter absoluto y, en algunos escenarios, como sucede para
el caso de la recopilación de datos por parte de entidades públicas con fines
de investigación y sanción penal[145]
y tributaria,[146]
entre otros, resulta permitido establecer excepciones a la necesidad de contar
con el consentimiento del titular, en razón a que esa limitación es
imprescindible para lograr el cumplimiento de fines estatales, como son el
aseguramiento del orden justo o la preservación del patrimonio público.
Para resolver esta objeción, la Corte parte de considerar que la
pretermisión del consentimiento del titular constituye, en cualquier caso, una
limitación del goce efectivo del derecho fundamental al hábeas data, para el
caso particular de la administración de datos personales de contenido
financiero, comercial y crediticio. Ello debido a que, como se demostró, el
principio de libertad del sujeto concernido es una de las garantías
expresamente previstas por el artículo 15 de la Carta Política para los actos
de recolección, tratamiento y circulación de datos personales. En ese sentido, para que la medida adoptada
por el legislador estatutario resulte justificada, debe atender al cumplimiento
de un fin constitucionalmente legítimo, ser necesaria para cumplir con ese
objetivo y resultar proporcionada respecto de la afectación del derecho
constitucional materia de limitación.
Sobre el primer aspecto, debe realizarse una distinción importante, en
aras de solucionar la confusión en que incurren los intervinientes, en el
sentido de considerar que la finalidad de la administración de datos personales
es indistinguible del objetivo perseguido por la restricción. Para la Sala resulta imprescindible aclarar
que del hecho que las actividades que realicen las centrales de riesgo crediticio
sean constitucionalmente legítimas, en razón de su vínculo con la protección
del ahorro del público y la estabilidad del sistema financiero, no se sigue que
la eliminación del consentimiento del titular persiga un objetivo igualmente
legítimo. En tal sentido, habrá de
determinarse si la objeción planteada por los intervinientes, en el sentido que
la norma objeto de análisis faculta la recopilación de información sin
consentimiento del titular, resulta plausible, en tanto cumple con un objetivo
constitucionalmente legítimo.
Al respecto, la Corte advierte que esta finalidad no está presente. En
efecto, contrario a como sucede en los ejemplos anteriormente expuestos, sobre
la recopilación por parte del Estado de información personal para efectos
tributarios o judiciales, en el caso del acopio del dato personal de contenido
crediticio no se evidencia un interés legítimo e imperioso para que el
legislador estatutario haya previsto una limitación al principio de libertad
para el acceso a la información personal.
Al respecto, se parte de considerar que la finalidad de la administración
de datos personales de contenido comercial y financiero es determinar el nivel
de riesgo crediticio del sujeto concernido.
En otras palabras, la actividad que realizan las centrales de riesgo es
suministrar a los participantes del mercado económico información acerca de las
posibilidades que una persona natural o jurídica incumpla en el pago de una
obligación futura. Así, la determinación
del riesgo es una actividad previa al perfeccionamiento de contratos
comerciales o de crédito entre el usuario de la información y el sujeto
concernido.
Esta comprobación es importante a la hora de determinar la legitimidad
constitucional de la restricción al principio de libertad que propone un grupo
de intervinientes. Como se observa, el acceso a la información crediticia y
comercial del sujeto concernido se inserta, necesariamente, en una actividad
contractual bilateral. Es decir, los
usuarios del dato personal están interesados en conocer la información de un
cliente potencial específico, a fin de celebrar contratos también definidos. A
su vez, ese cliente potencial también ha expresado su intención de acceder a
determinado producto comercial o de crédito, lo que ha motivado que la entidad
o empresa correspondiente realice una investigación sobre su historial de
cumplimiento. Bajo esta perspectiva,
para que exista necesidad del cálculo del riesgo crediticio debe concurrir un
interés bilateral de las partes interesadas en el perfeccionamiento del
contrato futuro.
En este marco, la presunta eliminación del consentimiento del titular
para la incorporación del dato financiero y crediticio a la base de datos,
permitiría que los usuarios pudieran acceder a la información personal de todas
las personas, incluso aquellas que no han mostrado interés en celebrar operaciones
comerciales o de crédito con dichos usuarios.
Este escenario, a juicio de la Corte, constituye una expresión de abuso en
el ejercicio del poder informático de los operadores y los usuarios de la
información. Ello es así puesto que si
la justificación constitucional de la recolección de datos personales de
carácter crediticio es que el direccionamiento de los recursos del crédito a
quienes honran debidamente sus obligaciones crediticias es un factor relevante
para el sostenimiento de la estabilidad financiera, un uso indiscriminado del
dato, que no consulta esa necesidad de distribución adecuada de los recursos de
crédito, sino otras finalidades desconocidas para el titular, desvirtúa esos
objetivos y se torna contrario a la Constitución.
La eliminación del consentimiento del titular, adicionalmente, genera una
desnaturalización del dato financiero, comercial y crediticio, que viola el
derecho fundamental al hábeas data, en tanto restringe injustificadamente la
autodeterminación del sujeto respecto de su información personal. El contenido esencial de este derecho
involucra, como se ha indicado en esta decisión, la posibilidad que el titular
del dato personal pueda controlar la información concernida en las bases de
datos. Cuando se pretermite la autorización
del titular del dato, su información personal pierde esa capacidad de ser
controlada y se convierte, en últimas, en información pública de libre acceso,
lo que es contrario a la categorización que el mismo legislador estatutario ha
dispuesto. Es evidente que si el dato
personal de contenido comercial y crediticio puede ser incorporado al registro
de forma subrepticia, sin que el titular haya advertido el acto de recolección
y tratamiento de su propia información, el ejercicio de las facultades constitucionales
de conocimiento, actualización y rectificación del dato se hace imposible.
La disposición en comento, que restringe injustificadamente el principio
de libertad, además, se muestra especialmente problemática para la legitimidad
de los procesos de administración de datos personales en una sociedad
democrática. Ante el crecimiento
inusitado de las tecnologías de la información en la época contemporánea, el
Constituyente consideró necesario establecer una previsión superior particular
y específica, que salvaguardara al individuo del abuso de ese poder. Para la Constitución, la libertad del sujeto
concernido significa que la administración de datos personales no pueda
realizarse a sus espaldas, sino que debe tratarse de un proceso transparente,
en que en todo momento y lugar pueda conocer en dónde está su información
personal, para qué propósitos ha sido recolectada y qué mecanismos tiene a su
disposición para su actualización y rectificación. La eliminación de la autorización previa,
expresa y suficiente para la incorporación del dato en los archivos y bancos de
datos administrados por los operadores permite, en últimas, la ejecución de
actos ocultos de acopio, tratamiento y divulgación de información, operaciones
del todo incompatibles con los derechos y garantías propios del hábeas
data.
Por último, no resultan acertados los argumentos expresados por otro
grupo de intervinientes, en el sentido que la presunta eliminación del consentimiento
del titular que derivan de la norma analizada es justificada, puesto que el
dato de contenido financiero, comercial y crediticio no hace parte de la esfera
íntima del individuo. Para la Sala, esta
consideración omite que el contenido y alcance del derecho fundamental al
hábeas data es diferente al del derecho a la intimidad. Como se ha señalado reiteradamente en esta
decisión, la libertad y el ejercicio de las facultades de conocimiento,
actualización y rectificación de la información personal recolectada en
archivos y bases de datos, son postulados constitucionales predicables de todo
proceso de administración de datos, al margen del contenido de la
información. En ese sentido, si para el
presente caso se ha considerado que el dato financiero y crediticio constituye
información semiprivada, accesible por orden de autoridad judicial o
administrativa, o a través de procesos de administración de datos personales,
no significa que se trata de información personal no protegida. En efecto, estos datos continúan siendo
cobijados por las garantías que ofrece del derecho al hábeas data, que
consisten en que el sujeto concernido pueda ejercer los actos de control
respecto de su información personal.
Estas competencias, a la luz de los argumentos analizados en este apartado,
no pueden materializarse si el individuo no ha prestado su consentimiento para
la inclusión del dato en las centrales de riesgo.
Aquí debe insistirse en que aunque en una etapa temprana de la
jurisprudencia constitucional, no existía una distinción clara entre los
derechos fundamentales a la intimidad, al buen nombre y el hábeas data, a
propósito de su protección concurrente en los procesos de administración de
datos personales de contenido financiero y crediticio, esta diferenciación está
suficientemente definida en la actualidad.
El derecho fundamental al hábeas data tiene carácter autónomo y un
contenido amplio, definido por las facultades de conocimiento, actualización y
rectificación de la información, junto con la eficacia de los principios de
administración de datos personales.
Estas garantías, entre ellas la vigencia del principio de libertad, se
predican a favor del sujeto concernido, con independencia del grado de
afectación del derecho a la intimidad que se genere por el acto de divulgación. Así, un argumento fundado en considerar que
como el dato no pertenece a la esfera íntima del individuo, puede ser accedido
libremente, incurre en una evidente confusión entre el contenido y alcance de
los derechos fundamentales mencionados.
En conclusión, la Sala considera que (i)
la interpretación adecuada y conforme a la Constitución del literal f) del
artículo 5º del Proyecto de Ley Estatutaria salvaguarda la obligación
ineludible de las fuentes de información de contar con la autorización del titular
para la inclusión del dato personal en los archivos y bancos de datos
administrados por los operadores; por lo tanto, (ii) la vigencia de la libertad en los procesos de administración
de datos personales se concreta en que el sujeto concernido preste su
consentimiento previo, libre y expreso para la inclusión de la información en
las bases de datos; (iii) la
eliminación de esa autorización restringe el principio de libertad, que tiene
raigambre constitucional, puesto que permite la incorporación inconsulta de
información en las centrales de información, restricción que, a su vez,
imposibilita el ejercicio de las facultades de conocimiento, actualización y
rectificación del dato; (iv) la eliminación del consentimiento,
defendida por algunos intervinientes, no responde a un fin constitucionalmente
legítimo, pues desconoce el carácter bilateral que tiene el cálculo del riesgo
crediticio y, de igual manera, favorece un escenario proclive al abuso del
poder informático; y (v) el hecho que
el acceso a la información personal de contenido comercial y crediticio no esté
prohibido en virtud de la protección del derecho a la intimidad, no es óbice
para que respecto de esos datos se predican las garantías propias del derecho
al hábeas data financiero. Dentro de
estas prerrogativas se encuentra, inequívocamente, la obligatoriedad de la
autorización del sujeto concernido, expresada a la fuente de información, para
la inclusión del dato personal en el archivo o base de datos.
Con base en estas premisas, la Corte analizará la constitucionalidad de
los demás contenidos normativos del literal f) del artículo 5º del Proyecto de
Ley. La primera posibilidad que
establece la norma es que se transmita la información personal a un banco de
datos que tenga la misma finalidad o una que comprenda la del operador que
entrega los datos. Esta opción no ofrece dificultades en relación con la
protección al derecho fundamental al hábeas data, en la medida en que, conforme
los argumentos precedentes, se parte de la base que el titular de la
información ha prestado su consentimiento a la fuente para que transmita el
dato al operador. Igualmente, dicha
autorización deberá determinar expresamente la posibilidad que el operador
pueda poner a disposición el dato personal a otros bancos de datos, según la
fórmula prevista por el legislador estatutario.
Ello con el fin que el sujeto concernido ejerza en todo momento su
autonomía personal en los procesos de administración de datos personales, la
cual, como se ha insistido reiteradamente en esta sentencia, obliga a que
conozca con claridad en qué archivo o banco de datos y en qué condiciones se
encuentra su información.
El literal en comento también dispone la posibilidad que la información personal
sea transmitida a un banco de datos extranjero sin autorización del titular. En este escenario la norma estatutaria establece
dos condiciones definidas: (i) deberá
dejarse constancia escrita de la entrega la información; y (ii) deberá verificarse por parte del operador que las leyes del
país respectivo o el receptor otorgan garantías suficientes para la protección
de los derechos del titular. Pasa la
Corte a determinar la constitucionalidad de este precepto.
De forma similar a como se predica de la transmisión de datos personales
entre operadores nacionales, la posibilidad de puesto a disposición de la
información a un banco de datos extranjero deberá estar precedida, como sucede
en todos los eventos de administración de datos personales de contenido
comercial y crediticio, de la autorización del titular ante la fuente para la
inclusión de la información en los archivos y bancos de datos administrados por
el operador. Por ende, de manera
preliminar debe la Corte resaltar que esta autorización, como se ha explicado
en apartado precedente de este fallo, tiene carácter calificado, pues deberá
ser previa, expresa y suficiente. Bajo
esas condiciones, es claro que para que proceda la transferencia del dato a un
operador extranjero, el titular deberá consentir ante la fuente dicha puesta en
disposición de la información personal.
Tanto el Procurador General como algunos de los intervinientes han
cuestionado la exequibilidad de la norma analizada. A su juicio, la previsión según la cual se
deja al arbitrio del operador la verificación de la existencia en la
legislación aplicable al operador extranjero de garantías suficientes para la
protección de derechos del titular, desliga al Estado de su deber
constitucional de garantizar la eficacia de esos derechos y lo deposita en un
tercero, quien tiene un interés particular en la transferencia sin condiciones
del dato personal, puesto que dicha actividad constituye su giro
comercial.
Para la Corte, la constitucionalidad del precepto depende de dos
variables. La primera tiene que ver con
la compatibilidad de la norma con el principio de libertad. La segunda está relacionada con la objeción
descrita, que supone el desconocimiento del deber estatal de protección de los
derechos.
En cuanto a lo primero, debe acotarse que la autonomía informativa del
titular del dato se salvaguarda a través de la autorización que presta ante la
fuente. Como se ha reiterado, ese acto de consentimiento tiene una naturaleza
compleja, pues deberá indicar expresamente los usos que tendrá la información
concernida merced de su incorporación en archivos y bancos de datos. Específicamente, el titular debe expresar
unívocamente su voluntad en el sentido de determinar si autoriza la inclusión
de datos de contenido comercial y financiero, su uso para una finalidad
específica y suficientemente identificable y si permite que los operadores
puedan poner a disposición dichos datos a otros operadores, nacionales o
extranjeros, en las condiciones previstas por el legislador estatutario. Por ende, habida cuenta que el literal f) del
artículo 5º del Proyecto de Ley no se opone al cumplimiento estricto de los
requisitos citados, es compatible con el principio de libertad predicable de
los procesos de recolección, tratamiento y divulgación de datos personales.
En lo que refiere al segundo aspecto, la Corte parte de advertir que de
conformidad con el artículo 2º de la Carta Política, el Estado tiene entre sus
fines esenciales el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución.
El efecto de esta obligación estatal frente a la regulación estatutaria
del derecho fundamental al hábeas data financiero contrae, entre otros
aspectos, la necesidad que en los procesos de recolección, tratamiento y
circulación de datos personales de contenido comercial y crediticio, se cuente
con instancias públicas de inspección, vigilancia y control de las actividades
desarrolladas por los distintos agentes que concurren en la administración de datos
personales, esto es, fuentes de información, operadores y usuarios.
Para cumplir con esta obligación de protección y garantía de los derechos
del sujeto concernido, el legislador estatutario estableció en el artículo 17
que las Superintendencias de Industria y Comercio y Financiera ejercerán la
función de vigilancia de los operadores, fuentes y usuarios de información
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países, en cuanto refiere a la administración de datos personales regulada por
la normatividad objeto de estudio. Estas
funciones de vigilancia consisten, entre otros aspectos, en impartir
instrucciones y órdenes sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones
previstas por la normatividad estatutaria, relacionadas con la administración
de la mencionada información, para lo cual las Superintendencias fijarán los
criterios que faciliten su cumplimiento y señalarán procedimientos para su
cabal aplicación.
Previsiones estatutarias de esta naturaleza tienen, a juicio de la Corte,
efectos concretos en la interpretación de las posibilidades de transmisión
internacional de datos personales previstos en el literal f) del artículo 5º. En
efecto, la interpretación aislada del precepto llegaría a concluir que la
verificación sobre la existencia en la legislación del banco de datos de
destino de garantías suficientes para la protección de los derechos del
titular, es una materia que depende única y exclusivamente de la voluntad y
libre evaluación del operador nacional.
Empero, esta lectura se muestra errónea y descontextualizada, puesto que
desconoce que el legislador estatutario ha instituido que las autoridades del
Estado que ejercen la función de vigilancia no están limitadas al ejercicio del
derecho administrativo sancionador, sino que también están investidas de la
facultad de impartir instrucciones y órdenes para el cumplimiento de la ley, lo
que significa que estas autoridades deberán indicar los parámetros específicos
para que la actuación de los operadores sea en todo compatible con la
protección de los derechos fundamentales del titular de la información.
En este orden de ideas, si el legislador estatutario ha señalado que las
Superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, de acuerdo con las
competencias previstas en el ordenamiento, tienen la competencia para señalar
el modo particular y específico en que deberán cumplirse las disposiciones de la
normatividad estatutaria; entonces estas entidades deberán determinar los
parámetros que deberá tener en cuenta el operador nacional para la verificación
de que la legislación aplicable al banco de datos de destino ofrece garantías
suficientes para la protección de los derechos del titular. En ese sentido, las citadas Superintendencias
deberán analizar el cumplimiento de los estándares de garantía de derechos
predicables del titular del dato personal, en la legislación del banco de datos
extranjero de destino. Así, dichas entidades podrán, inclusive, identificar
expresamente los ordenamientos legales extranjeros respecto de los cuales,
luego de un análisis suficiente, pueda predicarse dicho grado de protección
suficiente de los derechos del sujeto concernido. De manera correlativa, el ejercicio del acto
de verificación a cargo del operador nacional al que refiere el literal f) del
artículo 5º del Proyecto de Ley, estará supeditado a que las entidades que
ejercen la función de vigilancia hayan realizado el análisis de cumplimiento de
estándares de protección de derechos antes aludido.
La admisibilidad, desde la perspectiva constitucional, de conferir esta
función a las Superintendencias radica en el carácter independiente y autónomo con
que deben ejercer sus competencias constitucionales y legales. Aunque de
conformidad con el artículo 115 C.P. las Superintendencias integran la Rama
Ejecutiva y, por ende, dependen del Presidente de la República en tanto suprema
autoridad administrativa, ello no desvirtúa su naturaleza de organismos
técnicos y la autonomía administrativa que les es predicable. Al respecto, debe tenerse en cuenta que de
conformidad con las normas que establecen la naturaleza jurídica de la
Superintendencia de Industria y Comercio y Financiera,[147]
se trata en ambos casos de organismos técnicos, que cuentan con autonomía
administrativa. Además, estas entidades están obligadas a dar cumplimiento
estricto a los principios que guían la función administrativa, esto es, los de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
fijados por el artículo 209 Superior. En tal sentido, las entidades en comento
son instancias imparciales, investidas
del grado de independencia suficiente para fijar criterios objetivos para que
los operadores de información de contenido crediticio, comercial, financiero,
de servicios y proveniente de terceros países puedan verificar si la
legislación del banco de datos de destino otorga garantías suficientes para la
protección de los derechos del titular.
Realizada esta comprobación, resultan desvirtuados los argumentos
planteados por el Procurador General y algunos intervinientes, en el sentido
que lo previsto en la norma analizada contraía la inexistencia de protección
estatal de los derechos del sujeto concernido, para el caso particular de la
transferencia de la información personal a bancos de datos extranjeros. En contrario, como se ha demostrado en este
apartado, la normatividad estatutaria prevé herramientas suficientes para que
autoridades del Estado, dotadas de autonomía administrativa y con naturaleza
técnica, puedan determinar los parámetros vinculantes a los operadores
nacionales, dirigidos a salvaguardar las prerrogativas constitucionales
predicables a favor de los titulares de la información personal financiera y
crediticia. Así las cosas, la Corte declarará la exequibilidad del literal f)
del artículo 5º del Proyecto de Ley.
El literal g) de la iniciativa dispone que la circulación de datos
personales también estará permitida a otras personas autorizadas por la
ley. Interpretada de forma aislada, esta
disposición podría prestarse a equívocos, en el entendido que establecería una
cláusula genérica, con base en la cual una ley posterior pudiera permitir la
divulgación de información personal a otras personas, sin consideración de las
garantías propias del derecho fundamental al hábeas data y de la vigencia de
los principios de administración de datos personales. Al respecto, la extensión irrestricta de las
posibilidades de divulgación de la información contradiría el principio de
circulación restringida, comprendido por el legislador estatutario como la
imposición de restricciones a la divulgación de datos en razón de su naturaleza,
de la finalidad del banco de datos y de la vigencia de los citados principios.
Una interpretación alternativa de la disposición objeto de análisis la
haría compatible con las normas constitucionales. En efecto, si se comprende la facultad dada
al legislador para que autorice la circulación del dato a otras personas está
supeditada a la vigencia de las prerrogativas que se derivan del derecho al
hábeas data y, en especial, a los principios de administración de datos
personales, su compatibilidad con el Texto Superior no plantearía mayores
debates, puesto que se dejarían salvaguardados los derechos fundamentales del sujeto concernido, interferidos en los
procesos de recolección, tratamiento y divulgación de información
personal. Por ende, bajo el supuesto de
la existencia de esa interpretación sistemática del precepto, que lo contrasta
con las demás normas constitucionales y legales que permiten identificar su
adecuado contenido y alcance, la Corte declarará la exequibilidad del literal
g) del artículo 5º del Proyecto de Ley.
3.2. Derechos de los titulares de la
información (Artículo 6º)
En los términos del artículo 3º del Proyecto de Ley, los titulares de la información son aquellas personas, naturales o jurídicas, a quien se refiere la información que reposa en un banco de datos. A estas personas se les adscribe la condición de los sujetos del derecho de hábeas data y de los demás derechos y garantías a que se refiere la ley. Así, el artículo 6º de la norma estatutaria describe los derechos de los titulares de la información, predicables ante los operadores, las fuentes de la información y los usuarios de la misma.
Con base en la norma analizada frente a los
operadores de los bancos de datos, los titulares de la información
podrán (i) ejercer el derecho fundamental al hábeas data en los
términos de la presente ley,
mediante la utilización de los procedimientos de
consultas o reclamos, sin perjuicio de los demás mecanismos constitucionales y
legales; (ii) solicitar el respeto y la protección de los demás derechos constitucionales o legales, así como
de las demás disposiciones de la
presente ley, mediante la utilización del procedimiento de reclamos y peticiones; (iii) solicitar prueba de la certificación de la
existencia de la autorización expedida por la fuente o por el usuario; éste
último caso cuando, en los términos del literal d) del artículo 3º del
Proyecto, una misma persona tenga las calidades de usuario y fuente de la
información y (iv) solicitar información acerca de los usuarios autorizados
para obtener información.
3.2.1. Como se
ha señalado en distintos apartes de esta decisión, el contenido esencial del
derecho fundamental al hábeas data radica en el ejercicio efectivo, por parte
del sujeto concernido, de conocer, actualizar y rectificar las informaciones
que se hayan recogido sobre ellos en archivos y bancos de datos. Adicionalmente, la Carta Política establece
que en las actividades de recopilación, tratamiento y circulación de
información personal se respetará la libertad y las demás garantías consagradas
en el Texto Superior. Con base en esta
consideración, la Sala advierte que este primer enunciado de la norma analizada
se ajusta a la Constitución, en tanto recoge los enunciados constitucionales
del hábeas data y la doctrina de esta Corporación, [148]
que de manera reiterada ha estipulado el derecho que tiene toda persona a
disfrutar de la posibilidad
jurídicamente garantizada de tener acceso a la información acopiada en
bancos de datos.
El precepto,
en su primer apartado, consagra la prerrogativa a favor del sujeto concernido
de solicitar información detallada de esa información, es decir, de saber
quiénes son los usuarios autorizados para obtener información, lo que implica
las competencias para obtener prueba de la certificación de la existencia de la
autorización expedida por la fuente o por el usuario. Así, la disposición es desarrollo
del objeto del derecho de hábeas data en su modalidad de “conocer”, lo que se
ha traducido como la exigibilidad jurídica de una conducta de hacer del
destinatario, orientada a que el titular obtenga noticia suficiente y oportuna
sobre sus datos personales. Por ende, el
contenido de la norma, en esta primera sección, se muestra enteramente
compatible con los preceptos constitucionales.
3.2.2. Empero, en lo que refiere al parágrafo del literal 1.4., la Corte
advierte que en consideración de los distintos enunciados normativos que ofrece
esa disposición, su análisis de constitucionalidad amerita un estudio más
detallado.
3.2.2.1. En primer término, la disposición establece que la administración de la información pública no requiere autorización del titular de los datos. Empero, condiciona esa actividad a los principios de administración de datos personales y a las demás disposiciones de la norma estatutaria. La constitucionalidad de esta disposición no plantea mayores inconvenientes, habida cuenta que el libre acceso es una de las características esenciales de la información pública, de modo tal que la supresión del requisito de consentimiento del titular para la inclusión en bases de datos es apenas un corolario lógico de la necesidad de garantizar la plena disposición de datos de esta naturaleza. En ese sentido, debe insistirse en que el acceso sin limitaciones a los datos públicos es un componente propio del ejercicio del derecho a recibir información, en los términos del artículo 20 C.P., razón por la cual lo dispuesto en este apartado por el legislador estatutario garantiza el ejercicio adecuado de ese derecho.
Sobre este particular, la Corte considera pertinente resaltar el carácter central que tiene el libre acceso a la información pública en el Estado Constitucional y la condición excepcional y reglada de la facultad del legislador para establecer reservas a ese acceso. En efecto, la necesidad de hacer efectiva la democracia pluralista y la participación de los ciudadanos en la actividad del Estado implica, sin duda alguna, que los datos públicos, como las sentencias judiciales, los actos administrativos y, en general, los documentos públicos, puedan ser fácilmente conocidos por el conglomerado. Precisamente, uno de los aspectos que permite evaluar la profundización de la regla democrática en una sociedad dada consiste en determinar qué nivel de acceso tienen los ciudadanos a las decisiones adoptadas por el aparato estatal. Ello en tanto el conocimiento extendido de esta información permite la deliberación pública, la consolidación de un modelo de Estado fundado en la transparencia de las actuaciones, el ejercicio activo de la veeduría ciudadana y, en últimas, el perfeccionamiento de la democracia pluralista prevista por el Constituyente.
Por último, debe resaltarse que la misma norma somete a la administración de los datos públicos a los principios de administración de datos personales, de manera tal que en relación con esa información quedan salvaguardados las demás garantías predicables del derecho fundamental al hábeas data, previsión ésta que refuerza la constitucionalidad del precepto analizado.
3.2.2.2. En segundo lugar, el parágrafo indica que la administración de datos semiprivados y privados requiere el consentimiento previo y expreso del titular de los mismos. Esta regla es en todo consonante con el principio de libertad previsto en el artículo 15 C.P., de acuerdo con el cual la legitimidad constitucional de los procesos de acopio, tratamiento y divulgación de datos personales se sustenta, entre otros aspectos, en que el sujeto concernido preste su autorización libre, previa y expresa.
3.2.2.3. En tercer término, el parágrafo objeto de estudio establece que la regla general de exigencia del consentimiento antes planteada no es aplicable para el caso del dato financiero, crediticio, comercial y de servicios y el proveniente de terceros países, el cual no requiere autorización del titular.
En relación con este preciso apartado, el Procurador General y varios de los intervinientes formularon distintos argumentos para defender e impugnar la constitucionalidad del precepto, razones relacionadas con la exigibilidad del consentimiento del titular, consideraciones que ya fueron sintetizadas por la Corte a propósito del estudio de constitucionalidad del literal f) del artículo 5º. En suma, el problema jurídico planteado por los intervinientes consiste en determinar si la posibilidad prevista por el legislador estatutario, referida a permitir la administración de datos personales de contenido financiero, crediticio, comercial, de servicios y proveniente de terceros países sin consentimiento del titular, viola el principio de libertad y la autodeterminación informática, predicables ambos de los procesos de recolección, tratamiento y divulgación de información personal.
Para la Corte, el análisis de constitucionalidad del precepto depende, en buena medida, de la identificación concreta de su contenido y alcance, la cual se obtiene no sólo a partir del análisis aislado de la disposición, sino también de su comprensión sistemática a partir del contexto normativo en que se inscribe. Bajo este supuesto, se tiene que el parágrafo del numeral 1.4. (i) hace referencia a las condiciones predicables de la administración de datos semiprivados y privados que efectúa los operadores de información; y (ii) pertenece al numeral primero del artículo 6º del Proyecto de Ley, que versa sobre los derechos de los titulares de la información frente a los operadores de los bancos de datos.
Como se señaló a propósito de la declaratoria de constitucionalidad condicionada del literal c) del artículo 3º de la normatividad estatutaria, en los procesos de administración de datos personales es posible identificar varias etapas, cuya diferenciación permite adscribir determinados niveles de responsabilidad del agente en la protección de los derechos del sujeto concernido. Así, se indicó que el deber de responsabilidad de los operadores en la calidad de la información se predica a partir del momento en que han recibido el dato por parte de la fuente, circunstancia que motivó el condicionamiento de la norma, en el entendido que el operador es responsable a partir de la recepción del dato suministrado por la fuente, por el incumplimiento de los deberes de diligencia y cuidado en relación con la calidad de la información personal, consagrados en la Ley Estatutaria.
Traslado este argumento al parágrafo del numeral 1.4. del artículo 6º del Proyecto, se tiene que la administración de datos personales a la que hace referencia es aquella que tienen a cargo los operadores de información, pues no de otra manera puede comprenderse que el precepto haga parte de los derechos que tienen los titulares ante éstos. Esta circunstancia tiene efectos concretos en lo relativo al consentimiento del titular. En efecto, la limitación de los actos de administración a las actividades a cargo de los operadores de información, contrae como corolario lógico la inoponibilidad del precepto respecto a los deberes que la norma estatutaria impone a los demás agentes que concurren en las actividades de recolección, tratamiento y circulación de datos personales, esto es, las fuentes y los usuarios de información.
Si ello es así, entonces la exclusión de responsabilidad de obtención de consentimiento del titular para la administración a cargo de los operadores, es enteramente compatible con el deber que tienen las fuentes de información de obtener el consentimiento libre, previo, expreso y suficiente del titular del dato personal para suministrar su información personal, de acuerdo con la obligación prevista en el artículo 8º, numeral 5, del Proyecto de Ley Estatutaria. En otras palabras, la administración de datos personales a cargo del operador es un acto posterior a la transmisión de la información por la fuente, quien tiene el deber ineludible de contar con la autorización del sujeto concernido, en tanto expresión concreta de la eficacia del principio de libertad, según se tuvo oportunidad de explicar in extenso en el análisis de constitucionalidad del literal f) del artículo 5º del Proyecto de Ley Estatutaria.
Basándose en los argumentos anteriores, la Corte concluye que el legislador estatuario ha previsto una modalidad particular de consentimiento en lo que respecta a la administración de datos personales. La primera, que puede denominarse como de autorización doble, relacionada con los datos privados y semiprivados distintos a los comerciales y financieros, caso en el cual deberá contarse con el consentimiento del titular del dato, expresado tanto a la fuente (artículo 8º-5 del Proyecto), como al operador de información (parágrafo del numeral 1.4. del artículo 6º del Proyecto). El segundo, relativo a la administración de datos personales financieros, crediticios, comerciales, de servicios y provenientes de terceros países; evento en el que la eficacia del principio de libertad se logra con el consentimiento libre, previo y suficiente que el titular exprese ante la fuente de información, como requisito previo e ineludible para que ésta transmita los datos al operador.
Dilucidado el contenido y alcance de esta sección del parágrafo del numeral 1.4. del artículo 6º del Proyecto, resultan desvirtuados los cuestionamientos planteados por el Procurador General y los intervinientes, en el sentido que este precepto se mostraba incompatible con el principio de libertad. Ello en la medida en que, como se ha expuesto, las consecuencias jurídicas de la norma citada en nada afectan el deber que tienen las fuentes de información de contar con la autorización del titular del dato, obligación cuyo cumplimiento salvaguarda el principio citado y constituye la manifestación específica de la autodeterminación del sujeto concernido, en lo que respecta a la administración de datos personales. De este modo, la Sala encuentra que el precepto analizado se ajusta a la Constitución, por lo que será declarado exequible.
3.2.2.4. En cuarto lugar, el parágrafo en comento establece que, en todo caso, la administración de datos semiprivados y privados se sujeta al cumplimiento de los principios de administración de datos personales y a las demás disposiciones de la normatividad estatutaria. Esta previsión se limita a reiterar la vigencia del derecho al hábeas data y los principios que definen su contenido y alcance en los procesos de recolección, tratamiento y circulación de información personal. En ese sentido, es plenamente compatible con los postulados constitucionales.
3.2.3. En lo que
respecta a los derechos de los titulares frente a las fuentes de información,
la norma establece que igualmente podrán ejercer los derechos fundamentales al hábeas data y
de petición, cuyo cumplimiento se podrá ejecutar a través de los operadores,
conforme lo previsto en los procedimientos de consultas y reclamos; esto sin
perjuicio, claro está, de los demás mecanismos constitucionales o legales. Del mismo modo, quedan investidos de la
facultad de solicitarles información o pedir la actualización o rectificación
de los datos contenidos en la base de datos, lo cual realizará el operador, con
base en la información aportada por la fuente, conforme se establece en el
procedimiento para consultas, reclamos y peticiones. Por último, los titulares tienen el derecho
de solicitar prueba de la autorización de inclusión de la información personal,
cuando la misma sea requerida conforme lo previsto en la presente ley.
La norma, en las condiciones expuestas,
ofrece garantías a los titulares de la información y promueve la posibilidad
legítima de acceso a la información personal que sobre sí conste en una base de
datos. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “el derecho de obtener información personal
que se encuentra en archivos o bases de datos implica la posibilidad de
ser informado acerca de los datos registrados sobre sí mismo y la facultad de
corregirlos”.[149] Como se observa, la norma estatutaria se
circunscribe a ofrecer herramientas útiles para la protección de las
prerrogativas propias del derecho al hábeas data.
No obstante la exequibilidad general del
precepto, la Corte considera pertinente realizar algunas consideraciones
específicas, relacionadas con el derecho que tienen los titulares de ejercer el
derecho fundamental al hábeas data ante las fuentes, al igual que en lo
relativo a la prerrogativa del sujeto concernido de solicitar ante la fuente la
información, actualización o rectificación del dato personal incorporado en
archivos o bancos de datos.
En cuanto a lo primero, la Sala advierte que
de conformidad con el numeral 2.1., el titular tiene el derecho ante la fuente
de información de ejercer los derechos fundamentales al hábeas data y de
petición, procedimientos que (i) podrán
cumplir a través de los operadores de información, mediante los trámites de
consultas y reclamos dispuestos en la norma estatutaria; y (ii) operan sin perjuicio de la vigencia de los demás mecanismos
constitucionales o legales.
La Corte considera que aunque el precepto
analizado, prima facie, se muestra
armónico con el deber de protección y garantía de los derechos constitucionales
del sujeto concernido, puede ser interpretado de un modo restrictivo, incompatible
con la eficacia de esos mismos derechos.
En efecto, pudiera sostenerse que el reconocimiento que la normatividad
estatutaria hace al titular para que ejerza sus derechos respecto de la fuente,
responde a un modelo de regulación reactivo, el cual se basa en considerar que
la protección de los derechos se genera desde el momento en que el sujeto
concernido hace uso de los mecanismos de consulta y reclamo.
Empero, la Corte también constata que una
interpretación en este sentido, no sólo generaría una disminución en el grado
de protección de los derechos del sujeto concernido, sino que también se
mostraría incoherente con las disposiciones del Proyecto de Ley, que imponen
deberes concretos a las fuentes de información, en lo relativo al ejercicio de
actividades tendientes a asegurar la efectividad de las facultades
constitucionales de conocimiento, actualización y rectificación del dato
personal. Sobre el particular, el
artículo 12 del Proyecto establece como condición necesaria para la inclusión del
dato personal comercial y crediticio en archivos o bancos de datos que la
fuente informe al titular sobre el particular, a efectos que éste pueda
demostrar o efectuar el pago de la obligación, así como controvertir aspectos
tales como el monto de la obligación o cuota y la fecha de exigibilidad.
La Sala considera oportuno resaltar que,
según lo expuesto, la normatividad estatutaria ha previsto herramientas
eficaces para que la administración de datos personales de contenido comercial,
financiero y crediticio sea un proceso transparente, en que el titular de la
información conozca permanentemente qué datos han sido incorporados en los
archivos y bases administradas por los operadores. En ese sentido, la Corte
constata que el legislador estatutario ha establecido correctivos legales a
prácticas nocivas e inveteradas en el país, consistentes en que el titular
conocía la existencia del reporte tiempo después de haberse efectuado,
generalmente cuando le era negado un servicio financiero o producto de crédito
por el hecho de “estar reportado”. Para
eliminar este comportamiento de las fuentes y operadores, que contradice el
derecho al hábeas data, el Proyecto de Ley inscribe en las fuentes el deber de
notificar al titular sobre la intención de enviar la información sobre
incumplimiento a los operadores.
De acuerdo con este esquema de regulación
previsto por la normatividad estatutaria y ante la necesidad que el precepto
analizado no se torne en una barrera para el ejercicio pleno del derecho al
hábeas data por parte del titular, la Corte considera necesario condicionar su
exequibilidad. Por lo tanto, en la parte
resolutiva de esta decisión se declarará la constitucionalidad del numeral 2.1.
del artículo 6º, en el entendido que la fuente tiene la obligación de informar
a los titulares los datos que suministra al operador, para los fines previstos
en el inciso 2º del artículo 12 de la Ley Estatutaria.
En lo relativo al segundo aspecto, la Sala
considera oportuno estipular que la posibilidad que confiere al titular el
numeral 2.2. del artículo 6º, consistente en solicitar a la fuente la
actualización o rectificación, no es incompatible con que el dato personal pueda
divulgarse mientras se surten dichos procedimientos. Esto a
condición que, en los términos del numeral 2 del acápite II del artículo 16 de
la normatividad estatutaria, una vez recibida la petición o reclamo, el
operador incluya en el registro individual una leyenda que diga “reclamo en trámite”
y la naturaleza del mismo. En los
términos de la misma disposición, esa indicación (i) deberá mantenerse hasta que el reclamo sea resuelto; y (ii) deberá incorporarse en la
información que se suministra a los usuarios.
Debe resaltarse que la circulación del dato
personal objeto de reclamación es compatible con el derecho al hábeas data, en
especial con el principio de veracidad y, a su vez, no constituye una
afectación desproporcionada o irrazonable de las prerrogativas constitucionales
del sujeto concernido. La divulgación del dato bajo la advertencia de que
existe un proceso de reclamación en trámite, es un instrumento que logra el
equilibrio entre el derecho a la información que tienen los usuarios y la
eficacia de las competencias constitucionales de actualización y rectificación
que se predican del titular de la información.
Así, se mantendrá el dato incorporado en los archivos y registros, lo
que permitirá que los usuarios conozcan el comportamiento crediticio del
deudor. Empero, a éste también se le
otorga la prerrogativa que, en caso de no estar de acuerdo con el reporte sobre
incumplimiento, pueda reclamar a ese respecto, acción que también será
comunicada a los usuarios, a fin que valoren adecuadamente el dato personal, el
cual tendrá en una incidencia menor en la determinación del riesgo crediticio,
habida cuenta que su validez ha sido cuestionada. Finalmente, en caso que el reclamo resulte
fundado, el dato deberá eliminarse, a fin de cumplir con el principio de
veracidad que se predica de la información personal.
3.2.4. Frente
a los usuarios, el artículo permite que los titulares puedan solicitar
información sobre la utilización que el usuario le está dando a la información,
cuando dicha información no hubiere sido suministrada por el operador. Además, confiere al sujeto concernido la
potestad de solicitar prueba de la autorización, cuando ella sea requerida
conforme lo previsto en la normatividad estatutaria. Por último, el precepto
contempla en su parágrafo que los titulares de la información podrán acudir
ante la autoridad de vigilancia para presentar quejas contra las fuentes,
operadores o usuarios por violación de las normas sobre administración de la
información financiera y crediticia. Así mismo, pueden acudir ante la autoridad
de vigilancia para pretender que se ordene a un operador o fuente la corrección
o actualización de sus datos personales, cuando ello sea procedente conforme lo
establecido en la presente ley.
Las anteriores disposiciones toman la forma de garantías de debido
proceso y protección de datos que no riñen con la Constitución, sino que,
establecen obligaciones jurídicas necesarias para que el titular pueda ejercer
adecuadamente las competencias constitucionales de actualización, conocimiento
y rectificación de sus datos personales.
3.3. Deberes de los operadores, las fuentes y los usuarios de la información (Arts. 7º a 9º)
3.3.1. Deberes de los
operadores de bancos de datos (Artículo 7º)
De acuerdo con
lo consagrado en el artículo 3º del Proyecto de Ley, el operador de información
es la persona, entidad u organización que recibe de la fuente datos personales
sobre varios titulares de la información, los administra y los pone en
conocimiento de los usuarios. La norma
estatutaria impone a estos agentes de la administración de datos personales los
deberes que pasan a analizarse:
Los numerales 1º a 4º del artículo 7º establecen distintos
deberes a los operadores de información personal, dirigidos unívocamente a la
protección de las facultades de conocimiento, actualización y rectificación de
los datos, en los términos del artículo 15 Superior. Adicionalmente, la norma impone a los
operadores la obligación de restringir el acceso a la información a quienes se
encuentren autorizados para ese efecto, de conformidad con las reglas previstas
en la normatividad estatutaria. Por
último, este primer bloque de deberes establece que los operadores están
compelidos a adoptar un manual interno de políticas y procedimientos, dirigido
a proteger los citados derechos. En
especial, dicho manual deberá otorgar eficacia a los procedimientos de
consultas y reclamos adelantados por los operadores.
Estos preceptos son compatibles con los postulados
constitucionales, en tanto instrumentos que buscan hacer efectivas las
prerrogativas del sujeto concernido. Así, permitir el acceso a la información personal únicamente a las personas
que la Ley autoriza, conforme lo dispone el numeral 3 del artículo 7º, supone
una limitación necesaria a la competencia del operador para administrar el dato
personal, que debe entenderse en armonía con el consentimiento del titular, a
fin que él pueda conocer razonablemente la finalidad y el destino de los datos,
es decir, las personas que legalmente pueden tener acceso a ellos. Bajo la misma lógica, la exigencia de
adopción de un manual interno de políticas y procedimientos, en los términos de
la norma analizada, es una disposición destinada a otorgar transparencia a la gestión
de la información de las personas, en la medida en que permite consignar en
instrumentos prescriptivos de las entidades el mecanismo para efectivizar los
derechos de los titulares.
El numeral 5° dispone que es deber del
operador "solicitar la certificación
a la fuente de la existencia de la autorización otorgada por el titular, cuando
dicha autorización sea necesaria, conforme a lo previsto en la presente
ley". Se trata de una previsión congruente con el principio del
consentimiento, medular al manejo de datos. Como se ha sostenido a lo largo de
esta decisión, el consentimiento debe predicarse como regla general de toda
modalidad de tratamiento de datos. Este argumento justifica la exigencia al
operador de contar con el consentimiento del titular del dato para proceder a
tratar la información personal.
La seguridad es, en los términos de la norma
estatutaria, un principio oponible a la administración de datos
personales. En consecuencia, cuando el
numeral 6 ordena a los operadores "conservar
con las debidas seguridades los registros almacenados", dispone una
medida que hace eficaz dichos principios y, por ende, se ajusta a las
previsiones del artículo 15 Superior.
La revisión oportuna y periódica de la información personal, cada vez
que las fuentes realicen reportes al operador, es un predicado necesario del
principio de veracidad, expresamente previsto por el legislador estatutario y
que hace parte de las prerrogativas que integran el derecho al hábeas data. Por ello, el numeral 7º del artículo 7º es
compatible con los postulados constitucionales.
Tramitar las consultas y reclamos formulados
por los titulares de la información es el deber contemplado en el numeral 8°.
Bien puede tratarse de una regulación específica del derecho de petición ante
organizaciones privadas, para lo cual la Carta ha habilitado al legislador, de
conformidad con lo establecido en el artículo 23 C.P. Para la Sala, es conveniente que los
operadores resulten vinculados al cumplimiento de los trámites previstos en la
ley para la solución de los reclamos y controversias que planteen los titulares
para la protección y efectividad de los derechos involucrados en el tratamiento
de los datos. Una disposición de este
tenor, genera seguridad a los titulares
de que sus quejas serán tramitadas y les impone a los operadores deberes de
eficiencia, transparencia y respeto por los derechos de los titulares. Mediante
estos cauces concretos se pueden hacer efectivos los derechos de conocimiento,
actualización y rectificación de las informaciones, en los términos que
consagra el artículo 15 de la Carta. No existen por lo tanto, reparos que formular a esta
disposición.
En orden a
garantizar la transparencia en el tratamiento, el numeral 9º del artículo 7°
del Proyecto ordena al operador "indicar
en el respectivo registro individual que determinada información se encuentra
en discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado solicitud de
rectificación o de actualización de la misma y no haya finalizado dicho trámite".
El artículo 20 de la Carta dispone que en uso de
las libertades de informar y de ser informados, la información que circula debe
ser "veraz e imparcial", lo que equivale a afirmar que en todo dato,
sobre todo si es negativo, el reporte debe incluir no sólo la versión de la
fuente, sino la posibilidad de que el titular manifieste también su posición
sobre el contenido de determinados datos, para que la información pueda
considerarse acorde con el criterio de imparcialidad antes citado. Así entendido, el numeral se muestra ajustado
a la Carta Política.
Divulgar la información personal a los
usuarios dentro de los parámetros de ley, como lo propone el numeral 10, es un
deber que se aviene el principio de circulación restringida, reconocido por la
jurisprudencia constitucional y desarrollado por el legislador
estatutario. Por ende, se muestra
plenamente compatible con el contenido y alcance del derecho al hábeas data.
Por último, advierte la Corte que como parte
de la estructura de control estatal dispuesta por el Proyecto de Ley, según la
cual los operadores están sometidos a la vigilancia de la autoridad competente,
en este caso, las Superintendencias Financiera y de Industria y Comercio, es
apenas natural, y compatible con la Constitución, que los operadores estén en
la obligación de "cumplir con las
instrucciones y requerimientos que la autoridad de vigilancia imparte en
relación con el cumplimiento de la presente ley".
A pesar de la exequibilidad general de las normas que establecen los deberes de los operadores, habida cuenta su compatibilidad con las prerrogativas propias del derecho fundamental al hábeas data, tales conclusiones no son aplicables para el caso de la expresión “cuando dicha autorización sea necesaria” prevista en el numeral 5. Al respecto, debe resaltarse que en distintos apartados de esta sentencia se ha insistido en que (i) existen razones de naturaleza sistemática, histórica y teleológica que demuestran que la norma estatutaria tiene carácter sectorial, esto es, sus postulados resultan aplicables sólo a los procesos de administración de datos personales de contenido comercial, financiero, crediticio, de servicios y proveniente de terceros países; y (ii) el consentimiento del titular para la incorporación de dichos datos en centrales de información es uno de los aspectos que hacen parte del contenido mínimo del derecho al hábeas data financiero, en tanto se derivan de la previsión constitucional que ordena la vigencia del principio de libertad en la administración de datos personales. Por ende, habida cuenta que para el caso objeto de estudio no concurre un interés constitucionalmente legítimo para la eliminación de dicha autorización, una previsión estatutaria en ese sentido es incompatible con la Carta Política.
En este orden de ideas, el deber del operador del banco de datos de
solicitar la certificación a la fuente de la existencia de la autorización
otorgada por el titular es una obligación que, en el ámbito de la
administración de datos personales de contenido comercial y crediticio, no
admite excepciones. En consecuencia, la
expresión objeto de análisis, que presupone la posibilidad de ámbitos de
exclusión al consentimiento para la incorporación de la información personal de
esta naturaleza, es inexequible.
3.3.2. Deberes de las fuentes de información (Artículo 8º)
Las fuentes de
información, al tenor del propio Proyecto de ley son las personas, entidades u
organizaciones que reciben o conocen datos personales de los titulares de la
información, en virtud de una relación comercial o de servicio o de cualquier
otra índole y que, en razón de autorización legal o del titular, suministra
esos datos a un operador de información, el que a su vez los entregará al
usuario final. En ese sentido, el artículo 8° del Proyecto de Ley consagra
los deberes a que están sujetas las fuentes de información en el proceso de
administración de información de carácter personal.
En cuanto a lo previsto en
el numeral 1º, que establece el deber de las fuentes de garantizar que la información que
se suministre a los operadores de los bancos de datos o a los usuarios sea
veraz, completa, exacta, actualizada y comprobable, debe señalarse que los
procesos de administración de datos personales está signado por un deber de objetividad.
Esta condición implica que la información no debe ser presentada en
forma inductiva, sesgada o sugestiva. La
jurisprudencia constitucional[150] al
respecto también ha señalado que la
veracidad supone una correspondencia entre el registro efectuado y las
condiciones empíricas del sujeto pasivo. Por ello, en tanto la fuerza de los
presupuestos de veracidad y actualidad se refleja en esta norma, la Corte la
encuentra ajustada a la Constitución.
El numeral 2º ordena que las fuentes reporten
al operador "todas las novedades
respecto de los datos que previamente le haya suministrado y adoptar las demás medidas
necesarias para que la información suministrada a este se mantenga
actualizada". Sin duda, es una previsión natural del manejo de datos contemplar que la información
sea veraz, actualizada y comprobable, lo cual permite realizar el
principio de la calidad de los registros o datos. La exigencia resulta entonces
ajustada a la Constitución.
En el mismo sentido, el numeral 3 consagra el
deber de "rectificar la información
cuando sea incorrecta e informar lo pertinente a los operadores".
Tanto la actualización como la rectificación hacen parte de los procedimientos
que requiere el tratamiento de la información y, dado que la fuente es la primera que la recaba, es
ella la que queda vinculada en lo sucesivo a gestionar lo necesario para que la
misma se mantenga al día, y corresponda en rigor a la realidad. Este
numeral no tiene objeción a la luz de los mandatos superiores.
La realización de los deberes que se le
asignan a las fuentes de información supone naturalmente, la implementación de
mecanismos y procedimientos técnicos u operativos para facilitar la
gestión oportuna de las novedades. Es la razón por la que el numeral 4 dispone
como uno de los deberes de las fuentes "Diseñar
e implementar mecanismos eficaces para reportar oportunamente la información al
operador. Esta obligación está en la vía de realizar el principio de
calidad de los datos y contribuye a la vigencia de los derechos de
actualización y rectificación de los mismos, pues en ausencia de estos
mecanismos, probablemente su eficacia quedaría en entredicho. En consecuencia,
el numeral es conforme con la Carta Política.
El numeral 5 consagra el deber de "solicitar, cuando sea del caso, y conservar
copia o evidencia de la respectiva
autorización otorgada por los titulares de la información, y asegurarse de no suministrar a los
operadores ningún dato cuyo suministro no esté previamente autorizado, cuando
dicha autorización sea necesaria. Es una derivación del principio de libertad, que como se ha dicho,
debe ser la regla para proceder al tratamiento, y respecto del dato comercial y financiero, no se advierte ninguna razón constitucional que
admita exceptuarlo del antedicho principio. Si la fuente es la que entrega la
información, es ella el eslabón inicial del tratamiento y por lo mismo, resulta obligada a recabar el consentimiento del
titular, en orden a que él pueda conocer, controlar y ejercer las garantías que le otorga la Constitución.
El numeral 6, que ordena a la fuente "certificar semestralmente al operador que la
información suministrada cuenta con la autorización...", es una
garantía adicional para el titular, dirigida a reforzar el principio de
libertad antes citado. En consecuencia,
resulta por lo mismo ajustada al ordenamiento superior.
La Corte recuerda que, como se dijo en precedencia, el cumplimiento de las previsiones del numeral 2º y del 6º del artículo 8º está relacionado con la protección de la facultad constitucional de actualizar el dato contenido en las bases de datos, al igual que la satisfacción de los principios de libertad y veracidad propios de la administración de datos personales. La obligación que tienen las fuentes de reportar al operador las novedades que se hayan presentado respecto de los datos es una herramienta indispensable para que la información concernida esté actualizada y, por ende, sea veraz. Así, en caso de que se exonerara a las fuentes de esa información, no existiría herramienta alguna, distinta a los procedimientos de consulta, peticiones y reclamos, que garantizara la veracidad del dato personal. Igualmente, la exigencia relativa a la certificación de la autorización del titular de la información es una expresión propia del principio de libertad, previsto expresamente en el artículo 15 C.P., que obliga a que las actividades de acopio, gestión y divulgación de datos personales estén precedidas del consentimiento libre, expreso y previo del sujeto concernido; de forma tal que se impida el acceso y circulación inconsulta y, por ende, ilegal.
El numeral 7º establece como deber de la fuente
de información, resolver los reclamos y peticiones del titular. Se crea una especie
particular del derecho de petición orientada a garantizar los derechos que como
titular de los datos, tiene toda persona. Es natural que el reconocimiento de
determinados derechos y garantías vaya acompañada del correspondiente deber a
cargo de las fuentes de respetarlo y hacerlo efectivo. La resolución de
reclamos y peticiones debe entenderse bajo los parámetros que la Constitución y
la ley han previsto para que se entienda como satisfecho el derecho, es decir,
que la respuesta sea oportuna y que con ella se resuelva de fondo lo planteado
por el interesado. Comprendido de esta
forma, el numeral se entiende así ajustado a la Constitución.
La obligación de “informar al operador que determinada información se encuentra en
discusión por parte del titular, cuando se haya presentado solicitud de
rectificación o actualización de la misma, con el fin de que el operador
incluya en el banco de datos una mención en ese sentido hasta que se haya
finalizado dicho trámite" que consagra el numeral 8º del artículo 8°,
en estudio, es una obligación derivada del ejercicio de la actividad
informativa que desarrollan los bancos de datos. La información objeto de
tratamiento debe ser veraz e imparcial y, en tal virtud, es lógico que se
informe al operador y a los usuarios que el titular está controvirtiendo la
información, lo cual también se articula a la necesidad de mantener la calidad
de los datos, referida a que ellos han de ser actuales, completos, comprobables
y comprensibles.
El cuestionamiento del dato hace parte de una
información veraz y completa y, además, se articula con el derecho fundamental
al debido proceso, por cuanto la persona afectada con una información desfavorable
o incierta, debe tener la oportunidad legal de presentar sus argumentos y
razones para cuestionarla. Si dicha información es puesta en circulación, es claro
que las razones de desavenencia del titular con determinados datos, sean también
puestas en circulación para realizar las condiciones de veracidad e
imparcialidad imponibles al dato personal.
La obligación de cumplir con las
instrucciones de la autoridad de control hace parte de la relación jerárquica
de seguimiento y vigilancia a que está supeditada la actividad del tratamiento
de datos por disposición del Proyecto de Ley. Por ende, no hay tacha de constitucionalidad
de este precepto.
El numeral 10º es una cláusula abierta que
vincula a las fuentes al cumplimiento de otros deberes que pudieran surgir de
leyes actuales o posteriores.
Disposiciones de esta naturaleza, que están dirigidas a incluir dentro
del espectro de deberes aquellos referidos a la eficacia de derechos y
garantías del sujeto concernido, no tienen ningún reparo constitucional.
La Corte considera necesario señalar que, no obstante la exequibilidad
general del deber de las fuentes de información de solicitar y conservar copia
de la evidencia de la respectiva autorización otorgada por los titulares de la
información, y abstenerse, de forma correlativa, de enviar al operador datos
que no cuenten con la misma; tal constitucionalidad no resulta predicable de
las expresiones “cuando sea el caso” y
“cuando dicha autorización sea necesaria”,
previstas en el numeral 5 del artículo 8º del Proyecto de Ley.
De manera similar a como se indicó para el caso de la inexequibilidad
parcial numeral 5 del artículo 7º de la norma estatutaria, en este evento
también debe reiterarse que el consentimiento otorgado por el sujeto concernido
para la incorporación de su información personal en una base de datos, hace
parte de las garantías mínimas del derecho al hábeas data. En especial, esta autorización es la
expresión concreta del principio de libertad exigible a los procesos de
administración de datos personales, en los precisos términos del artículo 15
C.P. Para el escenario concreto de las
actividades de acopio, tratamiento y divulgación de información personal de
contenido comercial y crediticio, se demostró que la exclusión de este deber de
consentimiento del titular no respondía a un fin constitucionalmente
legítimo. Por ende, una previsión de esa
naturaleza resultaba contraria a la Constitución.
Aplicadas estas consideraciones para el numeral objeto de análisis, la
Sala advierte que las expresiones anteriormente identificadas parten del
supuesto que en algunos eventos propios de la administración de datos
personales de contenido financiero, comercial y crediticio no resulta necesaria
la autorización del sujeto concernido para los procesos de recolección,
tratamiento y circulación. Esta alternativa,
según los argumentos expuestos en este fallo, viola el principio de libertad propio
del derecho al hábeas data. En
consecuencia, dichas expresiones son inexequibles.
3.3.3. Deberes de los usuarios (Artículo 9º)
Usuario, conforme
al artículo 3º del Proyecto, es la persona natural o jurídica que, en los
términos y circunstancias previstos en la norma estatutaria, puede acceder a
información personal de uno o varios titulares de la información suministrada
por el operador o por la fuente, o directamente por el titular de la
información. El usuario, en cuanto tiene acceso a información personal de
terceros, se sujeta al cumplimiento de los deberes y responsabilidades
previstos para garantizar la protección de los derechos del titular de los
datos. En el caso en que el usuario a su vez entregue la información
directamente a un operador, aquella tendrá la doble condición de usuario y
fuente, y asumirá los deberes y responsabilidades de ambos.
Los deberes para los usuarios se contraen, en los términos de los numerales 1º a 4º del artículo analizado, a guardar la reserva de la información que les sea suministrada, a informar a los titulares sobre la utilización que están dando a sus datos, a conservar con las debidas seguridades la información y a cumplir con las instrucciones de la autoridad de control. Igualmente, el numeral 5º ejusdem se ocupa de la cláusula abierta de sometimiento a los demás deberes que consagren la Constitución y la Ley. Respecto de estos numerales, no se observan motivos para cuestionar su constitucionalidad, en la medida en que corresponden a postulados ya analizados a lo largo de esta sentencia.
3.4. De los bancos de datos de información
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países. (Arts. 10 a 15)
3.4.1. Principio de favorecimiento de una actividad de interés público
(Artículo 10)
El inciso primero del artículo 10 del Proyecto de Ley establece que los
procesos de administración de datos personales de contenido comercial,
financiero, crediticio, de servicios y proveniente de terceros países tienen
relación directa y favorece el interés público representado en la actividad
financiera. Agrega que dichos procesos
ayudan a la democratización y desarrollo del crédito, la protección de la
estabilidad y la confianza pública en el sistema financiero, a la vez que
genera otros beneficios para la economía nacional, especialmente en lo que
respecta a la actividad financiera, crediticia, comercial y de servicios del
país.
Esta previsión se limita a replicar varias de las consideraciones
realizadas en esta sentencia sobre la legitimidad constitucional del cálculo
del riesgo crediticio a través de procesos de recolección, tratamiento y
circulación de datos personales de contenido comercial y financiero. Al respecto, el legislador estatutario
establece que estas actividades son instrumentos útiles para la conservación de
la estabilidad financiera y, por ende, del ahorro público objeto de
distribución en la sociedad a través de los distintos productos de
crédito. En suma, este primer apartado
no establece ninguna consideración adicional a las indicadas por esta
Corporación en el fundamento jurídico 2.8. de esta decisión, razones todas
ellas dirigidas a justificar la administración de datos personales financieros
en la sociedad democrática, a través del reconocimiento simultáneo de la
vigencia del derecho fundamental al hábeas data y del acceso reglado a la
información personal por parte de los sujetos involucrados en el tráfico
económico. Con todo, la Sala considera
oportuno resaltar que el reconocimiento del cálculo del riesgo crediticio como
una actividad de interés público, que hace el legislador estatutario, en todo
caso debe interpretarse en plena armonía con la eficacia de los derechos y
garantías predicables a favor del titular del dato personal. En este sentido y verificado ese deber de
compatibilidad entre la norma y la protección de los derechos constitucionales,
la norma no se opone a los postulados constitucionales.
El parágrafo 1º del artículo 10 dispone que las labores de administración
de información personal de contenido crediticio y financiero, adelantadas por
fuentes, usuarios y operadores, deberán realizarse de modo tal que permitan
favorecer los fines de expansión y democratización del crédito. Ello obliga, en los términos del precepto, a
que los usuarios de ese tipo de información (i)
deberán valorarla de forma concurrente con otros factores o elementos de
juicio que técnicamente incidan en el estudio de riesgo y el análisis
crediticio; (ii) no puedan basarse
exclusivamente en la información relativa al incumplimiento de obligaciones suministrada
por los operadores para adoptar decisiones frente a solicitudes de
crédito. Finalmente, el precepto le
otorga a la Superintendencia Financiera de Colombia la potestad de imponer las
sanciones previstas en la ley a los usuarios de la información que nieguen una
solicitud de crédito bajo el incumplimiento del segundo de los citados deberes.
A través de la disposición en comento el legislador estatutario otorga
herramientas concretas para el perfeccionamiento del deber de responsabilidad
social en la administración de datos personales. Como se indicó en apartado anterior de esta
providencia, la legitimidad constitucional de la administración de datos
personales de contenido comercial y crediticio depende, entre otros factores,
de la utilización razonable de la información por parte de las entidades que
ejercen actividades de intermediación financiera.
La razonabilidad del uso del dato personal implica que el reporte que
ofrecen las centrales de información no puede convertirse en un factor único y
totalizante para la determinación del cumplimiento en el pago de una obligación
crediticia futura. En cambio, el uso
responsable implica que las citadas entidades y, de una manera más amplia, todos
aquellos usuarios que se sirven de la información personal financiera como
parámetro para la toma de decisiones sobre la suscripción de contratos con
clientes potenciales, deban realizar un estudio juicioso y amplio de los
diversos factores que resultan pertinentes para la determinación del riesgo
crediticio. Ello en tanto una evaluación
descuidada y simplista del cumplimiento en el pago de las obligaciones, fundada
exclusivamente en el contenido del reporte que emiten las centrales de riesgo,
no sólo es del todo insuficiente, conforme a los parámetros técnicos que
regulan la materia, sino que desconoce el mandato constitucional de
democratización del crédito (Art. 335 C.P.).
En efecto, las reglas técnicas sobre la gestión del riesgo establecen que
la evaluación de la capacidad de pago esperada del deudor o proyecto a
financiar es definitiva para determinar las posibilidades de
incumplimiento. Sin embargo, este es un
proceso complejo en que los reportes otorgados por las centrales de información
son apenas uno de los elementos de juicio a tener en cuenta para el cálculo del
riesgo. Así, dentro de los criterios mínimos que las reglas mencionadas prevén
para una determinación suficiente del riesgo están: (i) los flujos de ingresos y egresos, así como el flujo de caja del
deudor y/o del proyecto financiado o a financiar; (ii) la solvencia del deudor, a través de variables como el nivel
de endeudamiento y la calidad y composición de los activos, pasivos, patrimonio
y contingencias del deudor y/o del proyecto; (iii) la información sobre el cumplimiento actual y pasado de las
obligaciones del deudor. La atención
oportuna de todas las cuotas o instalamentos, entendiéndose como tales
cualquier pago derivado de una operación activa de crédito, que deba efectuar
el deudor en una fecha determinada, independientemente de los conceptos que
comprenda (capital, intereses, o cualquier otro). Adicionalmente, la historia financiera y
crediticia, proveniente de centrales de riesgo, calificadoras de riesgo, del
deudor o de cualquier otra fuente que resulte relevante; (iv) el número de veces que el crédito ha sido reestructurado y las
características de las respectivas reestructuraciones. Para este efecto, se entenderá que entre más
operaciones reestructuradas tenga un mismo deudor, mayor será el riesgo de no
pago de la obligación; (v) para el
caso particular en que el deudor o el proyecto a financiar esté a cargo de una
entidad pública territorial, deberá verificarse el cumplimiento de las
condiciones establecidas en las leyes 358 de 1997, 550 de 1999 y 617 de 2000, y
de las demás normas que las reglamenten o modifiquen; y (vi) los posibles efectos de los riesgos financieros a los que está
expuesto el flujo de caja del deudor y/o del proyecto a financiar, considerando
distintos escenarios en función de variables económicas (tasas de interés,
tasas de cambio, crecimiento de los mercados, etc.) que puedan afectar el
negocio o la capacidad de pago del deudor, según el caso. Igualmente, se debe examinar la calidad de
los flujos de caja teniendo en cuenta la volatilidad de los mismos. Para las disposiciones técnicas, dentro de
estos riesgos deben analizarse, en tanto sean relevantes, datos relacionados
con posibles “descalces” de monedas, plazos y tasas de interés, escenarios de
evolución de cuotas en los casos de créditos con tasa de interés variable o
indexado a la UVR u otro índice, el riesgo de mercado derivado de la
volatilidad de la tasa de cambio en el caso de los créditos denominados en
moneda extranjera, al igual que los riesgos de contagio, legales, operacionales
y estratégicos a los que puede estar expuesta la capacidad de pago del deudor o
el proyecto a financiar.[151]
Bajo esta perspectiva, la Corte advierte que el cumplimiento de la
función constitucionalmente legítima del cálculo del riesgo crediticio,
consistente en contar con información para la adecuada distribución de los
recursos de crédito y la subsecuente garantía de la estabilidad financiera y la
protección del ahorro público, se cumple de manera suficiente y razonable
cuando cada una de estas variables sean tenidas en cuenta por las entidades
correspondientes como paso previo para la suscripción de contratos de
crédito. En caso contrario, un análisis
apenas parcial, no sólo es incompatible con las exigencias técnicas antes
enunciadas, sino que desnaturaliza la finalidad misma del reporte crediticio,
pues lo convierte en un instrumento destinado a servir de barrera para la
democratización de los recursos de crédito, en contraposición de las
obligaciones que se derivan del deber de responsabilidad social en la
administración de datos personales.
La norma analizada, a su vez, establece la posibilidad de imposición de
sanciones a las entidades financieras que nieguen una solicitud de crédito por
el solo hecho de la presencia de un reporte negativo. La previsión estatutaria, conforme a los
argumentos expuestos, se encuentra del todo justificada, en tanto el cálculo
incompleto del riesgo financiero viola el deber de responsabilidad social antes
aludido, al igual que contrae el incumplimiento de las obligaciones predicables
de dichos establecimientos respecto de la adopción de decisiones informadas
sobre el otorgamiento de créditos, que no amenacen el ahorro público y la
estabilidad del sistema en su conjunto. Finalmente,
una disposición de esta naturaleza previene el abuso de la posición dominante
de las entidades financieras, pues establece desestímulos para prácticas que,
amparadas en una visión maximalista del reporte que ofrecen las centrales de
información, restringen injustificadamente el acceso de los ciudadanos a los
productos de crédito.
Con base en lo expuesto, la Corte concluye que el parágrafo 1º del
artículo 10 de la normatividad estatutaria es una herramienta adecuada para el
cumplimiento de las finalidades constitucionalmente legítimas de la
administración de datos personales de contenido financiero, comercial,
crediticio, de servicios y proveniente de otros países. Por lo tanto, será declarado exequible.
El parágrafo 2º del artículo 10 del Proyecto de Ley establece que la
consulta de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la
proveniente de otros países por parte del titular será gratuita, al menos una
vez cada mes calendario. Sobre esta
disposición, varios de los intervinientes, al igual que el Ministerio Público,
solicitan a la Corte que sea declarada inexequible. Argumentan que el cobro de una tarifa para el
acceso a la información constituye una carga desproporcionada e irrazonable
para la eficacia del derecho al hábeas data.
Agregan que esta obligación sujeta el ejercicio del citado derecho
fundamental a la capacidad económica, lo que implica que aquellas personas de
menores ingresos, por ese sólo hecho, vean desestimulada o restringida la
facultad de conocer la información personal contenida en las bases de datos.
Para evaluar la constitucionalidad de este precepto, la Corte parte de
advertir que la previsión del legislador estatutario faculta a los operadores
para que, desde la segunda consulta mensual, puedan imponer al sujeto
concernido el pago de una tarifa para el acceso a su información personal. La norma establece, en ese sentido, una
posibilidad genérica de cobro, no sujeta a modalidad o diferenciación alguna,
la cual, en los términos del Proyecto de Ley, queda sometida a la definición en
su monto, hechos generadores y demás aspectos, a la potestad del administrador
del dato personal.
Es claro que la imposición de la tarifa establece una restricción al
ejercicio del derecho fundamental al hábeas data, específicamente en lo que
respecta al derecho que el artículo 15 de la Carta Política otorga al sujeto
concernido de conocer las
informaciones que se hayan recogido sobre él en bancos de datos y en archivos
de entidades públicas y privadas. Esta
restricción se concreta en que la posibilidad de acceder a la información por
parte del titular no tendrá carácter irrestricto, sino que estará mediada por
el pago de una suma de dinero, en los términos y condiciones que fije el
operador. Al respecto, debe acotarse que
la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la exigencia del pago
de tarifas y tasas como condición para el acceso a la información personal
configura una limitación inconstitucional del ejercicio del derecho al hábeas
data, en tanto restringe injustificadamente la posibilidad de ejercer las
facultades de conocimiento de la información, las cuales hacen parte del
contenido esencial de esa prerrogativa fundamental.
En efecto, en la sentencia C-536/06 la Corte analizó las normas de la Ley
961/04 que establecen las tasas que debe asumir el ciudadano para obtener la
expedición del certificado de antecedentes por parte del Departamento
Administrativo de Seguridad – DAS. En
esta decisión, la Sala diferenció entre la actividad estatal de certificación,
respecto de la cual resultaba posible exigir el pago de la tasa en tanto se
estaba ante la prestación de un servicio por parte de una entidad pública, y el
ejercicio de la facultad del sujeto concernido de conocer su información
personal relativa a los antecedentes penales, que no podía someterse al pago de
una tarifa, so pena de vulnerar el derecho a la autodeterminación
informativa. Por ende, estableció que
debía existir, por lo menos, una modalidad de acceso gratuito de acceso a la
información personal, para el caso de carácter electrónico, que permitiera el
ejercicio efectivo de la facultad de conocimiento antes citada. Sobre este tópico particular, la decisión en
comento indicó:
“Por otra parte, como fue puesto de manifiesto por el
demandante y la Vista Fiscal, el certificado de antecedentes judiciales tiene
estrecha relación con el ejercicio del derecho fundamental a la
autodeterminación informativa, previsto en el artículo 15 de la Carta Política,
pues tal como ha reconocido la Corte Constitucional este documento “[e]stipula
si el titular no tiene asuntos pendientes con las autoridades judiciales y de
policía, o si no es solicitado por las mismas autoridades”. En esa medida
tener acceso a esta información, actualizarla y eventualmente corregirla
resulta de fundamental importancia para las personas residentes en Colombia no
solo para el eventual ejercicio de cargos y funciones públicas, sino también
incluso para garantizar su libertad personal.
Ahora bien, no se debe confundir el certificado de
antecedentes judiciales con la información relativa a la situación judicial
de un ciudadano frente a la justicia y autoridades colombianas, información
a la cual, en principio, pueden acceder los interesados por medios distintos al
certificado judicial, como por ejemplo, en ejercicio del derecho de petición.
No obstante, a pesar de lo expuesto en uno de los escritos de intervención del
DAS, esta entidad interpreta las disposiciones legales y reglamentarias
vigentes de manera tal que sólo suministra esta información al interesado
mediante la expedición del certificado de antecedentes judiciales, es decir,
una vez se ha pagado la tasa prevista en la Ley 961 de 2005, como resulta
además evidente en la respuesta a la petición presentada por el demandante ante
el Departamento Administrativo de Seguridad y anexada al expediente[152].
Resulta entonces que en la práctica el acceso a la
información sobre si una persona tiene asuntos pendientes con las
autoridades judiciales y de policía, o si no es solicitado por las mismas
autoridades[153]
está condicionado al pago de una tasa. Lo cual resulta a todas luces
inconstitucional, porque una persona interesada, que carezca de los recursos
suficientes para el pago del tributo, no podrá acceder a esa información en
extremo relevante para su libertad personal, ni tampoco podrá actualizarla ni
corregirla, tal como prevé el artículo 15 constitucional. Supeditar el
ejercicio de derechos fundamentales al pago de una contraprestación económica
significa ignorar su carácter inalienable, tantas veces puesto de relieve por
la jurisprudencia constitucional[154].
Ahora bien, podría argumentarse que hay otros medios
por los cuales las personas interesadas podrían tener acceso a la información
sobre sus antecedentes judiciales, como por ejemplo mediante la presentación de
peticiones ante las autoridades policiales y judiciales nacionales. Sin
embargo, las únicas bases de datos centralizadas que contienen esa información
son administradas por el DAS, por lo tanto someter a la persona interesada a la
carga de dirigir solicitudes a autoridades que no cuentan con la información
centralizada no constituye una garantía eficaz de su derecho a la
autodeterminación informativa en este caso concreto.
El literal a) del artículo tercero de la Ley 961 de
2005 prevé como hechos generadores de la tasa demandada la expedición física
del certificado de antecedentes judiciales y sus renovaciones (numeral 1) y la
disponibilidad electrónica de información sobre antecedentes judiciales para
ser consultados por el interesado o por terceros (numeral 2). De manera tal
que, como antes se consignó, todas las posibilidades de acceso a la información
sobe los antecedentes judiciales están condicionadas al pago de una tasa, razón
por la cual la Corte Constitucional declarará la inexequibilidad de la
expresión “por el interesado” contenida en el numeral 2 del literal a)
del artículo 3 de la Ley 961 de 2005, para garantizar que las personas
interesadas puedan tener acceso a la información electrónica sobre sus
antecedentes judiciales de manera gratuita, y de esta manera quede a su
disposición una vía no onerosa para poder asegurar el ejercicio de su derecho a
la autodeterminación informativa.
La declaratoria de inexequibilidad de la expresión
antes señalada implica necesariamente que el Departamento Administrativo de
Seguridad debe habilitar las condiciones necesarias para que los interesados
puedan tener acceso a la información electrónica sobre sus antecedentes
judiciales de manera gratuita, pues sólo de esta manera se garantizará
efectivamente el derecho a la autodeterminación informativa.” (Subrayas no
originales).
Las reglas jurisprudenciales planteadas en esta decisión son mutatis mutandis aplicables al análisis
de la constitucionalidad del precepto estatutario. Así, la Sala advierte que el
derecho que tiene el sujeto concernido de acceder a su información personal tiene
carácter inalienable, razón por la cual resultará protegido adecuadamente únicamente
cuando la disposición de los datos no esté supeditada al pago de tarifas u otra
clase de barreras fundadas en la capacidad de pago del titular del dato.
Debe señalarse, en igual sentido, que la exigencia de cobro para el
acceso a la información personal por parte de su titular contradice el contenido
y alcance de ese derecho, de la manera en como lo han comprendido los
organismos que hacen parte del sistema regional de protección de los derechos
humanos. Así, la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos aprobó la Declaración sobre Libertad de Expresión del año
2000, cuyo principio 3 insiste en que “toda
persona tiene derecho a acceder a la información sobre sí misma o sus bienes en
forma expedita y no onerosa, ya esté contenida en bases de datos,
registros públicos o privados y, en el caso de que fuere necesario,
actualizarla, rectificarla y/o enmendarla”[155] Previsiones de esta naturaleza demuestran
que, desde diversos ámbitos, la gratuidad del acceso al dato personal por parte
del titular hace parte del contenido esencial del derecho al hábeas data.
No obstante, encuentra la Corte que en contra de la anterior conclusión
puede argumentarse que lo previsto por el legislador estatutario no se
contrapone a la Constitución, en tanto está permitido el acceso gratuito del
titular, sólo que se establece el cobro para el caso de la segunda consulta
mensual; ello con el ánimo de otorgar un grado de racionalización al acceso por
parte del sujeto concernido y, de esta manera, desestimular un uso desaforado
de la facultad de consulta prevista por la Constitución.
A juicio de la Sala, debe partirse de considerar que lo que proscriben
las reglas anteriormente analizadas es que el acceso a la información personal
esté supeditado al pago de un costo o tarifa, lo que no es incompatible con que
el legislador establezca la posibilidad de cobro, siempre y cuando el mismo no
constituya requisito ineludible para el acceso a los datos personales por parte
de su titular. En ese sentido, la norma
analizada no se opone a la Constitución, en la medida en que permite que el
titular acceda gratuitamente a sus datos, al menos una vez al mes calendario,
facultad que permite hacer efectivo el derecho de acceso a la información
personal, en los términos anteriormente expuestos. En ese sentido, encuentra la Corte que la
restricción mensual a la gratuidad de acceso al dato personal no se muestra
desproporcionada ni irrazonable. En
efecto, (i) existe la posibilidad que
el titular acceda gratuitamente a su información personal, cada mes; y (ii) la práctica comercial demuestra que
las obligaciones financieras y crediticias son pactadas con vencimientos de
pago igualmente mensuales, razón por la cual resulta materialmente posible que
se efectúen reportes sobre cumplimiento en el pago de obligaciones por lapsos
más cortos. Por ende, la medida de
racionalización en la consulta que prevé el legislador estatutario no afecta la
facultad constitucional que tiene el titular de conocer, actualizar y
rectificar sus datos personales concernidos en archivos o bancos de datos.
Sin embargo, la Corte debe resaltar que, en todo caso, la facultad que
tienen los operadores de exigir un cobro por el acceso, por parte del titular,
a partir de la segunda consulta mensual, no puede convertirse en una barrera
para el ejercicio de las competencias de conocimiento, actualización y
rectificación que la Carta Política le adscribe. Finalmente, la Sala considera
importante destacar que la norma, en el evento que fuera aplicada para el caso
de un operador de información constituido como persona jurídica de derecho
público – posibilidad que la norma estatutaria no descarta – constituiría una
tasa cobrada por la prestación de un servicio por parte del Estado. En este escenario, la aplicación de la tarifa
deberá estar supeditada a que el legislador, conforme a las reglas previstas en
la Constitución, regule previamente dicho ingreso fiscal[156]
3.4.2. Requisitos especiales para los
operadores (Artículo 11)
El artículo 11 establece que los operadores
de bancos de datos de información financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países, en el caso que funcionen como
entes independientes a las fuentes de información, estarán obligados a cumplir
con deberes específicos, a saber: (i) constituirse
como sociedades comerciales, entidades sin ánimo de lucro o entidades
cooperativas; (ii) establecer un área
de servicio al titular de información, destinada a la atención de peticiones,
consultas y reclamos; (iii) contar
con un sistema técnico de seguridad, que salvaguarde los datos personales y
actualice los registros, a fin de evitar su adulteración, pérdida, consulta o
uso no autorizado conforme lo previsto en la norma estatutaria; y (iv) actualizar la información reportada
por las fuentes con una periodicidad no superior a diez días calendario,
contados desde el recibo de la misma.
Estas facultades conforman un grupo de
instrumentos útiles para proteger tanto el ejercicio efectivo de las facultades
de conocimiento, actualización y rectificación del dato personal por parte del
sujeto concernido, al igual que la vigencia de los principios de administración
personal, en especial los de libertad, seguridad, confidencialidad y
veracidad. Nótese que la intención del
legislador estatutario es establecer a los operadores de información personal
de contenido crediticio y comercial como personas jurídicas, dotadas de una
estructura institucional mínima, la cual disponga de canales adecuados y
suficientes para que el titular de la información ejerza sus derechos de forma efectiva. De igual manera, les impone deberes
específicos, dirigidos unívocamente a que los datos recopilados respondan a
criterios de actualidad e integridad. Por lo tanto, el precepto objeto de
análisis no presenta reproche alguno de constitucionalidad.
Sin embargo, la Corte considera pertinente
detenerse en uno de los aspectos previstos en la norma objeto de análisis. En
efecto, la disposición prevé que los deberes especiales antes mencionados no
resultan aplicables cuando el operador es la misma fuente de información. Al respecto, debe partirse de considerar que de
conformidad a lo analizado en el fundamento jurídico 3.1.3. de esta sentencia,
a propósito del estudio de constitucionalidad del literal b) del artículo 3º de
la norma estatutaria, la exequibilidad de la adscripción a una misma persona
jurídica de las calidades de fuente y
operador de información se sustenta en que respecto de ella se predican los
deberes y obligaciones predicables de ambos sujetos. Ello debido a que los eventos en que opera
dicha concurrencia no pueden convertirse en ámbitos proclives a la disminución
del nivel de protección de los derechos de que es titular el sujeto
concernido. En ese sentido, la Sala
desestimó los argumentos planteados por algunos intervinientes, dirigidos a
cuestionar la constitucionalidad de la citada concurrencia, bajo la
consideración que la misma normatividad estatutaria establecía previsiones
destinadas a hacer predicables a las fuentes las mismas exigencias legales
aplicables a los operadores.
La excepción en la aplicación de los
requisitos especiales de los operadores podría mostrarse problemática, en
términos de eficacia de la protección del derecho al hábeas data en escenarios
concretos. En efecto, aceptar sin
condición alguna la exclusión en comento significaría que en el caso que las
condiciones de fuente y operador estén concentradas en la misma persona
jurídica, la posibilidad de ejercer las facultades de conocimiento,
actualización y rectificación de la información personal serían limitadas en
alto grado, habida cuenta la inexistencia de la estructura institucional
necesaria para que los procedimientos de petición, consulta y reclamos,
previstos por la norma estatutaria, sean eficaces. De otro lado, la exclusión en comento implicaría
que las fuentes que actúen como operadores no estarían obligadas a establecer
los mecanismos de seguridad indispensables para el mantenimiento de la
integridad, veracidad y confidencialidad del dato personal, circunstancia que
genera un déficit de protección de los derechos del sujeto concernido,
incompatible con la vigencia plena de los principios que informan la
administración de datos personales que ha previsto el mismo legislador
estatutario.
A este respecto, la Sala debe recabar en el
lugar central que tienen los operadores en el proceso de administración de
datos personales. Las centrales de información concentran las actividades de
acopio, tratamiento y circulación, razón por la cual resulta imprescindible que
cuenten con una estructura organizacional, logística y de infraestructura
física y tecnológica que permita ejercer las actividades de gestión de
información de manera compatible con el cumplimiento de los principios de
administración de datos personales. Igualmente, deben disponer de herramientas
eficientes de interacción con las fuentes y, en especial, con los titulares de
información, de forma tal que (i) el
ejercicio de las competencias de conocimiento, actualización y rectificación
del dato resulte garantizado; y (ii) los
procedimientos de consulta, petición y reclamos en relación con la información
incorporada al banco de datos puedan desarrollarse de forma fluida.
Habida cuenta estas condiciones, la Corte
establece que los requisitos especiales de los operadores que establece el
artículo 11, están dirigidos al establecimiento de condiciones para su funcionamiento,
especialmente dirigidos a la obligatoriedad que estén constituidos como persona
jurídica y a la necesidad que cuenten con una infraestructura y un orden
institucional mínimo. No obstante,
considera la Sala que en aquellos casos en que una misma persona tenga las
condiciones de fuente y operador de información, la exclusión prevista en la
norma analizada en modo alguno significa que quede liberada de garantizar las
condiciones materiales e institucionales para que el titular del dato ejerza
sus derechos, de modo tal que la citada exclusión no se torne en una barrera
injustificada para la eficacia del derecho al hábeas data del titular. De manera particular, la fuente – operador,
deberá cumplir con las obligaciones previstas en los artículos 7º y 8º de la
normatividad estatutaria, según lo dispone el literal b) del artículo 3º del
Proyecto de Ley.
3.4.3. Requisitos especiales para fuentes
(Artículo 12)
El artículo 12 del Proyecto de Ley establece
varios contenidos normativos. En primer
lugar, impone a las fuentes el deber de actualizar mensualmente la información
al operador, sin perjuicio de la aplicación de los demás deberes y obligaciones
que le son exigibles en virtud de lo previsto en el título III de la norma
estatutaria. En segundo término, fija el
procedimiento para el reporte de información negativa sobre incumplimiento de
obligaciones de cualquier naturaleza, que hagan las fuentes a los
operadores. Al respecto, indican que esa
remisión de información sólo procederá previa comunicación a su titular, a fin
que éste pueda demostrar o efectuar el pago de la obligación, así como
controvertir aspectos claves de la misma, como su monto y fecha
exigibilidad. En los términos de la
norma, este deber de notificación podrá cumplirse a través de la inclusión de
la comunicación respectiva en los extractos periódicos que las fuentes de
información envíen a sus clientes.
En tercer lugar, el legislador estatutario
prevé una regla supletiva, de acuerdo con la cual el reporte podrá efectuarse transcurridos
veinte días calendario siguientes a la fecha de la comunicación, la cual deberá
dirigirse a la última dirección de domicilio del afectado, registrado en los
archivos de la fuente de información.
Esta alternativa, empero, opera sin perjuicio que la fuente dé
cumplimiento al deber de notificar al operador que la información se encuentra
en discusión por parte del titular o que éste ha presentado solicitud de
rectificación o actualización, que se encuentre pendiente de resolución.
Respecto al primero de los contenidos
normativos propuestos por la norma materia de análisis, la Corte advierte que
es compatible con la Constitución, en la medida en que la implementación de
obligaciones dirigidas a mantener actualizada la información personal,
repercuten favorablemente en la satisfacción del principio de veracidad, propio
de la administración de datos personales.
El procedimiento previsto para la inclusión
de información financiera negativa, del mismo modo, se muestra como una
herramienta adecuada para que el titular de la información pueda ejercer las
competencias de actualización y rectificación del dato. En este caso, la lógica adoptada por el
legislador estatutario fue establecer una instancia a favor del sujeto
concernido, con el fin que previamente al envío del reporte pueda, bien pagar
la suma adeudada y, en consecuencia, enervar la transferencia de la información
sobre incumplimiento, o poner de presente a la fuente los motivos de la
inconformidad respecto de la mora, a fin que la incorporación del reporte
incluya esos motivos de inconformidad. La previsión de trámites de esta
naturaleza, que facilitan la preservación de la veracidad y actualidad del
reporte, no son incompatibles con la Constitución.
Empero, debe la Corte acotar que esta
instancia de control del dato por parte del titular de la información resulta
predicable, no solo de los casos en que pueda acreditarse la ausencia de mora
en el pago de la deuda, sino también en aquellos eventos en que lo que se pone
en cuestión es la inexistencia de la obligación que da lugar al reporte sobre
incumplimiento o la concurrencia de cualquier otro fenómeno extintivo de la
misma. En ese sentido, para la Sala es
claro que lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 12 del Proyecto de Ley
es apenas un listado enunciativo, en ningún caso una fórmula taxativa, de las
distintas causas que puede alegar el titular de la información para oponerse la
incorporación del dato sobre incumplimiento en el archivo o banco de datos
correspondiente.
La facultad conferida a la fuente de reportar
la información financiera negativa luego de cumplido un término de veinte días
calendario resulta, a juicio de la Corte, razonable. En efecto, el objetivo de la previsión es
permitir que luego de notificársele la existencia de información negativa y la
intención de ser reportado, sin que el titular de la información manifieste su
desacuerdo, la fuente, quien actúa en condición de acreedor de la obligación
correspondiente, pueda transmitir el dato negativo al operador. Al respecto, debe enfatizarse que, en los
términos planteados por la norma estatutaria y determinados en esta decisión,
para que dicho reporte resulte procedente, se debió contar con la autorización
previa, expresa y suficiente del sujeto concernido, conforme a lo previsto en
el numeral 5º del artículo 8º del Proyecto de Ley.
Adicionalmente, es pertinente resaltar que
esa posibilidad de transferencia no se opone ni con la obligación de la fuente
de informar al operador que la acreencia base de la información negativa ha
sido cuestionada por parte del deudor, ni que luego de efectuado el reporte, el
sujeto concernido pueda hacer uso de los mecanismos de petición, consulta y
reclamo, previstos por la legislación objeto de análisis. En tal caso, la norma estatutaria ofrece las
herramientas adecuadas para que, en todas las instancias, el titular de la
información pueda ejercer las competencias de conocimiento, actualización y
rectificación del dato, lo que justifica la constitucionalidad de la norma
estudiada.
Sobre este particular, la Corte desestima la
posición planteada por uno de los intervinientes, en el sentido que la
competencia de la fuente para enviar la información, luego de vencido el
término de traslado, vulneraría el derecho al debido proceso, puesto que
permitiría realizar reportes sin que fueran confirmados. Al respecto, la Sala considera que las
actuaciones de la fuente, en virtud del mandato previsto en el artículo 83
C.P., están ceñidas a los postulados de la buena fe, la cual se presume
respecto del contenido del reporte negativo.
Por ende, no resulta necesario un mecanismo de confirmación del dato,
puesto que la fuente, quien respecto a la obligación patrimonial tiene la
condición de acreedor, cuenta con la información suficiente para acreditar la
estructuración de la mora en el pago. En
cualquier caso, la transferencia de la información personal negativa no implica
que el reporte sea inmodificable, pues la norma analizada es explícita en fijar
instancias definidas y suficientes para que el titular de la información se
oponga el contenido del reporte, bien ante la misma fuente o ante el operador,
a través del procedimiento de consultas, peticiones y reclamos previsto en la
norma estatutaria.
Empero, debe también la Corte indicar que la estipulación
de procedimientos para que el titular solicite ante la fuente la rectificación
o actualización de la información materia del reporte no significa, en modo
alguno, que la veracidad del dato personal sea un asunto que dependa exclusivamente
de las acciones que adelante el sujeto concernido. En contrario, el ejercicio de la competencia
de la fuente de remitir la información financiera negativa debe interpretarse a
la luz de los deberes de las fuentes de información, previstas en el artículo
8º del Proyecto de Ley. Así, la
transferencia del dato personal al operador deberá realizarse bajo el supuesto
que la fuente ha garantizado que la información suministrada sea veraz,
completa, actualizada y comprobable (Art. 8-1).
De idéntica manera, en caso que la fuente de información advierta un
error en el contenido del reporte, deberá cumplir con el deber de rectificar la
información incorrecta de manera oficiosa, para lo cual deberá haber diseñado e
implementado mecanismos eficaces para reportar oportunamente la información al
operador (Arts. 8-3 y 8-4). Por último,
debe resaltarse que el incumplimiento de estas obligaciones a cargo de las
fuentes de información, dispuestas expresamente por el legislador estatutario, acarreará
la imposición de las sanciones que para ese supuesto dispone el artículo 18 del
Proyecto.
Existe, a partir del contenido de la norma
estatutaria, una garantía dual de veracidad del dato financiero negativo. De un lado, las normas que estipulan los
deberes exigibles de las fuentes obligan a que la información remitida al
operador cumpla con condiciones de certeza e integridad, de modo que ante la
existencia de un error en el dato, la fuente está compelida a corregirlo
previamente al envío. De otro, se
disponen de una serie de dispositivos e instancias para que el titular de la
información, con anterioridad o luego de incorporarse la información en el
banco de datos, pueda ejercer las competencias de actualización y rectificación
de la información personal.
De conformidad con lo expuesto, la Corte
concluye que las previsiones del artículo 12 son coincidentes en establecer
procedimientos que facilitan el ejercicio de las competencias que la
Constitución ha establecido como inherentes al ejercicio al hábeas data. Por lo tanto, esta previsión será declarada
exequible.
3.4.4. Permanencia de la información
(Artículo 13)
El artículo 13 del Proyecto de Ley establece
tres contenidos normativos diferenciados, que serán analizados por la Corte de
forma igualmente separada. En primer
lugar, la disposición establece que la información de carácter positivo permanecerá
en los bancos de datos de manera indefinida.
Seguidamente, señala que aquellos datos personales cuyo contenido haga
referencia a una situación de incumplimiento de obligaciones se regirán por un
término máximo de permanencia, vencido el cual deberán ser retirados por el
operador, de forma que los usuarios no puedan acceder o consultar dicha
información. Por último, establece que
ese término máximo de permanencia será de cuatro años, contados a partir de la
fecha en que sean pagadas las cuotas vencidas o sea pagada la obligación
vencida.
Sobre esta disposición, uno de los
intervinientes considera que la inexistencia de límite para la permanencia de
la información financiera de carácter positivo viola el derecho al hábeas data,
puesto que es contrario a los principios de finalidad y utilidad propios de la
administración de datos personales. En su criterio, en el momento que la
información deja de tener “utilidad social”, debe ser retirada del banco de
datos, a fin de mantener la eficacia del citado derecho. Adicionalmente, establece que el titular debe
ser considerado como dueño del dato personal, razón por la cual se encuentra
facultado para retirar la información personal recopilada por el operador,
incluso cuando ello pudiere afectar sus intereses de acceso al mercado de
crédito.
De otro lado, el Procurador General y algunos
de los intervinientes solicitan a la Corte que se declare la inexequibilidad
del término de caducidad de la información negativa, puesto que viola los
principios de necesidad e incorporación, al igual que el derecho a la igualdad.
Aducen que en tanto ese término no está sujeto a criterio alguno de
gradualidad, relacionado con el carácter coactivo o voluntario del pago de la
obligación, su monto y el tiempo de permanencia de la mora, genera una carga
desproporcionada e irrazonable a los titulares de la información. De igual modo, la ausencia de gradualidad
impide que se otorgue al titular un tratamiento justo y acorde con las
condiciones particulares de incumplimiento, lo que resulta contrario a la
igualdad material. Finalmente, sostienen
que la disposición en comento constituye un retroceso injustificado respecto de
las reglas sobre caducidad del dato financiero sobre incumplimiento, previstas
por la jurisprudencia constitucional, las cuales sí establecían un parámetro de
tratamiento distinto, fundado en la consideración de los criterios antes
citados.
Otro grupo de intervinientes defienden la
exequibilidad del término único de permanencia de la información financiera sobre
incumplimiento en el pago de obligaciones.
Para sustentar su posición, indican que el término de cuatro años es una
opción legítima del legislador en su libre marco de configuración, el cual,
para este preciso ámbito, ha sido reconocido en varias ocasiones por la
jurisprudencia constitucional. Señalan
que ese término no sólo es plenamente razonable, a la luz de lo dispuesto en
distintas normas del derecho comparado que prevén términos únicos de similar
duración, sino que, además, representa una forma de garantizar adecuadamente el
ahorro público y la estabilidad del sistema financiero, según los estándares
internacionales sobre la materia. Sobre
este particular señalan que el cálculo adecuado del riesgo financiero depende,
entre otros aspectos, de la fijación de un término preciso de caducidad del
dato financiero negativo, que permita acceder al historial crediticio del
sujeto concernido en condiciones de veracidad.
Conforme lo expuesto, estos intervinientes
consideran que la norma no afecta el principio de igualdad, sino que antes bien
lo garantizan, puesto que todos los titulares de la información estarían
sometidos al mismo término de caducidad, lo que permitiría que el análisis de
riesgo crediticio se llevara a cabo con los mismos parámetros. Por último, estiman que la incorporación de
un término único no afecta los intereses de los deudores, en tanto el artículo
14 del Proyecto de Ley confiere un tratamiento favorable a su favor,
consistente en ordenar que una vez la obligación en mora sea pagada
voluntariamente, deba emitirse de inmediato por parte de los operadores de
información un reporte de carácter positivo.
Explican que, no obstante, la permanencia definitiva de la información
sobre incumplimiento en la base de datos, aplicable a los casos en que el pago
se obtiene luego de sentencia judicial, sería inconstitucional cuando dicha
sentencia no tuviera como fin ordenar la ejecución, sino declarar fenómenos
extintivos de la acreencia, tales como la compensación, la nulidad o la
declaratoria de inexistencia de la obligación.
3.4.1.1. Para resolver acerca de la
constitucionalidad de los enunciados normativos contenidos en el artículo 13
del Proyecto, la Corte advierte, en primer término, que el tópico relativo a la
caducidad de la información personal de contenido financiero y crediticio ha
sido un aspecto profusamente desarrollado por la jurisprudencia de este
Tribunal. Así, en distintas decisiones que analizan problemas jurídicos
relativos a la eficacia del derecho al hábeas data frente a la facultad de los
operadores de mantener la información sobre incumplimiento en el pago, se ha
construido una doctrina constitucional comprehensiva de la materia.
Consideraciones sobre la necesidad de contar
con un término de caducidad de la información se encuentran desde la sentencia
T-414/92. En este fallo, la Corte analizó la situación de un ciudadano quien, a
pesar de haber obtenido sentencia judicial que declaraba la prescripción de la
obligación, continuaba reportado negativamente en la central de información
crediticia. En esta providencia, la
Corte partió de considerar que la irrupción de las nuevas tecnologías de la
información permitían que los datos personales fueran incorporados en archivos
y bancos de datos que, merced de las innegables posibilidades de control social
que pueden derivarse de estos actos, generaban una suerte de “encarcelamiento del alma” del
individuo. Por ende, con el objeto que
este potencial poder de control del sujeto se tornaría abusivo, debía
establecerse con nitidez que el dato personal “por su naturaleza misma una vigencia limitada
en el tiempo la cual impone a los responsables o administradores de bancos de
datos la obligación ineludible de una permanente actualización a fin de no
poner en circulación perfiles de "personas virtuales" que afecten
negativamente a sus titulares, vale decir, a las personas reales. || De otra
parte, es bien sabido que las sanciones o informaciones negativas acerca de una
persona no tienen vocación de perennidad y, en consecuencia después de algún
tiempo tales personas son titulares de un verdadero derecho al olvido.” Es a partir de esta sentencia que la Corte edifica un precedente
consolidado sobre la necesidad que la información personal financiera de
connotación negativa, tuviera un término de caducidad definido, habida cuenta
la relación intrínseca entre la protección de las prerrogativas predicables del
sujeto concernido y la eficacia de ese “derecho al olvido”.
Ejemplo de
esta tendencia es el fallo T-577/92. En
esta decisión, la Corte estudió el caso de un ciudadano que estaba reportado en
una central de riesgo crediticio, respecto de una obligación que se encontraba
prescrita, sin que se hubiera decidido ese aspecto por la vía judicial. Para resolver el problema jurídico propuesto,
la Sala de Revisión partió de considerar los procesos de recolección,
tratamiento y circulación de datos personales, si bien constituían actividades
económicas protegidas por la Constitución, estaban sometidas a un “máximo grado de diligencia y razonabilidad”. Así, los términos de prescripción de las
acciones se mostraban como un límite para la incorporación de la información
financiera negativa a las centrales de riesgo.
Al respecto, la sentencia asumió la validez de las reglas fijadas en el
fallo T-414/92, en especial la de la existencia de un “derecho al olvido”,
conforme a lo cual consideró que “la libertad individual del titular de los
datos recolectados, procesados o transferidos abarca el fuero interno - ámbito
espiritual y psicológico - de la persona. La utilización de datos personales es
permitida mientras no se vulneren los derechos a la intimidad, la honra y el
buen nombre. Los términos de prescripción de las acciones cambiarias y
ordinarias son, entre otros, límites jurídicos al derecho a informar y recibir
información. La razonalidad de la limitación al derecho a informar y recibir
información sistematizada radica en que sólo durante el término prudencial para
hacer uso de las vías judiciales se justifica el ejercicio del control social
que eventualmente un particular ejerce respecto de otro, lo cual se asimila a
una forma de "justicia privada". || Cuando ya no es posible
obtener el cumplimiento de una obligación jurídica por las vías institucionales
tampoco es admisible que el ordenamiento jurídico ampare la vigencia de una
sanción moral - muerte civil como la denomina el accionante - con incidencia
indefinida sobre la imagen y la honra de una persona.” (Subrayas no
originales).
Con base en esta consideración,
la Corte señaló que la resolución del caso propuesto dependía de la ponderación
entre la libertad informática en materia financiera, que justificaba la
administración de datos personales con el ánimo de calcular el riesgo
financiero, y los derechos a la libertad, la intimidad y el buen nombre del
sujeto concernido, que en ese escenario significaban “proteger aspectos internos y externos del individuo que comprometen su
imagen personal”. Ese balance se
obtenía a partir de la consideración sobre la legitimidad de las operaciones
del banco de datos, siempre y cuando “exista
una adecuada proporcionalidad entre el medio empleado y sus efectos reales
sobre los derechos fundamentales del titular del dato, en particular sobre los
derechos a conocer, actualizar y rectificar la información en ellos recogida
(CP art. 15).” De este modo, se
estaba ante el incumplimiento de ese deber de trato proporcionado y, por ende,
el abuso en el ejercicio del poder informático, cuando el dato financiero
negativo era mantenido en el banco de datos más allá del término previsto en la
ley para la interposición de acciones de cobro. En este evento, resultaba claro
que la permanencia del reporte y la subsiguiente exclusión del acceso a los
productos de crédito, afectaba los derechos fundamentales del titular de la
información.
La identificación del derecho a
actualizar la información y la necesidad correlativa de contar con un término
de caducidad de la información se evidencia en la sentencia T-110/93. En esta oportunidad, la Corte revisó la
situación de un ciudadano que había incurrido en mora en las cuotas de su
tarjeta de crédito, pagó la obligación pendiente en octubre de 1992 y solicitó
la remoción del reporte negativo. No obstante, el ente que administraba la
central de información consideró que al haber sido reportado por “mal manejo”,
se daba aplicación a sus normas internas, que ordenaban la permanencia del dato
hasta 1997. Para resolver el caso, la
Corte reiteró los argumentos que en la sentencia T-577/92 se habían expuesto
para concluir la legitimidad de la administración de datos personales destinada
al cálculo del riesgo crediticio y la limitación de esa expresión del derecho a
la información, fundada en la eficacia de las garantías constitucionales del
sujeto concernido.
Esta decisión enfatizó que el
Texto Constitucional confería al titular el derecho de actualizar el dato
personal, entendido como la facultad de requerir al administrador del banco de
datos para que corrigiera la información errónea o inexacta. Por lo tanto, en lo relativo a “la hipótesis específica de las obligaciones
con entidades del sector financiero, la actualización debe reflejarse en la
verdad actual de la relación que mantiene el afectado con la institución
prestamista, de tal manera que el responsable de la informática conculca los
derechos de la persona si mantiene registradas como vigentes situaciones ya
superadas o si pretende presentar un récord sobre antecedentes cuando han
desaparecido las causas de la vinculación del sujeto al sistema, que eran
justamente la mora o el incumplimiento.”
Para la Corte, el hecho que la Carta Política estableciera el
derecho a recibir información veraz (Art. 20 C.P.), implicaba que las centrales
de información debían mantener el dato negativo mientras subsistiera la
condición de deudor moroso. Luego de
superada esta calidad, la permanencia del reporte afectaba los derechos
fundamentales al buen nombre y a la intimidad del sujeto concernido.
La expresión jurisprudencial
más elaborada del vínculo entre la protección de los derechos del sujeto
concernido y la necesidad de establecer un término definido de permanencia de
la información financiera negativa, se encuentra en las sentencias SU-082/95 y
SU-089/95. Estas decisiones, de idéntico
contenido, estudian varios casos en que clientes del sistema financiero que
habían incurrido en mora en un término superior a ciento veinte días, pagaron
la obligación y aún continuaban reportados en la central de información
crediticia. La sentencia, dentro de sus
fundamentos jurídicos, parte de considerar que si bien existía una protección
constitucional del derecho a la intimidad personal y familiar, tanto así que se
establecía la categoría de la información sensible como límite a la circulación
del dato personal, no menos cierto era que los datos correspondientes al
historial crediticio no pertenecían a ese rango y, por lo tanto, debía
permitirse su inclusión en las centrales de información con el objeto de que
sean difundidos. Esto porque (i) la información financiera no sólo
interesa al titular del dato, sino también a sus acreedores actuales o
potenciales, ello con el fin de calcular el nivel de riesgo, y (ii) los datos concernientes al
comportamiento crediticio apenas alcanzan un contenido económico que, per se no trasciende los ámbitos
relacionados con la dignidad humana u otros valores jurídicos superiores.
Acto seguido, el fallo entra a
analizar cada uno de los derechos fundamentales relacionados con el hábeas data
financiero. Inicia con el estudio del
derecho al buen nombre, el cual define como un producto del comportamiento
social, separándolo de la concepción abstracta separada de la conducta del sujeto
concernido. Por lo tanto, en términos de
la sentencia, el derecho al buen nombre “se
tiene o no se tiene”, calificación que queda sujeta a la valoración que se
haga de la conducta del sujeto, por lo que la protección del derecho se ve
supeditada a que la información transmitida esté en contradicción con la
verdad, sin que la divulgación de un comportamiento cierto, aunque reprochable,
lo vulnere. Conforme a estas premisas, la Corte determina que la fama de buen o
mal cumplidor de las obligaciones financieras es un juicio que depende del
comportamiento crediticio del cliente financiero, información que al estar
relacionada con la medición del riesgo, debe ser divulgada, necesidad que se ve
reforzada con la disposición del artículo 20 Superior que otorga el derecho
fundamental a recibir información veraz e imparcial, garantía que también
cobija a los establecimientos de crédito.
La sentencia, asumidos estos
planteamientos, define el contenido y alcance del derecho del hábeas data, mediante
la identificación de dos prerrogativas: la autodeterminación informática,
definida como la facultad que tienen las personas de controlar la información
que de sí se encuentre consignada en bases de datos y la libertad, en especial
la económica, que lleva a la necesidad de que los datos relativos al riesgo
crediticio sean veraces y su circulación esté autorizada por su titular.
De acuerdo con lo señalado en
el artículo 15 Superior, la Corte identifica como facultades que conforman el
contenido del derecho al hábeas data, las de (i) conocer la información personal contenida en las bases de
datos, (ii) solicitar la
actualización de dicha información a través de la inclusión de nuevos datos y (iii) requerir la rectificación de la
información no ajustada a la realidad.
Junto con las prerrogativas expuestas, la Corte, habida cuenta los
precedentes jurisprudenciales anteriores que señalaban la necesidad de
establecer un límite al reporte financiero negativo, estableció un nuevo
componente del derecho al hábeas data, la de la caducidad del dato negativo.
Al realizar un ejercicio de
ponderación entre los derechos al buen nombre y la información, la Corte
concluye que no se vulnera aquel cuando se pone a disposición de las entidades
de crédito los datos relacionados con el comportamiento crediticio del deudor, puesto
que estos datos, como antes se indicó, escapan de la esfera de la protección de
la intimidad personal o familiar, o, lo que es lo mismo, no hacen parte de la
información sensible y además, son de interés general. Esto último, porque la misma Constitución
establece que la actividad financiera está relacionada con el interés del
conglomerado, ya que los recursos que se prestan no son otros distintos a los
del ahorro del público, razón por la cual no puede compelerse a los
establecimientos de créditos a que carezcan de información alguna sobre sus
clientes potenciales, so pena de exponer a un riesgo excesivo el dinero cuyo
depósito se les ha confiado.
A partir de esta última
comprobación, la Corte estimó que si bien era cierto que toda persona tenía la
posibilidad de actualización de sus datos personales contenidos en las
centrales de riesgo, tal derecho no llegaba al punto de sustentar la
eliminación de toda la información sobre incumplimiento en el pago del crédito
al momento en que el deudor queda al día.
Esto por dos razones importantes: La primera porque la actualización del
historial financiero no puede comportar su completa supresión, sin que con ello
se desconozcan los parámetros mínimos para el cálculo del riesgo crediticio y;
la segunda, que de operar dicha extinción resultaría vulnerado el derecho a la
igualdad de los usuarios, en la medida en que el reporte de quien paga
voluntaria y cumplidamente sus obligaciones sería idéntico a quien, por
ejemplo, pagó después de iniciado un proceso judicial. Además, la Corte consideró que podía
conservarse la información sobre la mora actualmente pagada, la que, al
reflejar hechos ciertos, no podía constituir una sanción.
Sin embargo, para la Corte la posibilidad de
mantener en el tiempo los datos financieros negativos no podía considerarse de
forma indefinida, pues ello contradiría los precedentes anteriores y a la
lógica misma del mercado de crédito que castiga al deudor incumplido e
igualmente, como la misma sentencia en comento lo advirtió, resultaba
desproporcionado que el cliente financiero, quien después de la mora había
cumplido estrictamente con la amortización de sus créditos, no recobre su buen
nombre comercial. Esto contraía la
necesidad que el legislador estatutario determinara, con base en el ejercicio
de su competencia de configuración normativa, el término de permanencia de la
información financiera negativa. No obstante, en la medida en que dicha
disposición no había sido promulgada al momento de la sentencia, “hay que considerar que es razonable el
término que evite el abuso del poder informático y preserve las sanas prácticas
crediticias, defendiendo así el interés general.”
Por ello, con base en la
necesidad de otorgar eficacia al “derecho
a la caducidad del dato negativo”, la Corte determinó, vía jurisprudencia,
los términos de conservación del reporte, para lo cual distinguió tres
situaciones: (i) cuando el pago ha sido voluntario, donde el término de
caducidad es de dos años, siempre y cuando la mora haya sido superior a un año,
por lo que, en evento contrario, la caducidad será hasta el doble de la mora, (ii) cuando el pago se ha originado como
consecuencia de un proceso ejecutivo, donde la caducidad es de cinco años y (iii) cuando se ha iniciado acción de
ejecución, pero el pago se ha efectuado con la sola notificación del
mandamiento de pago, caso en que la caducidad será la misma del pago
voluntario. En todos los casos, la Corte
ligó la posibilidad de la supresión del reporte en los plazos reseñados a que
durante su vigencia no se presentaran nuevos incumplimientos, caso en el cual
se perderá el beneficio de la caducidad, precisamente porque con ellos se
desvirtúa la intención de recobrar el buen nombre ante las entidades de crédito
y disminuir el nivel de riesgo financiero.
Por último, la regla se complementa con dos consideraciones
adicionales: (i) si iniciado el proceso ejecutivo, el demandado presenta
excepciones que prosperan, extinguiéndose la obligación, el reporte debe
desaparecer inmediatamente, excepto en el caso que (ii) la excepción es de prescripción de la obligación, caso en el
cual el reporte no desaparece, habida cuenta que no se ha verificado el pago y
se trata de una sentencia judicial, que es pública, por lo que no se involucra
dentro de la esfera de protección del hábeas data. Empero, aquí debe resaltarse que la Sala no
estableció esta regla con carácter absoluto, puesto que consideró que el
legislador estatutario podía apartarse de esta consideración y, en cambio,
establecer dentro de su propio parámetro de razonabilidad, una “caducidad
especial” para el dato financiero negativo derivado de la obligación declarada
judicialmente prescrita.
Debido a la
inexistencia de normas de carácter estatutario que regularan el término de
permanencia, las reglas de caducidad del dato financiero negativo fijadas por
la Corte en la sentencia antes analizada, sirvieron de base para adoptar un
número significativo de decisiones que resolvían problemas jurídicos
relacionados con el mantenimiento ilegítimo de la información desfavorable en
los bancos de datos destinados al cálculo del riesgo financiero. A su vez, la
continuidad del precedente en comento permitió que una etapa más reciente del
desarrollo jurisprudencial que, como se ha indicado en esta decisión, ha
identificado al hábeas data como un derecho de contenido amplio, autónomo y
diferenciable de los derechos a la intimidad y al buen nombre; se estableciera
el principio de caducidad como parte de las garantías exigibles a los procesos
de administración de datos personales. Según
este principio, como se indicó en apartado anterior de este fallo, la
información desfavorable del titular debe ser retirada del banco de datos, de
forma definitiva, con base en criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Esto contrae que esté proscrita la conservación indefinida de datos personales,
después que hayan desaparecido las causas que justificaron su acopio y
administración.
No obstante
la estabilidad de la regla sobre caducidad, la jurisprudencia constitucional ha
identificado otros supuestos, relacionados con el término de permanencia de los
datos financieros negativos basados en obligaciones vencidas, no previstos
dentro de las materias analizadas en el fallo de unificación.
En primer término,
en la sentencia T-487/04 la Corte estudió el caso de una ciudadana que había
servido de fiadora a un crédito de un tercero, quien incumplió en el pago,
razón por la cual se inició en su contra proceso ejecutivo. Luego de librado el mandamiento de pago, la
entidad financiera acreedora dejó pasar más de dos años sin que promoviera
actividad alguna dentro del proceso.
Así, conforme lo dispuesto en la legislación civil, la afectada solicitó
el levantamiento de las medidas cautelares, a lo que accedió el juez del
conocimiento. De esta manera, requirió a
la central de información crediticia para que retirara el dato financiero
negativo, el cual fue mantenido bajo el argumento que la acción ejecutiva
continuaba vigente y la obligación no había sido pagada, circunstancias que no
resultaban contradichas por la cancelación de las medidas cautelares.
En esta decisión, si bien la Corte desestimó el amparo bajo el argumento que la obligación continuaba insoluta y, por ende, el reporte financiero negativo era verdadero, estableció que la legitimidad constitucional de los procesos de administración de datos personales de contenido crediticio estaba supeditada a que la información materia del reporte fuera integral, veraz y actualizada, conforme a los principios que integran el contenido del derecho al hábeas data. A partir de este supuesto, surgía la discusión acerca de la naturaleza del término de caducidad del dato negativo cuando se trataba de un deudor que luego del paso del tiempo no había podido ponerse al día. En este caso existía un vacío en la regla aplicable, debido a que el término de caducidad fijado en las sentencias SU-082/95 y SU-089/95 partía de la base del pago de la obligación, bien de forma voluntaria o en razón del proceso ejecutivo.
Para la Corte, debía tenerse en cuenta que la recopilación de los datos financieros negativos debía responder a un criterio de oportunidad. Al respecto, la sentencia realiza una diferenciación importante, fundada en el vínculo entre la actualidad del dato financiero negativo y la razonabilidad de su permanencia en el banco de datos. Así, resultaba plenamente justificado que las centrales de información financiera mantuvieran en sus registros los datos negativos cuando éstos, habida cuenta su carácter latente y oportuno, eran útiles para el cálculo del riesgo crediticio. Esta información negativa, a su vez, daba cuenta del nivel de cumplimiento en el pago de las obligaciones del sujeto concernido; por ende, su registro era ajustado a la Constitución, amén de las finalidades legítimas de los procesos de acopio, tratamiento y divulgación de bases de datos.
Sin embargo, estas consideraciones no eran aplicables para el caso de datos sobre mora en el pago que, en razón del transcurso del tiempo, había perdido dicha condición de oportunidad y, por ende, no eran útiles para el cálculo del riesgo financiero, por lo que el mantenimiento de la información financiera negativa desconocía las finalidades legítimas de la administración de datos personales crediticios. Aquí la Corte hace uso de la regla fijada en la sentencia T-414/92 y establece que respecto de dicha información no puede predicarse la permanencia indefinida, sino que, antes bien, en aras de proteger los derechos a la intimidad y al buen nombre del sujeto concernido, era preciso fijar un término de caducidad. Como lo indicara el fallo, “[e]n este caso, en aras de preservar la intimidad y el buen nombre de un deudor añejo, debe aplicarse el denominado “Derecho al olvido”[157], es decir; el principio según el cual determinados datos deben ser eliminados de los archivos transcurrido un espacio de tiempo establecido desde el instante en que se presentó el hecho referido, esto con el fin que el individuo no quede “prisionero de su pasado”.” (Negrillas originales).
Así, la Sala de Revisión estableció que “por cuanto el término no puede ser el mismo, para aquel deudor que cancela en relación a aquel deudor que no ha cancelado, esta corporación , ante la evidencia del vacío legal ya mencionado, el juez debe llenarlo acudiendo al razonamiento analógico; que enseña que donde existe la misma razón debe aplicarse la misma disposición, en este caso, la regla general de la prescripción de la acción ordinaria civil y debe señalar que el término de almacenamiento de datos de individuos que no hayan cancelado sus obligaciones financieras será de diez ( 10 ) años; término similar al establecido por el Código Civil[158] para la prescripción de la Acción Ordinaria. || Ahora bien, este término comenzará a correr desde el momento que la obligación sea exigible. En otras palabras, una obligación “pura y simple” será exigible cuando para su cumplimiento no es necesario aguardar el transcurso del tiempo o el acaecimiento de determinada circunstancia.”
Nuevas
consideraciones sobre la caducidad de la información financiera negativa que no
se ajusta a criterios de oportunidad fueron planteadas por la Corte en la
sentencia T-1319/05. En dicha
providencia, una Sala de Revisión de este Tribunal asumió el estudio del caso
de un grupo de ciudadanos, demandados conjuntamente en un proceso ejecutivo,
quienes presentaron la excepción de prescripción de la acción ejecutiva, la
cual fue probada por el juez civil, negándose por ello la pretensión de
ejecución del crédito. Proferida la
sentencia judicial, solicitaron a la entidad acreedora que actualizara los
datos remitidos a la central de información sobre riesgo, con el fin que fuera
removido el reporte negativo. No
obstante, la entidad negó la solicitud, bajo el argumento que los efectos de la
sentencia que declaró probada la excepción no podían extenderse a la
declaratoria de extinción de la obligación.
En esta
providencia, la Corte partió de idéntico supuesto al plasmado por sus
antecesoras, consistente en señalar que (i)
la administración de datos personales de contenido crediticio tiene una
finalidad constitucionalmente legítima, relativa al otorgamiento a los agentes
que concurren al mercado de crédito de información sobre el grado de
cumplimiento en el pago de sus obligaciones por parte del sujeto concernido; y (ii) estos procesos de acopio,
tratamiento y divulgación de datos personales están limitados, entre otros
deberes, por la obligatoriedad que la información incorporada en el banco de
datos responda a condiciones de veracidad, integridad y oportunidad. A partir de este marco, la Sala advirtió que
estas condiciones sólo podían cumplirse a través del establecimiento de un
término de permanencia del dato financiero negativo. Así, ante la inactividad del legislador
estatutario sobre la materia, continuaban vigentes los plazos razonables
fijados por la jurisprudencia constitucional en las sentencias SU-082/95 y
SU-089/95.
Empero, la
regla fijada en estas decisiones planteaba un aspecto problemático a la luz del
caso objeto de análisis. En efecto, de
acuerdo con lo señalado en los fallos de unificación, la caducidad del dato
financiero negativo no resultaba aplicable respecto de las sentencias
judiciales que declararan probada la excepción de prescripción, amén del
carácter público de la providencia judicial y el hecho que en estos eventos no
se había acreditado el pago de la obligación.
Advertida esta controversia, la Corte
consideró que la regla fijada por la Corte incurría en un vacío, puesto que
establecía el término de caducidad a partir del momento en que la obligación
era pagada, pero no estipulaba criterio alguno en relación con el término de
permanencia del dato financiero negativo en los casos en que la obligación
continuaba insoluta. Por lo tanto, resultaba
“indispensable preguntarse cual
sería el limite temporal instituido para la conservación del dato negativo de
aquellas personas que no han cumplido con sus obligaciones financieras, caso en
el que indiscutiblemente se encuentran quienes en un proceso ejecutivo alegan
la prescripción del título valor que daba respaldo a la misma, pues, se
reitera, allí no se ha cancelado la obligación. || Con relación a ello, la
sentencia T-487 de 2004 señaló que dado que el término de caducidad del dato no
puede ser el mismo, para aquel deudor que cancela, en relación con aquel deudor
que no ha cancelado, y ante la evidencia del vacío legal mencionado, el juez debe llenarlo acudiendo al
razonamiento analógico, que enseña que donde existe la misma razón debe
aplicarse la misma disposición, en este caso, la regla general de la
prescripción de la acción ordinaria civil y debe señalar que el término de
almacenamiento de datos de individuos que no hayan cancelado sus obligaciones
financieras será de diez años termino similar al establecido por el Código
Civil para la prescripción de la acción ordinaria.” Con base en estos argumentos, la Sala
concluyó que para el caso expuesto el amparo solicitado debía denegarse, puesto
que el término de caducidad de diez años, predicable para el caso de las obligaciones
insolutas, aún no había fenecido, lo que justificaba la permanencia del dato
financiero sobre incumplimiento en el pago a la central de información.
Esta regla es retomada para el caso de la
sentencia T-173/07. En esta decisión, se
estudió el caso de un ciudadano que aparecía reportado desde 1980 por una
obligación que había sido objeto de proceso de ejecución, el cual fue declarado
nulo. Sin embargo, la entidad bancaria
acreedora se negaba a actualizar el reporte, al considerar que la deuda no
había sido pagada. Para resolver el
problema jurídico planteado, la Corte reiteró las reglas fijadas en las
decisiones T-487/04 y T-1319/05, a fin de indicar que aunque para el caso la
obligación no había sido declarada judicialmente prescrita, esta sola condición
no excusaba del cumplimiento del deber que tienen los sujetos involucrados en
los procesos de administración de datos personales de garantizar que el dato
incorporado en la base de datos responda a criterios de veracidad y
oportunidad. En el asunto propuesto, era
evidente que la mora de más de dos décadas no tenía la virtualidad de
constituir un parámetro válido para la evaluación del riesgo financiero del
sujeto concernido, por lo que la permanencia del dato violaba los derechos
fundamentales al hábeas data y al buen nombre del afectado.
3.4.1.2.
De otro lado, también debe la Corte resaltar que el establecimiento por
parte del legislador estatutario de un término de permanencia de la información
sobre incumplimiento en el pago de obligaciones comerciales y crediticias, no
es incompatible con la posibilidad que, en casos concretos, la inclusión del
reporte en los archivos o bancos de datos sea incompatible con los postulados
constitucionales, debido a las causas particulares que motivaron el
incumplimiento en el pago de la obligación.
Así, en aquellos casos en que por evidente
fuerza mayor el sujeto concernido se ha visto compelido a incumplir con el pago
de la obligación comercial y crediticia, resultaría desproporcionado e
irrazonable que, como consecuencia de ese incumplimiento, se incorpore la
información sobre mora en los archivos o bancos de datos destinados al cálculo
del riesgo crediticio y, con ello, resulte aplicable el juicio de desvalor para
el acceso a productos comerciales y de crédito que involucra la presencia de
ese reporte, conforme se ha indicado en esta sentencia. Estas conclusiones son
aplicables cuando la mora tiene relación directa con el hecho que el titular
del dato sea víctima de los delitos de secuestro, desaparición forzada o
desplazamiento forzado. En cada uno de
estos eventos, la jurisprudencia constitucional ha señalado, de manera
reiterada, que las distintas entidades del Estado e, inclusive los
particulares, tienen la obligación de evitar que las consecuencias de los
mencionados delitos se extiendan a los distintos ámbitos personales de la
víctima, de manera que se hagan más gravosas. Ello con fundamento en el contenido y alcance
del principio de solidaridad, del cual se derivan deberes constitucionales
concretos y oponibles al Estado y a los ciudadanos.
Este deber tiene efectos específicos en lo
que refiere al cumplimiento de las obligaciones comerciales de la víctima, como
lo demuestran decisiones anteriores de esta Corporación. Así, en la sentencia T-520/03[159]
se concluyó que las personas secuestradas, debido a su estado de debilidad
manifiesta, eran acreedoras de un tratamiento diferenciado, que significaba en
el caso concreto la inexigibilidad de las obligaciones adquiridas con entidades
financieras, mientras permanecieran los efectos del delito, periodo que incluye
el lapso de readaptación de la persona liberada. Ello debido a la imposibilidad
de estructuración del incumplimiento civil, puesto que la falta de pago tenía
origen en la afectación de la libertad y la autonomía individual del deudor. En concreto, la decisión citada indicó lo
siguiente:
“Para establecer la exigibilidad de las cuotas del préstamo,
resulta indispensable reconocer que el secuestro del deudor le impide
físicamente cancelar las cuotas exigibles durante este período conforme al
contrato de mutuo. En esa medida, el incumplimiento de las obligaciones del
secuestrado está justificado. Efectivamente, la persona se encuentra sujeta a
una circunstancia que, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, es
susceptible de considerarse genéricamente como constitutiva de fuerza mayor, y
que le impide cumplir sus obligaciones. De esta circunstancia se derivan
diversas consecuencias jurídicas, dependiendo de las obligaciones que se hayan
pactado en el contrato.
La primera de tales consecuencias, es que la
obligación de pagar los instalamentos vencidos durante el tiempo en que la
persona se encuentra secuestrada no es exigible. Por lo tanto, la persona no se
encuentra en mora. Desde una perspectiva constitucional, al exigir tales
obligaciones de una persona secuestrada se están desconociendo las limitaciones
a su libertad. En tales casos la persona se encuentra ante la imposibilidad de
decidir libremente si cumple o no con sus obligaciones, y no se le está
permitiendo asumir responsablemente las consecuencias de sus actos.
En este mismo orden de ideas, la responsabilidad por
el incumplimiento de sus obligaciones tampoco resulta exigible desde el punto
de vista civil. Para que la mora se configure dentro del régimen civil general,
aplicable a estos casos, es necesario que la responsabilidad por el
incumplimiento sea atribuible al sujeto a título de culpa o dolo. En la medida
en que la persona se encuentra sujeta a una circunstancia eximente de
responsabilidad, no le es imputable la mora, pues no está presente el elemento
subjetivo de la misma, necesario para que se configure.
En efecto, el concepto mismo de culpa en materia de
responsabilidad civil está fundado sobre la noción de libertad, que es
eminentemente individual. La culpa presupone que el sujeto tiene determinadas
posibilidades de acción, dentro de las cuales están la de cumplir y la de no
cumplir sus obligaciones civiles. Por lo tanto, para poder atribuirle culpa a
una persona, ésta debe estar en la posibilidad de elegir, y de dirigir sus
acciones de acuerdo con su elección. Sólo cuando se dan estos presupuestos, el
individuo se vuelve plenamente responsable civilmente.
Esto trae como consecuencia que para incurrir en
culpa, la persona debe ser consciente de sus opciones, estar en capacidad de
valorarlas y de llevar a cabo sus actividades conforme a sus propias
valoraciones. Sólo en este entendido la atribución de culpa en materia civil
resulta compatible con la definición constitucional de dignidad humana, según
la cual, el individuo es un ser moral y libre, con la capacidad de elegir y de
asumir las consecuencias de sus propios actos. Dentro de tal orden de ideas, se
vulnera el derecho al libre desarrollo de la personalidad de un individuo al
atribuirle culpa cuando, por circunstancias ajenas a su voluntad, no es libre
para obrar conforme a sus propias valoraciones. Esto se debe a que se le están
atribuyendo responsabilidades que escapan por completo su ámbito de acción y
control. Específicamente, en el caso del incumplimiento o retraso en el
cumplimiento de las obligaciones, la mora requiere un elemento de
antijuridicidad que no está presente cuando las circunstancias determinantes de
la conducta del deudor superan el estándar exigible, dadas sus posibilidades
reales de acción y control.”
Existe, en los casos de secuestro y de
desaparición forzada,[160] una
afectación de la autonomía del individuo de tal entidad que el incumplimiento
de las obligaciones civiles no es predicable de la simple omisión en el pago,
sino en la incapacidad de ejercer la autonomía del sujeto. Similares consideraciones son predicables de
las víctimas del delito de desplazamiento forzado. En este evento, la afectación de la autonomía
de la voluntad y la consecuente estructuración de la causal de fuerza mayor
para el pago de las obligaciones, se evidencia en la coacción física que obliga
a la víctima a abandonar su domicilio y, por ende, el lugar donde desarrolla
sus actividades productivas. Estas
circunstancias, como es evidente, impiden de forma objetiva que la persona
desplazada pueda responder sus obligaciones de crédito, puesto que debido al
hecho delictivo de un tercero, queda en condición de desarraigo y, con ello, en
la imposibilidad de ejecutar las actividades que garantizan sus ingresos
económicos. Bajo esta lógica, la Corte
ha establecido que habida cuenta esa afectación de la autonomía de la voluntad
de la persona en situación de desplazamiento, son acreedores de un tratamiento
diferenciado positivo en lo que respecta a la exigibilidad de las obligaciones
financieras. Sobre este particular, la
sentencia T-419/04 estipuló lo siguiente:
“En el caso de la población
desplazada, son ampliamente conocidos los numerosos pronunciamientos de la
Corte. Además, dada la magnitud de este problema, se han proferido leyes
encaminadas a darle solución global, como son entre otras, la Ley 387 de 1997
“Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado;
la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia” y sus
Decretos reglamentarios, entre ellos, el Decreto 2569 de 2000, el Decreto 2007
de 2001. Tanto la jurisprudencia como las disposiciones legales están
encaminadas a suministrar el socorro y la ayuda inmediata que permitan la
satisfacción de los derechos fundamentales para la subsistencia de estas
personas : vida, salud, dignidad, integridad física, educación, vivienda.
Sin embargo, esta grave
situación de insatisfacción de derechos fundamentales continúa y el número de
desplazados aumenta, como prueba de ello son las numerosas acciones de tutela
que se instauran en distintas partes del país por las personas que lo sufren,
lo que condujo a la Corte en la reciente sentencia, T-025 de 2004, a declarar
el estado de cosas inconstitucional. En efecto, en esta providencia en la
que fueron acumulados 108 expedientes, interpuestos por 1150 núcleos
familiares, la Corte decidió : “Declarar la existencia de un estado de cosas
inconstitucional en la situación de la población desplazada debido a la falta
de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos
constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de
recursos efectivamente destinados a asegurar el goce efectivo de tales derechos
y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos
constitucionales y legales, de otro lado”.
(…)
En el presente caso, a la luz
de los criterios expuestos en el punto anterior, se parafraseará la pregunta
que se hizo la Corte en la sentencia T-520 de 2003, para el caso de la persona
secuestrada y deudora de una entidad financiera que pide la reliquidación de su
obligación, de acuerdo con sus circunstancias económicas, para aplicarla a la
de la persona desplazada deudora de una entidad financiera, así:
¿Se vulneran los derechos
fundamentales alegados por una persona desplazada (vida, igualdad, libertad u otro derecho
fundamental), cuando una entidad bancaria le exige el pago de su obligación sin
considerar los efectos que tiene la condición de desplazado sobre sus
posibilidades de cumplir tal pago?
La respuesta es sí, pues este
desconocimiento rompe el deber de solidaridad frente a las personas que se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, en cuyo caso, es deber
del Estado o de los particulares, según la situación, de acudir con la ayuda
necesaria, dentro de la órbita de su competencia, como lo examinó la sentencia
T-520 de 2003 citada. Entonces, si en el presente caso, la entidad financiera
no ha tenido en cuenta la condición de desplazado del actor, la acción de
tutela puede ser procedente. Por el contrario, si la entidad financiera ha
suministrado al demandante la información adecuada a esta condición y a su
actual situación económica, la acción de
tutela no procede.”
La comprobación acerca de las condiciones
particulares que revisten el incumplimiento en el pago de las obligaciones a
cargo de las víctimas de los delitos de secuestro, desaparición forzada y
desplazamiento forzado, tiene efectos directos respecto a la administración de
datos personales destinada al cálculo del riesgo crediticio. En efecto, en distintos apartados de esta
sentencia se ha contemplado que la legitimidad constitucional de dichos
procesos de administración, se halla en el vínculo entre la determinación del
comportamiento crediticio de quienes concurren al mercado de productos
comerciales y de crédito y la protección de la estabilidad financiera y el
ahorro público, en tanto fin constitucionalmente valioso. Desde esa perspectiva, para que la
administración de datos personales resulte armónica con los derechos
fundamentales del titular de la información, en especial el derecho al hábeas
data, se requiere entre otras condiciones, otorgar eficacia al principio de
veracidad, el cual, según lo define el legislador estatutario, obliga a que la
información contenida en los bancos de datos debe ser veraz, completa, exacta,
actualizada, comprobable y comprensible. De este modo, se encuentra proscrito
el registro y divulgación de datos parciales, incompletos, fraccionados o que
induzcan a error.
La inclusión del reporte financiero sobre
incumplimiento en los bancos de datos, en los casos en que la mora se derive
del hecho que el titular de la información es víctima de los delitos de
secuestro, desaparición forzada o desplazamiento forzado, y la mora es
consecuencia directa de los efectos de esas conductas, constituye una actuación
desproporcionada e irrazonable, que a su vez afecta el principio de veracidad
en la administración de datos personales. Lo primero, en tanto incluir la
información sobre incumplimiento en las centrales de riesgo y, por ende,
adscribir los efectos valorativos que ello genera, constituiría una
profundización de las consecuencias lesivas que contrae la comisión de los
delitos anteriormente citados. Lo
segundo, puesto que, contrario a como sucede en los eventos ordinarios de mora,
el incumplimiento del titular víctima del delito se sustenta en hechos
delictuosos que han coaccionado su voluntad y su autonomía personal, y que, por
ende, son impertinentes para la determinación del riesgo crediticio. Ello en tanto no se originan del
comportamiento libre del deudor, sino de las consecuencias de los actos del
tercero que comete la conducta ilícita.
Por lo tanto, no pueden dar cuenta del “comportamiento crediticio” del
sujeto concernido, pues éste solo puede evaluarse correctamente bajo el
supuesto que se trata de una conducta fundada en la autonomía personal.
3.4.1.3. Los
elementos de juicio que ofrecen las decisiones antes estudiadas, que establecen
reglas sobre la determinación del contenido y alcance del derecho al hábeas
data, a partir de su interrelación con otros derechos fundamentales, son
importantes para definir el parámetro de constitucionalidad de las previsiones
dispuestas por el legislador estatutario en relación con la caducidad del dato
financiero negativo.
La Corte reitera
que los procesos de administración de datos personales de contenido crediticio
cumplen un propósito específico: ofrecer a las entidades que ejercen actividades
de intermediación financiera y, en general, a los sujetos que concurren al
mercado, información relacionada con el grado de cumplimiento de las
obligaciones suscritas por el sujeto concernido, en tanto herramienta
importante para adoptar decisiones sobre la suscripción de contratos
comerciales y de crédito con clientes potenciales. Esta actividad es compatible con los
postulados superiores, pues cumple con propósitos legítimos desde la
perspectiva constitucional, como son la estabilidad financiera, la confianza en
el sistema de crédito y la protección del ahorro público administrado por los
establecimientos bancarios y de crédito.
Es precisamente la
comprobación acerca de la finalidad específica que tienen los operadores de
información financiera y crediticia la que, a su vez, permite determinar los
límites al ejercicio de las actividades de acopio, tratamiento y divulgación de
datos. Así, toda medida legislativa que
regule los procesos de administración personal de esta índole deberá circunscribirse
al cumplimiento de los propósitos antes anotados. Por lo tanto, en caso que estas previsiones
legales confieran a los sujetos involucrados en las actividades de
administración de datos personales de contenido crediticio, potestades más
amplias que las relacionadas con la satisfacción de tales finalidades, se
vulnerará el derecho fundamental al hábeas data, puesto que se configurarán
escenarios proclives al ejercicio omnímodo y abusivo del poder informático.
El vínculo
entre la legitimidad de las actividades de acopio, procesamiento y divulgación
de datos personales financieros y el cumplimiento de finalidades
constitucionalmente legítimas explica, entre otros aspectos, la obligatoriedad
de contar con un término de permanencia del dato financiero sobre
incumplimiento en el pago de obligaciones.
En efecto, el cumplimiento de las citadas finalidades depende de que la
información concernida responda a criterios de veracidad, actualización y
oportunidad. Esto significa, en otras
palabras, que la incorporación de datos personales en los bancos de datos está
supeditada a que éstos sean útiles y pertinentes para el cálculo del riesgo
financiero.
La utilidad
del dato se califica a partir de la potencialidad que ofrezca para determinar
el nivel del riesgo del sujeto concernido.
De esta manera, el mantenimiento en las centrales de información
personal falsa, incompleta, caduca o desactualizada, constituye un ejercicio
arbitrario de la facultad de procesamiento del dato y, por ende, una violación
de las normas constitucionales. Sobre
esta condición resulta imprescindible resaltar que la utilidad responde a un
criterio de proporcionalidad en el acopio de información personal, según el
cual la inclusión del dato personal en los archivos y bancos de datos resultará
constitucionalmente admisible cuando (i) cumpla
la finalidad de esa recopilación, esto es, el cálculo de riesgo crediticio; y (ii) no involucre una afectación
manifiestamente desproporcionada a los derechos del titular del dato.
La
pertinencia, en cambio, refiere a la relación intrínseca entre la naturaleza
del dato y las variables de la información personal que interesan al cálculo
del riesgo crediticio. Por ende, los
datos recopilados deberán circunscribirse a aquella información relevante para
determinar el nivel de cumplimiento en el pago de las obligaciones a cargo del
sujeto concernido.
La
determinación de un término de caducidad del dato financiero relativo al
incumplimiento en el pago de las obligaciones es, bajo esta perspectiva, un
instrumento necesario para la eficacia de los derechos fundamentales
interferidos en los procesos de administración de datos personales. En efecto, si la legitimidad de esas
actividades descansa en la relación necesaria entre la recopilación de la
información y el cálculo del riesgo crediticio, la identificación de un plazo
definido permite asegurar que, de un lado, ese cálculo sea idóneo en tanto se
funda en información veraz, oportuna y actualizada; y del otro, se preserven
los derechos del titular, que resultarían afectados por el mantenimiento
irrazonable y desproporcionado del dato negativo en el banco de datos o archivo
correspondiente.
No debe
perderse se vista que, igualmente, el término de caducidad de la información
financiera sobre incumplimiento garantiza la satisfacción de los principios de
administración de datos personales que conforman el contenido y alcance del
derecho al hábeas data. Así, como lo ha
resaltado la jurisprudencia constitucional, “es
evidente que varios de los principios [de administración de datos
personales] comparten identidad de
propósitos con la disposición de un término de caducidad del dato
negativo. Este es el caso del principio
de necesidad, pues la identificación del nivel de riesgo financiero, de manera
general, debe basarse en la situación comercial actual del usuario del recurso
de crédito, razón por la cual la inclusión en la base de datos de información
sobre deudas que estuvieron en mora y fueron pagadas no puede tener vocación de
perennidad, ello porque el paso del tiempo privaría de idoneidad al dato para
la determinación del nivel de riesgo, tornándose por ende en innecesario.
Relación similar se encuentra ante el principio de utilidad, ya que el reporte
sobre créditos puestos al día es menos eficaz en términos de determinación del
nivel de riesgo financiero, cuando media un espacio de tiempo considerable
entre la fecha del pago y el momento en que se efectúa el cálculo de dicho
nivel. || La compatibilidad expresada
se torna aún más estrecha respecto al principio de caducidad, pues este mandato
impide que los administradores de las bases de datos personales conserven la
información desfavorable de manera indefinida, por lo que ésta deberá ser
eliminada del registro después de un término proporcional y razonable que
responda a las causas que motivaron la inclusión del reporte, las que, en el
caso bajo estudio, están relacionadas con la necesidad de determinar el grado
de riesgo crediticio.”[161]
3.4.1.3. Con base en las consideraciones expuestas,
que explican la justificación de la caducidad de la información financiera
negativa, pasa la Corte a analizar la constitucionalidad de los contenidos
normativos previstos por el legislador estatutario en el artículo 13 del
Proyecto de Ley.
El primero
de ellos indica que la información de carácter positivo permanecerá de manera
indefinida en los bancos de datos de los operadores de información. El dato financiero positivo versa sobre el
historial crediticio del sujeto concernido que da cuenta del cumplimiento
satisfactorio en la amortización de sus obligaciones comerciales y de
crédito. La ausencia de fijación de un
término de permanencia de datos personales de esta naturaleza no se muestra, per se, incompatible con la
Constitución. Ello en tanto la inclusión
de estos datos en la centrales de información es compatible con los derechos
fundamentales interferidos por la administración de datos personales. En
contrario, la existencia de información positiva del sujeto concernido, en la
medida en que lo distingue como un agente del mercado económico cumplidor de
sus obligaciones comerciales y de crédito, no afecta en modo alguno sus
intereses y antes bien, lo habilita para acceder a los productos financieros.
Adicionalmente,
previsiones de esta naturaleza permiten el cumplimiento del principio de
incorporación predicable de los procesos de administración de datos
personales. Así, se establece un mandato
expreso a los operadores de información, en el sentido de mantener vigente
dentro del banco de datos aquellos registros que confieren situaciones ventajosas
para el titular, consistentes en este caso en una calificación favorable sobre
su comportamiento crediticio.
Empero, la
compatibilidad general entre la permanencia de la información financiera
positiva y los postulados constitucionales no debe comprenderse de manera
absoluta, sino que debe necesariamente acompasarse con los demás componentes
del derecho al hábeas data y con la necesidad de evitar el ejercicio
indiscriminado y abusivo del poder informático de que son titulares las fuentes
y operadores. Así, en los términos de los
principios de finalidad y temporalidad de la información, previstos por el
legislador estatutario, el mantenimiento indefinido del dato financiero
positivo sólo estará justificado mientras subsistan las causas que dieron lugar
al acopio, tratamiento y divulgación de la información personal. En el presente caso, la finalidad legítima
del procesamiento de los datos personales de contenido comercial y crediticio
está concentrada en el cálculo adecuado del riesgo financiero atribuible al
sujeto concernido, esto con el fin de suministrar información a los agentes
económicos para la toma de decisiones relativas a la celebración de contratos
comerciales y de crédito con clientes potenciales. En consecuencia, cuando esta finalidad no
resulte posible o relevante; por ejemplo, en caso que el titular de la
información fallece o ha sido declarado judicialmente interdicto para la
celebración de actos y negocios jurídicos, el acopio, tratamiento y circulación
de la información positiva son
contrarios a la Carta Política, pues dejan de cumplir con un objetivo
que busque hacer efectivos bienes constitucionalmente valiosos.
El segundo
contenido normativo del artículo 13 del Proyecto de Ley, dispone que los datos
cuyo contenido haga referencia al tiempo de mora, tipo de cobro, estado de la
cartera, y en general, aquellos datos referentes a una situación de
incumplimiento de obligaciones, se regirán por un término máximo de
permanencia, vencido el cual deberá ser retirado de los bancos de datos por el
operador, de forma que los usuarios no puedan acceder a la información. Esta disposición, en criterio de la Sala,
reitera el contenido del principio de caducidad propio de los procesos de
administración de datos personales, según las consideraciones expuestas in extenso en el presente apartado. Por lo tanto, no se opone a la Constitución.
El tercer
apartado normativo del artículo analizado señala que el término de permanencia
de la información anteriormente descrita será de cuatro años, contados a partir
de la fecha en que sean pagadas las cuotas vencidas o sea pagada la obligación
vencida. Habida cuenta las implicaciones
de esta disposición y las observaciones que sobre la misma han efectuado el
Ministerio Público y los intervinientes, resulta pertinente realizar un
análisis más detallado por parte de la Corte.
La definición de un término de caducidad del dato financiero negativo es
un asunto que corresponde al legislador estatutario y hace parte de la cláusula
general de la competencia para la producción normativa, en cuanto a la
definición del contenido esencial de los derechos fundamentales.[162]
Sin embargo, si bien dicha facultad tiene carácter amplio, la determinación de
una fórmula de permanencia de la información está sujeta a límites. El primero de ellos es, por supuesto, las
normas constitucionales, en especial aquellas referidas al ámbito de protección
del derecho al hábeas data, que como se ha demostrado en esta sentencia,
incorpora los principios de administración de datos personales. El segundo está
relacionado con la prohibición del tratamiento desproporcionado o irrazonable, imponible
en el Estado Constitucional a todas las actuaciones públicas y en escenarios
concretos también de los particulares. Al
respecto, esta Corporación ha resaltado que la proporcionalidad “refiere
a una máxima general y parámetro de acción para la totalidad de la actividad
estatal, aunque no exclusivamente, ya que el principio de proporcionalidad puede
llegar a aplicarse también en el ámbito de las relaciones particulares regidas
por el derecho privado. En sentido constitucional, la proporcionalidad es un
principio de corrección funcional de toda la actividad estatal que, junto con
otros principios de interpretación constitucional –unidad de la Constitución,
fuerza normativa, fuerza integradora, concordancia práctica, armonización
concreta, inmunidad de los derechos constitucionales e interpretación conforme
a la Constitución–, busca asegurar que el poder público, actúe dentro del marco
del estado de derecho, sin excederse en el ejercicio de sus funciones. Su
fundamento normativo último está dado por los principios fundamentales de
Estado de Derecho (artículo 1 C.P.), fuerza normativa de la Constitución (artículo
4 C.P.) y carácter inalienable de los derechos de la persona humana (artículo 5
C.P.).”[163]
Esta misma doctrina ha considerado que de la
proporcionalidad, entendida como método de interpretación para el control de
constitucionalidad asume dos mandatos diferenciados: la prohibición del exceso
y la prohibición del defecto. El primero
tiene que ver con la limitación del ejercicio de poder público, a fin de
mantener la eficacia de los derechos fundamentales. El segundo, está referido a la obligatoriedad
por parte del Estado de adoptar medidas suficientes para la eficacia de esos
mismos derechos y el cumplimiento de sus fines esenciales, de modo tal que no
se incurra en un déficit de protección.
La definición concreta de la proporcionalidad de
una decisión legislativa se logra a partir de la ponderación. Así, “el
objeto de la ponderación son intereses enfrentados que han recibido alguna
protección constitucional, la cual es mayor en el caso de intereses cobijados
por derechos fundamentales. Los intereses ponderados también se concretan en
medidas y fines estatales. Se pondera, por una parte, las medidas y los fines
estatales y, por otra parte, la afectación de parámetros formales o materiales
consagrados en la Constitución. Existe, por lo tanto, una clara relación
conceptual entre la proporcionalidad y la ponderación. La primera es
establecida mediante la segunda, puesto que siendo la primera un concepto
relacional, los extremos de dicha relación han de ser comparados y sopesados,
esto es, ponderados con el fin de establecer si ellos mantienen el equilibrio,
el balance o la medida debida o, por el contrario, se desconocen las
prohibiciones de exceso o defecto.”[164]
El juicio de ponderación,
comprendido en esta dimensión, implica el deber del juez constitucional de
adelantar un estudio igualmente relacional, que contraste las finalidades
perseguidas por la medida legislativa y el grado de afectación de los derechos
fundamentales. Esto responde a una metodología de análisis específica, la cual (i) determine los intereses enfrentados por la regulación objeto de escrutinio; (ii) sopese el grado de afectación de
sufre cada uno de esos intereses, en razón del límite impuesto por la norma; (iii) compare dichas afectaciones; e (iv) identifique si alguno de esos
intereses resulta afectado de forma desproporcionada por la medida legislativa,
caso en el cual sería contraria a la Constitución.[165]
En cuanto al primer aspecto, tanto los usuarios de
la información como los titulares de la misma tienen intereses enfrentados en
la definición de un término de caducidad del dato financiero sobre
incumplimiento. Los primeros, quienes guían decisiones económicas a partir del
análisis del comportamiento crediticio de los sujetos concernidos, entendidos
como clientes potenciales. Por tanto, el
interés de los usuarios se concentra en que la información que da cuenta del
incumplimiento en el pago de obligaciones dinerarias se mantenga incorporada en
el banco de datos por el mayor tiempo
posible, pues ello permitirá escrutar con profundidad los hábitos de pago del
individuo.
Los titulares de la información, en cambio, están
interesados en que el dato financiero negativo no permanezca incorporado a su
historial crediticio por un periodo de tiempo tal que implique (i) una afectación desproporcionada a
sus derechos, en especial, el del acceso al mercado de crédito y, en general, a
la posibilidad de concurrir el tráfico económico de bienes y servicios; y (ii) un ejercicio abusivo del poder
informático por parte de fuentes, operadores y usuarios de la información
personal. En este punto es importante
realizar una consideración adicional. Aunque el reporte de información
financiera negativa responde a un hecho objetivo – el incumplimiento en el pago
de las obligaciones –, no por ello puede adscribírsele carácter neutro en
cuanto a los intereses jurídicos del sujeto concernido. Como lo demuestran
fehacientemente las distintas decisiones judiciales estudiadas en este
apartado, el reporte del dato negativo ocasiona un juicio de desvalor sobre su
titular, el cual establece límites y restricciones para el acceso al crédito y
la suscripción de contratos comerciales.[166] Por lo tanto, resulta imprescindible que, en
aras que dicho juicio no se convierta en una carga desproporcionada en contra
del sujeto concernido, el sistema de información destinado al cálculo del
riesgo establezca reglas que permitan que el deudor incumplido restablezca su
buen nombre comercial luego de que ha honrado debidamente sus obligaciones con
posterioridad a la mora y, de esta forma, se inserte nuevamente el mercado económico
de manera plena. Estas reglas apuntan
unívocamente a la definición de un término razonable de caducidad del dato
negativo.
Adicionalmente, también debe reiterarse en esta
instancia del análisis que la legitimidad de las actividades de acopio,
recolección y divulgación de datos personales de contenido crediticio depende,
entre otras variables, de un criterio de oportunidad. Según este requisito, el cálculo del riesgo
crediticio debe basarse en datos actuales y veraces, de modo tal que aquella
información que, debido a su antigüedad, ya no resulta adecuada para esa
actividad y, por ende, pierde la justificación para permanecer reportada. Así, la definición de un término razonable de
caducidad del dato impide la permanencia de datos personales con estas
condiciones.
El sopesamiento de estos intereses de cara a la
medida establecida por el legislador estatutario lleva, igualmente, a
consideraciones disímiles entre los sujetos afectados por la disposición. Para el caso de los usuarios de la
información, el establecimiento de un término de caducidad de dato financiero
negativo de cuatro años, contado a partir del pago de la obligación, no afecta
sus intereses. Este término otorga un
panorama amplio del historial crediticio del sujeto concernido, del cual puede
derivarse información suficiente para dar verdadera cuenta de los hábitos de
pago del cliente potencial.
Empero, estos resultados no son predicables respecto
de los titulares de la información financiera, puesto que la norma analizada
impone consecuencias jurídicas irrazonables respecto del sujeto concernido en
dos supuestos concretos. El primero de ellos tiene que ver con los titulares de
información basada en obligaciones insolutas cuya exigibilidad supera el
término de la prescripción ordinaria.
Para este caso, la disposición no prevé un plazo de permanencia, puesto
que supedita la contabilización de la caducidad a partir del pago de la
obligación. Así, como en este caso no se
ha verificado ese pago, la información financiera negativa permanecerá de modo
indefinido. En este evento, la Sala
advierte que, conforme a la doctrina expuesta, resulta totalmente injustificado
que se mantengan en las bases de datos reportes basados en obligaciones que han
sido excluidas del tráfico jurídico, amén de la imposibilidad de ser exigibles
judicialmente. Si el ordenamiento legal
vigente ha establecido que luego de transcurridos diez años opera la extinción
de las obligaciones dinerarias, no existe razón alguna que sustente que a pesar
que ha operado este fenómeno, el reporte financiero que tiene origen en la
deuda insoluta subsista. Por ende, la
permanencia del dato más allá del término de prescripción configura un
ejercicio abusivo del poder informático, que en el caso concreto se abrogaría
una potestad más amplia que la del Estado para derivar consecuencias jurídicas
de la falta de pago de obligaciones.
Según lo expresado, la medida adoptada por el
legislador estatutario faculta a los operadores de información para mantener
datos financieros negativos, derivados de obligaciones insolutas, de forma
indefinida. Esta posibilidad impone una
carga desproporcionada al sujeto concernido, puesto que el juicio de desvalor
generado por el reporte negativo tendría consecuencias en el tiempo más amplias
que las que el ordenamiento jurídico ha dispuesto como predicables de las
obligaciones dinerarias. Conforme lo
anterior, mientras que para el Derecho la obligación no resulta exigible,
puesto que se considera extinta en razón del paso del tiempo; esta mantiene sus
efectos restrictivos para el acceso al mercado comercial y de crédito y, en
consecuencia, el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en tanto
permanece en los bancos de datos indefinidamente.
El segundo presupuesto de afectación de los derechos
del titular de la información se basa en la ausencia de criterios de
gradualidad en la determinación del término de caducidad del dato financiero
negativo. Al respecto, la Corte
considera que un término de permanencia de cuatro años se muestra irrazonable
cuando la mora tiene una corta duración, caso en el cual el juicio de desvalor
propio del reporte negativo se muestra desproporcionado. En efecto, en aquellos eventos en que el
incumplimiento de la obligación estuvo vigente por pocos días o meses y el
deudor ha advertido esta situación, honró con prontitud sus obligaciones y
muestra un comportamiento financiero posterior idóneo; la permanencia del dato financiero
negativo por un término irreductible de cuatro años impone una carga manifiestamente
desproporcionada.
En este escenario la Sala parte de advertir que el
reporte financiero negativo impone un juicio de desvalor en contra del sujeto
concernido, que se concentra en el aumento tangible de las restricciones y
límites para el acceso al mercado comercial y de crédito. Este juicio, con base en el principio de
proporcionalidad, debe corresponder con el nivel de riesgo de incumplimiento
que se predique del comportamiento crediticio del titular del dato. De este
modo, la incidencia del reproche valorativo debe ser mayor en el caso que el
deudor que incurre en mora sistemática en el pago de sus obligaciones y/o sólo
accede a honrarlas luego de haberse surtido un proceso judicial que ordena la
ejecución coactiva del crédito. De forma
correlativa, el reproche valorativo debe tener una incidencia menor cuando se
trata de un deudor moroso que acude voluntaria y prontamente al pago de las
obligaciones.
El establecimiento de un término único de caducidad
del dato financiero negativo lleva, en ese sentido, a resultados materialmente
injustos, que contradicen el mandato previsto en el artículo 2º C.P. Así, la afectación del historial crediticio y
el subsiguiente esfuerzo individual para recobrar el buen nombre comercial y el
acceso pleno al mercado comercial y de crédito sería idéntico en relación con
aquellos agentes económicos generalmente cumplidos con sus obligaciones, que
incurrieron en mora de forma marginal y asumieron voluntariamente el pago
pronto de la obligación, que respecto de aquellos otros que asumen comportamientos
de incumplimiento reiterado y sostenido en el tiempo frente a la amortización
de sus créditos.
Como se infiere de las consideraciones expuestas, el
establecimiento de un término único de caducidad del dato financiero negativo
impone afectaciones manifiestamente desproporcionadas a los intereses de los
sujetos concernidos, específicamente para el caso de quienes son titulares de
obligaciones insolutas de las cuales se predica su extinción en virtud del paso
del tiempo, como de aquellos deudores que asumen pronta y voluntariamente el
pago de las obligaciones en mora, quienes quedan en pie de igualdad, en lo que
refiere al juicio de desvalor derivado del reporte financiero sobre
incumplimiento, con aquellos agentes económicos que incurren en mora por un
periodo considerable y solo acceden al pago previa ejecución judicial del
crédito incumplido. En consecuencia, la
fijación de un término único de caducidad, carente de gradualidad y que permite
la permanencia indefinida del dato financiero negativo para el caso de las
obligaciones insolutas, es contraria a la Constitución, puesto que prevé una
medida legislativa que impone un tratamiento abiertamente desproporcionado a
los titulares de la información personal incorporada en centrales de riesgo
crediticio.
En este sentido, la Sala se opone a los argumentos
planteados por algunos de los intervinientes, en el sentido de considerar que
el término de caducidad previsto por el legislador estatutario era razonable,
pues otorgaba iguales condiciones a todos los sujetos concernidos, lo que
redundaba en la calificación paritaria del riesgo crediticio. Para la Corte,
estas razones omiten considerar que el reporte financiero negativo involucra un
juicio de desvalor en contra del sujeto concernido, puesto que a partir de él
se derivan restricciones y límites al acceso al mercado comercial y de
crédito. Por ende, no es aceptable, con
base en el principio de proporcionalidad, que el término de caducidad del dato
negativo sea uniforme para todos los deudores, al margen de las condiciones que
definen su nivel de cumplimiento de las obligaciones, puesto que ello (i) contrae consecuencias materialmente
injustas en contra de quienes incurren en mora marginal y asumen
voluntariamente el pago de sus créditos y demás obligaciones comerciales; y (ii) permitiría que, en razón de la
permanencia excesiva del reporte respecto de dichos sujetos, se les restrinja
irrazonablemente el acceso a los recursos ofrecidos por el mercado
financiero.
De otro
lado, también deben desestimarse las consideraciones realizadas por otro grupo
de intervinientes, quienes consideran que la ausencia de gradualidad en el
término de permanencia del dato financiero negativo es subsanada por la fórmula
de presentación del contenido de la información prevista por el Proyecto de
Ley, la cual obliga a que los operadores confieran “reporte positivo” cuando el
deudor esté al día en sus obligaciones, al margen del lapso en que el crédito
pagado se mantuvo en mora. Sobre el particular,
la Sala considera que esta interpretación desconoce el hecho que la información
financiera contenida en los bancos de datos no se restringe al “reporte”, sino
que necesariamente incorpora el historial crediticio del sujeto
concernido. No de otra manera podría
comprenderse que el legislador estatutario haya dispuesto que los datos
relacionados con el tiempo de mora, tipo de cobro y estado de cartera estén
sometidos a un término de permanencia.
Ello significa, sin lugar a dudas, que la información sobre el
comportamiento crediticio pasado hace parte de los datos personales accesibles
por los usuarios, en los términos de la norma estatutaria. Por ende, estos datos incidirán en la
determinación del nivel de riesgo financiero del sujeto concernido y, en
consecuencia, le serán predicables los requisitos de oportunidad y
proporcionalidad anteriormente expuestos.
Conforme a
las razones expuestas, la Corte advierte que el término de cuatro años es una
decisión legislativa razonable, excepto en los casos en que se trata de (i) una mora vigente por un periodo
corto, amén del pago efectuado prontamente; y (ii) cuando se trata de obligaciones insolutas, respecto de las
cuales se predica la prescripción. En
estos dos eventos, el término único de caducidad de la información sobre
incumplimiento se muestra desproporcionado e irrazonable, por lo que vulnera
los derechos constitucionales del titular de la información.
En esta
instancia debe la Sala reiterar que el establecimiento de un término de
caducidad de la información financiera sobre incumplimiento es un asunto que le
corresponde al legislador estatutario.
Así, el Proyecto de Ley ha fijado un término de cuatro años, el cual se
muestra razonable desde la perspectiva de los titulares y de los usuarios de la
información, excepto en los casos anteriormente descritos. Estos casos extremos han sido identificados
consistentemente por la jurisprudencia constitucional, de modo tal que ha
establecido dispositivos específicos para evitar que el mantenimiento del reporte
constituya un ejercicio abusivo del poder informático de las fuentes,
operadores y usuarios.
Sobre este
particular, la Sala considera pertinente estipular que esta comprobación no
significa, en modo alguno, que el legislador estatutario se vea compelido a
reiterar los plazos de caducidad fijados por la jurisprudencia constitucional,
pues ello equivaldría a desconocer la vigencia de la cláusula general de
competencia legislativa. Empero, ello no obsta para que cuando la
jurisprudencia constitucional ha identificado, de manera consistente, eventos
en los que determinado término de caducidad se muestra desproporcionado o
irrazonable, esta comprobación no sirva de parámetro para que el legislador
prevea una fórmula de regulación que resulte respetuosa del principio de
proporcionalidad.
Vistas así
las cosas, la Corte considera imprescindible mantener el término de caducidad
de la información financiera sobre incumplimiento, previsto por el legislador
estatutario, pues en sí mismo considerado se muestra razonable y, en esa
medida, compatible con la protección de los derechos fundamentales del sujeto
concernido. No obstante, tales
conclusiones no son predicables de los casos extremos a los que se ha hecho
reiterada alusión en ese apartado. Así,
ante (i) la necesidad de conservar la
fórmula de permanencia de la información sobre incumplimiento, corolario lógico
de la vigencia del principio democrático; y (ii)
el carácter vinculante del principio de proporcionalidad en dicha materia,
que para el presente análisis se traduce en la obligación de contar con
términos de caducidad razonables en los casos extremos antes citados, la Corte
condicionará la exequibilidad del término de permanencia, de modo tal que (i) se aplique el término razonable
desarrollado por la jurisprudencia constitucional antes analizada, equivalente
al duplo de la mora, respecto de las obligaciones que permanecieron en mora
durante un plazo corto; y (ii) extienda
el plazo de permanencia previsto por el legislador estatutario a los eventos en
que se predice la extinción de la obligación en mora. Debe insistirse en que esta definición de
plazos vía jurisprudencial resulta justificada ante la obligatoriedad que el
juez constitucional garantice la eficacia de los derechos fundamentales
interferidos en los procesos de administración de datos personales de contenido
crediticio, que para el presente caso se traduce en la necesidad de fijar un
término de caducidad de la información financiera negativa que responda a
criterios de proporcionalidad, razonabilidad y oportunidad.
En
consecuencia, la Sala declarará la constitucionalidad del artículo 13 del
Proyecto de Ley, en el entendido que la
caducidad del dato financiero en caso de mora inferior a dos años, no podrá
exceder el doble de la mora, y que el término de permanencia de cuatro años
también se contará a partir del momento en que se extinga la obligación por
cualquier modo.
3.4.5. Contenido de la información (Artículo
14)
El artículo 14 establece que los bancos de
datos de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la
proveniente de terceros países, deberán presentar la información de los
titulares conforme a un formato previsto por el Gobierno Nacional. Este formato deberá identificar, entre otros
aspectos, el nombre completo del deudor, la condición en la que actúa respecto
del crédito, el monto de la obligación, el tiempo de mora y la fecha de pago,
si es del caso. El Ejecutivo, al diseñar
el formato, deberá tener en cuenta que el reporte deberá establecer que (i) existe reporte negativo cuando el
titular se encuentre en mora en sus cuotas u obligaciones; (ii) concurre reporte positivo cuando el titular esté al día con
las obligaciones. La pretermisión de
esta información derivará en la imposición de las máximas sanciones previstas
en el Proyecto de Ley.
Del mismo modo, el parágrafo 1º del artículo
14 indica que para los efectos de la presente ley se entiende que una
obligación ha sido voluntariamente pagada cuando el pago se ha producido sin
sentencia judicial que así lo ordene. El
parágrafo 2º prevé que las consecuencias previstas en la norma respecto del
pago voluntario serán predicables para cualquier modo de extinción de las
obligaciones, que no sea resultado de una sentencia judicial. El parágrafo 3º dispone que cuando un usuario
consulte la información de un titular, los bancos de datos deberán de dar
información exacta sobre su estado actual, esto es, dar un reporte positivo o
negativo, conforme a los términos expuestos.
Igualmente, indica que el resto de la información contenida en el banco
de datos de contenido crediticio, financiero, comercial, de servicios y la
proveniente de terceros países, hará parte del historial crediticio del
titular, el cual podrá ser consultado por el usuario, siempre y cuando hubiere
sido informado sobre el estado actual. Por último, el parágrafo 4º del artículo
14 proscribe la administración de datos personales con información
exclusivamente desfavorable.
De manera preliminar, la Corte advierte que
el parágrafo 3º del presente artículo incurre en un error de
transcripción. En efecto, las
expresiones “dar un reporte positivo de
los usuarios” y “harán parte del
historial crediticio de cada usuario” son incorrectas, puesto que en los
términos del artículo 3º del Proyecto de Ley, la información personal se
predica de los titulares, no de los usuarios de la misma. Al respecto, la Sala considera que este error
no afecta la constitucionalidad del precepto ni distorsiona su cabal
entendimiento. Ello habida cuenta que la lectura del artículo 14
en su conjunto no ofrece duda alguna acerca que la única interpretación
plausible de la disposición es que la información de la que versan los reportes
y el historial crediticio corresponde a los titulares, no a los usuarios. Conforme a esta aclaración, la Corte asumirá
el estudio del artículo mencionado.
De manera general, la Corte considera que el precepto analizado no presenta mayores reproches de constitucionalidad. En efecto, el establecimiento de un formato que ordene de manera uniforme la información personal suministrada a los usuarios, basada en la expedición de reportes positivos y negativos que responden al estado actual de cumplimiento de las obligaciones por parte de los sujetos concernidos, adicionada por el resto del historial crediticio del mismo, constituye una medida legislativa compatible con el ejercicio efectivo de las facultades de conocimiento, actualización y rectificación del dato, al igual que con los principios de administración de datos personales.
El precepto analizado permite que la información personal responda a criterios de veracidad e integridad. Lo primero porque obliga a que el reporte dé cuenta del estado real de cumplimiento del sujeto concernido, puesto que una vez está al día en sus obligaciones comerciales y crediticias, obtiene una calificación positiva, la cual es transmitida por los operadores a los usuarios. De igual modo, la norma incorpora fórmulas que permiten definir con claridad cuándo existe el pago voluntario de las obligaciones que sustenta el reporte positivo, previsiones que refuerzan el carácter actualizado y veraz del dato personal de contenido comercial y crediticio. Así, de manera armónica a la clasificación efectuada por la jurisprudencia constitucional y analizada in extenso a propósito del análisis del artículo 13 del Proyecto de Ley, la norma distingue entre pagos voluntarios y coactivos en consideración de la existencia de un fallo judicial que ordene el pago. De la misma forma, extiende acertadamente las consecuencias del pago voluntario de la obligación a otros modos de extinción de las obligaciones, que no sean resultado de una sentencia judicial. Sobre este último aspecto, para la Corte es claro que la interpretación sistemática de los parágrafos 1º y 2º del artículo lleva a concluir que la sentencia judicial a la que hacen referencia es la que se deriva de un proceso de ejecución, pues es sólo ella la que puede “ordenar” el pago de la deuda.
La norma estudiada es un desarrollo propio del principio de integridad, conforme a dos argumentos definidos. En primer lugar, establece que cuando el usuario consulte la información personal del sujeto concernido, los operadores de los bancos de datos deberán dar información exacta y completa sobre el actual estado de cumplimiento en las obligaciones, aunado a la posibilidad de consultar los demás datos que conforman el historial crediticio del deudor. Esto implica que los usuarios tendrán acceso a aquella información que se muestra relevante para otorgar una visión completa del estado de cumplimiento comercial y crediticio del sujeto concernido. En segundo término, el parágrafo 4º proscribe la administración de información exclusivamente desfavorable, prohibición que facilita que los datos financieros sean completos e incorporen toda la información pertinente, tanto la que da cuenta de la mora, como la que confiere situaciones ventajas para el titular, en tanto lo califican como un agente económico cumplidor de sus obligaciones crediticias y comerciales. Esto último, por supuesto, desarrolla el principio de incorporación, identificado por la jurisprudencia constitucional dentro del contenido y alcance del derecho fundamental al hábeas data. Finalmente, debe resaltarse como esta última disposición se opone a prácticas abusivas en la administración de datos personales, en especial aquellas dirigidas a la confección de “listas negras”, las cuales desvirtúan la finalidad constitucionalmente legítima de los procesos de administración de datos personales de contenido crediticio, al convertirlos en instrumentos dirigidos a la imposición de barreras injustificadas para el acceso al mercado comercial y financiero.[167]
Empero, la Corte considera necesario estipular que las finalidades del artículo 14 del Proyecto de Ley, que como se ha indicado son desarrollos de los principios de veracidad e integridad en la administración de datos personales, deben estar basadas en una interpretación de la norma analizada, en el sentido que las expresiones “reporte negativo” y “reporte positivo”, son apenas calificaciones específicas del reporte crediticio, que en ningún caso pueden constituirse en un instrumento para que se entregue a los operadores información falsa, inexacta e incompleta, la cual se base en la simple calificación positiva o negativa. En tal sentido, conforme lo previsto en el parágrafo 3º del artículo 14 del Proyecto de Ley, los operadores de los bancos de datos están en la obligación de entregar al usuario no solo el reporte actual, sino también el historial crediticio del sujeto concernido, a efectos que se cumplan con las obligaciones de protección del derecho al hábeas data, derivadas de los principios de veracidad e integridad.
Para la Corte, una interpretación
del artículo 14 del Proyecto de Ley, en el sentido que el contenido de la
información se limite a dar cuenta del estado actual positivo o negativo, es
contraria al derecho fundamental al hábeas data, el cual, como se ha indicado
en esta decisión, contrae el deber que la información financiera y comercial
del sujeto concernido sea divulgada de forma completa, de modo tal que dé
cuenta de su comportamiento crediticio. En
consecuencia, la Sala declarará la exequibilidad condicionada de la norma
citada, en el entendido que las
expresiones “reporte negativo” y “reporte positivo” de los
literales a. y b. hacen referencia exclusivamente al cumplimiento o
incumplimiento de la obligación, y que el reporte deberá contener la
información histórica, integral, objetiva y veraz del comportamiento crediticio
del titular.
No obstante la exequibilidad del precepto, la
Corte considera pertinente pronunciarse sobre los cuestionamientos que el
Ministerio Público y los intervinientes expresan respecto a la exequibilidad
del artículo 14 del Proyecto de Ley. En relación con la norma analizada,
algunos de los intervinientes sostienen que debe ser declarada inexequible,
pues las facultades dadas al Gobierno Nacional cobijarían materias propias de
la reserva de ley estatutaria, en tanto refieren al contenido esencial del
derecho fundamental al hábeas data. En
su criterio, esta conclusión se soporta en el hecho que el legislador haya
conferido la competencia al Ejecutivo de forma amplia, a través de la expresión
“entre otros aspectos”, prevista en
el inciso primero del artículo 14. De otro lado, otro grupo de intervinientes
sostiene que el establecimiento de un formato de carácter obligatorio viola la
libertad económica y de empresa, en tanto debería dejarse a la potestad de las
empresas operadoras la definición de estos contenidos. Finalmente, el Procurador General solicita a
la Corte que declare inexequible la expresión “y la proveniente de terceros países”, puesto que el legislador
estatutario no ha establecido ninguna regla que permita garantizar que en
relación con la información proveniente del extranjero, se hayan respetado los
principios de administración de datos personales y el ejercicio de las
facultades de conocimiento, actualización y rectificación por parte del titular
del dato. Por ende, tal previsión viola
los derechos al debido proceso y al hábeas data.
Para resolver acerca de la constitucionalidad
del precepto, la Corte considera necesario delimitar el alcance del mismo,
puesto que advierte que buena parte de los cuestionamientos planteados por los
intervinientes y el Ministerio Público se fundan en comprensiones parciales o
asistemáticas de la norma analizada.
Así, se observa que la disposición dispone al Gobierno Nacional una
competencia específica: la definición de un formato que determine el modo en
que la información personal deberá presentarse a los usuarios del banco de
datos. El precepto, de igual manera,
indica los aspectos mínimos que deberá contener el formato, los cuales versan sobre
la identificación del titular, su vínculo con la obligación y los datos
relacionados con el cumplimiento en el pago de la misma. De igual manera, el legislador estatutario
circunscribe de manera más específica el contenido del formato, en tanto dispone
que deberá dar cuenta de la existencia de un reporte positivo o negativo,
dependiente de si el titular está o no al día en el pago de las
obligaciones.
Como se indicó en apartado anterior de esta sentencia, la reserva de la ley estatutaria se predica de aquellas previsiones legales que regulan aspectos centrales, estructurales del derecho fundamental, que pertenecen o están próximos al contenido esencial del mismo. Así, en decisiones anteriores de esta Corporación que han declarado exequibles disposiciones legales ordinarias sobre hábeas data, al considerar que su contenido no hace parte de la reserva de ley estatutaria, reitera que ésta es exigible cuado se trate de “i) normas que desarrollan y complementan los derechos ii) que regulan solamente los elementos estructurales esenciales, iii) que regulan de forma directa su ejercicio y también el desarrollo de su ámbito a partir del núcleo esencial definido en la Constitución, iv) que refieran a los contenidos más cercanos al núcleo esencial, v) que regulan aspectos inherentes al ejercicio y principalmente lo que signifique consagrar límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, vi) cuando el legislador asuma de manera integral, estructural y completa la regulación del derecho, vii) que aludan a la estructura general y principios reguladores pero no al desarrollo integral y detallado, regulando así la estructura fundamental y los principios básicos, y viii) que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los derechos.”[168] Estos requisitos, que obligan a que la reserva de ley estatutaria esté sustentada en un vínculo cierto y verificable entre la regulación y los contenidos propios del contenido esencial del derecho fundamental de que se trate, pretenden evitar el vaciamiento de las competencias de producción normativa del legislador ordinario. En efecto, la Corte ha destacado que la reserva de ley estatutaria debe comprenderse en un sentido restrictivo, de forma tal que se excluyan de esa exigencia previsiones normativas que si bien están relacionadas con los derechos fundamentales, disponen reglas para aspectos particulares y específicos, diferenciables del núcleo esencial. Así, se ha insistido en “que dado que las leyes estatutarias no fueron creadas dentro del ordenamiento para regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales, sino que están encargadas de desarrollar los textos constitucionales, es por lo que estas leyes especiales deben orientarse a contener las regulaciones básicas o mínimas de los derechos, es decir, aquellas que tienen por objeto la configuración de los elementos esenciales, estructurales o definitorios de los derechos fundamentales, sin que por ello pueda considerarse que tales regulaciones puedan corresponder a aquellas que impliquen la afectación de su núcleo esencial, pues de ser ello así se trataría de una normativa[169] no reservada a la ley estatutaria sino contraria a la Constitución.”[170]
Para el caso propuesto, es claro que la
delegación otorgada al Gobierno Nacional radica en un asunto eminentemente técnico,
delimitado y que no versa sobre los aspectos esenciales del derecho
fundamental, ni mucho menos ofrece una regulación integral del mismo. En contrario, la Corte considera que predicar
la reserva de ley estatutaria para un aspecto puntual, previamente circunscrito
por el legislador estatutario y que se restringe a aspectos operativos de la
administración de datos personales de contenido financiero y crediticio, que ya
ha sido regulada suficientemente por el Proyecto de Ley; configuraría una
visión maximalista de las competencias del legislador estatutario que,
correlativamente, vacía las facultades de regulación que la Carta Política
confiere al legislador ordinario. En
este sentido, la Corte se aparta de lo expresado por algunos intervinientes, en
el sentido que la norma ofrece una facultad amplia al Gobierno Nacional para
regular aspectos propios del contenido esencial del derecho fundamental. Ello
en tanto el legislador estatutario limita la competencia del Ejecutivo al
diseño de un formato, el cual prevé su contenido mínimo y la manera en que debe
presentar la información personal a sus usuarios. Como se observa, se ha circunscrito en buena
medida las posibilidades de regulación por parte del Gobierno, por lo que su
ámbito de producción normativa se restringiría a tópicos marginales (diseño del
formato, mecanismo electrónico o físico de soporte, etc.), que no tienen como
propósito regular aspectos propios del contenido y alcance del derecho
fundamental.
La materia relativa al establecimiento del
formato no regula el contenido esencial del derecho fundamental al hábeas data,
ni tampoco constituye, en si misma, una regulación de aspectos propios del
derecho, que hiciera predicable la exigencia de reserva de ley. En cambio, debe insistirse en que dicha
competencia tiene una finalidad eminentemente operativa, incompatible con la
posibilidad que el Gobierno Nacional modifique el contenido y alcance del
derecho al hábeas data financiero, delimitado suficientemente por la
normatividad estatutaria. Esta condición
técnica y concreta de la competencia citada es la que justifica su pertenencia
al ámbito propio de la facultad reglamentaria.
En efecto, la jurisprudencia constitucional[171]
ha comprendido que si bien la eficacia del principio de legalidad, propio del
Estado Constitucional, depende del otorgamiento de la cláusula general de
competencia legislativa al Congreso, esto no significa que la regulación legal deba
agotar la materia en todos los casos.
Así, en aquellos asuntos en que la Constitución no prevea un mandato
específico de reserva de ley, el legislador podrá regular los aspectos centrales
del tópico correspondiente, de modo que esas previsiones sirvan de límite y
marco de referencia para el ejercicio de la potestad reglamentaria, entendida
como la competencia que tiene el Gobierno para expedir actos administrativos
destinados a garantizar la cumplida ejecución de las leyes (Art. 189-11 C.P.).
Esta división de competencias para la
producción normativa ha permitido a la jurisprudencia constitucional establecer
que el ejercicio de la potestad reglamentaria está sujetado a la existencia de
una regulación básica que sirva de parámetro.
De esta forma, la jurisprudencia ha destacado[172]
que la preservación del principio de legalidad implica que el Congreso
determine suficientemente la materia a reglamentar. Así, se desconocen los postulados
constitucionales cuando no existe ese mínimo de materialidad legislativa, sino
que se adopta una fórmula amplia de remisión, a través de la cual el Ejecutivo
sustituye al Congreso en la determinación de la normatividad correspondiente.
Para la Corte, “[e)s posible que la rama legislativa con la
utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa
competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los
supuestos definidos en la ley con el
propósito de concretar la aplicación de ciertos preceptos legales a
circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio de un Estado regulador. Sin
embargo, en esos eventos la acción de la administración y el cumplimiento de
las políticas públicas que animan la ley y las regulaciones administrativas que
las materializan dependen de que las disposiciones legales establezcan
criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales ha de actuar
la administración de tal forma que se preserven los principios básicos de un
estado social y democrático de derecho.”[173]
Trasladados estos argumentos al análisis de
la norma estatutaria, la Corte advierte, en primer lugar, que la Constitución
no prevé la reserva de ley respecto a la definición del modo de presentación de
la información personal por parte de los bancos de datos. En ese sentido, este es un tópico que
corresponde al legislador, quien a su vez puede delegar en el reglamento la
definición de los aspectos operativos y técnicos que permitan la ejecución
concreta de la medida legislativa, a condición que la misma establezca la
regulación básica que determine el parámetro de ejercicio de la potestad
reglamentaria. En el caso propuesto, se
comprueba que el legislador estatutario ha fijado los aspectos esenciales del
formato que deberá establecer el Gobierno Nacional, ha señalado expresamente qué datos debe
contener y la forma en que deberá ser presentada la información personal a sus
usuarios. Por ende, existe una debida
circunscripción material a la actividad de la administración, lo que justifica
la exequibilidad del precepto.
La Corte, de otro lado, desestima el reproche
identificado por un grupo de intervinientes, en el sentido que la previsión de
un formato establecido por el Gobierno Nacional es contrario a la libertad
económica y de empresa. A juicio de la Sala,
la decisión legislativa de establecer un formato uniforme para la presentación
de los datos personales, no puede comprenderse como una expresión de la
competencia estatal de dirección del Estado en la economía, pues se trata de
una medida legislativa que no tiene incidencia alguna ni en el mercado de
crédito, ni en la actividad que desempeñan los operadores de información, ni,
en general, en las actividades de suministro de bienes y prestación de
servicios.
Para que exista una regulación que incida en la
libertad económica, la norma de que se trate debe establecer algún mecanismo
que intervenga el mercado, fije criterios de distribución de los recursos,
imponga límites o condiciones a la iniciativa privada o, de manera general,
establezca modificaciones a la dinámica económica que no se producirían en caso
que la Constitución o la ley no fijaran la medida correspondiente. Estas
condiciones no concurren para el caso analizado. En efecto, el único propósito de la norma es
permitir que el Gobierno Nacional, ceñido a los requisitos previstos por el
legislador estatutario, establezca un modelo uniforme de presentación de la
información, que deben adoptar los operadores de los bancos de datos, el cual
ha considerado el legislador como deseable, a fin de garantizar (i) el acceso en iguales condiciones a
la información personal; (ii) la
integridad de los datos suministrados a los usuarios; y (iii) el uso de condiciones homogéneas, que faciliten los procesos
de consulta de la información personal y el cálculo correlativo del riesgo
crediticio. Este requisito en nada
obstaculiza la conformación de personas jurídicas que presten el servicio de
administración de datos personales de contenido crediticio, no establece
prerrogativas a favor de un agente particular del mercado, ni impide que dichas
personas puedan ejercer las actividades de acopio, tratamiento y divulgación de
datos personales. Por ende, un reproche
de esta naturaleza es infundado y, en consecuencia, no afecta la
constitucionalidad del precepto.
En relación con los contenidos normativos
predicables del artículo objeto de estudio, queda por analizar el
cuestionamiento expuesto por el Procurador General, en el sentido que la
expresión “la proveniente de terceros
países” es contraria a la Constitución, puesto que la norma estatutaria
deja de establecer los requisitos para la inclusión de información personal
proveniente de fuentes extranjeras, lo que hace imposible acreditar la
veracidad de la misma. A su vez, habida
consideración del carácter foráneo del dato, el titular no estaría en
posibilidad de ejercer las facultades de conocimiento, actualización y
rectificación de datos personales, lo que vulneraría el derecho fundamental al
hábeas data.
Para la Corte, el reproche planteado por el
Procurador General se basa en un enunciado normativo que no puede predicarse de
la expresión objeto de análisis. En
efecto, aunque la norma estatutaria no prevé una regulación específica,
referida a la administración de datos personales provenientes del exterior,[174]
ello no puede entenderse como una ausencia de condiciones, límites y requisitos
a esa actividad, como lo considera el Ministerio Público. En cambio, las previsiones contenidas en la
Constitución y en la norma estatutaria establecen obligaciones suficientemente
definidas a las fuentes, operadores y usuarios, que son del todo aplicables a
este escenario concreto de administración de datos personales provenientes de
terceros países. Así, en cuanto a estos
procesos resultará exigible, entre otros aspectos: (i) la garantía del sujeto concernido de conocer, actualizar y
rectificar la información que sobre sí exista en archivos y bancos de datos
(Art. 15 C.P.); (ii) la eficacia de
la libertad y de los demás derechos y garantías propios de la administración de
datos personales (Art. 15 C.P.); (iii) la
exigencia que el sujeto concernido preste consentimiento expreso, previo y
suficiente para la inclusión de su información personal en el banco de datos. A
su vez, este requisito implica que la fuente deberá solicitar esa autorización
al titular y el operador de la información deberá requerir a la fuente la
certificación de ese consentimiento (Arts. 7º y 8º del Proyecto de Ley); (iv) la obligación de las fuentes de garantizar
que los datos personales sea veraz, completa, exacta, actualizada y comprobable
(Art. 8º del Proyecto de Ley); y (v) la
posibilidad de ejercer ante los fuentes y operadores, los mecanismos de
consultas, peticiones y reclamos en relación con la información contenida en
los archivos y bancos de datos (Art. 16 C.P.).
Conforme a lo expuesto, la Corte comprueba
que la legislación objeto de análisis prevé instrumentos suficientes para
garantizar que los datos personales de contenido comercial y crediticio que
provengan de otros países resulten ajustados a los predicados propios del
derecho fundamental al hábeas data y de las demás garantías constitucionales
interferidas en los procesos de administración de datos personales. Debe insistirse en que a pesar que la
información tenga origen extranjero, los procesos de administración de datos
personales se llevarán a cabo en el país y estarán subordinados a las
condiciones, requisitos y sanciones previstos en la Constitución y en la
normatividad estatutaria. Por lo tanto,
no es viable argumentar que se esté ante un déficit de protección del derecho,
sino que, antes bien, la legislación ofrece variados instrumentos dirigidos a
que (i) los agentes que intervienen
en el proceso de administración de datos personales tengan obligaciones
definidas en relación con la obtención de la autorización, el uso y tratamiento
adecuado de la información personal y, en general, el respeto a los principios
que guían la administración del dato; y (ii)
se establezcan instrumentos expeditos para que el sujeto concernido pueda
ejercer las facultades constitucionales de conocimiento, actualización y
rectificación de la información personal.
En consecuencia, el cuestionamiento realizado por el Procurador General
en relación con el artículo 14 carece de sustento suficiente y, por ende, no
afecta la constitucionalidad del precepto.
3.4.6. Acceso a la información por parte de
los usuarios (Artículo 15)
El artículo 15
del Proyecto tiene como objetivo regular las finalidades que legitiman el
acceso, por parte de los usuarios, a la información financiera, crediticia,
comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, que repose en
bancos de datos.
En ese
propósito enuncia como finalidades admisibles las contempladas en las
siguientes hipótesis: (i) la de servir como elemento de análisis para
establecer una relación contractual de cualquier naturaleza, o evaluar el
riesgo derivado de una relación contractual vigente (inciso 2º); (ii) para hacer estudios de mercado, o
investigaciones comerciales o estadísticas (inciso 3º); (iii) para el adelantamiento de cualquier trámite ante una
autoridad pública o una persona privada, respecto del cual dicha información
resulta pertinente (inciso 4°); y (iv)
para cualquier otra finalidad, respecto de la cual de manera general o en forma
particular, se haya obtenido autorización por parte del titular de la
información (inciso 5º).
El Procurador
General solicita la inexequibilidad de la tercera de las hipótesis reseñadas,
contemplada ésta en el inciso 4° del precepto examinado, la cual autoriza a los
usuarios acceder a la información “para
el adelantamiento de cualquier trámite ante una autoridad pública o una persona
privada, respecto del cual dicha información resulte pertinente”. Para la
Procuraduría, este segmento normativo introduce una fórmula excesivamente
amplia, que permite el acceso a información personal sin ningún propósito
definido, con lo cual se afectarían los principios de necesidad, finalidad y
circulación restringida.
Uno de los
intervinientes, con fundamento en razones similares, solicita la
inexequibilidad del mismo aparte normativo, así como de la expresión “y en forma general” del último inciso, referida
al contenido de la autorización emitida
por el titular de la información.
Por su parte, otro
de los intervinientes solicita la inexequibilidad de las expresiones “Para
cualquier otra finalidad”, y “en
forma general”, contenidas en el inciso 5°, al señalar que éstas permiten la recopilación de datos sin la
clara especificación de la finalidad, y su divulgación o uso para fines
diferentes a los previstos inicialmente, lo cual riñe con el contenido esencial
del derecho al hábeas data.
En relación con
el contenido de la norma objeto de análisis, una vez más reitera la Corte, que
uno de los principios que guían el proceso de acopio, procesamiento y
divulgación de información personal es el de la finalidad, el cual exige no
solamente que tales procesos estén orientados hacia un fin constitucionalmente
legítimo, sino, de manera particular, una definición clara, suficiente y previa
de ese objetivo. Recuerda, así mismo, que la proclamación de unos principios
jurídicos que rigen el proceso de administración de los datos personales
pretende armonizar el ejercicio de los derechos fundamentales de los titulares
de los datos, de los usuarios y los operadores.
Bajo ese
marco, encuentra la Corte que la norma examinada se orienta a enunciar las
expresiones legítimas del principio de finalidad en la fase de acceso de los
usuarios a la información personal. En ese orden de ideas, las finalidades
previstas en los incisos primero y
segundo del artículo 15 se enmarcan dentro de un objetivo constitucionalmente legítimo,
en cuanto se inscriben en el interés fundamental que subyace en la
actividad de administración de datos personales de brindar a las entidades
financieras un elemento de análisis, que de manera concurrente con otros, les
permita medir el crédito y el nivel de riesgo de sus actuales y futuros
clientes.
El inciso
primero apunta de manera clara a ese objetivo, al proveer a los operadores del
sistema financiero, y de los sectores crediticio, comercial y de servicios, de
elementos de análisis para calcular el nivel de riesgo financiero o crediticio
en la toma de decisiones sobre el establecimiento o mantenimiento de una
relación contractual. En tanto que el propósito del inciso segundo se inscribe
así mismo dentro de un interés legítimo,
en cuanto permite el acceso a datos personales para el análisis comercial, de
mercado y estadístico, estrategias éstas vinculadas al desarrollo de la
actividad de crédito, a la protección de la confianza pública en el sistema
financiero y a la estabilidad del sistema en su conjunto.
Conviene
advertir sin embargo, que la finalidad que legitima el acceso de los usuarios,
en los términos que lo plantean las hipótesis normativas examinadas (inciso 1º y 2º
del art. 15) debe tener plena correspondencia con la finalidad definida
de manera clara, suficiente y previa al momento del acopio y recopilación de la
información.
Las
finalidades previstas en los incisos 2º y 3º del artículo 15, se armonizan con
el contenido del artículo 15 de la Constitución en la medida en que responden a
finalidades legítimamente adscritas al contenido del derecho al hábeas data. No obstante, la Corte considera importante
resaltar que, en aras de proteger el derecho a la intimidad del sujeto
concernido, en los casos en que el acceso por parte del usuario esté dirigido a
la elaboración de estudios de mercado (marketing), estadísticos o sobre
tendencias o hábitos de consumo, la divulgación de la información deberá
realizarse de modo tal que se garantice la imposibilidad que circulen aquellos
datos personales que permitan la identificación del titular del dato.
El inciso cuarto
del artículo 15, cataloga como finalidad legítima para el acceso a la información de contenido financiero,
crediticio, comercial y de servicios que repose en bancos de datos, “el adelantamiento de cualquier trámite ante
una autoridad pública o una persona privada respecto del cual dicha información
resulte pertinente”. Según este precepto la pertinencia de la información respecto de cualquier tipo de
trámite, sería el criterio para acceder, de manera legítima, a una información
personal de contenido financiero o crediticio. De manera similar, el inciso
quinto del mismo artículo estipula que los usuarios podrán acceder a los datos
financieros “para cualquier otra finalidad”, diversa a las previstas en los
incisos anteriores, siempre y cuando el titular de la información haya otorgado
su autorización “en forma general o para
cada caso particular”.
La Corte
comparte la apreciación realizada por el Ministerio Público y algunos de los
intervinientes, en el sentido que los incisos cuarto y quinto del artículo 15,
individualmente considerados, presentan un grado de ambigüedad que requiere ser
precisado. Empero, esta sola circunstancia no implica la inexequibilidad de los
apartados normativos, puesto que es posible acreditar su armonía con la
Constitución a partir de su interpretación sistemática con los demás preceptos
del Proyecto de Ley Estatutaria.
En primer
lugar, la Corte encuentra que los incisos estudiados permiten el acceso a la
información por parte de los usuarios cuando (i) el dato resulte pertinente para el adelantamiento de cualquier
trámite ante una autoridad pública o una persona privada; y (ii) para cualquier otra finalidad,
distinta a la previstas en las demás hipótesis contempladas en el artículo 15,
en las que de forma general o en cada caso particular, se haya obtenido
autorización por parte del titular de la información. Estas alternativas de acceso al dato personal
de contenido comercial y crediticio por parte de los usuarios deberán, en
primer lugar, ejecutarse con sujeción a los principios de administración de
datos personales y, en particular, al principio de circulación restringida. Por ende, el acceso por parte de los usuarios
deberá sujetarse a los límites que se derivan de la naturaleza de los datos y
las disposiciones constitucionales y legales aplicables, en especial el
principio de temporalidad de la información y la finalidad del banco de
datos. Este último aspecto cobra una
especial importancia para la interpretación de las posibilidades de acceso
analizado, en la medida en que implica que las finalidades de acceso a la
información para los usuarios deberán estar vinculadas con los objetivos del
archivo o banco de datos. Esta
finalidad, como se ha indicado en el presente fallo, es la de contar con
herramientas para el cálculo del riesgo crediticio.
Verificada
esta condición, la Sala advierte que la presunta finalidad indefinida que se
predicaría de la comprensión aislada de los apartados normativos, queda
adecuadamente circunscrita. Así, el
acceso por parte de los usuarios está limitado a que la utilización del dato
personal esté relacionada con el propósito de la recolección de la información,
que no es otro que el cálculo del riesgo crediticio, basado en el análisis del
modo en que el sujeto concernido cumple con sus obligaciones financieras y
comerciales. En consecuencia, otras
modalidades de acceso, que no estén vinculadas con la finalidad del banco de
datos, serán contrarias al principio de circulación restringida y, por lo
tanto, configurarán un incumplimiento de la norma estatutaria, susceptible de
sanción en los términos del artículo 18 del Proyecto de Ley.
La segunda condición que se infiere del análisis
sistemático de los preceptos analizados, está relacionada con la vigencia del
principio de libertad en la administración de datos personales que, como se ha
insistido en esta decisión, se concreta en la autorización que realiza el
titular ante la fuente para la incorporación de sus datos personales en
archivos y bancos de datos administrados por los operadores de información. A este respecto, debe recabarse en que la autorización
previa, libre, específica y suficiente es un atributo que debe concurrir
siempre (en ausencia de mandato judicial), en función de la efectividad de la
garantía de autodeterminación de la persona. Además, debe reiterarse que el
otorgamiento de consentimiento por parte del titular no exime al sistema de
administración del dato financiero de asegurar el cumplimiento de los demás
principios, como el de finalidad legítima, compatible con aquella para la cual
los datos han sido recogidos.
Igualmente, debe resaltarse que si bien la norma permite que el
consentimiento se preste “en forma general”, ello debe interpretarse
de forma compatible con el principio de libertad, razón por la que tal
modalidad de autorización deberá, en todo caso, manifestar la finalidad expresa
respecto de la cual se autoriza el acceso a los datos personales por parte del
usuario. Así, dicha generalidad se
predicará de las distintas finalidades autorizadas, sin que signifique la
legitimidad de una cláusula abierta, que no identifique claramente los
propósitos para el citado acceso por los usuarios. En efecto, si bien la norma hace referencia a
“cualquier otra finalidad”, en todo
caso exige que “se haya obtenido
autorización por parte del titular de la información.”
Conforme a las consideraciones expuestas, el artículo 15 resulta
exequible. Esta conclusión, sin embargo,
no es incompatible con la obligatoriedad de dotar de eficacia a los principios
de administración de datos personales en cada una de las hipótesis de acceso al
dato personal, previstas en dicha disposición.
3.5. Peticiones, consultas y reclamos
(Artículo 16)
El artículo 16
del Proyecto, que integra el Título V del mismo, se ocupa de: (i) las
peticiones y consultas a través de los cuales el titular del dato puede acceder
a la información que sobre sí repose en la bases de datos de contenido
financiero, crediticio o de servicios, con el propósito de conocerla, señalando
unos requisitos y términos (ii) las
reclamaciones con miras a corregir o actualizar la información y el
procedimiento aplicable; y (iii)
establece que tales mecanismos directos, se prevén sin perjuicio de las
acciones judiciales que el orden
jurídico prevé para la protección del hábeas data (acción de tutela) o para la
discusión de la obligación objeto del reporte (otras acciones judiciales).
Las peticiones
o consultas podrán ser formuladas, por el titular o sus causahabientes, a
través de cualquier medio (verbal o escrito), a condición de que se mantenga un
registro técnico de las mismas. El término para su resolución, que deberá ser
de fondo e integral[175], es
de diez días hábiles contados a partir de la fecha de su recibo,
prorrogable a cinco más, cuando no fuere
posible atenderla dentro del primer plazo, previa justificación ante el
interesado de la prórroga, y precisando la fecha en que se atenderá.
Los reclamos,
igualmente podrán ser presentados ante el operador del banco de datos por los
titulares del dato o sus causahabientes, cuando estimen que la información que
reposa en el registro individual correspondiente, no es correcta o está
desactualizada.
Las
reclamaciones requieren forma escrita y la inclusión de requisitos básicos como
la identificación y dirección del solicitante, la descripción de los hechos que
originan el reclamo, y de ser necesario, los soportes correspondientes. Si el
escrito no es completo el operador está en el deber de poner en conocimiento
del interesado tal hecho, instándolo a que subsane las falencias. Si
transcurrido un mes no lo hace, se entiende que ha desistido de la reclamación.
En cuanto al
trámite, el reclamo debe ser incluido en el registro individual correspondiente
con la expresión “reclamo en trámite”
que se mantendrá hasta que el mismo sea resuelto, y entre tanto, formará parte
de la información que se suministre a los usuarios. Se contempla un término
máximo de quince días hábiles para atender la petición o reclamo, prorrogable
hasta por ocho más, cuando no fuere posible atender la solicitud en el plazo
inicial, previa información motivada de tal hecho al interesado.
Estos términos
se aplican, así mismo, a los eventos en que el operador deba dar traslado del
reclamo a una fuente de información independiente, a fin de que le suministre
información con base en la cual aquél (el operador) atenderá el reclamo. Cuando
la solicitud se formula directamente ante la fuente podrá ser resuelta por
ésta, dando aviso de ello al operador a
fin de actualizar el registro individual con la existencia del “reclamo en trámite”.
El numeral 6°
del artículo 16, contempla la posibilidad de acudir a los mecanismos judiciales
correspondientes, en el evento de que el concernido no quede satisfecho con la
respuesta obtenida del operador o de la fuente, en su caso. Al efecto,
establece la posibilidad de recurrir a la acción de tutela en procura del amparo a su derecho fundamental al hábeas
data, sin perjuicio del agotamiento de otros mecanismos judiciales idóneos para
debatir lo relacionado con la obligación reportada como incumplida. Señala este
precepto que “la demanda deberá ser
interpuesta contra la fuente de la información”
la cual una vez notificada de la misma procederá a informar al
operador[176],
a efecto de que éste cumpla[177] con
el deber de actualizar el registro individual con la expresión “información en discusión jurídica”,
adicionando la naturaleza de esa discusión, anotación que permanecerá hasta que
se produzca fallo en firme. Este mismo procedimiento se aplicará cuando sea la
fuente quien interponga la demanda contra el titular de la información, en
relación con la información reportada y éste proponga excepciones de mérito.
Sobre la regulación
de los mecanismos directos que la norma prevé (peticiones, consultas y
reclamos) observa la Corte que armoniza con las necesidades de garantía
integral del hábeas data (Art. 15 C.P.), en cuanto a través de ellos se busca
establecer un canal tendiente a efectivizar cada una de las facultades que
integran este derecho fundamental. En este orden de ideas, a través de las
peticiones y las consultas se materializa la prerrogativa de conocer la
información con miras a su actualización, en tanto que a través del mecanismo
de las reclamaciones se promueve la posibilidad de rectificar o complementar
los datos erróneos o incompletos, bien porque es posible acreditar por parte
del titular el pago de la obligación o la comprobación de otros fenómenos
jurídicos que inhiben el nacimiento de la obligación, como sucede en caso de la
incompetencia de la fuente para exigir el cobro correspondiente.
La referencia
a los causahabientes como sujetos legitimados para activar los mecanismos de
acceso a la información y a su actualización o rectificación, resulta así mismo
acorde con el contenido del derecho fundamental al hábeas data, en razón a que
la información crediticia o financiera que repose en bases de datos respecto
del causante, entraña un interés patrimonial o de otra índole, que concierne de
manera directa a sus herederos, y que puede resultar relevante para el
ejercicio de sus derechos sucesorales.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el acceso a la información
personal por parte de los causahabientes del sujeto concernido se explica en la
necesidad de establecer límites a las facultades de fuentes, operadores y
usuarios, conforme se explicó en esta sentencia, a propósito del análisis de
constitucionalidad del literal a) del artículo 5º del Proyecto de Ley.
La regulación
de los mecanismos de petición, consulta y reclamación frente a los operadores o
a las fuentes de la información, constituye un desarrollo del artículo 23 de la
Constitución según el cual “el legislador
podrá reglamentar su ejercicio – del derecho de petición – ante organizaciones privadas para garantizar
los derechos fundamentales”, específicamente orientado a la salvaguarda del
derecho fundamental al hábeas data. El derecho de petición se erige así en un
medio imprescindible para una garantía plena del hábeas data[178]
el cual se ejerce frente a entidades públicas u organizaciones privadas.
En relación
con el ejercicio del derecho de petición ante particulares la Corte ha dicho: “(…)
Cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario
separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o
cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como
si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamenta”[179].
A juicio de la Corte, la reglamentación que
introduce el artículo 16 sobre estas expresiones del derecho de petición en el
ámbito específico del hábeas data, atiende los elementos esenciales que
conforman el ejercicio de este derecho fundamental. En efecto, cumple la doble
finalidad[180] que se le ha adscrito a este derecho en el
sentido de: (i) permitir a los interesados elevar peticiones
o solicitudes respetuosas a las entidades u organizaciones públicas o privadas
que participan en el proceso de administración de los datos personales; y (ii) asegurar mediante la imposición de
una obligación con cargo a las organizaciones requeridas, la respuesta y/o
resolución de dicha petición, de manera oportuna, eficaz, de fondo y congruente
con lo pedido[181].
De esa manera se preserva el
núcleo esencial del derecho de petición en el ámbito del hábeas data, al
establecer los presupuestos para una resolución pronta
y oportuna de la cuestión. La respuesta, según lo ha dicho la jurisprudencia
debe cumplir con requisitos de oportunidad; debe resolverse de fondo, de manera
clara, precisa y congruente con lo solicitado y ser puesta en conocimiento del
peticionario[182],
aspectos que son atendidos por la regulación examinada. Sin embargo, sobre este particular la Corte
advierte que aunque la normatividad estatutaria no establece las consecuencias
de la prosperidad de la petición o reclamo, es evidente que el efecto jurídico
de la comprobación de una inexactitud en el dato personal concernido consiste
en el deber del operador de efectuar la actualización o rectificación, de
conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Carta Política. Esta consecuencia, empero, no significa que una
vez comprobada la irregularidad se genere una responsabilidad civil inmediata a
cargo del usuario o del operador, según sea el caso, respecto de los perjuicios
causados al titular de la información.
En toda circunstancia, deberá adelantarse el proceso de responsabilidad
previsto por la legislación civil, para que una vez surtidas las etapas
correspondientes, la autoridad judicial determine si hay lugar a declarar la
existencia del daño y la obligación correlativa de asumir los perjuicios
causados.
En lo que atañe a la oportunidad de la
respuesta, la regulación acoge el parámetro al que, por regla general, acude la
jurisprudencia, que al respecto ha señalado que “[e]n relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término
que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla
general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que
señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el
término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho
lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el
término en el cual se realizará la contestación”[183]
Cabe destacar a este respecto, que el
artículo 6 se refiere a los términos allí previstos[184]
como límites máximos con que cuenta la entidad requerida, por lo que, para la
resolución oportuna debe mediar un criterio de razonabilidad, dentro de esos
marcos, que consulte el grado de complejidad o de dificultad de la solicitud,
de tal manera que no siempre será necesario el agotamiento de los máximos
previstos en la norma.
De acuerdo con
lo señalado, encuentra la Corte que la regulación de los mecanismos de
petición, consulta y reclamación respetan el contenido esencial del derecho de
petición, como medio para garantizar a plenitud el derecho fundamental al
hábeas data.
Especial
consideración merece el numeral 6º del artículo 16 que hace referencia a los
mecanismos judiciales de defensa con que cuenta el titular de la información
para la protección de su derecho fundamental al hábeas data, y para demandar
justicia en relación con la obligación que se reporta como incumplida.
Ninguna
objeción merece el hecho de que se prevea que la existencia de unos mecanismos directos no excluye la posibilidad
de acceso a los medios de defensa judicial que contempla el orden jurídico en
los ámbitos, constitucional y civil o
comercial, en los términos previstos en los estatutos correspondientes. Esto es
apenas una reiteración de lo que constituye una consecuencia adscrita al
funcionamiento del sistema jurídico, y de su vocación de integralidad.
No obstante
debe precisar la Corte que la expresión contenida en el numeral 6 del artículo
16 en el sentido que “La demanda deberá
ser interpuesta contra la fuente de la información (…)”, está referida
únicamente a la hipótesis prevista en el segmento que precede la expresión, es
decir al proceso judicial correspondiente - civil o comercial – tendiente a
debatir lo relacionado con la obligación reportada como incumplida. No puede
entenderse referida tal expresión a la acción de tutela, mencionada en el
segmento inicial del numeral 6°, en razón a que una eventual demanda de tutela
para la protección del derecho fundamental al hábeas data puede dirigirse
contra cualquiera de los agentes que participan en el proceso de administración
de datos, que haya incurrido en vulneración de este derecho.
Lo anterior
por cuanto la garantía integral del derecho fundamental al hábeas data reclama
corrección en la actuación, no solamente de la fuente de la información, sino
de los demás agentes que intervienen en el proceso de administración del dato
financiero. No en vano el proyecto contempla deberes de garantía para los
operadores (Art. 7°), para la fuente (Art. 8°) y para los usuarios (Art. 9°).
En consecuencia, resulta abiertamente lesivo del derecho al hábeas data,
limitar las posibilidades de su defensa judicial, a los hechos imputables a la
fuente de la información.
Con la
aclaración anotada, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 16 del
proyecto examinado.
3.6. Vigilancia de los destinatarios de la
ley (Arts. 17 a 20)
3.6.1. Función de vigilancia (Artículo 17)
La función de
vigilancia sobre la conducta de los agentes que intervienen en el proceso
de administración de datos personales,
se asigna a la Superintendencia de Industria y Comercio, y a la
Superintendencia Financiera cuando la fuente, el operador o el usuario, sea una
entidad vigilada por este órgano.
Para el
cumplimiento de esa específica función de vigilancia se confiere a dichos órganos una serie de
potestades, adicionales a las propias, así: (i)
impartir instrucciones, fijar criterios y señalar procedimientos sobre la
manera como deben cumplirse las disposiciones de la presente ley; (ii) velar por el cumplimiento de las
disposiciones de esta ley, de las normas que la reglamenten y de las
instrucciones impartidas; (iii) velar
porque tanto los operadores como la fuente cuenten con adecuados sistemas
técnicos y de seguridad que garanticen la actualización de los registros y el
correcto uso de la información; (iv) ordenar,
a costa de los vigilados, la realización de auditorías externas de sistemas
para la verificación del cumplimiento de la Ley; (v) ordenar, de oficio o a petición de parte, la corrección,
actualización o retiro de datos personales cuando fuere procedente, conforme a la
ley. Cuando fuere a petición de parte debe mediar reclamo previo, no atendido o
negado, por el operador o la fuente; (vi)
iniciar las investigaciones administrativas contra los operadores, fuentes
y usuarios de la información, establecer la responsabilidad administrativa
derivada del incumplimiento de la ley, o de las órdenes o instrucciones
impartidas por el organismo de vigilancia respectivo, y si es del caso, imponer sanciones u ordenar las medidas que
resulten pertinentes.
Examinadas las
posiciones de los intervinientes se observa que uno de ellos encuentra reparos a esta regulación. Se opone
al control dual, con fundamento en que ello permitiría la existencia de dos
regímenes sancionatorios paralelos. Sugiere la declaratoria de inexequibilidad
del inciso 2° del artículo 17, a fin de que quede radicado un control genérico
a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio.
Para el análisis de este precepto conviene recordar que la Constitución, tanto en su parte dogmática como en su parte orgánica (Arts. 333, 334 y 335), configuró un Estado con amplias facultades de intervención en la economía, las cuales se materializan mediante la actuación concatenada de los poderes públicos. Una de las expresiones de estas facultades es el denominado poder de policía administrativa en materia económica, cuyo ejercicio supone, por una parte, la actuación del Congreso de la República, pero también la actividad de entidades que hacen parte de la Administración, las cuales ejercen las funciones de inspección, vigilancia y control, a cargo del poder ejecutivo, sobre las actividades o agentes económicos[185].
En relación con la libertad económica y la iniciativa privada el artículo 333 (inciso 3°) prevé que el Estado por mandato de la ley impedirá que se obstruya o restrinja la libertad económica y evitará y controlará cualquier abuso que persona o empresarios hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
Respecto de la actividad financiera, bursátil y aseguradora y de cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, el artículo 335 C.P. establece un régimen de intervención estatal reforzada por tratarse de una actividad económica que compromete el interés público[186], y adicionalmente el artículo 189.24 C.P. atribuye al poder Ejecutivo específicas funciones de inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizan tal actividad. En esa medida, en este específico sector se justifica una mayor restricción de las libertades económicas, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional[187], lo cual va aparejado a un incremento de los poderes de las entidades estatales en ejercicio de la función de policía administrativa.
Estas funciones de policía administrativa son ejercidas por organismos
técnicos con poderes de regulación y control como son la Superintendencia de
Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera. La primera cumple con
una finalidad de fortalecimiento de los procesos de desarrollo empresarial y
los niveles de satisfacción del consumidor colombiano, a través del mejoramiento
de la calidad de bienes y servicios, a la vez que contribuye a garantizar que
la libre competencia como elemento esencial de la libertad de empresa, se
desarrolle en el marco de principios orientadores de esas libertades, como son
la prevalencia del bien común, el interés público y la protección de los
consumidores o usuarios de los bienes o servicios. Por su parte, la Superintendencia Financiera
desarrolla el propósito estatal de asegurar la confianza en el sistema
financiero, así como garantizar la transparencia de las actividades realizadas
por las entidades vigiladas, evitar la comisión de delitos, en especial,
relacionados con el lavado de activos, y proteger los intereses de terceros de
buena fe que pueden resultar lesionados por operaciones de mercado irregulares,
inseguras o inadecuadas.[188]
En esa medida la atribución de funciones de policía administrativa a las Superintendencias Financiera y de Industria y Comercio, es una expresión del control reforzado estatal sobre la actividad económica y los agentes que la desempeñan ordenado por los artículos 189-24, 334 y 335 constitucionales. Adicionalmente promueve fines relevantes tales como el ejercicio equilibrado de la libertad económica en un modelo de libre competencia, el sano ejercicio de la actividad bancaria, financiera, bursátil y aseguradora, la protección de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, y en general la estabilidad macroeconómica del país.
La relevancia de tales propósitos, desde el punto de vista del ordenamiento constitucional, justifica la asignación de potestad de regulación y sancionadora, en materia de manejo y administración de datos, a la Superintendencia Financiera, y a la Superintendencia de Industria y Comercio, en relación con los agentes sometidos a su control y vigilancia.
Sería inocua la consagración de unos principios que regulen la actividad de administración de datos personales, así como de unos derechos y deberes de los diferentes agentes que intervienen en ese proceso, si paralelamente, no se establecen mecanismos que permitan la adopción de medidas eficaces para desestimular y sancionar prácticas indebidas en el ejercicio del poder informático.
Sobre la
potestad sancionadora de la administración la Corte ha indicado que ésta “forma parte de las competencias de gestión
que constitucionalmente se le atribuyen, pues es indudable que si un órgano
tiene la facultad jurídica para imponer una obligación o para regular una
conducta con miras a lograr la realización del interés general, el
incumplimiento de ese mandato correlativamente debe implicar la asignación de
atribuciones sancionatorias bien sea al mismo órgano que impuso la obligación o
a otro distinto, con el propósito de asegurar la vigencia del orden jurídico
mediante la imposición de los castigos correspondientes”.[189]
Ningún reparo constitucional ofrece el hecho de que la potestad de vigilancia y control, en materia de hábeas data, se radique en los organismos técnicos que cumplen esa misma función en relación con la actividad nuclear que desarrollan las instituciones y agentes controlados. Por el contrario, en razón del principio de especialidad, tal opción ofrece mayores garantías de efectividad. Además, la asignación de las facultades de regulación, control y vigilancia a las Superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, en atención a la actividad que desarrolla la persona o ente vigilado, resulta ser una consecuencia natural del carácter apenas sectorial del proyecto, referido al dato financiero, crediticio, comercial y de servicios.
No obstante, debe anotarse que el ejercicio de cada una de estas funciones
implica, necesariamente, que las Superintendencias de Industria y Comercio y
Financiera, actúen de manera autónoma e independiente, a efectos de asegurar la
eficacia de los derechos fundamentales del titular de la información financiera
y crediticia, interferidos en los procesos de administración de datos
personales. Empero, como se señaló a
propósito del análisis de constitucionalidad del literal f) del artículo 5º,
estas características pudieran cuestionarse, a partir de lo previsto en el
artículo 115 de la Constitución, disposición que inscribe a las
superintendencias a la Rama Ejecutiva y, por ende, dependen del Presidente de
la República, en tanto Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa.
Al respecto, la Corte debe señalar que dicha
pertenencia orgánica de las superintendencias al poder Ejecutivo no es
incompatible con que respecto de esas entidades se predique un margen de
autonomía suficiente, que permita la adecuada protección de los derechos
fundamentales del titular. Esta conclusión se basa en dos consideraciones
diferenciadas. La primera está
relacionada con el deber que tienen las superintendencias de ejercer la función
administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (Art. 209 C.P.), condiciones
todas ellas que propugnan por la existencia de organismos de control,
vigilancia y sanción que lleven a cabo sus funciones bajo las premisas de la protección
del interés general y la vigencia de los derechos constitucionales (Art. 2
C.P.). La segunda, tiene que ver con el
hecho que el ordenamiento jurídico colombiano ha dotado a las Superintendencias
de Industria y Comercio y Financiera de un carácter eminentemente técnico y de
autonomía administrativa, financiera y presupuestal,[190]
condiciones éstas que concurren en la garantía de imparcialidad e
independencia, necesarias para la protección adecuada de los derechos
fundamentales del titular del dato personal.
Tales características de las Superintendencias de
Industria y Comercio y Financiera serán predicables en todos los escenarios de
ejercicio de las funciones de regulación, control y vigilancia que le adscribe
la norma estatuaria y, en especial, en lo que refiere a la responsabilidad de
impartir órdenes e instrucciones para el adecuado cumplimiento de la ley objeto
de análisis, en especial en lo relativo a la transmisión de datos personales de
contenido comercial y crediticio a operadores extranjeros de bancos de datos. En este caso particular, como se indicó en
apartado anterior de esta sentencia, las Superintendencias mencionadas deberán,
en ejercicio de su independencia y autonomía, verificar si la legislación
aplicable al operador de destino cumple con las garantías suficientes para la
protección de los derechos del titular.
Como se observa, la concurrencia de condiciones de
autonomía e independencia de las Superintendencias de Industria y Comercio y
Financiera, es imprescindible para la adecuada protección de las prerrogativas
constitucionales predicables del sujeto concernido, en especial el derecho
fundamental al hábeas data. En
consecuencia, la Corte considera necesario condicionar la exequibilidad del
artículo 17 del Proyecto de Ley Estatutaria, en el entendido que las
Superintendencias, en todo caso, deben actuar con independencia y autonomía en
su función de vigilancia.
En lo que respecta a los demás contenidos normativos de la disposición analizada, se tiene que la naturaleza de las facultades atribuidas en los numerales 1 a 6 del artículo 17, a las Superintendencias – Financiera y de Industria y Comercio-, caen dentro del ámbito de las funciones de policía administrativa que corresponden a esos órganos técnicos adscritos al ejecutivo (Art. 115 C.P.) , en tanto expresión de la potestad de dirección e intervención del Estado en la economía (Art.334), y de intervención reforzada del Gobierno en las actividades financiera, bursátiles y aseguradoras (Art. 335 C.P.).
En efecto, velar por (i) el cumplimiento de la normatividad relacionada con la administración de datos (Num. 1, 2 y 4); (ii) la seguridad y actualización de los registros (Nums. 3y 5); y (iii) ejercer la potestad disciplinaria cuando quiera que los operadores, las fuentes y los usuarios incurran en incumplimiento de la presente ley, o de las directrices impartidas con fundamento en ella (Num. 6), constituyen atribuciones compatibles con las funciones de control y vigilancia sobre el ejercicio de la libertad de empresa y de la actividad financiera bursátil, en procura de prevenir un uso indebido de la información personal, y garantizar mayores niveles de adhesión a la normatividad establecida para preservar el derecho fundamental al hábeas data.
Conviene precisar que la adscripción legal de facultades de control y vigilancia, incluso de naturaleza sancionatoria, a las Superintendencias Financiera y de Industria y Comercio, no puede interpretarse como el desplazamiento o la reasignación de competencias que constitucional o legalmente le han sido atribuidas a otros órganos institucionales de control. En tal sentido, sin perjuicio de las funciones de vigilancia asignadas a las Superintendencias a que alude el proyecto, órganos como la Defensoría del Pueblo, por ejemplo, conservan a plenitud sus competencias constitucionales (Art. 282 C.P.) y legales (Ley 24 de 1992) que le imponen velar por la promoción, ejercicio y divulgación de los derechos humanos, y por ende, del derecho fundamental al hábeas data.
En conclusión, resulta acorde con la Constitución la adscripción de facultades control y vigilancia a las Superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, en materia de administración de datos personales, como manifestación de específicos mandatos constitucionales de intervención en la actividad económica y financiera, para asegurar los fines propios del Estado social de derecho, entre los que ocupa un lugar preeminente la efectividad de los derechos fundamentales.
No obstante,
el desarrollo de esa actividad de vigilancia y control, cuando se desarrolla en
su dimensión sancionatoria, debe ceñirse a los principios de legalidad, debido
proceso y reserva legal.
3.6.2. Sanciones y criterios para su
graduación (Artículos 18 y 19)
Los artículos 18
y 19 del proyecto concurren a establecer un sistema de sanciones con el
siguiente contenido:
Destinatarios. Son los operadores, las fuentes y los
usuarios de información financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, que
incurran en responsabilidad administrativa derivada del incumplimiento de
la ley de hábeas data o de las órdenes o
instrucciones impartidas por el organismo de vigilancia respectivo (Arts. 17
num. 6 y 18).
Órganos de
investigación y sanción. La
Superintendencia de Industria y Comercio, y la Superintendencia Financiera,
cuando se trate de una entidad sometida a su vigilancia.
Sanciones: se contempla una serie de sanciones con
diverso nivel de intensidad, aplicables a supuestos de hecho distintos, así:
Multas: pueden ser de carácter personal o institucional,
con un tope máximo de mil quinientos salarios mínimos mensuales legales
vigentes al momento de la imposición de la sanción. Se aplican por “violación de la presente ley, de las normas
que la reglamenten, así como por la inobservancia de las órdenes e
instrucciones impartidas” por la respectiva Superintendencia.
Estas multas
pueden ser sucesivas, mientras subsista el incumplimiento que las generó.
Suspensión de actividades: se establece un límite máximo de seis (6)
meses, y se aplica en los siguientes eventos: a) Cuando la administración de la
información se estuviere ejecutando con
violación grave de las condiciones y requisitos previstos en la presente ley;
b) Cuando se establezca la inobservancia de las órdenes e instrucciones
impartidas por la Superintendencia para corregir tales violaciones.
Cierre o clausura de operaciones del
banco de datos: se aplica
cuando, transcurrido el término de suspensión, la entidad vigilada no hubiese
adecuado su operación técnica y logística, sus normas, y sus procedimientos a
los requisitos de ley, de conformidad con la resolución que ordenó la
suspensión.
Cierre inmediato y definitivo de la
operación de bancos de datos: se aplica a los supuestos de administración
de datos prohibidos.
Criterios de
graduación de las sanciones (Art. 19). En cuanto resulten aplicables, se
contemplan los siguientes criterios agravantes de la responsabilidad: (i) la dimensión del daño o peligro para
los intereses jurídicamente tutelados; (ii)
el beneficio económico que la infracción hubiere reportado para el infractor o
para terceros; (iii) la reincidencia
en la comisión de la infracción; (iv)
la resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de
vigilancia “de la Superintendencia de Industria y Comercio”; (v) la renuencia o
desacato a cumplir con las órdenes impartidas “por la Superintendencia de
Industria y Comercio”.
Como único
criterio de atenuación de la responsabilidad se contempla: (i) el reconocimiento o aceptación expresos, proveniente del
investigado, sobre la comisión de la infracción, efectuado antes de la
imposición de la sanción a que hubiere lugar.
Procedimiento: La única referencia que se encuentra en este
título sobre el procedimiento aplicable para investigar, hacer la imputación de
responsabilidad e imponer la sanción, es la prevista en el párrafo primero del
artículo 18, conforme al cual las Superintendencias podrán imponer a los
vigilados las sanciones previstas en la ley, “previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable”.
Examinadas las
posiciones de los intervinientes sobre la regulación del sistema sancionatorio,
se observa que uno de ellos estima que el párrafo segundo del artículo 18, que
contempla las sanciones de multa de carácter personal e institucional, es
inexequible por violación de garantías vinculadas al debido proceso como los
principios de legalidad y tipicidad de
la falta, y de reserva de ley y proporcionalidad. A su juicio las conductas
descritas en el segmento normativo acusado “tienen
un carácter indeterminado e indeterminable” lo cual afecta los principios
antes señalados.
Otro de los
intervinientes, por su parte, solicita la inexequibilidad de todo el régimen
sancionatorio al considerar que viola el derecho al debido proceso, en tanto
otorga a las Superintendencias competencias ajenas a su ámbito de inspección o
vigilancia. Estima así mismo que se presenta vulneración al principio de proporcionalidad en razón de la
potestad que se otorga a los órganos de vigilancia de imponer multas que
considera excesivamente cuantiosas.
Partiendo de
los términos en que se efectúa la regulación al sistema de sanciones y del
debate propuesto por los intervinientes, la Corte debe examinar
fundamentalmente dos problemas: (i)
Si la forma en que se regulan las sanciones y los supuestos fácticos que las
determinan, respetan los principios de reserva de ley, de legalidad y de tipicidad que deben orientar
el régimen sancionatorio administrativo; (ii)
si la omisión en el proyecto, de un procedimiento específico para la
determinación de responsabilidades y la imposición de las sanciones
correspondientes, afecta la constitucionalidad de la regulación sancionatoria.
Para examinar
la primera de las cuestiones planteadas, la Corte hará una breve referencia a
las reglas que ha establecido acerca del alcance de los principios de reserva
legal, legalidad y tipicidad, en el ámbito del derecho administrativo
sancionador, a las que confrontará el régimen de sanciones previsto en el
proyecto.
En relación con el principio de reserva de ley, ha expresado la Corte,
que del principio de legalidad propio
del Estado de Derecho, en su acepción más amplia, se deriva el postulado
conforme al cual sólo la ley puede imponer gravámenes, limitaciones o
restricciones a las personas. De
este postulado se infiere que, sin perjuicio de las especiales facultades de
regulación que la Constitución o la ley asignen a determinados órganos del
Estado, el reglamento no puede ser fuente autónoma de obligaciones o
restricciones para las personas.[191]
Ha precisado que la reserva de ley en materia de derecho sancionatorio administrativo
existe para: (i) la definición de los
elementos básicos de la infracción, (ii)
el procedimiento sancionador, (iii) la
definición misma de las sanciones ; y (iv)
los entes encargados para imponerlas.[192]
En lo que concierne al principio de legalidad aplicable en el derecho
administrativo sancionatorio, la Corte ha destacado que el artículo 29 de la
Constitución Política hace referencia a un contenido material de las garantías
fundamentales que deben respetarse para aplicar sanciones de manera legítima,[193]
el cual es exigible en los diferentes ámbitos del derecho[194].
Al estudiar el principio de legalidad en materia sancionatoria, ha
afirmado que éste se encuentra integrado por tres elementos esenciales, los
cuales guardan entre sí una estrecha relación[195]:
la lex praevia[196],
la lex scripta[197]
y la lex certa[198].
Sin embargo, ha precisado, de manera
reiterada, que el principio de legalidad que rige en el derecho administrativo
sancionador se aplica con menor rigurosidad que en materia penal,[199]
sin perjuicio de que los comportamientos sancionables se encuentren descritos
adecuadamente para dar previsibilidad y claridad a las reglas de juego que
rigen la vida en comunidad[200]. Esta diferencia de matiz
se ha justificado en razón a las particularidades de cada una de las
normatividades sancionadoras, a las disímiles consecuencias que genera su
aplicación, a los fines diversos que persiguen, así como los efectos que
producen sobre los asociados[201].
Por tanto, ha indicado que en materia de
derecho administrativo sancionador, el legislador puede establecer normas con
un mayor grado de generalidad, que no implican per se
la vulneración del principio de legalidad, siempre y cuando se establezca un
marco de referencia cierto para la determinación de la infracción y de la
sanción en un caso concreto.
En este orden de ideas ha considerado admisible una técnica legislativa distinta a la que opera en derecho penal, mediante la cual se acuda a clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones, siempre y cuando se establezcan “unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse, lo que le permite tanto al administrado como al funcionario competente para su imposición, tener un marco de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso concreto”[202]
Para la Corte, en consecuencia, la flexibilidad que puede establecer el legislador en materia de derecho administrativo sancionador es compatible con la Constitución, siempre que esta característica no sea tan amplia que permita la arbitrariedad de la administración. Un cierto grado de movilidad a la administración para aplicar las hipótesis fácticas establecidas en la ley guarda coherencia con los fines constitucionales de esta actividad sancionatoria administrativa, en la medida que le permite cumplir eficaz y eficientemente con las obligaciones impuestas por la Carta. Sin embargo, ha advertido que la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas[203].
El principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador exige que directamente el legislador establezca como mínimo: (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada; (ii) las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta; (iii) la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad”.[204]
De otra parte, uno de los principios esenciales comprendidos dentro del
ámbito del artículo 29 de la Constitución Política es el principio de
tipicidad, que se manifiesta en la “exigencia de descripción especifica
y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las
conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones
que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación
entre unas y otras”.[205]
A partir de ello, la jurisprudencia[206]
ha estimado que para que pueda predicarse el cumplimiento del contenido del
principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador, deben
concurrir tres elementos, a saber:
(i)
Que
la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien
porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea
determinable[207]
a partir de la aplicación de otras normas jurídicas;
(ii)
Que
exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley;
(iii)
Que
exista correlación entre la conducta y la sanción;
Sin perjuicio de lo anterior, se reitera que “las conductas o
comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser
descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal,
permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación típica”.[208]
En ocasiones, los elementos enunciados no se
encuentran previstos en el mismo instrumento normativo, sino que es preciso consultar
el contenido de otras disposiciones para especificar cuál es la conducta
ordenada o prohibida o cual es la sanción específica aplicable.
Procede la
Corte a confrontar las reglas que fijan el contenido de los principios de
reserva legal, legalidad y tipicidad en el ámbito del derecho administrativo
sancionador, con la configuración del régimen disciplinario prevista en los
artículos 18 y 19 del Proyecto de Ley.
En lo que
tiene que ver con las sanciones y los supuestos de hecho que las generan
la Corte constata lo siguiente:
La multa, que puede ser de carácter personal o institucional,
hasta por el equivalente a 1.500 salarios mínimos legales vigentes, se impone
por: (i) violación de la presente ley; (ii)
“normas que la reglamenten”,(iii) así
como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por dicha
Superintendencia”.
La hipótesis
(i) “violación de la presente ley”, debe ser complementada, acudiendo a un
criterio sistemático, con el contenido de los artículos 7°[209];
8°[210] y 9°[211]
del Proyecto examinado, las cuales establecen las obligaciones específicas que
la ley impone a los diferentes agentes que participan en el proceso de
administración de datos personales (los operadores, las fuentes y los
usuarios), quienes son a su vez los destinatarios de la potestad disciplinaria
que la ley radica en las Superintendencias - de Industria y Comercio y
Financiera -.
Los preceptos
que concurren a estructurar, de manera precisa y determinada, la norma de
conducta del tipo administrativo, contienen prescripciones categóricas a cargo
de los operadores del sistema, orientadas a salvaguardar los diversos ámbitos que integra el derecho
fundamental del hábeas data (efectividad de las facultades de conocimiento,
actualización y rectificación) de las prácticas indebidas por parte de quienes
detentan el poder informático. La violación a esas prescripciones
explícitamente definidas en la ley, es lo que integra el supuesto de hecho de
la sanción de multa contemplada en el párrafo segundo del artículo 18.
De tal manera
que en lo que concierne a la hipótesis “violación
de la ley” de hábeas data, como supuesto de hecho para la imposición de la
sanción de multa, la conducta que da lugar a la imputación de responsabilidad
administrativa es perfectamente determinable a partir de la integración de la
expresión mencionada del párrafo segundo del artículo 18, con el contenido
deontológico de los artículos 7, 8 y 9 de la misma norma estatutaria.
A través de
esta técnica de remisión es posible definir los elementos básicos de la
conducta típica sujeta a sanción de multa, por lo que a juicio de la Corte, el
supuesto de hecho consistente en “violación
de la ley” concordado con los artículos 7, 8 y 9 de la norma estatutaria,
respeta los contenidos de los principios de reserva legal, legalidad y
tipicidad, con el alcance que la jurisprudencia le ha dado a los mismos en el
ámbito del derecho administrativo sancionador. En efecto, el tipo se
complementa con disposiciones contendidas en la propia ley, es consecuente con
los atributos de previa, estricta y precisa del principio de legalidad, en la
medida que, como se indicó, la descripción específica y precisa se obtiene a
partir de la concordancia del artículo 18 con otras disposiciones que señalan
los deberes objeto de la infracción y se
presenta una correlación entre esa infracción y la sanción de multa.
Similares
consideraciones se predican de las expresiones “normas que la reglamenten, así como por la inobservancia de las
órdenes e instrucciones impartidas por dicha Superintendencia”, que
configuran los supuestos (ii) y (iii), generadores de multa. La remisión
que hace el párrafo segundo del artículo 18, a través de estas expresiones se
fundamenta, en cualquier caso, en la violación de los preceptos que integran la
ley estatutaria, los cuales son desarrollados y especificados en sus aspectos
puntuales, técnicos y específicos, bien por el legislador reglamentario o por
las Superintendencias, en ejercicio de su función de vigilancia. En este caso, no resulta acertado predicar
que existe una vulneración del principio de tipicidad sancionatoria, puesto que
las sanciones se podrán imponer sólo por violación de la normatividad
estatuaria, la cual, como se indicó anteriormente, constituye una hipótesis
objeto de especificación a través de la interpretación sistemática de los
distintos preceptos de la ley, que imponen deberes y obligaciones a operadores,
fuentes y usuarios. Es claro que tanto
las normas reglamentarias como las órdenes e instrucciones que impartan las
Superintendencias, están limitadas por el contenido de dichos deberes y
obligaciones. Por ende, la inclusión de
esos preceptos como parte del parámetro de identificación de la falta no viola
los principios de tipicidad y legalidad predicables de la misma.
Por último
debe insistirse que en el ámbito propio del derecho administrativo sancionador,
la tipicidad de la falta se acredita cuando la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa,
bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea
determinable, a partir de la aplicación de otras normas jurídicas.[212] En el caso propuesto, el listado de
obligaciones y deberes predicables de los operadores, las fuentes y los
usuarios, que ofrece la legislación estatutaria otorgan un marco
suficientemente definido para la identificación precisa de las faltas.
Contrario a lo
que señala alguno de los intervinientes, la norma de sanción en el caso de la
multa es perfectamente determinable puesto que el precepto establece un límite
máximo (1.500 salarios mínimos mensuales legales), y unos criterios de
naturaleza objetiva y subjetiva, para su graduación (Art. 19), atendidas las
circunstancias del caso concreto. Como criterios objetivos establece la
dimensión del daño y el beneficio económico obtenido con la infracción; como
criterios subjetivos contempla aptitudes como la reincidencia, la renuencia u
obstrucción a la acción de vigilancia, y la aceptación de responsabilidad
durante la investigación. La conjugación del elemento del límite máximo de la
sanción con los criterios auxiliares (objetivos y subjetivos) para la
graduación, proveen a la autoridad administrativa de los elementos suficientes
para la determinación de la sanción, a la vez que permiten al destinatario del
control prever, de manera razonable, las posibles consecuencias de su actuar.
La sanción
consistente en suspensión de las
actividades del banco de datos, hasta por un término de seis (6) meses, se
aplica frente al siguiente supuesto fáctico: cuando la administración de la
información se estuviere llevando a cabo con violación grave de las condiciones
y requisitos previstos en la ley, o con inobservancia de las órdenes e
instrucciones impartidas por la Superintendencias (Financiera y de Industria y
Comercio) para corregir tales violaciones.
Sobre esta
modalidad sancionatoria, observa la Corte que su configuración incorpora los
elementos básicos de la infracción, el contenido material de la sanción, los
criterios necesarios para su determinación, e involucra una correlación entre
la conducta y la sanción, en el grado de precisión que es permitido para el
derecho administrativo sancionador. En efecto, a pesar de que el supuesto de
hecho no describe de manera pormenorizada las hipótesis específicas que podrían
generar este tipo de sanción, adopta como referente las condiciones y requisitos en que, conforme
a la ley, debe desarrollarse la actividad de administración de datos
personales, lo que implica una nueva remisión implícita a los deberes que la
ley impone a los vigilados para que interactúen de manera legítima en el
proceso de administración de datos
(Arts.7, 8 y 9). No obstante, en esta hipótesis el endurecimiento de la
respuesta sancionatoria se relaciona con la “gravedad” de la violación,
elemento normativo que debe ser concretado apelando a los criterios previstos
en el artículo 19 del Proyecto de Ley. En cuanto a la sanción, establece su
naturaleza y un límite máximo de duración, lo que la torna previsible y
susceptible de concreción.
Conviene
precisar que al incluir dentro de este supuesto fáctico la “inobservancia
de las órdenes e instrucciones impartidas por las Superintendencias (…) para
corregir tales violaciones”, no se está contemplando un supuesto normativo
que permita a las Superintendencias crear, de manera autónoma, infracciones a
partir del reglamento o de las instrucciones o directivas administrativas. El
referente en este evento sigue siendo la ley, en cuanto las órdenes o
instrucciones se orientan a exigir el cumplimiento de la misma, o como lo dice
el precepto a “corregir tales
violaciones”.
La sanción de
cierre o clausura de operaciones del
banco de datos se aplica en el supuesto fáctico en que, transcurrido el término
de suspensión, la institución o entidad sancionada no hubiere adecuado su
operación técnica y logística, y sus normas y procedimientos a los requisitos
de ley, de conformidad con lo dispuesto en la resolución que ordenó la
suspensión.
Es este un
supuesto en el que se sanciona la persistencia en la violación de la ley de
hábeas data financiero en lo que concierne a la adecuación de la operación
técnica y logística para el cumplimiento de sus mandatos. Lo que se castiga de
manera más drástica en esta hipótesis sancionatoria, no es el incumplimiento de
una resolución de la Superintendencia correspondiente, sino la continua y
persistente sustracción del operador, la fuente o el usuario, a los deberes que
la ley les impone (Arts 7° , 8° y 9°), específicamente en materia de adecuación
técnica, logística, normativa y procedimiental para el cumplimiento adecuado de
la ley, cuando ha mediado ya una sanción. Los numerales 4, 6 y 7, del artículo
7° de la Ley, contemplan precisos mandatos para los operadores en esta materia.
A su vez, los numerales 1° y 4° del artículo 8° prevén deberes de adecuación
técnica, logística y normativa para la fuente, en tanto que los numerales 3°
del artículo 9° los contemplan para los usuarios. De tal manera que la fuente
de la sanción continúa siendo la normatividad estatutaria, no la resolución, la
cual se ha proferido para exigir el cumplimiento de la ley, cuya inobservancia
persiste.
No puede
aducirse válidamente la vulneración de la garantía del non bis in idem, aplicable también en el ámbito del derecho
administrativo sancionador, puesto que la reacción más drástica que incorpora
esta sanción se funda en la ocurrencia de nuevos hechos, posteriores a la
primera sanción, que configuran así mismo violación al régimen de hábeas data
financiero.
Por
consiguiente, encuentra la Corte que la sanción consistente en cierre o
clausura del banco de datos, cuando luego de transcurrido el término de la
suspensión no se hubiere adecuado la operación a los requerimientos técnicos,
logísticos, normativos o procedimentales, responde a las exigencias básicas de
los principios de reserva legal, legalidad y tipicidad, en la medida que define
los elementos básicos de la infracción, cuyo referente es la propia ley de
hábeas data, determina el contenido material de la sanción y muestra una
correlación entre la conducta y la naturaleza de la sanción.
Por último, el
artículo 18 de la Ley contempla la sanción más drástica consistente en el “cierre inmediato y definitivo de la
operación” cuando quiera que se establezca la administración de datos
prohibidos.
Sobre esta
última modalidad sancionatoria, contemplada en el inciso final del artículo 18,
precisa la Corte que debe ser interpretada en concordancia con el enunciado de esta misma disposición,
según el cual los órganos de vigilancia podrán imponer la sanción a los
destinatarios del control “previas
explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable”, lo que implica
que el carácter inmediato y definitivo del cierre debe efectuarse una vez que,
mediante el debido proceso aplicable, en el que se de la oportunidad de defensa
al investigado, se establezca el hecho que genera el reproche: la administración
de datos prohibidos. Este elemento de la norma de conducta que genera la
sanción, es susceptible de determinación a partir de los principios que
orientan el proceso de administración de datos personales (Art. 4°).
Con la
precisión efectuada, para la Corte esta sanción responde a las exigencias
básicas de reserva de ley, legalidad y tipicidad en el grado exigido para el
ámbito administrativo sancionador, en cuanto los elementos básicos de la infracción se pueden deducir de los mandatos
de la ley (la administración de datos con violación de los principios que guían
la actividad de recolección, tratamiento y circulación de datos personales),se
establece de manera clara el contenido material de la sanción, y existe una
correlación entre la norma de conducta y la norma de sanción. El carácter
particularmente drástico de la sanción se funda en que en la base de la
infracción subyace el desconocimiento de las reglas básicas y los principios
mínimos que orientan el proceso de
administración de datos.
En lo que
tiene que ver con el procedimiento para imponer las sanciones, la Corte parte
de advertir que uno de los elementos que integran el principio de reserva legal
en materia de derecho sancionatorio administrativo, y que constituye una
exigencia del debido proceso, es la previsión por el legislador de un
procedimiento que ofrezca certeza sobre las reglas de juego aplicables para la
investigación, efectuar la respectiva imputación de responsabilidad, e imponer
la correspondiente sanción al infractor, si a ello hubiere lugar. Este
procedimiento debe garantizar, a través de mecanismos idóneos, un adecuado
ejercicio del derecho de defensa.
Pues bien,
examinado el contenido integral de la norma estatutaria, la única referencia
que ésta hace al procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionatoria,
es la prevista en el enunciado del artículo 18, conforme al cual, las sanciones
a los operadores, fuentes y usuarios del sistema se impondrán por la
Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera, “previas explicaciones de acuerdo con el
procedimiento aplicable”.
A juicio de la
Corte, el enunciado del artículo 18 contempla una remisión a los procedimientos
que en materia correctiva o sancionatoria, referida a otras competencias, aplican
los órganos a los que se atribuye la potestad sancionatoria en el ámbito
específico del hábeas data. En este sentido el procedimiento aplicable para el
ejercicio de la potestad sancionatoria, en el ámbito del hábeas data, por parte
de la Superintendencia de Industria y Comercio, sería el previsto en el Decreto
Extraordinario No. 2153 de 1992, “Por
el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan
otras disposiciones”. Este
estatuto prevé un procedimiento para determinar si existe una infracción a las
normas de promoción a la competencia y prácticas comerciales restrictivas,[213]
que por remisión del artículo 18 sería el aplicable para detectar y sancionar
las infracciones a la ley de hábeas data financiero.
En lo que concierne
a la Superintendencia Financiera, el artículo 208 del Régimen Financiero y
Cambiario, sustituido por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, contempla un
procedimiento minucioso de carácter sancionatorio, aplicable “a las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria, así como a los directores, administradores,
representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de
éstas”[214].
Los
mencionados son los “procedimientos
aplicables” a que remite el enunciado del artículo 18 de la Ley de hábeas
data. Ello sin perjuicio, de que a futuro, en ejercicio de la cláusula general
de competencia que la Constitución reconoce al legislador, éste configure un
procedimiento específico para investigar, imputar responsabilidad e imponer las
sanciones derivadas de la infracción a la normatividad estatutaria de hábeas
data financiero.
En conclusión,
encuentra la Corte que el régimen sancionatorio previsto en los artículos 18 y
19 de la Ley de hábeas data respeta, de manera general, los principios de
reserva legal, legalidad y tipicidad, en el grado de rigurosidad exigible en el
derecho administrativo sancionador. Los preceptos examinados, con las
remisiones y concordancias señaladas, (i)
definen los elementos básicos de las
infracciones que generan sanción y los criterios para su determinación; (ii) establecen el contenido material de
la sanción; (iii) permiten establecer
una correlación entre el contenido de la norma de conducta y la norma de
sanción; (iv) establecen – vía
remisión – un procedimiento establecido en normas con fuerza material de ley; y
(v) determina los órganos encargados
del ejercicio de la potestad sancionatoria.
Por
consiguiente, la Corte declarará la exequibilidad de los artículos 18 y 19 del
proyecto de ley examinado con excepción de la expresión “normas legales que la reglamenten, así como por la inobservancia de
las órdenes e instrucciones impartidas por dicha Superintendencia”
contenidas en el párrafo segundo del artículo 18.
3.6.3. Régimen de transición para las
Entidades de Control (Artículo 20)
Este precepto
prevé un término de seis meses de transición para que los órganos a los cuales
se atribuye la función de inspección y vigilancia sobre el cumplimiento de la
Ley, asuman las funciones correspondientes. El legislador provee una
justificación para la adopción de esta medida consistente en que dentro de ese
lapso el Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para adecuar la
estructura de las Superintendencias de Industria y Comercio, y Financiera
dotándolas de la capacidad presupuestal y técnica necesarias para cumplir con
las funciones que la norma estatutaria les asigna.
Esta previsión
constituye una expresión del ejercicio legítimo de la libertad de configuración
legislativa en cuanto respeta límites de razonabilidad y proporcionalidad. En
efecto, se trata de una medida orientada a promover una finalidad
constitucionalmente legítima como es la de crear las condiciones técnicas y
operativas indispensables para que el sistema de protección del hábeas data
financiero, opere de manera eficaz.
La idoneidad y
la necesidad de la medida orientada a promover la mencionada finalidad, emergen
del contenido mismo de la ley, particularmente de la regulación de los deberes
que se imponen a los operadores, a la fuente y a los usuarios de los bancos de
datos, y de las consecuencias de su incumplimiento. En efecto, los artículos 7,
8 y 9 de la Ley conceden una gran importancia a los aspectos técnicos,
operativos y procedimentales como instrumentos para garantizar la efectividad
de las garantías que integran el derecho fundamental al hábeas data, al punto
la indebida adecuación de la operación técnica, logística, normativa y
procedimental, puede conllevar al cierre o clausura de operaciones del banco de
datos.
Por
consiguiente, encuentra la Corte razonable que, en aras de una mayor
efectividad del derecho fundamental al hábeas data, se establezca un término de
transición a fin de que tanto los agentes que intervienen en el proceso de
administración de los datos personales, como los organismos encargados de su
vigilancia y control, realicen los ajustes administrativos, presupuestales y
técnicos necesarios que concurran a garantizar la correcta operatividad del
sistema. La Corte, por ende, declarará su constitucionalidad.
3.7. Disposiciones finales (Arts. 21 y 22)
3.7.1. Régimen de transición (Artículo 21)
El artículo 21 del Proyecto de Ley establece
dos contenidos normativos distintos, que deben analizarse separadamente. El primero de ellos establece que para el
cumplimiento de la norma estatutaria las personas que, a la fecha de su entrada
en vigencia ejerzan alguna de las actividades en ella reguladas, tendrán un
plazo de hasta seis meses para adecuar su funcionamiento a dicha
normatividad. Esta previsión, en
criterio de la Corte, no plantea mayores debates en cuanto a su
constitucionalidad. En efecto, conforme
a los argumentos acabados de expresar respecto del artículo 20 del Proyecto de
Ley, es del todo razonable que el legislador estatutario, en ejercicio de su
amplia competencia de producción normativa, establezca plazos de adaptación
para el cumplimiento adecuado de la ley.
El segundo contenido normativo dispone un grupo
de reglas de transición, relacionadas con la aplicación de términos especiales
de caducidad del dato financiero negativo, diferenciadas en razón a las
condiciones de la mora del sujeto concernido.
Así, la norma establece los siguientes parámetros:
a. Los titulares de información que estuvieren
al día en el pago de sus obligaciones a la fecha de entrada en vigencia de la
norma estatutaria y cuya información negativa hubiere permanecido por lo menos
un año, contado a partir del pago de las obligaciones, serán beneficiarios de
la caducidad inmediata de la información negativa. En caso que el dato
financiero negativo de estos titulares no hubiere cumplido un año de reportado,
permanecerá mientras se cumpla ese plazo, contado también a partir del pago de
la obligación.
b. Los titulares de la información que
estuvieren en mora en el pago de sus obligaciones y que asumieren
voluntariamente las mismas dentro de los seis meses siguientes a la entrada en
vigencia de la norma estatutaria, les será aplicable un término de caducidad
del dato financiero negativo de un año, contado a partir de la fecha de pago de
la obligación.
c. El beneficio consistente en la concesión de
plazos especiales de caducidad del dato financiero negativo se perderá en caso
que el titular de la información incurra nuevamente en mora. En este caso, se aplicará el plazo ordinario
previsto en el artículo 13 del Proyecto de Ley.
El Procurador General y un grupo de
intervinientes solicitan a la Corte que declare la exequibilidad de este
apartado normativo. En su criterio, el
legislador estatutario puede válidamente establecer beneficios de esta
naturaleza, los cuales pertenecen al amplio margen de configuración, tienen una
naturaleza excepcional y, por ende, son justificados en el ámbito propio del
régimen de transición. Agregan que el precepto tiene un propósito definido,
consistente en la promoción del saneamiento de la cartera de las instituciones
comerciales y de crédito, objetivo que es constitucionalmente legítimo. A su
vez, la norma es compatible con el cálculo adecuado del riesgo financiero, pues
los datos estarían sometidos a criterios de veracidad y actualidad, puesto que
el requisito para la aplicación del régimen es la acreditación del pago de la
obligación. Además, los usuarios de la información cuentan con otros parámetros
para la determinación del cálculo de riesgo, distinto al tiempo de mora en el
pago de las obligaciones. Por último,
las condiciones impuestas no imponen tratamientos discriminatorios en contra de
los deudores cumplidos, pues no extiende sus prerrogativas a favor de los
deudores morosos. En todo caso, el
titular deberá cumplir con el pago de las obligaciones para hacerse
beneficiario de la medida de transición.
Otro grupo de intervinientes considera que el
contenido normativo es inconstitucional.
Advierten que el precepto es contrario al artículo 335 de la Carta, que
define a las actividades de intermediación financiero como de interés público,
y al artículo 20 C.P. que confiere a los usuarios del dato personal el derecho
a recibir información veraz e imparcial.
El reproche constitucional se funda en
considerar que la estabilidad del sistema financiero depende de que las
instituciones de crédito cuenten con información veraz e imparcial sobre sus
clientes potenciales. Por ende, la
confianza y seguridad del sector está sustentado en que los recursos sean
distribuidos de forma eficiente, esto es, a quienes ofrezcan mayores garantías
de cumplimiento en el pago de las obligaciones.
El adecuado cálculo del riesgo financiero, en ese sentido, sustenta el
buen funcionamiento del sistema crediticio en su conjunto.
Para los intervinientes, los beneficios
previstos en la norma analizada afectan, de forma desproporcionada, el bien
constitucional de la estabilidad financiera y el derecho de la información del
que son titulares las entidades de crédito.
A su juicio, la mencionada estabilidad sólo se logra a partir de un
cálculo adecuado del riesgo, que a su vez está supeditado a que la información
financiera negativa permanezca en los bancos de datos por un término razonable,
como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional. Un plazo como el previsto por el régimen de
transición, que es apenas de un año, no es razonable para los efectos de la
determinación del nivel de riesgo.
Por último, ponen de presente que la norma
restringe intensamente los derechos mencionados e, igualmente, no responde a
ninguna finalidad constitucional legítima. Con base en un grupo de estudios
económicos concluyen que el adecuado cálculo del riesgo crediticio fortalece el
mercado financiero y, en consecuencia, le permite tener mayor profundización y
manejar los recursos de forma eficiente.
Por lo tanto, contrario a lo considerado por el Congreso al momento de
incluir el beneficio, la norma no democratiza el crédito sino que, antes bien,
lo restringe. Así, dado que el régimen
de transición no proporciona elementos para expandir el crédito, no hay razones
para pensar que promueva el crecimiento económico. Finalmente, en cuanto a la finalidad de
recuperación de cartera, los intervinientes señalan que si bien podría tener
algún impacto – incierto, en tanto no se han implementado políticas en ese
sentido – este beneficio no tiene una entidad tal que permita afectar
desproporcionadamente el bien constitucional de la estabilidad financiera.
Para resolver acerca de la constitucionalidad
del precepto, la Corte considera necesario delimitar el alcance del mismo y sus
consecuencias. Así, se observa que la
medida propuesta por el legislador, se inserta en un régimen de transición y
pretende otorgar un beneficio a aquellas personas que estuvieron en mora en el
periodo inmediatamente anterior a la vigencia de la ley, o continúan en mora
pero asumen voluntariamente sus obligaciones en un plazo breve, luego de la
vigencia de la ley, beneficio consistente en la aplicación de un término
especial de caducidad de un año, contado a partir del pago de la
obligación. Se trata, en este sentido,
de una medida que (i) está
relacionada con la transición de un modelo no regulado de administración de
datos personales, a otro reglado, respecto del cual el legislador estatutario
ha considerado necesario fijar un esquema de caducidad especial del dato
negativo, favorable a los intereses de los sujetos concernidos, en tanto busca
establecer condiciones equitativas ab
initio para la contabilización del término de permanencia de la información
financiera desfavorable al amparo del nuevo régimen; (ii) tiene carácter excepcional,
puesto que opera una sola vez, luego de la entrada en vigencia de la norma
estatuaria; (iii) tiene carácter
cualificado, en la medida en que se fundamenta, en todos los casos, en la
acreditación del pago voluntario de la obligación en mora; (iv) no establece discriminaciones injustificadas entre los sujetos
concernidos, pues se aplica bajo el supuesto que se trata de deudores
cumplidos, quienes asumen voluntariamente el pago de sus obligaciones y, por lo
mismo, son beneficiarios de un término homogéneo de permanencia de la
información financiera negativa.
El propósito de esta medida fue definido
expresamente por el legislador al momento de integrar el contenido normativo al
Proyecto de Ley. Así, en el informe de
ponencia para primer debate en Cámara de Representantes, se indicó que la
adición de los incisos analizados responde “al
objetivo de generar un incentivo para aquellos deudores del sistema financiero
que se encuentren al día a la entrada en vigencia de la presente ley, o que
estando en mora se pongan al día con sus obligaciones dentro de los seis (6) meses
siguientes a la entrada en vigencia de la ley. De esta forma se busca la
democratización del crédito, la recuperación de la cartera por parte del sector
financiero y el crecimiento de la economía.
Considero que la mejor forma de apoyar e incentivar a los diferentes
sectores de la economía nacional es otorgando crédito.”[215]
De acuerdo con esta comprobación, se tiene
que la finalidad de la disposición es establecer un término especial de
caducidad del dato financiero negativo, que opere como una medida de
intervención en el mercado de crédito, dirigida a su democratización, la
recuperación de la cartera en mora y, consecuentemente, el desarrollo
económico. Se trata entonces, de una
medida legislativa de intervención en la economía, contenida en una norma
estatutaria dirigida a establecer el régimen de administración de datos
personales. Por ende, la
constitucionalidad del precepto dependerá de la respuesta a dos problemas
jurídicos definidos. En primer lugar,
deberá establecer si el legislador estatutario estaba facultado
constitucionalmente para prever una norma de esa naturaleza. En segundo término, la Sala tendrá que
determinar si el contenido concreto de la medida legislativa cumple con las
condiciones fijadas por la Carta Política para la legitimidad de los instrumentos
de intervención económica dispuestos por el Congreso.
Respecto al primer tópico, en distintos
apartados de esta sentencia se ha señalado que la fijación de términos de
caducidad del dato financiero negativo es un asunto que tiene reserva de ley
estatutaria, en cuanto regula aspectos estructurales del derecho fundamental al
hábeas data. Es con base en esta
consideración que este Tribunal ha declarado la inexequibilidad de normas de
similar naturaleza a la ahora estudiada, contenidas en leyes ordinarias.
Esta doctrina fue propuesta por la Corte en
la sentencia C-384/00, que analizó varias disposiciones de la Ley 510/99, entre
ellas el artículo 114, norma que señalaba algunas directrices sobre (i) la autorización del titular como
requisito para la inclusión de información en centrales de riesgo crediticio; (ii) la exigibilidad de tarifas para el
acceso a la información financiera por parte del titular; (iii) la obligación que el dato concernido respondiera a criterios
de veracidad y actualidad; y (iv) la
caducidad inmediata de la información financiera negativa para aquellos
deudores que dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de la ley, se
pusieran al día en sus obligaciones, independiente del monto de la obligación y
de si el pago se producía judicial o extrajudicialmente. Para la Corte la norma resultaba inexequible,
puesto que establecía reglas estrechamente relacionadas con el ejercicio de las
facultades constitucionales de conocimiento, actualización y rectificación de
información personal concernida en bases de datos, lo que significaba el
desarrollo de aspectos pertenecientes al núcleo esencial del derecho al hábeas
data. Así, en relación específica con el
parágrafo que preveía la caducidad inmediata a determinado grupo de deudores, la Corte insistió en que “[l]a disposición permite a la
Superintendencia Bancaria fijar límites o pautas respecto de los datos que se
pueden registrar y ceder, y, finalmente, consagra disposiciones relativas a
la caducidad excepcional del dato financiero, únicamente respecto de deudores
morosos que se pongan al día en el pago de sus obligaciones, dentro del término
perentorio fijado por la disposición. El anterior contenido regulante, tiene
implicaciones directas con el núcleo esencial del derecho de habeas data, pues
involucra de lleno la facultad de las personas para “conocer, actualizar y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de
datos” (Subrayas no originales).
Esta regla fue reiterada
por la Corte en la sentencia C-729/00, que decidió la inexequibilidad del
artículo 110 de la Ley 510/99. Este
precepto establecía un grupo de reglas sobre caducidad del dato financiero
negativo, basadas en el tiempo de mora y el monto de la obligación.[216] Con
base en lo dispuesto en la sentencia C-384/00, esta Corporación consideró que
la regulación propuesta constituía un desarrollo de las facultades de
conocimiento, actualización y rectificación de la información personal
contenida en archivos y bases de datos, asuntos pertenecientes al núcleo
esencial del derecho al hábeas data y, por ende, pertenecían a la reserva de
ley estatutaria.
La Corte tuvo
oportunidad de pronunciarse de forma más específica sobre el vínculo entre la
fijación de reglas que imponen términos de caducidad especial del dato
financiero negativo y la reserva de ley estatutaria, en la sentencia C-687/02,
que declaró la inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 716/01,[217] que
reproducía el mismo contenido normativo previsto en el parágrafo del artículo
114 de la Ley 510/99. En este caso, la
Corte reiteró el precedente contenido en los fallos C-384/00 y C-729/00, a fin
de concluir que las normas que establecían reglas de desarrollo a asuntos
propios del contenido esencial del derecho fundamental al hábeas data tenían
carácter estatutario.
Sin embargo, la
Corte asumió el estudio particular del argumento planteado por el Procurador
General, en el sentido que el establecimiento de un término de caducidad del
dato financiero negativo no implica una restricción, condicionamiento o
limitación del derecho fundamental al hábeas data sino que, antes bien,
confería una garantía suplementaria, razón por la cual no debía sujetarse a la
reserva de ley estatutaria. Ante este
cuestionamiento, el Pleno de esta Corporación consideró que el establecimiento
de un término de caducidad del dato financiero negativo era uno de los aspectos
estructurales del derecho al hábeas data, puesto que (i) establece las
condiciones para que el dato pueda ser removido, lo que está intrínsecamente
con la facultad de actualización de la información personal; (ii) impone
una restricción del derecho a circular datos personales, prerrogativa que se
predican de los operadores de la información personal de contenido crediticio;
y (iii) implica una limitación al derecho a recibir información veraz e
imparcial por parte de las instituciones de crédito, lo que a su vez tiene
efectos en la preservación de la estabilidad financiera, comprendida como bien
constitucionalmente protegido. En ese
sentido, la determinación de un término de caducidad del dato financiero
negativo pondera los derechos de los titulares de la información, en especial
el “derecho al olvido”, identificado por la doctrina constitucional como una de
las barreras al abuso en el ejercicio del poder informático, y los derechos de
los establecimientos de crédito, quienes representan el interés general de la
estabilidad financiera, de circular datos personales y recibir información
imparcial.
Los argumentos
expuestos permiten a la Corte concluir que la fijación de términos especiales
de caducidad del dato financiero negativo es un asunto intrínsecamente
relacionado con el desarrollo de las facultades de conocimiento, actualización
y rectificación del dato personal, las cuales integran el contenido esencial
del derecho al hábeas data. Así, en
relación con el primer problema jurídico planteado en este apartado, se tiene
que el legislador estatutario estaba no sólo facultado para prever previsiones
de esta naturaleza, sino que las mismas hacen parte de su competencia
exclusiva. Por ende, superado este nivel
de análisis, pasa la Corte a resolver la segunda de las problemáticas
planteadas.
La intervención
del Estado en la economía se sustenta en un mandato constitucional
expreso. El artículo 334 Superior le
confiere la dirección general de la misma, la cual trae como consecuencia la
posibilidad de injerencia, por intermedio de la ley, en la explotación de los
recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y
privados. Estos actos de intervención,
empero, tienen carácter cualificado, pues deben estar dirigidos a un conjunto
de propósitos, definidos por la Carta Política y relacionados con la
racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo, la preservación de un ambiente sano, el pleno empleo de los
recursos humanos, el acceso de todas las
personas, en especial las de menores ingresos, a los bienes y servicios, la
promoción de la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las
regiones.
En lo que respecta
a la intervención económica en el mercado de intermediación financiera, el
Texto Constitucional también establece una cláusula expresa de
intervención. Así, se parte de
considerar que las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos de captación son de interés público, sólo pueden ser
ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará
la forma de intervención del Gobierno y promoverá la democratización del
crédito (Art. 335 C.P.).
Las previsiones
constitucionales se enmarcan, conforme a estos presupuestos, en un modelo de
economía social de mercado, en la cual, si bien el Estado garantiza y protege
la libertad económica y de empresa, tiene potestades específicas para
intervenir en la economía, con el objeto de otorgar eficacia a los intereses
generales y hacer efectiva la igualdad de oportunidades de acceso a los bienes
y servicios que integran ese mercado.
Para el caso
particular del mercado financiero, las facultades de intervención estatal están
unívocamente dirigidas a la democratización de los productos de crédito. En las sociedades contemporáneas, es evidente
que la concreción de los proyectos de vida individual y las iniciativas empresariales
dependen, casi de forma exclusiva, de la posibilidad de obtención en el mercado
de intermediación de los recursos para su financiamiento. Es por esta razón que
el Estado, en su condición de garante de la prosperidad general, debe ejercer
acciones concretas, dirigidas a eliminar las barreras para el acceso oportuno y
suficiente a estos recursos.
Ante la necesidad de conservar el equilibrio
entre la potestad estatal de establecer medidas de intervención y la libertad
económica, la jurisprudencia constitucional ha identificado los criterios
aplicables para evaluar la legitimidad de dichas medidas. Esta doctrina se basa en considerar que las
restricciones a la libertad económica, fundadas en dichas medidas, son
ajustadas a la Constitución a condición que: (i) se haya
llevado a cabo por ministerio de la ley; (ii) se respete el “núcleo
esencial” de la libertad de empresa; (iii) se obedezca al principio de solidaridad o a
alguna de las finalidades expresamente señaladas por la Constitución; y (iv)
se responda a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.[218]
En lo que refiere
al análisis de constitucionalidad de la norma objeto de estudio, distintos
argumentos expuestos en esta decisión han demostrado que la administración de
datos personales de contenido crediticio tiene carácter dual. De un lado, es
una actividad que persigue fines constitucionalmente legítimos, puesto que
concurre en el aseguramiento de la estabilidad financiera, en tanto otorga a
los agentes económicos información relevante para la distribución adecuada de
los recursos de crédito. De otro, es una
expresión de la libertad económica, en la medida en que las tareas
desarrolladas por las fuentes, operadores y usuarios son esfuerzos
empresariales, guiados por el ánimo de lucro y de los cuales se obtienen
ventajas económicas significativas. En
efecto, contar con los datos personales relativos al cumplimiento de las
obligaciones comerciales y crediticias del sujeto concernido permite que los
agentes económicos adopten decisiones informadas sobre la celebración de
contratos con clientes potenciales. La
administración de datos personales, así comprendida, es una actividad que
produce valor cuantificable, lo que explica que los usuarios del dato asuman el
costo de acceder a la información, pues ese conocimiento les otorga una ventaja
económica apreciable, respecto de los demás agentes que concurren al mercado de
bienes y servicios, que no cuentan con ese parámetro de decisión.
Bajo esta
perspectiva, el establecimiento de un término especial de caducidad del dato
financiero negativo es una medida legislativa que establece límites a la
actividad económica desarrollada por las fuentes, operadores y usuarios de la
información personal de contenido comercial y crediticio. Por ende, la legitimidad constitucional de la
medida depende del cumplimiento de las condiciones identificadas por la
jurisprudencia constitucional para ese efecto.
En primer
término, se advierte que la medida fue expedida por el legislador estatutario
quien, como se indicó, tiene la competencia constitucional para expedir normas
que determinen la caducidad especial del dato financiero negativo, asunto
perteneciente a los aspectos estructurales del derecho fundamental al hábeas
data.
En segundo
lugar, no encuentra la Corte que la disposición de un término especial afecte
el núcleo esencial de la libertad de empresa.
El establecimiento de un plazo especial de permanencia de la información
financiera negativa que opera de forma excepcional, depende del pago efectivo
de la obligación en mora y está
circunscrita a la limitación de la permanencia de la información financiera
negativa a un año, deja incólumes las competencias para que las fuentes,
operadores y usuarios desarrollen a plenitud la actividad de administración de
datos personales de contenido comercial y crediticio. La medida adoptada por el legislador
estatutario, así las cosas, no impide la administración de datos personales, no
produce la eliminación inmediata y sistemática del historial crediticio de los
sujetos concernidos, ni tampoco es incompatible con la posibilidad que las
fuentes, operadores y usuarios continúen con sus actividades de recolección,
tratamiento y divulgación de datos personales.
Así, la Sala concluye que la norma analizada en nada se opone al
ejercicio de la libertad económica, representada en este caso en la
administración de datos personales de contenido crediticio.
Respecto
al tercero de los requisitos planteados, el legislador estatutario consideró
que la fijación de una caducidad especial del dato financiero negativo busca
democratizar el crédito, la recuperación de la cartera y, consecuencialmente,
el crecimiento económico, objetivos que prima
facie guardan unidad de propósitos con los fines de la intervención del
Estado en el mercado financiero, previstos en el artículo 334 Superior. Sin
embargo, un grupo de intervinientes se opone a esta consideración, basados en
señalar que medidas de esta naturaleza
distorsionan el cálculo del riesgo financiero y son contraproducentes para la
adecuada distribución de los recursos de crédito, lo que iría en contravía de
los propósitos previstos por el legislador estatutario.
En el
fundamento jurídico 3.4.1.2. de esta sentencia, a propósito del análisis de
constitucionalidad del artículo 13 del Proyecto de Ley, la Sala señaló que si
bien el dato financiero negativo está basado en un presupuesto objetivo,
consistente en el grado de cumplimiento en el pago de las obligaciones
comerciales y de crédito, no por ello resultaba válido concluir que los efectos
de la calificación de ese reporte fueran neutros. En ese sentido, se demostró como la
incorporación en los bancos de datos de información financiera negativa genera
un juicio de desvalor en contra del sujeto concernido, cuyos resultados imponen
necesariamente limitaciones para el acceso al crédito. Es por esta razón que la jurisprudencia
constitucional ha identificado la necesidad de fijar un término razonable de
caducidad del dato financiero negativo, a fin de establecer restricciones
temporales a la permanencia de esa información, de modo tal que (i) los
efectos del juicio de desvalor no se tornen en una carga desproporcionada e
irrazonable en contra del titular, quien de lo contrario quedaría excluido a
perpetuidad del mercado comercial y de crédito; y (ii) se enerve la
posibilidad que las fuentes, operadores y usuarios abusaran en el ejercicio del
poder informático, entendido como la capacidad de incidir en los intereses del
sujeto concernido a través de la administración de su información
personal.
El vínculo entre
el dato financiero negativo y la restricción al acceso al crédito, permite a la
Corte sostener que el argumento según el cual la determinación de una caducidad
especial para el dato financiero negativo es una medida que pretende
democratizar el crédito, resulta plausible.
En efecto, la limitación excepcional del término de permanencia de la
información negativa permite atenuar el juicio de desvalor que necesariamente
produce la incorporación de ese dato y, por ende, facilita el acceso a los
productos financieros. Del mismo modo,
la concesión de un plazo preferencial para la caducidad del dato negativo es un
estímulo para que los titulares de la información se pongan al día en sus
obligaciones, lo que redunda en la disminución de la cartera insoluta de las
instituciones crediticias y, en últimas, en la estabilidad financiera y la
protección de los recursos de captación.
Por lo tanto, no
encuentra la Corte que los propósitos definidos por el legislador estatutario
estén manifiestamente desvinculados de los fines de la intervención estatal en
el mercado de crédito previstos en la Constitución. Sobre este particular debe insistirse en que
la idoneidad de las medidas de intervención económica está sustentada en la
identificación, por parte del Tribunal Constitucional, de una conexión
razonable entre la medida legislativa y objetivos compatibles con la Carta
Política. No se trata, como lo sostienen
algunos de los intervinientes, de una determinación exhaustiva, dirigida a
identificar si la previsión legal resulta imperiosa e imprescindible para
cumplir con dichos objetivos. Ello
debido a que el Texto Superior reconoce una facultad amplia al legislador para
el establecimiento de instrumentos de intervención económica, que sólo está
limitada por la identidad entre el propósito de la medida y los fines previstos
en la Carta. Dicha conexión está
suficientemente acreditada respecto de la norma estatutaria objeto de análisis.
Finalmente, la
medida de intervención debe cumplir con criterios de razonabilidad y
proporcionalidad. Para el presente caso,
debe establecerse si lo dispuesto por el legislador estatutario afecta
desproporcionadamente (i) la estabilidad del sistema financiero, fundada
en el cálculo adecuado del riesgo crediticio; y (ii) el derecho a
recibir información veraz e imparcial que tienen los usuarios del dato personal
de contenido crediticio.
En cuanto a lo
primero, debe partirse de considerar que la medida legislativa está
circunscrita a condiciones estrictas. La
norma establece que el beneficio tiene carácter excepcional, puesto que se
aplica una sola vez y respecto de los deudores que efectivamente asuman el pago
de sus obligaciones en mora. De la misma
forma, la medida adoptada por el legislador estatutario en modo alguno
involucra la caducidad inmediata de la información financiera negativa, puesto
que, en todos los casos, el dato permanecerá en el banco de datos por el
término de un año. Por último, la
disposición no impide que luego de finalizado el plazo para su aplicación, la
información financiera negativa sea incorporada con base en las reglas
ordinarias de caducidad, que establecen términos razonables para la permanencia
del dato financiero negativo.
Verificadas estas
características, la Sala considera que lo dispuesto por el legislador
estatutario tiene un alcance marginal respecto al cálculo del riesgo. Ello en
tanto la medida de transición en nada impide que los usuarios de la información
conozcan el comportamiento crediticio del deudor que se ha puesto al día, pues
los datos personales negativos permanecerán en el archivo o banco de datos
durante el año siguiente al pago de la obligación. Adicionalmente, los efectos de la caducidad
especial no se extienden a la información favorable, fundada en el cumplimiento
oportuno en el pago de las obligaciones, ni respecto de aquellos datos
financieros negativos relacionados con obligaciones que permanezcan insolutas
luego del término previsto por el legislador estatutario para la aplicación del
beneficio de caducidad especial. Por lo
tanto, resulta desacertado considerar que la aplicación de la medida
legislativa distorsione de tal manera el historial crediticio de los sujetos
concernidos, de modo que tenga la virtualidad de amenazar la estabilidad del
sistema financiero en su conjunto. En
contrario, la naturaleza limitada y excepcional de la caducidad especial
prevista en la norma estatutaria no incide en la conservación de los datos
personales necesarios para la determinación del riesgo crediticio.
La fijación de una
caducidad especial del dato financiero negativo no afecta desproporcionadamente
el derecho de los usuarios a recibir información veraz e imparcial. Como se ha indicado, la fórmula adoptada por
el legislador estatutario se restringe a limitar a un año la permanencia de la
información financiera negativa a favor de determinados titulares que luego de
pagar voluntariamente sus obligaciones, obtienen ese beneficio. Una medida de esta naturaleza, contrario a
como lo consideran algunos de los intervinientes, no contrae la supresión del
historial crediticio del sujeto concernido, sino que simplemente reduce, más no
elimina por completo, el término de caducidad en supuestos de hecho concretos y
específicos, supeditados todos ellos al pago de las obligaciones en mora. Además, no se trata de una medida de
aplicación sistemática, sino que opera por una sola vez, en los precisos términos
dispuestos por el legislador estatutario.
Los datos
personales de contenido crediticio incorporados en los bancos de datos, luego
de aplicada la medida de caducidad especial, responderán a criterios de veracidad
e integridad. En efecto, la aplicación
del término de permanencia de un año depende de que la obligación base del
reporte financiero negativo haya sido efectivamente pagada. Así, el reporte dará cuenta del estado real y
actual del cumplimiento de las obligaciones del sujeto concernido, por lo que
los usuarios no verán afectado su derecho a recibir información veraz respecto
del comportamiento crediticio del sujeto concernido. Además, debe insistirse en que la aplicación
de la medida no comporta la supresión in limine de la información
financiera negativa, sino la limitación del término de caducidad.
Según estas
consideraciones, la Corte advierte que la posición sostenida por algunos de los
intervinientes, en el sentido que la limitación impuesta por el legislador
estatutario impide por completo la administración de datos personales de
contenido crediticio, parte de una concepción maximalista de la incorporación
de datos financieros negativos en bancos de datos, la cual contradice no sólo
mandatos expresos de la norma estatutaria, sino que desconoce los principios de
administración de datos personales y las reglas técnicas que regulan el
adecuado cálculo del riesgo financiero.
En distintos
apartados de esta decisión se ha señalado que la finalidad de establecer un
régimen de administración de datos personales se centra en garantizar los
derechos constitucionales del sujeto concernido y, coetáneamente, permitir el
ejercicio de las actividades de recolección, tratamiento y divulgación de
información personal de contenido crediticio, labores armónicas con la
Constitución, en la medida en que están relacionadas con la estabilidad
financiera y la protección del ahorro público. Sin embargo, la legitimidad
constitucional de estas actividades no es incompatible con la imposición de
condiciones y requisitos a las fuentes, operadores y usuarios de la
información, en especial aquellas que se derivan del deber de responsabilidad
social en el tratamiento del dato personal.
Este deber, reconocido expresamente por la norma estatutaria en su
artículo 10, implica que la información financiera deba evaluarse
concurrentemente con otros elementos de juicio pertinentes para el cálculo del
riesgo crediticio, por lo que queda proscrito el uso de esos datos como único
criterio para la adopción de decisiones relacionadas con solicitudes de
crédito.
La idoneidad del cálculo del riesgo,
entonces, depende de la consideración y evaluación de factores de diversa
índole, que escapan al estrecho conocimiento que otorga la simple evaluación
del dato financiero negativo. Como se
indicó en el fundamento jurídico 3.4.1., las normas técnicas aplicables a la
materia obligan a que los establecimientos de crédito tengan en cuenta
variables relacionadas con, entre otros aspectos, la solvencia del deudor, su
flujo de ingresos y egresos, la composición de su patrimonio, las
reestructuraciones del crédito y la afectación a la capacidad de pago derivada
de factores económicos externos no predicables de la voluntad del titular de la
obligación. En caso que el cálculo del
riesgo crediticio no tenga en cuenta este grupo de factores, sino que, en
contrario se funde exclusivamente en el dato financiero negativo, se
configuraría un escenario en que la administración de datos personales (i) deviene ilegítima, en tanto
impediría injustificadamente el acceso del titular al mercado de crédito; y (ii) es
contraria a los principios de veracidad, integridad e incorporación, pues
basaría la determinación del nivel de riesgo en un análisis incompleto de los
datos pertinentes para ese propósito.
La medida legislativa de transición, dentro
de este marco, tiene apenas una incidencia mínima en el cálculo del riesgo,
puesto que se restringe a limitar el tiempo de permanencia del dato financiero
negativo, circunstancia que tiene incidencia en sólo uno de los varios factores
a tener en cuenta para determinar el riesgo de incumplimiento el sujeto
concernido. Por ende, resulta un
contrasentido concluir que la disposición objeto de análisis afecta
desproporcionadamente el derecho a la información de las entidades de crédito,
cuando ésta no interfiere, en modo alguno, con las distintas variables para la
medición del riesgo antes citadas, sino que se restringe a establecer un plazo
especial de caducidad para un caso concreto, excepcional y, en todo caso,
sujeto al pago de la obligación en mora.
En conclusión, la caducidad especial del dato
financiero negativo prevista en el artículo 21 del Proyecto de Ley es
compatible con el ejercicio de las actividades de recolección, tratamiento y
circulación de datos personales de contenido crediticio. Igualmente, en tanto tiene un carácter
excepcional, limitado en el tiempo y específico, no involucra una afectación
desproporcionada del derecho a la información de las entidades que integran el
sistema de crédito, ni tampoco tiene un alcance tal que comprometa la
estabilidad financiera, amén de la intangibilidad de los demás factores que
permiten identificar el nivel de riesgo crediticio y la existencia de un
término cierto de permanencia del dato financiero negativo, periodo dentro del
cual los agentes económicos pueden acceder a dicha información. En suma, se
trata de una medida de intervención económica que busca propósitos
constitucionalmente legítimos, respetuosa de los derechos de los sujetos que
concurren en la administración de datos personales. Por ende, la norma no se
opone a los postulados de la Carta Política y será declarada exequible.
3.7.2. Vigencia y derogatorias (Artículo 22)
El artículo 22 establece una fórmula usual de
vigencia de la ley estatutaria, con efectos a futuro y derogatorios de las
normas anteriores que resulten incompatibles.
Esta previsión es acorde con la Constitución, pues se limita a reiterar
el carácter ordinario de aplicación en el tiempo de las normas jurídicas. Por
lo tanto, será declarado exequible.
4.
Texto definitivo del Proyecto de Ley
Estatutaria
De conformidad con los argumentos expresados
en esta decisión, el Texto Definitivo del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de
examen es el siguiente. Debe advertirse
que en relación con los condicionamientos predicables de la exequibilidad de
algunas disposiciones de la norma estatutaria, éstos serán expuestos en la
parte resolutiva de la sentencia.
“PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NUMERO 221
DE 2007 CAMARA, 027 DE 2006 SENADO ACUMULADO
CON EL NUMERO 05 DE 2006 SENADO
por la cual se
dictan las disposiciones generales del Hábeas Data y se regula el manejo de la
información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países
y se dictan otras disposiciones.
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto desarrollar el
derecho constitucional que tienen todas las personas a conocer, actualizar y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en Bancos de Datos,
y los demás derechos, libertades y garantías constitucionales relacionadas con
la recolección, tratamiento y circulación de datos personales a que se refiere
el artículo 15 de la Constitución Política, así como el derecho a la
información establecido en el artículo 20 de la Constitución Política,
particularmente en relación con la información financiera y crediticia,
comercial, de servicios y la proveniente de terceros países.
Artículo 2°. Ámbito de
aplicación. La presente ley se aplica
a todos los datos de información personal registrados en un Banco de Datos,
sean estos administrados por entidades de naturaleza pública o privada.
Esta ley se aplicará sin
perjuicio de normas especiales que disponen la confidencialidad o reserva de
ciertos datos o información registrada en Bancos de datos de naturaleza
pública, para fines estadísticos, de investigación o sanción de delitos o para
garantizar el orden público.
Se exceptúan de esta ley
las bases de datos que tienen por finalidad producir la Inteligencia de Estado
por parte del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y de la Fuerza
Pública para garantizar la seguridad nacional interna y externa.
Los registros públicos a
cargo de las cámaras de comercio se regirán exclusivamente por las normas y
principios consagrados en las normas especiales que las regulan.
Igualmente, quedan
excluidos de la aplicación de la presente ley aquellos datos mantenidos en un
ámbito exclusivamente personal o doméstico y aquellos que circulan
internamente, esto es, que no se suministran a otras personas jurídicas o
naturales.
Artículo 3°. Definiciones. Para los efectos de la presente ley, se entiende
por:
a) Titular de la
información. Es la persona natural o jurídica a quien se refiere la información
que reposa en un Banco de Datos y sujeto del derecho de Hábeas Data y demás
derechos y garantías a que se refiere la presente ley;
b) Fuente de información.
Es la persona, entidad u organización que recibe o conoce datos personales de
los titulares de la información, en virtud de una relación comercial o de
servicio o de cualquier otra índole y que, en razón de autorización legal o del
titular, suministra esos datos a un operador de información, el que a su vez
los entregará al usuario final. Si la fuente entrega la información
directamente a los usuarios y no, a través de un operador, aquella tendrá la
doble condición de fuente y operador y asumirá los deberes y responsabilidades
de ambos. La fuente de la información responde por la calidad de los datos
suministrados al operador la cual, en cuanto tiene acceso y suministra
información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los deberes y
responsabilidades previstas para garantizar la protección de los derechos del
titular de los datos;
c) Operador de
información. Se denomina operador de información a la persona, entidad u
organización que recibe de la fuente datos personales sobre varios titulares de
la información, los administra y los pone en conocimiento de los usuarios bajo
los parámetros de la presente ley. Por tanto el operador, en cuanto tiene
acceso a información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los
deberes y responsabilidades previstos para garantizar la protección de los
derechos del titular de los datos. Salvo que el operador sea la misma fuente de
la información, este no tiene relación comercial o de servicio con el titular y
por ende no es responsable por la calidad de los datos que le sean
suministrados por la fuente;
d) Usuario. El usuario es
la persona natural o jurídica que, en los términos y circunstancias previstos
en la presente ley, puede acceder a información personal de uno o varios
titulares de la información suministrada por el operador o por la fuente, o
directamente por el titular de la información. El usuario, en cuanto tiene
acceso a información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los
deberes y responsabilidades previstos para garantizar la protección de los
derechos del titular de los datos. En el caso en que el usuario a su vez
entregue la información directamente a un operador, aquella tendrá la doble
condición de usuario y fuente, y asumirá los deberes y responsabilidades de
ambos;
e) Dato personal. Es cualquier pieza de información
vinculada a una o varias personas determinadas o determinables o que puedan
asociarse con una persona natural o jurídica. Los datos impersonales no se
sujetan al régimen de protección de datos de la presente ley. Cuando en la
presente ley se haga referencia a un dato, se presume que se trata de uso
personal. Los datos personales pueden ser públicos, semiprivados o privados;
f) Dato público. Es el dato
calificado como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución Política
y todos aquellos que no sean semiprivados o privados, de conformidad con la
presente ley. Son públicos, entre otros, los datos contenidos en documentos
públicos, sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que no estén
sometidos a reserva y los relativos al estado civil de las personas;
g) Dato semiprivado. Es
semiprivado el dato que no tiene naturaleza íntima, reservada, ni pública y
cuyo conocimiento o divulgación puede interesar no solo a su titular sino a
cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en general, como el dato
financiero y crediticio de actividad comercial o de servicios a que se refiere
el Título IV de la presente ley.
h) Dato privado. Es el
dato que por su naturaleza íntima o reservada solo es relevante para el
titular;
i) Agencia de Información
Comercial. Es toda empresa legalmente constituida que tenga como actividad
principal la recolección, validación y procesamiento de información comercial
sobre las empresas y comerciantes específicamente solicitadas por sus clientes,
entendiéndose por información comercial aquella información histórica y actual
relativa a la situación financiera, patrimonial, de mercado, administrativa,
operativa, sobre el cumplimiento de obligaciones y demás información relevante
para analizar la situación integral de una empresa. Para los efectos de la
presente ley, las agencias de información comercial son operadores de
información y fuentes de información.
Parágrafo. A las agencias
de información comercial, así como a sus fuentes o usuarios, según sea el caso,
no se aplicarán las siguientes disposiciones de la presente ley: Numerales 2 y
6 del artículo 8°, artículo 12 y artículo 14;
j) Información financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países.
Para todos los efectos de
la presente ley se entenderá por información financiera, crediticia, comercial,
de servicios y la proveniente de terceros países, aquella referida al nacimiento,
ejecución y extinción de obligaciones dinerarias, independientemente de la
naturaleza del contrato que les dé origen.
Artículo 4°. Principios de
la administración de datos. En el
desarrollo, interpretación y aplicación de la presente ley, se tendrán en
cuenta, de manera armónica e integral, los principios que a continuación se
establecen:
a) Principio de veracidad
o calidad de los registros o datos. La información contenida en los Bancos de Datos
debe ser veraz, completa, exacta, actualizada, comprobable y comprensible. Se
prohíbe el registro y divulgación de datos parciales, incompletos, fraccionados
o que induzcan a error;
b) Principio de
finalidad. La administración de datos personales debe obedecer a una finalidad
legítima de acuerdo con la Constitución y la ley. La finalidad debe
informársele al titular de la información previa o concomitantemente con el
otorgamiento de la autorización, cuando ella sea necesaria o en general siempre
que el titular solicite información al respecto;
c) Principio de
circulación restringida. La administración de datos personales se sujeta a los
límites que se derivan de la naturaleza de los datos, de las disposiciones de
la presente ley y de los principios de la administración de datos personales
especialmente de los principios de temporalidad de la información y la
finalidad del Banco de Datos.
Los datos personales,
salvo la información pública, no podrán ser accesibles por Internet o por otros
medios de divulgación o comunicación masiva, salvo que el acceso sea
técnicamente controlable para brindar un conocimiento restringido solo a los
titulares o los usuarios autorizados conforme a la presente ley;
d) Principio de
temporalidad de la información. La información del titular no podrá ser
suministrada a usuarios o terceros cuando deje de servir para la finalidad del
Banco de Datos;
e) Principio de
interpretación integral de derechos constitucionales. La presente ley se
interpretará en el sentido de que se amparen adecuadamente los derechos
constitucionales, como son el Hábeas Data, el derecho al buen nombre, el
derecho a la honra, el derecho a la intimidad y el derecho a la información.
Los derechos de los titulares se interpretarán en armonía y en un plano de
equilibrio con el derecho a la información previsto en el artículo 20 de la
Constitución y con los demás derechos constitucionales aplicables;
f) Principio de
seguridad. La información que conforma los registros individuales constitutivos
de los Bancos de Datos a que se refiere la ley, así como la resultante de las
consultas que de ella hagan sus usuarios, se deberá manejar con las medidas
técnicas que sean necesarias para garantizar la seguridad de los registros
evitando su adulteración, pérdida, consulta o uso no autorizado;
g) Principio de
confidencialidad. Todas las personas naturales o jurídicas que intervengan en
la administración de datos personales que no tengan la naturaleza de públicos
están obligadas en todo tiempo a garantizar la reserva de la información,
inclusive después de finalizada su relación con alguna de las labores que
comprende la administración de datos, pudiendo solo realizar suministro o
comunicación de datos cuando ello corresponda al desarrollo de las actividades
autorizadas en la presente ley y en los términos de la misma.
Artículo 5°. Circulación de información. La información personal recolectada o suministrada
de conformidad con lo dispuesto en la ley a los operadores que haga parte del Banco
de datos que administra, podrá ser entregada de manera verbal, escrita, o
puesta a disposición de las siguientes personas y en los siguientes términos:
a) A los titulares, a las
personas debidamente autorizadas por estos y a sus causahabientes mediante el
procedimiento de consulta previsto en la presente ley;
b) A los usuarios de la
información, dentro de los parámetros de la presente ley;
c) A cualquier autoridad
judicial, previa orden judicial;
d) A las entidades
públicas del poder ejecutivo, cuando el conocimiento de dicha información
corresponda directamente al cumplimiento de alguna de sus funciones;
e) A los órganos de
control y demás dependencias de investigación disciplinaria, fiscal, o
administrativa, cuando la información sea necesaria para el desarrollo de una
investigación en curso;
f) A otros operadores de
datos, cuando se cuente con autorización del titular, o cuando sin ser
necesaria la autorización del titular el Banco de Datos de destino tenga la
misma finalidad o una finalidad que comprenda la que tiene el operador que
entrega los datos. Si el receptor de la información fuere un Banco de Datos
extranjero, la entrega sin autorización del titular solo podrá realizarse
dejando constancia escrita de la entrega de la información y previa
verificación por parte del operador de que las leyes del país respectivo o el
receptor otorgan garantías suficientes para la protección de los derechos del
titular;
g) A otras personas
autorizadas por la ley.
TITULO II
DERECHOS DE LOS TITULARES DE LA INFORMACION
Artículo 6°. Derechos de
los titulares de la información. Los
titulares tendrán los siguientes derechos:
1. Frente a los operadores
de los Bancos de Datos:
1.1 Ejercer el derecho
fundamental al Hábeas Data en los términos de la presente ley, mediante la
utilización de los procedimientos de consultas o reclamos, sin perjuicio de los
demás mecanismos constitucionales y legales.
1.2
Solicitar el respeto y la protección de los demás derechos constitucionales o
legales, así como de las demás disposiciones de la presente ley, mediante la
utilización del procedimiento de reclamos y peticiones.
1.3 Solicitar prueba de la
certificación de la existencia de la autorización expedida por la fuente o por
el usuario.
1.4 Solicitar información
acerca de los usuarios autorizados para obtener información.
Parágrafo. La
administración de información pública no requiere autorización del titular de
los datos, pero se sujeta al cumplimiento de los principios de la
administración de datos personales y a las demás disposiciones de la presente
ley.
La administración de datos
semi-privados y privados requiere el consentimiento previo y expreso del
titular de los datos, salvo en el caso del dato financiero, crediticio,
comercial, de servicios y el proveniente de terceros países el cual no requiere
autorización del titular. En todo caso, la administración de datos
semi-privados y privados se sujeta al cumplimiento de los principios de la
administración de datos personales y a las demás disposiciones de la presente
ley.
2. Frente a las fuentes de
la información:
2.1 Ejercer los derechos
fundamentales al Hábeas Data y de petición, cuyo cumplimiento se podrá realizar
a través de los operadores, conforme lo previsto en los procedimientos de
consultas y reclamos de esta ley, sin perjuicio de los demás mecanismos
constitucionales o legales.
2.2 Solicitar información
o pedir la actualización o rectificación de los datos contenidos en la base de
datos, lo cual realizará el operador, con base en la información aportada por
la fuente, conforme se establece en el procedimiento para consultas, reclamos y
peticiones.
2.3 Solicitar prueba de la
autorización, cuando dicha autorización sea requerida conforme lo previsto en
la presente ley.
3. Frente a los
usuarios:
3.1 Solicitar información
sobre la utilización que el usuario le está dando a la información, cuando
dicha información no hubiere sido suministrada por el operador.
3.2 Solicitar prueba de la
autorización, cuando ella sea requerida conforme lo previsto en la presente
ley.
Parágrafo. Los titulares
de información financiera y crediticia tendrán adicionalmente los siguientes
derechos:
Podrán acudir ante la
autoridad de vigilancia para presentar quejas contra las fuentes, operadores o
usuarios por violación de las normas sobre administración de la información
financiera y crediticia.
Así mismo, pueden acudir
ante la autoridad de vigilancia para pretender que se ordene a un operador o
fuente la corrección o actualización de sus datos personales, cuando ello sea
procedente conforme lo establecido en la presente ley.
TITULO III
DEBERES DE LOS OPERADORES, LAS FUENTES
Y LOS USUARIOS DE INFORMACION
Artículo 7°. Deberes de
los operadores de los Bancos de Datos. Sin perjuicio del
cumplimiento de las demás disposiciones contenidas en la presente ley y otras
que rijan su actividad, los operadores de los Bancos de Datos están obligados
a:
1.
Garantizar, en todo tiempo al titular de la información, el pleno y efectivo
ejercicio del derecho de Hábeas Data y de petición, es decir, la posibilidad de
conocer la información que sobre él exista o repose en el Banco de Datos, y
solicitar la actualización o corrección de datos, todo lo cual se realizará por
conducto de los mecanismos de consultas o reclamos, conforme lo previsto en la
presente ley.
2.
Garantizar, que en la recolección, tratamiento y circulación de datos, se
respetarán los demás derechos consagrados en la ley.
3.
Permitir el acceso a la información únicamente a las personas que, de
conformidad con lo previsto en esta ley, pueden tener acceso a ella.
4.
Adoptar un manual interno de políticas y procedimientos para garantizar el
adecuado cumplimiento de la presente ley y, en especial, para la atención de
consultas y reclamos por parte de los titulares.
5.
Solicitar la certificación a la fuente de la existencia de la autorización
otorgada por el titular, cuando dicha autorización sea necesaria, conforme lo
previsto en la presente ley.
6.
Conservar con las debidas seguridades los registros almacenados para impedir su
deterioro, pérdida, alteración, uso no autorizado o fraudulento.
7.
Realizar periódica y oportunamente la actualización y rectificación de los
datos, cada vez que le reporten novedades las fuentes, en los términos de la
presente ley.
8.
Tramitar las peticiones, consultas y los reclamos formulados por los titulares
de la información, en los términos señalados en la presente ley.
9.
Indicar en el respectivo registro individual que determinada información se
encuentra en discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado la
solicitud de rectificación o actualización de la misma y no haya finalizado
dicho trámite, en la forma en que se regula en la presente ley.
10.
Circular la información a los usuarios dentro de los parámetros de la presente
ley.
11.
Cumplir las instrucciones y requerimientos que la autoridad de vigilancia
imparta en relación con el cumplimiento de la presente ley.
12.
Los demás que se deriven de la Constitución o de la presente ley.
Artículo 8°. Deberes de
las fuentes de la información. Las
fuentes de la información deberán cumplir las siguientes obligaciones, sin
perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones previstas en la presente
ley y en otras que rijan su actividad:
1. Garantizar que la
información que se suministre a los operadores de los Bancos de Datos o a los
usuarios sea veraz, completa, exacta, actualizada y comprobable.
2. Reportar, de forma
periódica y oportuna al operador, todas las novedades respecto de los datos que
previamente le haya suministrado y adoptar las demás medidas necesarias para
que la información suministrada a este se mantenga actualizada.
3. Rectificar la
información cuando sea incorrecta e informar lo pertinente a los operadores.
4. Diseñar e implementar
mecanismos eficaces para reportar oportunamente la información al operador.
5. Solicitar, cuando sea
del caso, y conservar copia o evidencia de la respectiva autorización otorgada
por los titulares de la información, y asegurarse de no suministrar a los
operadores ningún dato cuyo suministro no esté previamente autorizado, cuando
dicha autorización sea necesaria, de conformidad con lo previsto en la presente
ley.
6. Certificar,
semestralmente al operador, que la información suministrada cuenta con la
autorización de conformidad con lo previsto en la presente ley.
7. Resolver los reclamos y
peticiones del titular en la forma en que se regula en la presente ley.
8. Informar al operador
que determinada información se encuentra en discusión por parte de su titular,
cuando se haya presentado la solicitud de rectificación o actualización de la
misma, con el fin de que el operador incluya en el Banco de Datos una mención
en ese sentido hasta que se haya finalizado dicho trámite.
9. Cumplir con las
instrucciones que imparta la autoridad de control en relación con el
cumplimiento de la presente ley.
10. Los demás que se
deriven de la Constitución o de la presente ley.
Artículo 9°. Deberes de
los usuarios. Sin perjuicio del
cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente ley y demás que
rijan su actividad, los usuarios de la información deberán:
1. Guardar reserva sobre
la información que les sea suministrada por los operadores de los Bancos de Datos,
por las fuentes o los titulares de la información y utilizar la información
únicamente para los fines para los que le fue entregada, en los términos de la
presente ley.
2. Informar a los
titulares, a su solicitud, sobre la utilización que le está dando a la
información.
3. Conservar con las
debidas seguridades la información recibida para impedir su deterioro, pérdida,
alteración, uso no autorizado o fraudulento.
4. Cumplir con las
instrucciones que imparta la autoridad de control, en relación con el
cumplimiento de la presente ley.
5. Los demás que se
deriven de la Constitución o de la presente ley.
TITULO IV
DE LOS BANCOS DE DATOS DE INFORMACION FINANCIERA,
CREDITICIA, COMERCIAL, DE SERVICIOS Y LA PROVENIENTE DE TERCEROS PAISES
Artículo 10. Principio de favorecimiento a una
actividad de interés público. La
actividad de administración de información financiera, crediticia, comercial,
de servicios y la proveniente de terceros países está directamente relacionada
y favorece una actividad de interés público, como lo es la actividad financiera
propiamente, por cuanto ayuda a la democratización del crédito, promueve el
desarrollo de la actividad de crédito, la protección de la confianza pública en
el sistema financiero y la estabilidad del mismo, y genera otros beneficios
para la economía nacional y en especial para la actividad financiera,
crediticia, comercial y de servicios del país.
Parágrafo 1°. La
administración de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y
la proveniente de terceros países, por parte de fuentes, usuarios y operadores
deberá realizarse de forma que permita favorecer los fines de expansión y
democratización del crédito. Los usuarios de este tipo de información deberán
valorar este tipo de información en forma concurrente con otros factores o
elementos de juicio que técnicamente inciden en el estudio de riesgo y el
análisis crediticio, y no podrán basarse exclusivamente en la información
relativa al incumplimiento de obligaciones suministrada por los operadores para
adoptar decisiones frente a solicitudes de crédito.
La Superintendencia
Financiera de Colombia podrá imponer las sanciones previstas en la presente ley
a los usuarios de la información que nieguen una solicitud de crédito basados
exclusivamente en el reporte de información negativa del solicitante.
Parágrafo 2º. La consulta
de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la
proveniente de terceros países por parte del titular, será gratuita al menos
una (1) vez cada mes calendario.
Artículo 11. Requisitos
especiales para los operadores. Los
operadores de Bancos de Datos de información financiera, crediticia, comercial,
de servicios y la proveniente de terceros países que funcionen como entes
independientes a las fuentes de la información, deberán cumplir con los
siguientes requisitos especiales de funcionamiento:
1. Deberán constituirse
como sociedades comerciales, entidades sin ánimo de lucro, o entidades
cooperativas.
2. Deberán contar con un
área de servicio al titular de la información, para la atención de peticiones,
consultas y reclamos.
3. Deberán contar con un
sistema de seguridad y con las demás condiciones técnicas suficientes para garantizar
la seguridad y actualización de los registros, evitando su adulteración,
pérdida, consulta o uso no autorizado conforme lo previsto en la presente ley.
4. Deberán actualizar la
información reportada por las fuentes con una periodicidad no superior a diez
(10) días calendario contados a partir del recibo de la misma.
Artículo 12. Requisitos
especiales para fuentes. Las fuentes
deberán actualizar mensualmente la información suministrada al operador, sin
perjuicio de lo dispuesto en el Título III de la presente ley.
El reporte de información
negativa sobre incumplimiento de obligaciones de cualquier naturaleza, que
hagan las fuentes de información a los operadores de Bancos de Datos de
información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de
terceros países, sólo procederá previa comunicación al titular de la
información, con el fin de que este pueda demostrar o efectuar el pago de la
obligación, así como controvertir aspectos tales como el monto de la obligación
o cuota y la fecha de exigibilidad. Dicha comunicación podrá incluirse en
los extractos periódicos que las fuentes de información envíen a sus clientes.
En todo caso, las fuentes
de información podrán efectuar el reporte de la información transcurridos
veinte (20) días calendario siguientes a la fecha de envío de la comunicación
en la última dirección de domicilio del afectado que se encuentre registrada en
los archivos de la fuente de la información y sin perjuicio, si es del caso, de
dar cumplimiento a la obligación de informar al operador, que la información se
encuentra en discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado
solicitud de rectificación o actualización y esta aún no haya sido
resuelta.
Artículo 13. Permanencia
de la información. La
información de carácter positivo permanecerá de manera indefinida en los Bancos
de Datos de los operadores de información.
Los datos cuyo contenido
haga referencia al tiempo de mora, tipo de cobro, estado de la cartera, y en
general, aquellos datos referentes a una situación de incumplimiento de
obligaciones, se regirán por un término máximo de permanencia, vencido el cual
deberá ser retirada de los Bancos de Datos por el operador, de forma que los
usuarios no puedan acceder o consultar dicha información. El término de
permanencia de esta información será de cuatro (4) años contados a partir de la
fecha en que sean pagadas las cuotas vencidas o sea pagada la obligación
vencida.
Artículo 14. Contenido de
la información. El Gobierno
Nacional establecerá la forma en la cual los Bancos de Datos de información
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países, deberán presentar la información de los titulares de la información.
Para tal efecto, deberá señalar un formato que permita identificar, entre otros
aspectos, el nombre completo del deudor, la condición en que actúa, esto es,
como deudor principal, deudor solidario, avalista o fiador, el monto de la
obligación o cuota vencida, el tiempo de mora y la fecha del pago, si es del
caso.
El Gobierno Nacional al
ejercer la facultad prevista en el inciso anterior deberá tener en cuenta que
en el formato de reporte deberá establecer que:
a) Se presenta reporte
negativo cuando la(s) persona(s) naturales o jurídicas efectivamente se
encuentran en mora en sus cuotas u obligaciones;
b) Se presenta reporte
positivo cuando la(s) persona(s) naturales y jurídicas están al día en sus
obligaciones.
El incumplimiento de la
obligación aquí prevista dará lugar a la imposición de las máximas sanciones
previstas en la presente ley.
Parágrafo 1°. Para los
efectos de la presente ley se entiende que una obligación ha sido
voluntariamente pagada, cuando su pago se ha producido sin que medie sentencia
judicial que así lo ordene.
Parágrafo 2°. Las
consecuencias previstas en el presente artículo para el pago voluntario de las
obligaciones vencidas, será predicable para cualquier otro modo de extinción de
las obligaciones, que no sea resultado de una sentencia judicial.
Parágrafo 3°. Cuando un
usuario consulte el estado de un titular en las bases de datos de información
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países, estas tendrán que dar información exacta sobre su estado actual, es
decir, dar un reporte positivo de los usuarios que en el momento de la consulta
están al día en sus obligaciones y uno negativo de los que al momento de la
consulta se encuentren en mora en una cuota u obligaciones.
El resto de la información
contenida en las bases de datos financieros, crediticios, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países harán parte del historial
crediticio de cada usuario, el cual podrá ser consultado por el usuario,
siempre y cuando hubiere sido informado sobre el estado actual.
Parágrafo 4°. Se prohíbe
la administración de datos personales con información exclusivamente
desfavorable.
Artículo 15. Acceso a la
información por parte de los usuarios. La información contenida en Bancos de Datos de información financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países podrá
ser accedida por los usuarios únicamente con las siguientes finalidades:
Como elemento de análisis
para establecer y mantener una relación contractual, cualquiera que sea su
naturaleza, así como para la evaluación de los riesgos derivados de una
relación contractual vigente.
Como elemento de análisis
para hacer estudios de mercado o investigaciones comerciales o estadísticas.
Para el adelantamiento de
cualquier trámite ante una autoridad pública o una persona privada, respecto
del cual dicha información resulte pertinente.
Para cualquier otra
finalidad, diferente de las anteriores, respecto de la cual y en forma general
o para cada caso particular se haya obtenido autorización por parte del titular
de la información.
TITULO V
PETICIONES DE CONSULTAS Y RECLAMOS
Artículo 16. Peticiones,
consultas y reclamos.
I. Trámite de consultas.
Los titulares de la información o sus causahabientes podrán consultar la
información personal del titular, que repose en cualquier Banco de Datos, sea
este del sector público o privado. El operador deberá suministrar a estos,
debidamente identificados, toda la información contenida en el registro
individual o que esté vinculada con la identificación del titular.
La petición, consulta de
información se formulará verbalmente, por escrito, o por cualquier canal de
comunicación, siempre y cuando se mantenga evidencia de la consulta por medios
técnicos.
La petición o consulta
será atendida en un término máximo de diez (10) días hábiles contados a partir
de la fecha de recibo de la misma. Cuando no fuere posible atender la petición
o consulta dentro de dicho término, se informará al interesado, expresando los motivos
de la demora y señalando la fecha en que se atenderá su petición, la cual en
ningún caso podrá superar los cinco (5) días hábiles siguientes al vencimiento
del primer término.
Parágrafo. La petición o
consulta se deberá atender de fondo, suministrando integralmente toda la
información solicitada.
II. Trámite de reclamos.
Los titulares de la información o sus causahabientes que consideren que la
información contenida en su registro individual en un Banco de Datos debe ser
objeto de corrección o actualización podrán presentar un reclamo ante el
operador, el cual será tramitado bajo las siguientes reglas:
1. La petición o reclamo
se formulará mediante escrito dirigido al operador del Banco de Datos, con la
identificación del titular, la descripción de los hechos que dan lugar al
reclamo, la dirección, y si fuere el caso, acompañando los documentos de
soporte que se quieran hacer valer. En caso de que el escrito resulte
incompleto, se deberá oficiar al interesado para que subsane las fallas. Transcurrido
un mes desde la fecha del requerimiento, sin que el solicitante presente la
información requerida, se entenderá que ha desistido de la reclamación o
petición.
2. Una vez recibido la
petición o reclamo completo el operador incluirá en el registro individual en
un término no mayor a dos (2) días hábiles una leyenda que diga “reclamo en
trámite” y la naturaleza del mismo. Dicha información deberá mantenerse hasta
que el reclamo sea decidido y deberá incluirse en la información que se
suministra a los usuarios.
3. El término máximo para
atender la petición o reclamo será de quince (15) días hábiles contados a
partir del día siguiente a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible
atender la petición dentro de dicho término, se informará al interesado,
expresando los motivos de la demora y señalando la fecha en que se atenderá su
petición, la cual en ningún caso podrá superar los ocho (8) días hábiles
siguientes al vencimiento del primer término.
4. En los casos en que
exista una fuente de información independiente del operador, este último deberá
dar traslado del reclamo a la fuente en un término máximo de dos (2) días
hábiles, la cual deberá resolver e informar la respuesta al operador en un
plazo máximo de diez (10) días hábiles. En todo caso, la respuesta deberá darse
al titular por el operador en el término máximo de quince (15) días hábiles
contados a partir del día siguiente a la fecha de presentación de la
reclamación, prorrogables por ocho (8) días hábiles más, según lo indicado en
el numeral anterior. Si el reclamo es presentado ante la fuente, esta procederá
a resolver directamente el reclamo, pero deberá informar al operador sobre la
recepción del reclamo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su
recibo, de forma que se pueda dar cumplimiento a la obligación de incluir la
leyenda que diga “reclamo en trámite” y la naturaleza del mismo dentro del
registro individual, lo cual deberá hacer el operador dentro de los dos (2)
días hábiles siguientes a haber recibido la información de la fuente.
5. Para dar respuesta a la
petición o reclamo, el operador o la fuente, según sea el caso, deberá realizar
una verificación completa de las observaciones o planteamientos del titular,
asegurándose de revisar toda la información pertinente para poder dar una
respuesta completa al titular.
6. Sin perjuicio del
ejercicio de la acción de tutela para amparar el derecho fundamental del Hábeas
Data, en caso que el titular no se encuentre satisfecho con la respuesta a la
petición, podrá recurrir al proceso judicial correspondiente dentro de los
términos legales pertinentes para debatir lo relacionado con la obligación
reportada como incumplida. La demanda deberá ser interpuesta contra la fuente
de la información la cual, una vez notificada de la misma, procederá a informar
al operador dentro de los dos (2) días hábiles siguientes, de forma que se
pueda dar cumplimiento a la obligación de incluir la leyenda que diga “información
en discusión judicial” y la naturaleza de la misma dentro del registro individual,
lo cual deberá hacer el operador dentro de los dos (2) días hábiles siguientes
a haber recibido la información de la fuente y por todo el tiempo que tome
obtener un fallo en firme. Igual procedimiento deberá seguirse en caso que la
fuente inicie un proceso judicial contra el titular de la información,
referente a la obligación reportada como incumplida, y este proponga
excepciones de mérito.
TITULO VI
VIGILANCIA DE LOS DESTINATARIOS DE LA
LEY
Artículo 17. Función de
vigilancia. La Superintendencia de
Industria y Comercio ejercerá la función de vigilancia de los operadores, las
fuentes y los usuarios de información financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países, en cuanto se refiere a la actividad
de administración de datos personales que se regula en la presente ley.
En los casos en que la
fuente, usuario u operador de información sea una entidad vigilada por la
Superintendencia Financiera de Colombia, esta ejercerá la vigilancia e impondrá
las sanciones correspondientes, de conformidad con las facultades que le son
propias, según lo establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y
las demás normas pertinentes y las establecidas en la presente ley.
Para el ejercicio de la
función de vigilancia a que se refiere el presente artículo, la
Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera de
Colombia, según el caso, tendrán en adición a las propias las siguientes
facultades:
1. Impartir instrucciones
y órdenes sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones de la presente
ley relacionadas con la administración de la información financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países fijar
los criterios que faciliten su cumplimiento y señalar procedimientos para su
cabal aplicación.
2. Velar por el
cumplimiento de las disposiciones de la presente ley, de las normas que la
reglamenten y de las instrucciones impartidas por la respectiva
Superintendencia.
3. Velar porque los
operadores y fuentes cuenten con un sistema de seguridad y con las demás
condiciones técnicas suficientes para garantizar la seguridad y actualización
de los registros, evitando su adulteración, pérdida, consulta o uso no
autorizado conforme lo previsto en la presente ley.
4. Ordenar a cargo del
operador, la fuente o usuario la realización de auditorías externas de sistemas
para verificar el cumplimiento de las disposiciones de la presente ley.
5. Ordenar de oficio o a
petición de parte la corrección, actualización o retiro de datos personales
cuando ello sea procedente, conforme con lo establecido en la presente ley.
Cuando sea a petición de parte, se deberá acreditar ante la Superintendencia
que se surtió el trámite de un reclamo por los mismos hechos ante el operador o
la fuente, y que el mismo no fue atendido o fue atendido desfavorablemente.
6. Iniciar de oficio o a
petición de parte investigaciones administrativas contra los operadores,
fuentes y usuarios de información financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países, con el fin de establecer si
existe responsabilidad administrativa derivada del incumplimiento de las
disposiciones de la presente ley o de las órdenes o instrucciones impartidas por
el organismo de vigilancia respectivo, y si es del caso imponer sanciones u
ordenar las medidas que resulten pertinentes.
Artículo 18. Sanciones. La Superintendencia de Industria y Comercio y la
Superintendencia Financiera podrán imponer a los operadores, fuentes o usuarios
de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente
de terceros países previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento
aplicable, las siguientes sanciones:
Multas de carácter
personal e institucional hasta por el equivalente a mil quinientos (1.500)
salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la
sanción, por violación a la presente ley, normas que la reglamenten, así como
por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por dicha
Superintendencia. Las multas aquí previstas podrán ser sucesivas mientras
subsista el incumplimiento que las originó.
Suspensión de las
actividades del Banco de Datos, hasta por un término de seis (6) meses, cuando
se estuviere llevando a cabo la administración de la información en violación
grave de las condiciones y requisitos previstos en la presente ley, así como
por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por las
Superintendencias mencionadas para corregir tales violaciones.
Cierre o clausura de
operaciones del Banco de Datos cuando, una vez transcurrido el término de
suspensión, no hubiere adecuado su operación técnica y logística, y sus normas
y procedimientos a los requisitos de ley, de conformidad con lo dispuesto en la
resolución que ordenó la suspensión.
Cierre inmediato y
definitivo de la operación de Bancos de Datos que administren datos prohibidos.
Artículo 19. Criterios
para graduar las sanciones. Las sanciones por infracciones a que se refiere el
artículo anterior se graduarán atendiendo los siguientes criterios, en cuanto
resulten aplicables:
a) La dimensión del daño o
peligro a los intereses jurídicos tutelados por la presente ley;
b) El beneficio económico
que se hubiere obtenido para el infractor o para terceros, por la comisión de
la infracción, o el daño que tal infracción hubiere podido causar;
c) La reincidencia en la
comisión de la infracción;
d) La resistencia,
negativa u obstrucción a la acción investigadora o de vigilancia de la Superintendencia
de Industria y Comercio;
e) La renuencia o desacato
a cumplir, con las órdenes impartidas por la Superintendencia de Industria y
Comercio;
f) El reconocimiento o
aceptación expresos que haga el investigado sobre la comisión de la infracción
antes de la imposición de la sanción a que hubiere lugar.
Artículo 20. Régimen de
transición para las Entidades de Control. La Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia
Financiera asumirán, seis (6) meses después de la entrada en vigencia de la
presente ley, las funciones aquí establecidas. Para tales efectos, dentro de
dicho término el Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para adecuar
la estructura de la Superintendencia de Industria, Comercio y Financiera
dotándola de la capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con
dichas funciones.
TITULO VII
DE LAS DISPOSICIONES FINALES
Artículo 21. Régimen de
transición. Para el cumplimiento de las disposiciones
contenidas en la presente ley, las personas que, a la fecha de su entrada en
vigencia ejerzan alguna de las actividades aquí reguladas, tendrán un plazo de
hasta seis (6) meses para adecuar su funcionamiento a las disposiciones de la
presente ley.
Los titulares de la
información que a la entrada en vigencia de esta ley estuvieren al día en sus
obligaciones objeto de reporte, y cuya información negativa hubiere permanecido
en los Bancos de Datos por lo menos un año contado a partir de la cancelación
de las obligaciones, serán beneficiarios de la caducidad inmediata de la
información negativa.
A su vez, los titulares de
la información que se encuentren al día en sus obligaciones objeto de reporte,
pero cuya información negativa no hubiere permanecido en los Bancos de Datos al
menos un año después de canceladas las obligaciones, permanecerán con dicha
información negativa por el tiempo que les hiciere falta para cumplir el año,
contado a partir de la cancelación de las obligaciones.
Los titulares de la
información que cancelen sus obligaciones objeto de reporte dentro de los seis
(6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, permanecerán
con dicha información negativa en los Bancos de Datos por el término de un (1)
año, contado a partir de la fecha de cancelación de tales obligaciones. Cumplido
este plazo de un (1) año, el dato negativo deberá ser retirado automáticamente
de los Bancos de Datos.
El beneficio previsto en
este artículo se perderá en caso que el titular de la información incurra
nuevamente en mora, evento en el cual su reporte reflejará nuevamente la
totalidad de los incumplimientos pasados, en los términos previstos en el
artículo 13 de esta ley.
Artículo 22. Vigencia y
derogatorias. Esta ley rige a partir
de la fecha de publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”
VI. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por su aspecto
formal, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06
Senado) “por la cual se dictan las
disposiciones generales del Hábeas Data y se regula el manejo de la información
contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia,
comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras
disposiciones.”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 4º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 15, 16, 18, 19, 20, 21 y 22 del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 3º del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que
respecto a lo previsto en el literal c) de este artículo, el operador es
responsable a partir de la recepción del dato suministrado por la fuente, por
el incumplimiento de los deberes de diligencia y cuidado en relación con la
calidad de la información personal, consagrados en esta Ley Estatutaria. Esta
declaratoria de exequibilidad operará salvo la expresión “así como la información relativa a las demás actividades propias del
sector financiero o sobre el manejo financiero o los estados financieros del
titular”, contenida en el literal j) del artículo 3º del Proyecto de Ley
Estatutaria, que se declara INEXEQUIBLE.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5º del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que respecto a lo previsto en el literal d) de este artículo, las entidades públicas del poder ejecutivo, cuando acceden al dato personal, quedan sometidas a los deberes y responsabilidades previstos por la Ley Estatutaria para los usuarios de la información.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 6º del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que
respecto a lo previsto en el numeral 2.1. de este artículo, la fuente tiene la
obligación de informar a los titulares los datos que suministra al operador,
para los fines previstos en el inciso 2º del artículo 12 de la Ley Estatutaria.
Sexto.-
Declarar EXEQUIBLE el
artículo 13 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que la
caducidad del dato financiero en caso de mora inferior a dos años, no podrá
exceder el doble de la mora, y que el término de permanencia de cuatro años
también se contará a partir del momento en que se extinga la obligación por
cualquier modo.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 del Proyecto de Ley, en el entendido que
las expresiones “reporte negativo” y “reporte positivo” de los
literales a. y b. hacen referencia exclusivamente al cumplimiento o
incumplimiento de la obligación, y que el reporte deberá contener la
información histórica, integral, objetiva y veraz del comportamiento crediticio
del titular.
Octavo.-
Declarar EXEQUIBLE el
artículo 17 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que las
Superintendencias, en todo caso, deben actuar con independencia y autonomía en
su función de vigilancia.
Noveno.-
ENVIAR copia auténtica de esta sentencia a los
Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para su
conocimiento, y con el fin de que remitan al Presidente de la República
el texto del proyecto de ley, para los efectos del correspondiente trámite
constitucional.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Presidente
|
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA Magistrado Ausente en comisión |
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado
Ausente en comisión |
|
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado |
RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado |
|
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO Magistrado |
|
|
MARCO
GERARDO MONROY CABRA Magistrado |
|
|
NILSON
PINILLA PINILLA Magistrado |
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada |
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
|
|
TABLA DE CONTENIDO
SENTENCIA C-1011 de 2008
I.
Texto de la norma (1)
II.
Intervenciones
1. Intervenciones oficiales (14)
2. Intervenciones institucionales (20)
3. Intervenciones ciudadanas (30)
III.
Concepto del Procurador General de la Nación (41)
IV.
Subsanación del vicio de procedimiento en la
formación de la ley (47)
V.
Consideraciones de la Corte Constitucional y
fundamentos de la decisión (48)
Metodología
de la sentencia (48)
Análisis
de constitucionalidad del procedimiento legislativo
1.
El procedimiento surtido en el Congreso respecto del
Proyecto de Ley Estatutaria (48)
2.
Trámite legislativo de subsanación (56)
3.
Constitucionalidad del procedimiento surtido por el
Proyecto de Ley (61)
3.1. Publicación del proyecto antes de darle
curso en la comisión respectiva (62)
3.2. Aprobación por mayoría absoluta (63)
3.3. Cumplimiento de las pautas del debate
previstas en el artículo 160 C.P. (65)
3.4. Anuncio previo a la discusión y votación
(66)
3.5. Aprobación en una sola legislatura (68)
3.6. Cumplimiento de los requisitos de unidad
de materia, consecutividad e identidad (69)
3.7. Cumplimiento de los requisitos
predicables de las normas que ordenan gasto público (89)
Análisis sobre la constitucionalidad material
del Proyecto de Ley
1.
La materia del Proyecto de Ley Estatutaria
1.1. El Proyecto de Ley constituye una regulación
parcial del derecho al hábeas data (91)
1.2. El legislador estatutario está facultado para
realizar regulaciones de los derechos fundamentales aplicables de manera
sectorial (98)
El Proyecto de Ley no incurre en una omisión
legislativa relativa (103)
2.
Consideración preliminar: Aspectos generales del
régimen del derecho al hábeas data (105)
3.
Análisis del articulado
3.1. Disposiciones generales (Arts. 1º a 5º)
3.1.1. Artículo 1º - Objeto (118)
3.1.2.Artículo 2º - Ámbito de aplicación (119)
3.1.3. Artículo 3º - Definiciones (126)
3.1.4. Artículo 4º - Principios de administración de
datos (144)
3.1.5. Artículo 5º - Circulación de la información
(146)
3.2. Derechos de los titulares de la información
(Artículo 6º) (165)
3.3. Deberes de los operadores, las fuentes y los
usuarios de la información (Arts. 7º a 9º)
3.3.1. Deberes de los operadores de bancos de datos
(Artículo 7º) (172)
3.3.2. Deberes de las fuentes de información
(Artículo 8º) (174)
3.3.3. Deberes de los usuarios (Artículo 9º) (178)
3.4. De los bancos de datos de información
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países. (Arts. 10 a 15)
3.4.1. Principio de favorecimiento de una actividad
de interés público (Artículo 10) (178)
3.4.2. Requisitos especiales para los operadores
(Artículo 11) (185)
3.4.3. Requisitos especiales para fuentes (Artículo
12) (187)
3.4.4. Permanencia de la información (Artículo 13)
(190)
3.4.5. Contenido de la información (Artículo 14)
(214)
3.4.6. Acceso a la información por parte de los
usuarios (Artículo 15) (222)
3.5. Peticiones de consultas y reclamos (Artículo
16) (226)
3.6. Vigilancia de los destinatarios de la ley
(Arts. 17 a 20)
3.6.1. Función de vigilancia (Artículo 17) (231)
3.6.2. Sanciones y criterios para su graduación (Arts.
18 y 19) (235)
3.6.3. Régimen de transición para las Entidades de
Control (Artículo 20) (247)
3.7. Disposiciones finales (Arts. 21 y 22)
3.7.1. Régimen de transición (Artículo 21) (248)
3.7.2. Vigencia y derogatorias (Artículo 22) (260)
4.
Texto definitivo del Proyecto de Ley Estatutaria
(260)
VI. Decisión (273)
[1] Auto 089 de 2005.
[2] Corte Constitucional Sentencia C-144 de 1993.
[3] Cfr. Folios 36A al 35H del cuaderno principal.
[4] Cfr. Folios 111 a 112 del cuaderno de pruebas 1.
[5] Cfr. Folio 38 del cuaderno principal.
[6] Cfr. Folios 117 a 122 del cuaderno de pruebas 1.
[7] Cfr. Folios 1 a 2 del cuaderno de pruebas 1.
[8] Cfr. Folio 29 del cuaderno de pruebas 1.
[9] Cfr. Folio 44 del cuaderno de pruebas 1.
[10] Cfr. Folios 3 al 4 del cuaderno de pruebas 1.
[11] Cfr. Folios 52 a 65 del cuaderno de pruebas 1.
[12] Cfr. Folio 3 del cuaderno de pruebas 2.
[13] Cfr. Folio 136 del cuaderno de pruebas 2.
[14] Cfr. Folio 137 del cuaderno de pruebas 2.
[15] Cfr. Folio 227 del cuaderno de pruebas 2.
[16] Sobre el particular, en
la Gaceta del Congreso 72 de 2007, p. 88 se lee lo siguiente:
“La
Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente proyecto.
Proyecto
de ley número 27 de 2006 Senado, (acumulado con el 05 de 2006 Senado), por la cual se dictan las
disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la
información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera,
crediticia, comercial y de servicios y se dictan otras disposiciones.
(…)
La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura a la proposición que termina el
informe.
Por
Secretaría se da lectura a la proposición positiva con que termina el informe
de ponencia.
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición leída y,
cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
Se
abre el segundo debate
Por
solicitud del honorable Senador Oscar Darío Pérez Pineda, la Presidencia somete
a consideración de la plenaria omitir la lectura del articulado y, cerrada su
discusión, esta le imparte su aprobación.
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto, y
cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Y
esta responde afirmativamente.
La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto.
Por
Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 27 de 2006
Senado, (Acumulado con el 05 de 2006 Senado), por la cual se dictan las
disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información
contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia,
comercial y de servicios y se dictan otras disposiciones.
Leído
este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su
discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?
Y estos le imparten su aprobación.
Cumplidos
los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta:
¿Quieren los Senadores presentes que el Proyecto de ley aprobado sea Ley de la
República? Y estos responden afirmativamente.
La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente proyecto.”
[17] Cfr. Folios 18 a 27 del cuaderno de pruebas 3.
[18] Cfr. Folios 135 a 136 del cuaderno de pruebas 3.
[19] Cfr. Folios 101 a 102 del cuaderno de pruebas 3.
[20] Cfr. Folios 113 a 119 del cuaderno de pruebas 3.
[21] Cfr. Folios 36 a 50 del cuaderno de pruebas 4.
[22] Cfr. Folio 3 del cuaderno de pruebas 4.
[23] Cfr. Gaceta del Congreso 307 de 2007 p. 30 a 31. Folios 51 a 52 del cuaderno de pruebas 6.
[24] Cfr. Folios 58 a 121 del cuaderno de pruebas 6.
[25] Cfr. Folio 116 del cuaderno de pruebas 6.
[26] Cfr. Folios 139 a 149 del cuaderno de pruebas 6.
[27] Cfr. Folio 13 del cuaderno de pruebas 5.
[28] Cfr. Folios 64 a 65 del cuaderno de pruebas 5.
[29] Cfr. Folio 84 del cuaderno de pruebas 5.
[30] Cfr. Folio 128 del cuaderno de pruebas 5.
[31] Al respecto, en el acta de la sesión plenaria se encuentra lo siguiente:
“La Presidencia indica a la
Secretaría continuar con el siguiente informe de conciliación, el cual se abrió
y cerró su discusión y se encuentra pendiente de aprobar.
Proyecto de ley número
027 de 2006 Senado (acumulado 05 de 2006 Senado), 221 de 2007 Cámara), por la cual se dictan las
disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información
contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente
de terceros países y se dictan otras
disposiciones.
Leída y cerrada la discusión del informe de conciliación, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria y esta le imparte su aprobación.”
[32] Cfr. Folios 273 a 279 del cuaderno de pruebas 4.
[33] Folios 163 a 164 del cuaderno de pruebas 4.
[34] Sobre el particular, en
la página 12 de la Gaceta del Congreso 327/07, (Folio 216 del cuaderno de
pruebas 4), se lee lo siguiente:
“Referencia: Informe de Conciliación
al Proyecto de Ley Estatutaria número 221 de 2007 Cámara, 027 de 2006 Senado,
acumulado con el 05 al 06 Senado, por la cual se dictan las
disposiciones generales del Hábeas Data y se regula el manejo de la información
contenida en base de datos personales en especial la financiera, crediticia,
comercial de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras
disposiciones.
Se anexa el informe de conciliación que igualmente fue publicado y
repartido a los Congresistas en la Gaceta del Congreso.
Firman Luis Fernando Velasco, Oscar Darío Pérez, David Luna y Juan
de Jesús Córdoba.
Dirige la Sesión el Vicepresidente, honorable Representante Jorge Homero
Giraldo:
En consideración el informe de conciliación, leído, se abre la discusión,
anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿lo aprueban?
El Secretario General, doctor Angelino Lizcano Rivera, informa:
Ha sido aprobado Presidente.
Dirige la Sesión el Vicepresidente, honorable Representante Jorge Homero
Giraldo:
Continúe señor Secretario.”
[35] Cfr. Cuaderno de pruebas 11, folio 39.
[36] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05 y auto A-311/06.
[37] Cfr. Folios 53 a 55 del cuaderno de pruebas 11.
[38] Cfr. Folio 2 del cuaderno de pruebas 11.
[39] Cfr. Gaceta del Congreso 327/08, página 17.
[40] Cfr. Folios 10 (reverso) y 11 del cuaderno de pruebas 10.
[41] Cfr. Folio 3 del cuaderno de pruebas 11.
[42] Cfr. Folio 7 del cuaderno de pruebas 9.
[43] Sobre esta recopilación de decisiones, Cfr. Corte Constitucional, Auto 232/07
[44] Cfr. Gaceta del Congreso 479/08, página 23.
[45] Cfr. Folio 2 del cuaderno de pruebas 12.
[46] Acerca de esta enumeración de requisitos, Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-502/07.
[47] Los artículos 128 y 129 de la Ley 5ª de 1992
establecen sobre las formas de votación:
“ARTICULO
128. Modos de votación. Hay tres modos de votación, a saber: La
ordinaria, la nominal y la secreta.” La votación ordinaria se usará en todos
los casos en que la Constitución, la ley o el reglamento no hubieren requerido
votación nominal. /
“ARTICULO 129. Votación ordinaria. Se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe. / Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, en su caso, se procederá de este modo: los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación. / El Congresista puede solicitar que su voto conste en el acta, indicándolo en forma inmediata y públicamente. / Podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación.”
[48] En la sentencia se realizó la revisión previa de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 58/00 Senado y 219/01 Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto programático.” El M.P. fue Marco Gerardo Monroy Cabra. Salvaron parcialmente el voto los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil. En la cita que se transcribe se insertó entre paréntesis la locución “sic”, para señalar que donde se dice quórum deliberatorio se quiso decir realmente quórum decisorio, tal como se aclaró después en la sentencia C-307 de 2004, al transcribir el mismo aparte de la sentencia C-179 de 2002.
[49] MM.PP. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra. La sentencia contó con el salvamento parcial de voto, por distintos motivos, de los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett. También contó con aclaraciones de votos de los magistrados Clara Inés Vargas Hernández Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
[50] Cf. artículo 116 de la Ley 5ª de 1992.
[51] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-473/05.
[52] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05 y auto A-311/06.
[53] Cfr. Corte Constitucional, auto A-311/06.
[54] Sobre el particular Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-576/06.
[55] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832/06.
[56] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-501/01, C-714/01, C-1025/01 y C-809/07, entre otras.
[57] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05.
[58] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-208/05.
[59] Sentencia C-702 de 1999.M.P. Fabio Morón Díaz
[60] Sentencia C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[61] Sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.
[62] Ver Sentencia C-1108/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra.
[63] Sentencias C-008 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-809 de 2001.M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[64] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-706/05.
[65] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-453/06.
[66] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño), en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral si fue aprobado en los 4 debates.
[67] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[68] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil). La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
[69] Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002 (MP Clara Inés Vargas Hernández, SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis).
[70] Corte Constitucional, sentencia C-996 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra)
[71] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332/05.
[72] Cfr. Gaceta del Congreso 30 de 2007.
[73] Cfr. Folio 119 del cuaderno de pruebas 1.
[74] Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) En este caso, la Corte consideró que “(…) como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc.”
[75] Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) Para la Corte, “[c]omo resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado.” Por ‘cambios esenciales’ dice la Corte en este caso, se entiende modificaciones “(…) en las disposiciones aprobadas, en tal medida significativas, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta.”
[76] Tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, la competencia de las comisiones de conciliación “(…) está circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la plenaria del Senado. Tales discrepancias se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i) cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara.” Corte Constitucional, sentencia C-292 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett; SPV Jaime Araújo Rentería; Manuel José Cepeda Espinosa; Eduardo Montealegre Lynett; AV Álvaro Tafur Galvis). Mediante esta sentencia la Corte revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria numero 022 de 2001 Senado, 149 de 2001 Cámara, “por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”.
[77] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-453/06.
[78] Ley
819/03. Artículo 7. Análisis del impacto
fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de
ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios
tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse
expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la
República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto
en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del
Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del
Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa
gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos,
deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto
o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
[79] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-399/03.
[80] Sentencia C-399/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[81] “Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes
preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de
la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de
recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos
del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones,
e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18).”
[82] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1134/04, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[83] En el derecho comparado existen varios ordenamientos sobre la administración general de datos personales. Entre ellos, se encuentra la Directiva Europea de Protección de Datos Personales 95/46/CE, norma de referencia de la Unión Europea para la materia. En ella, luego de identificar los derechos interferidos en la protección de datos personales y la importancia de la protección de los mismos en el ámbito comunitario, establece secciones concebidas como materias generales, aplicables a toda categoría de administración de información personal. Estas secciones regulan (i) normas generales sobre objeto, ámbito de aplicación, definiciones y derecho nacional aplicable; (ii) principios relativos a la calidad de los datos; (iii) categorías especiales de tratamiento de protección de datos; (iv) deber de información al interesado respecto de la recolección de datos; (v) derecho de acceso a los datos por parte del interesado; (vi) excepciones y limitaciones a la aplicación de las normas sobre protección de datos personales; (vii) derecho de oposición del interesado; (viii) reglas sobre confidencialidad y seguridad en el tratamiento de la información; (ix) deber de notificación a la autoridad de control; (x) régimen de recursos judiciales, responsabilidad y sanciones; (xi) transferencia de datos a terceros países; (xii) códigos de conducta; (xiii) deber de constitución de una autoridad de control y las reglas que le son aplicables; y (xiv) medidas de ejecución comunitaria.
Otro ejemplo puede encontrarse en la legislación española sobre la materia. En efecto, la Ley Orgánica 15/1999, de protección de datos de carácter personal, establece disposiciones dirigidas a regular (i) las disposiciones generales sobre la administración de información personal; (ii) los principios de protección de los datos; (iii) los derechos de las personas concernidas; (iv) las disposiciones sectoriales dirigidas a la regulación diferenciada de los ficheros de naturaleza pública y privada; (v) normas sobre el movimiento internacional de datos; (vi) las normas que regulan la Agencia de Protección de Datos; y (vii) el régimen sancionatorio.
Como se observa, regímenes de esta naturaleza tienen como objeto una regulación integral de las distintas modalidades de administración de datos personales, sin que circunscriban su vigencia a una naturaleza de datos en particular.
[84] Cfr. Gaceta del Congreso 246/06, páginas 14-15.
[85] Cfr. Gaceta del Congreso 694/06, página 15.
[86] Cuerpos normativos concentrados en la regulación sectorial de la administración de datos personales, recopilados exclusivamente para propósitos relacionados con el cálculo del riesgo crediticio, no son extraños en el derecho comparado. Un ejemplo de regulación de esta naturaleza es la legislación estadounidense “Fair Credit Reporting Act” . 15 U.S.C. § 1681 et seq. Este ordenamiento se encarga de regular, entre sus aspectos más importantes (i) el régimen aplicable a las agencias de información sobre los consumidores; (ii) las reglas sobre los usos permitidos de la información personal comercial y financiera; (iii) los requerimientos de seguridad y confidencialidad predicables de las citadas agencias; (iv) el régimen de responsabilidad civil por el incumplimiento de las reglas sobre tratamiento de la información; y (v) las posibilidades de acceso excepcional a los registros sobre historial crediticio por parte de agencias de seguridad y para fines relacionados con la prevención, investigación y sanción del terrorismo, previsiones agregadas en virtud de la “USA Patriot Act”.
[87] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-646/01 y C-687/02.
[88] Corte Constitucional, Sentencia C-425/94, MP: José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la Corte declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria.
[89] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-646/01.
[90] Sentencia C-567 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[91] Sobre el particular insiste la sentencia C-687/02, en
el sentido que resultaba claro que “si
una norma fija pautas y establece supuestos fácticos para la caducidad de los
datos de las personas, está reglamentando el contenido conceptual básico del
derecho al habeas data, pues por este camino es alterada la forma como
distintas personas pueden actualizar y rectificar sus informaciones. Existen
entonces precedentes claros, según los cuales, una disposición que establezca
un límite de caducidad para los datos negativos de las personas, está regulando
contenidos estructurales de un derecho fundamental, y por tanto debe ser
adoptada a través de una ley estatutaria.”
La misma sentencia agregó que la reserva de ley estatutaria para el caso
concreto de la fijación de un término de caducidad al dato financiero negativo
encontraba sustento en, al menos, tres razones. De un lado, y como lo
señalaron las sentencias C-384 de 2000 y C-729 de 2000, la consagración de un
término de caducidad del dato financiero regula estructuralmente el hábeas data
en materia financiera, pues establece las condiciones de tiempo en que las
personas pueden exigir que sea removida una información negativa, que figura en
una determinada base de datos. Y es obvio que ese elemento es básico en la
determinación del alcance concreto del hábeas data, puesto que condiciona el
éxito de la posibilidad de que una persona modifique la información contenida
en una base de datos. || 17. De otro
lado, el propio artículo 15, al regular el habeas data y el derecho a la
intimidad, ampara también, dentro de determinados límites, el derecho de las
personas a estructurar bases de datos, pues no sólo prevé precisamente que el
hábeas data es un mecanismo para rectificar el contenido de dichas bases, sino
que además esa disposición establece literalmente que “en la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la
libertad y demás garantías consagradas en la Constitución”. Esto
significa que existe un derecho a recolectar, sistematizar y circular datos,
que además se encuentra profundamente ligado a la libertad de toda persona de
informar y recibir información veraz e imparcial (CP art. 20). El derecho a
sistematizar y circular datos es entonces fundamental, no sólo por su
consagración expresa en el artículo 15 superior sino además por su relación
inescindible con la libertad de información, que es uno de los derechos más
importantes en una democracia, tal y como esta Corte lo ha destacado en
numerosas oportunidades, al señalar que es una libertad preferente en nuestro
orden constitucional. Ahora bien, la consagración de un término de caducidad, a
partir del cual las entidades financieras no pueden circular determinados datos
sobre los eventuales deudores, implica obviamente una restricción al derecho a
la circulación de datos, reconocido por la Carta. Y esta restricción, al estar
asociada al derecho fundamental a recolectar, tratar y circular datos, requiere
una ley estatutaria. || 18-
Finalmente, y directamente ligado a lo anterior, la consagración de un término
de caducidad implica una restricción al derecho a informar y a ser informado,
que es un derecho fundamental (CP art. 20). Además, esta limitación opera en el
campo financiero, que es una actividad de interés general, como expresamente lo
señala el artículo 335 de la Constitución. Ahora bien, la información veraz en
materia financiera protege la estabilidad del sector, pues el otorgamiento de
créditos es una actividad que implica riesgos, y por ello es legítimo que las
entidades financieras busquen conocer el comportamiento pasado de los
aspirantes a préstamos[91].
Esto no significa que la existencia de un término de caducidad sea en si mismo
inconstitucional, pues encuentra amplio
sustento en el derecho al olvido, o el derecho a la caducidad negativa del dato
financiero, que es a su vez una expresión del derecho a la intimidad y del
lugar prevalente de la dignidad humana en el ordenamiento constitucional (CP
arts. 1º, 5 y 15). Y es que las personas requieren una protección frente al
poder informático, y uno de los elementos de esa protección es el derecho a que
ciertas informaciones negativas deban ser olvidadas y no puedan circular en bases
de datos después de un determinado tiempo.”
[92] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543/96.
[93] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-185/02.
[94] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-543/96, C-427/00, C-1549/00 y C-185/02. Esta síntesis es tomada de las consideraciones de la sentencia C-045/06.
[95] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-1549/00 y C-427/00.
[96] El riesgo financiero es definido como “la posibilidad de que una entidad incurra en pérdidas y se disminuya el valor de sus activos, como consecuencia de que un deudor o contraparte incumpla sus obligaciones.” Cfr. Superintendencia Financiera de Colombia. Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995. Capítulo II.
[97] Debe tenerse en cuenta que la denominación “hábeas data” no ha sido la única utilizada por la jurisprudencia para identificar las facultades del sujeto concernido respecto de las bases de datos. Así, durante el desarrollo del concepto en las decisiones de la Corte se han usado las expresiones de “autodeterminación informática” o “autodeterminación informativa”. En todo caso, estas tres definiciones refieren a la misma realidad jurídica, por lo que no ofrecen mayores dificultades en su uso alternativo. Sin embargo, ante la necesidad de contar con una descripción uniforme y habida cuenta el uso extendido del término en el ámbito del derecho constitucional colombiano, esta sentencia utilizará el vocablo hábeas data con el fin de nombrar el derecho que tienen todas las personas a ejercer las facultades de conocimiento, actualización y rectificación de la información personal contenida en bases de datos. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que en el derecho comparado, amén de las particularidades en su ejercicio, se ha considerado apropiado distinguir una especie particular del hábeas data, referido a los derechos del sujeto concernido en centrales de información crediticia. Sobre el particular. Cfr. DUBIÉ. Pedro. El hábeas data financiero. En: GOZAÍNI, Osvaldo. La Defensa de la Intimidad y de los Datos Personales a través del Habeas Data. Ediar. Buenos Aires. 2001.
[98] El primer desarrollo del derecho al hábeas data y sus relaciones con los derechos a la dignidad humana, la intimidad y el buen nombre fue realizado por la Corte en la sentencia T-414/92. En esta sentencia se consideró que la protección del dato personal era un aspecto connatural a la eficacia del derecho a la intimidad, en cuanto es el individuo quien debe arbitrar la divulgación de la información perteneciente a su vida privada. Este ejercicio del derecho constitucional adquiría, en términos de la sentencia, una mayor vigencia ante las posibilidades de gestión informatizada de datos que ejercían las centrales de información financiera. De esa medida, existía la necesidad de configurar a favor del individuo un derecho a la “libertad informática”, definido como “la facultad de disponer de la información, de preservar la propia identidad informática, es decir, de permitir, controlar o rectificar los datos concernientes a la personalidad del titular de los mismos y que, como tales, lo identifican e individualizan ante los demás. Es, como se ve, una nueva dimensión social de la libertad individual diversa, y por razón de las circunstancias que explican su aparición, de otras clásicas manifestaciones de la libertad”.
[99] Aunque el número de sentencias es considerable, a partir del uso de las herramientas del análisis dinámico de jurisprudencia, puede concluirse que entre las sentencias hito de este debate se encuentran los fallos T-414/92, T-433/94, T-176/95, T-261/95, SU-082/95, SU-089/95, T-552/97, T-307/99, T-527/00, SU-014/01 T-578/01, T-729/02 y T-592/03.
[100] Esta decisión se ocupó de la revisión de un fallo de tutela promovido por un ciudadano que consideraba violado sus derechos a la intimidad, la seguridad, la integridad personal, la propiedad y la libertad; en razón a que el Departamento Administrativo de Catastro Distrital y la Superintendencia Nacional de Salud publicaban en sus páginas Web su información personal, a la cual podía accederse por cualquier persona que conociera algunos pocos datos del sujeto concernido. La Corte concluyó que ese modelo de suministro del dato violaba los principios de administración de los datos personales, en especial los de libertad, finalidad e individualidad. Por ende, concedió el amparo y ordenó a las entidades mencionadas que eliminaran cualquier posibilidad de acceso indiscriminado a la información personal del actor.
[101] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-729/02, fundamento jurídico 4 a).
[102] Aunque la formulación de principios de la administración de datos personales, que definen el contenido y alcance del derecho al hábeas data, es una construcción jurisprudencial que sistematiza las condiciones mínimas para la satisfacción de las facultades propias de ese derecho, previstas en el artículo 15 C.P.; es importante advertir que el modelo principialista también ha sido desarrollado por instancias del derecho internacional que, preocupadas por la necesidad de contar con regulaciones legales nacionales respetuosas de los derechos humanos interferidos por las actividades de administración de datos personales, han establecido directrices para la regulación, presentadas a través de principios guía de regulación. Un ejemplo de ello es la Recomendación del Consejo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDE, sobre las Directrices relativas a la Protección de la Intimidad y de la Circulación Transfronteriza de Datos de Carácter Personal, de 1980. En este documento se establecen los principios de (i) limitación de la recogida, según el cual debería haber límites en la recogida de datos personales y tales datos deberían recabarse mediante medios lícitos y justos y, en su caso, con el conocimiento o consentimiento del sujeto de los datos; (ii) calidad de los datos, que apunta a que los datos personales deberían ser pertinentes a los efectos para los que se vayan a utilizar y, en la medida necesaria a tales efectos, deberían ser exactos y completos, y mantenerse al día; (iii) especificación de la finalidad, el cual establece que los efectos para los cuales se recojan los datos personales deberían especificarse en el momento de la recogida, a más tardar, y la posterior utilización quedar limitada al cumplimiento de tales efectos o de aquellos otros que no sean incompatibles con los mismos y que se especifiquen en cada ocasión en que se cambie la finalidad; (iv) limitación de uso, que estipula que los datos personales no deberían revelarse, hacerse disponibles o utilizarse de otro modo a efectos que no sean los especificados, salvo en los casos de consentimiento del sujeto de datos o imperativo legal; (v) salvaguardas de seguridad, dirigido a que los datos personales deberían protegerse, mediante salvaguardas de seguridad razonables, frente a tales riesgos como pérdida de los mismos o acceso, destrucción, uso, modificación o revelación no autorizados; (vi) apertura, el cual establece que debería haber una política general de apertura respecto a avances, prácticas y políticas con respecto a los datos personales. A su vez, el mismo principio propugna por que deberían existir medios fácilmente disponibles para establecer la existencia e índole de los datos personales, y de las principales finalidades para su uso, así como la identidad y domicilio del controlador de los datos; (vii) participación individual, según el cual a persona debería tener derecho a: a) recabar, del controlador de los datos o de otro modo, confirmación de si el controlador tiene o no tiene datos correspondientes a la misma; b) hacer que se le comuniquen los datos correspondientes a ella dentro de un plazo razonable, por una cuota en su caso, que no sea excesiva, de manera razonable y de una forma que le resulte fácilmente inteligible; c) que se le den los motivos para ello, en virtud de los subapartados a) y b), si su solicitud fuere denegada y ella pueda impugnar tal denegación, y d) impugnar los datos que se refieran a ella y, si la impugnación prospera, hacer que se supriman, rectifiquen, completen o modifiquen los mismos; y (viii) responsabilidad, que propugna porque el controlador de datos debería ser responsable del cumplimiento de las medidas que den efecto a los principios expuestos más arriba.
Como se observa, la sistematización ofrecida por el precedente citado recoge, en buena medida, la tendencia internacional de estipular principios de administración de datos personales, que sirvan de sustento para la protección de los derechos fundamentales de los sujetos concernidos, en especia la intimidad y el hábeas data.
[103] Así mismo, en la sentencia T-414 de 1992, frente a la titularidad del dato y a su posibilidad de apropiación por un tercero, la Corte indicó: "Lo cierto es que por las muy estrechas relaciones entre el dato personal y la intimidad que atrás hemos destacado, la sola búsqueda y hallazgo de un dato no autoriza a pensar que se ha producido simultáneamente su apropiación exclusiva y, por tanto, la exclusión de toda pretensión por parte del sujeto concernido en el dato. De ahí que no pueda hablarse de que existe un propietario del dato con las mismas implicaciones como si se tratara de una casa, un automóvil o un bien intangible. Tampoco cabe pensar que la entidad que recibe un dato de su cliente en ejercicio de una actividad económica, se convierte por ello mismo en su propietario exclusivo...". En este mismo fallo la Corte se pronunció acerca de la imposibilidad de someter los asuntos concernientes a los datos personales al derecho clásico de propiedad, y excluyó cualquier intento de reconocerle validez a la idea de su apropiación por parte de terceros.
[104] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-729/02, fundamento jurídico 4 c).
[105] Esta calificación se justifica, entre otras, en virtud de la existencia de ciertos derechos igualmente constitucionales, como es el caso de los derechos de propiedad intelectual (artículo 61 de la Constitución) que constituyen un límite de rango constitucional al derecho a la información.
[106] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-729/02, fundamento jurídico 4 c).
[107] Cfr. Corte Constitucional, sentencias SU-082/95 y T-307/99.
[108] Cfr. Comité de Derechos Humanos. Observación General No. 16 “El Derecho al respecto a la vida privada, la familia, el domicilio, y la correspondencia y la protección de la honra y la reputación”. Adoptada durante el 32° período de sesiones. 1988. Párrafo 10.
[109] O’DONNELL, Daniel. Derecho internacional de los derechos humanos. Normativa, jurisprudencia y doctrina de de los sistemas universal e interamericano. Edición General de Alejandro Valencia Villa. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Bogotá, 2004. Páginas 543-546.
[110] En el ámbito del sistema interamericano, el Relator para la Libertad de Expresión expuso
consideraciones más amplias sobre el alcance del derecho del titular de acceso
a la información personal. Al respecto,
el principio 3º de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión,
establece que “Toda persona tiene el
derecho a acceder a la información sobre sí misma o sus bienes en forma expedita
y no onerosa, ya esté contenida en bases de datos, registros públicos o
privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o
enmendarla”. Al analizar este
principio, el Relator indicó lo
siguiente:
“Este
principio se refiere a la acción de habeas data. La acción de habeas data se
erige sobre la base de tres premisas: 1) el derecho de cada persona a no ser
perturbado en su privacidad, 2) el derecho de toda persona a acceder a
información sobre sí misma en bases de datos públicos y privados para
modificar, anular o rectificar información sobre su persona por tratarse de
datos sensibles, falsos, tendenciosos o discriminatorios y 3) el derecho de las
personas a utilizar la acción de habeas data como mecanismo de fiscalización.
Este derecho de acceso y control de datos personales constituye un derecho
fundamental en muchos ámbitos de la vida, pues la falta de mecanismos
judiciales que permitan la rectificación, actualización o anulación de datos
afectaría directamente el derecho a la privacidad, el honor, a la identidad
personal, a la propiedad y la fiscalización sobre la recopilación de datos
obtenidos.
Esta
acción adquiere una importancia aún mayor con el avance de nuevas tecnologías.
Con la expansión en el uso de la computación e Internet, tanto el Estado como
el sector privado tienen a su disposición en forma rápida una gran cantidad de
información sobre las personas. Por lo tanto, es necesario garantizar la
existencia de canales concretos de acceso rápido a la información para modificar
información incorrecta o desactualizada contenida en las bases de datos
electrónicas. Asimismo la acción de habeas data impone ciertas obligaciones a
las entidades que procesan información: el usar los datos para los objetivos
específicos y explícitos establecidos; y garantizar la seguridad de los datos
contra el acceso accidental, no autorizado o la manipulación. En los casos en
que entes del Estado o del sector privado hubieran obtenido datos en forma
irregular y/o ilegalmente, el peticionario debe tener acceso a dicha
información, inclusive cuando ésta sea de carácter clasificada.
En
cuanto al carácter fiscalizador de la acción de habeas data, es importante
destacar que en algunos países del hemisferio, dicha acción constituye un
importante mecanismo de control de la actividad de las agencias de seguridad e
inteligencia del Estado. El acceso a los datos personales permite verificar la
legalidad utilizada por parte de estas agencias del Estado en la recopilación
de datos de las personas. El acceso a dicha información, por otra parte,
habilita al peticionario a conocer la identidad de los involucrados en la
recopilación ilegal de datos, habilitando la sanción legal para sus
responsables.
Para
que la acción de habeas data sea llevada a cabo con eficiencia, se deben
eliminar las trabas administrativas que obstaculizan la obtención de la
información y deben implementarse sistemas de solicitud de información de fácil
acceso, simples y de bajo costo para el solicitante. De lo contrario, se
consagraría formalmente una acción que en la práctica no contribuye a facilitar
el acceso a la información.
Asimismo, es necesario que para el ejercicio de dicha acción, no se requiera revelar las causas por las cuales se requiere la información. La mera existencia de datos personales en registros públicos o privados es razón suficiente para el ejercicio de este derecho.”. Cfr. Relatoría para la Libertad de Expresión. Informe Anual CIDH, 2000, volumen 3. Página 1. Párrafos 12-15.
[111] Acerca de la contradicción con la Carta Política de decisiones del sistema financiero que, de forma injustificada, excluyen a los individuos de la posibilidad de acceso al crédito y a los demás productos de intermediación, Cfr. Corte Constitucional, sentencias SU-157, SU-166 y SU-167, todas de 1999.
[112] Es importante anotar que las consideraciones de esta sentencia son idénticas a las del fallo SU-089/95.
[113] Como se indicara en la sentencia T-049/04, “En efecto, el artículo 20 C.P. garantiza la libertad de expresar y difundir el pensamiento y opiniones y la de informar y recibir información veraz e imparcial, facultades que entran en tensión con el ejercicio del derecho a la intimidad y a la autodeterminación informativa[113], puesto que, de un lado, la Carta protege el derecho a que la información personal sea protegida de la indebida intervención y conocimiento por parte de terceros y, del otro, otorga al conglomerado la posibilidad de recibir información veraz e imparcial, dentro de la cual están incluidos, por supuesto, datos relativos a sujetos individualmente considerados. Entonces, se está ante la necesidad de fijar límites en el ejercicio de cada derecho, para que, sin vaciar el contenido de su núcleo esencial, puedan materializarse de forma coetánea. || Esta tensión entre derechos fundamentales se hace patente al analizar el alcance y las consecuencias de la recolección de datos destinada al cálculo del riesgo crediticio. Al respecto, debe advertirse cómo la labor que llevan a cabo las centrales de información financiera (i) está enmarcada en el ejercicio del derecho a informar antes descrito, (ii) versa principalmente sobre datos relacionados con el comportamiento comercial de personas naturales y jurídicas, (iii) tiene una relación inescindible con el correcto funcionamiento del servicio de intermediación financiera, que es de interés público según lo dispuesto el artículo 335 C.P., y (iv) es un presupuesto para el mantenimiento de la confianza en el sistema de ahorro y crédito por parte de sus usuarios.[113] Por ende, concurren suficientes argumentos para concluir que la actividad realizada por las centrales de información crediticia, en especial la creación de registros sobre comportamiento financiero, pretende la satisfacción de un fin constitucionalmente legítimo.”
[114] En el mismo sentido la sentencia T-096A/95, la cual consideró que “De acuerdo con lo prescrito en los artículos 20, 333 y 335 superiores, toda persona -y en especial las entidades financieras, al tener el derecho fundamental de informar y recibir información, puede recolectar datos pertenecientes a los usuarios de los productos ofrecidos por las compañías otorgadoras de crédito (previa autorización expresa de los interesados), con el fin de evitar operaciones riesgosas en una actividad que la misma Carta ha catalogado como de interés público, en la medida en que está de por medio el aprovechamiento y la inversión de dineros captados de los asociados. Por ello, tal como lo reconoció la Corte en las sentencias T-557/92 y T-110/93, entre otras, la determinación de las entidades financieras de establecer en los contratos con los usuarios las consecuencias derivadas de su incumplimiento crediticio - entre las cuales se encuentra la inclusión de sus datos en las redes informáticas- resulta legítima. (…) No obstante lo expuesto, en aquellos eventos en que el dato recolectado en una de las centrales informáticas no consulte la realidad de la situación crediticia del interesado, es decir, que se trate de una información que no es veraz, ni imparcial, ni ha sido actualizada, el afectado tendrá el derecho de exigir la rectificación de dicha información. Así, según las voces del artículo 15 constitucional, todas las personas gozan del derecho fundamental a conocer, a actualizar y a rectificar las informaciones que sobre ellas se hubiesen recogido en bancos de datos o en archivos de entidades públicas o privadas. Se trata, como ya lo ha dicho la Corte, de un derecho cuya protección se puede lograr en forma independiente o autónoma o en conexidad con otros derechos consagrados en la Constitución, como es el caso del derecho al buen nombre (art. 15 C.P.), a la honra (art. 21 C.P.) y a recibir información veraz e imparcial (art. 20 C.P.), entre otros.”
[115] Sobre este aspecto particular Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-592/03. Fundamento jurídico 3.3. c).
[116] Ibídem.
[117] Sobre esta materia Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-872/03.
[118] Señala la Opinión Consultiva: “El artículo 13 señala que la libertad de pensamiento y expresión "comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole..." Esos términos establecen literalmente que quienes están bajo la protección de la Convención tienen no sólo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Por tanto, cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresión de un individuo, no sólo es el derecho de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho de todos a "recibir" informaciones e ideas, de donde resulta que el derecho protegido por el artículo 13 tiene un alcance y un carácter especiales. Se ponen así de manifiesto las dos dimensiones de la libertad de expresión. En efecto, ésta requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno”. Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos, dictamen consultivo del 13 de noviembre de 1985, OC-5 de 1985, Serie A, párr. 69.
[119] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-872/03. Fundamento jurídico 3.
[120] Ibídem.
[121] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-066/98 y T-928/04.
[122] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-277/06.
[123] Ibídem.
[124] Ley 1150/07, artículo 6º.
[125] Un ejemplo de esta
doctrina se encuentra en al sentencia SU-1193/00. En este caso la Corte señaló:
“Hay derechos de las personas jurídicas, que ellas
pueden reclamar dentro del Estado Social de Derecho y que las autoridades se
obligan a respetar y a hacer que les sean respetados. Y, claro está, entre la
inmensa gama de derechos que les corresponden, los hay también fundamentales, en
cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al núcleo
de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al ejercicio
de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva cuando son
vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o
indirecto.
La naturaleza propia de las mismas personas jurídicas,
la función específica que cumplen y los contenidos de los derechos
constitucionales conducen necesariamente a que no todos los que se enuncian o
se derivan de la Carta en favor de la persona humana les resulten aplicables.
Pero, de los que sí lo son y deben ser garantizados
escrupulosamente por el sistema jurídico en cuanto de una u otra forma se
reflejan en las personas naturales que integran la población, la Corte
Constitucional ha destacado derechos fundamentales como el debido proceso, la
igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de
asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a
la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data
y el derecho al buen nombre, entre otros.
En conexidad con ese reconocimiento, ha de señalar la Corte que las personas jurídicas tienen todas, sin excepción, los enunciados derechos y que están cobijadas por las garantías constitucionales que aseguran su ejercicio, así como por los mecanismos de defensa que el orden jurídico consagra. De allí que la Corte Constitucional haya sostenido desde sus primeras sentencias que son titulares no solamente de los derechos fundamentales en sí mismos sino de la acción de tutela para obtener su efectividad cuando les sean conculcados o estén amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular (Art. 86 C.P.).” (Negrillas originales).
[126] La adscripción de responsabilidad a los operadores de
información en la calidad de la información concernida ha sido un aspecto
sostenido por la jurisprudencia constitucional.
Así, en la sentencia T-199/95, la Corte consideró inadmisible la
exoneración de responsabilidad de una central de información crediticia, basada
en el hecho que la información defectuosa había sido remitida de tal modo por
la fuente. En dicho fallo se indicó que “La
Sala considera, además, que "COMPUTEC S.A. -División DATACREDITO-" no
obró con el cuidado y diligencia que impone la responsabilidad propia de sus
actividades, toda vez que admitió y registró el dato suministrado por un
particular respecto de otro sin verificar si había sido judicialmente definido
el conflicto entre las partes, haciéndose responsable también por el daño al
buen nombre de la compañía afectada. || Admitir
como válida la conducta que en el asunto examinado observó la central de datos
implicaría extender hacia el futuro y sin ninguna clase de control las
posibilidades de que cualquiera pudiese suministrar a esta clase de empresas,
con su beneplácito, datos sin confirmar, tergiversados, manipulados o
sencillamente falsos, con el fin de presionar pagos, configurándose así formas
extorsivas de cobranza que desconocerían las competencias de los jueces y que,
por tanto, de ninguna manera podrían entenderse como sano ejercicio del derecho
a la información.”.
[127] Aquí debe insistirse en que los derechos fundamentales a la intimidad, el buen nombre y al hábeas data tienen naturaleza independiente y cada uno de ellos ofrece un grupo de garantías específicas. Aunque en una etapa temprana de la jurisprudencia constitucional, el contenido de estos derechos era confundido, especialmente en la vertiente de considerar al hábeas data como una garantía propia del derecho a la intimidad, esta confusión está actualmente superada, de manera tal que al derecho al hábeas data se le confiere carácter autónomo y con espectro amplio, que ampara todos los procesos de administración de datos personales. Al respecto, la sentencia T-729/02 señaló: “Tanto la consagración constitucional del derecho al habeas data, como sus desarrollos jurisprudenciales, encuentran justificación histórica en el surgimiento del denominado poder informático y la posibilidad del manejo indiscriminado de los llamados datos personales. Durante la vigencia de la actual Constitución, el habeas data pasó de ser una garantía con alcances muy limitados, a convertirse en un derecho de amplio espectro. Es así como bajo la égida del derecho general de libertad (artículo 16) y la cláusula específica de libertad en el manejo de los datos (artículo 15 primer inciso), la jurisprudencia ha reconocido la existencia-validez del llamado derecho a la autodeterminación informática. En este sentido, derecho a la autodeterminación informática y derecho al habeas data, son nociones jurídicas equivalentes que comparten un mismo referente.|| En la actualidad y a partir de los enunciados normativos del artículo 15 de la Constitución, la Corte Constitucional ha afirmado la existencia-validez de tres derechos fundamentales constitucionales autónomos: el derecho a la intimidad, el derecho al buen nombre y el derecho al habeas data. Sin embargo, el estado actual de cosas no fue siempre el mismo. El camino de la delimitación empieza en el año de 1994, con la sentencia T-229 de 1994, en la cual la Corte estableció una clara diferencia entre el derecho a la intimidad y el derecho al buen nombre. Más adelante, en el año de 1997, con la sentencia T-557 de 1997 la Corte precisó las diferencias entre el derecho a la intimidad y el habeas data, después de que la relación entre ambos se había manejado como de género a especie desde el año de 1992. || Para la Sala, la diferenciación y delimitación de los derechos consagrados en el artículo 15 de la Constitución, cobra especial importancia por tres razones: (i) por la posibilidad de obtener su protección judicial por vía de tutela de manera independiente; (ii) por la delimitación de los contextos materiales que comprenden sus ámbitos jurídicos de protección; y (iii) por las particularidades del régimen jurídico aplicable y las diferentes reglas para resolver la eventual colisión con el derecho a la información.”
[128] Sobre el particular, en
la sentencia SU-082/95, se señaló lo siguiente:
“La primera
pregunta que surge al intentar el análisis de este asunto, es ésta: ¿la
conducta de una persona en lo tocante al cumplimiento de sus obligaciones con
los establecimientos de crédito y con el comercio, es asunto que sólo pertenece
a su fuero íntimo, desprovisto, por lo mismo, de implicaciones sociales? ¿O,
por el contrario, es algo que forma parte de su comportamiento social, sobre lo
cual los demás miembros de la comunidad, especialmente los dedicados a la
concesión de créditos, tengan eventualmente el derecho a recibir información?
Cuando el artículo 15 de la
Constitución consagra el derecho a la intimidad personal y familiar, es evidente
que ampara, en primer lugar, aquello que atañe solamente al individuo, como su
salud, sus hábitos o inclinaciones sexuales, su origen familiar o racial, sus
convicciones políticas y religiosas. Ampara, además, la esfera familiar, lo que
acontece en el seno de la familia, que no rebasa el ámbito doméstico. Nadie extraño tiene, en principio, por qué
conocer cómo discurre la vida familiar.
Sólo en circunstancias anormales, y precisamente para volver a la
normalidad, el Estado, por ejemplo, interviene, y temporalmente el derecho a la
intimidad familiar debe ceder frente a otro superior.
(…)
Entendidas
así la intimidad personal y familiar, es claro que resulta exagerado colocar en
su mismo plano el comportamiento de una persona en materia crediticia. Ello, por varias razones.
La primera,
que el ser buen o mal pagador es algo que necesariamente no sólo interesa al
deudor, sino a éste y a quienes son sus acreedores actuales o potenciales.
La segunda,
que lo relativo al crédito tiene un contenido económico, que no puede
equipararse con lo que pertenece a planos superiores, como la vida, la libertad
y la dignidad del hombre.
Dicho en los términos más sencillos, quien obtiene un crédito de una entidad dedicada a esta actividad y abierta al público, no puede pretender que todo lo relacionado exclusivamente con el crédito, y en especial la forma como él cumpla sus obligaciones, quede amparado por el secreto como si se tratara de algo perteneciente a su intimidad.”
[129] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-517/98, concepto reiterado en la sentencia C-692/03.
[130] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-981/05. En esta decisión se indicó: “En efecto, el artículo 15 de la Constitución consagra los elementos esenciales del derecho fundamental del habeas data, como son el derecho de toda persona a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en los bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. Así como, en virtud de la libertad y demás garantías, las personas tienen derecho a autorizar su circulación en manos de particulares. Igualmente corresponde al contenido conceptual básico del derecho al hábeas data los límites de caducidad de los datos negativos de las personas || En materia tributaria y de conformidad con la Constitución, la Corte ha avalado el que la administración pueda exigir a los contribuyentes y no contribuyentes documentos privados, y por lo tanto pueda tratar y recolectar ciertos datos de las personas, siempre y cuando sean los estrictamente necesarios para los efectos financiero y fiscal, a fin de determinar las obligaciones tributarias y mantener su control, sin que ello implique necesariamente su regulación a través de una ley estatutaria. || Adicionalmente, debe distinguirse cuando el dato se pone en circulación al interior del Estado, entre las entidades encargadas de recaudar los impuestos a fin de controlar la respectiva carga impositiva, lo cual no contraría la Constitución, siempre y cuando se respete el derecho de las personas de conocer, actualizar y rectificar tales datos, pero sin que deba mediar su autorización para ello pues se trata de la colaboración armónica que debe mediar entre los diferentes órganos del Estado con el fin de proteger el patrimonio público. Datos de las personas recolectados y procesados para fines tributarios, que por lo tanto no pueden circular por fuera del Estado con fines diferentes, es decir, la administración no puede ponerlos en circulación colocándolos en manos de particulares, so pena de contrariarse la Constitución.” (Subrayas fuera de texto).
[131] En lo relativo a los límites constitucionalmente admisibles a las facultades de cobro extraprocesal, esta Corporación ha indicado que “En primer lugar, tales mecanismos no son una alternativa de la que el acreedor pueda valerse a discreción y de manera ilimitada, como sucedáneo de las vías judiciales dispuestas para obtener el cumplimiento de las obligaciones. Estas últimas constituyen un escenario institucionalizado, dotado de garantías para ambas partes, en el que cada una de ellas debe satisfacer una serie de cargas si quiere ver satisfecha su pretensión, existen términos que acotan temporalmente la discusión e impiden prolongar los litigios de manera indefinida. Por el contrario, las medidas extraprocesales de cobro, debido a su informalidad, constituyen un escenario privilegiado para el ejercicio de poderes privados, en el que existe el riesgo de que el acreedor, especialmente en contextos de relaciones de poder asimétricas, abuse de su posición dominante para ejercer presiones indebidas sobre el deudor; por el cual pueden colarse formas mas o menos sutiles de sanción y venganza privadas que, en lugar de un avance y complemento, supongan un retroceso en relación con la garantía de civilidad que, aun a pesar de sus innegables costes, representa el proceso judicial. De ahí que el empleo de estas formas de cobro sólo es válida en tanto se oriente a procurar formas privadas y pacíficas de solución de litigios que resulten menos gravosas para ambas partes, y en cambio, deje de serlo cuando su ejercicio constituya una fuente adicional de conflictos o claramente se proponga como una estrategia para eludir el cumplimiento de los requisitos, cargas, términos de prescripción y demás garantías de imparcialidad que asegura el proceso. || En segundo lugar, constituyen formas indebidas de cobro, por ser violatorias del derecho a la intimidad, todas aquellas que busquen presionar el pago poniendo en conocimiento de terceros que no son parte en la relación crediticia, y a las que no asiste un interés respaldado en razones legales o de orden público, la condición de deudor de una persona. A tal conclusión se llega del examen jurisprudencial precedente, en particular de las razones expuestas en las sentencias T-412/1992, donde se estableció la prohibición de cobro a través de chepitos; T-340/1993, T-411/1995 y T-494/2002, donde se establece la prohibición de fijar avisos en zonas comunes de un conjunto residencial o en diarios de amplia circulación donde se informe de manera indiscriminada de la condición de deudor de una persona, así como de enviar comunicaciones injuriosas a terceros que tengan relaciones comerciales con el deudor. Asimismo, tal conclusión se refuerza, a contrario, con los precedentes formulados en las sentencias T-228/1994, donde se admite la publicación de listados de residentes morosos en las zonas comunes de un conjunto residencial, en tanto los demás copropietarios tienen un interés legítimo en conocer la situación financiera de la copropiedad y tienen un vínculo jurídico con los deudores morosos; T-814/2003, en la que se considera permitida la difusión de un mensaje en el que se informa de la suspensión de una línea telefónica, en razón a que en él mismo no se especifica que la suspensión obedece a la falta de pago; SU-082/1995 y demás sentencias relativas a las bases de datos crediticias, donde se sostiene que la divulgación de la condición de deudor de una persona a través de tales sistemas de información se justifica por el claro interés general en disminuir los riesgos asociados al manejo y colocación de los recursos captados del público, y sólo en tanto la circulación de dicha información sea restringida y se circunscriba al cumplimiento de dichos fines.”. Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-798/07.
[132] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1026/01. En esta decisión se definió el principio de interpretación conforme como aquel “según el cual todos los mandatos del ordenamiento jurídico se deben interpretar de forma tal que su sentido guarde coherencia con las disposiciones constitucionales. Ello implica varias cosas: primero, que toda interpretación que no sea conforme a la Constitución, debe ser descartada; segundo, que ante dos interpretaciones posibles de una norma, el juez se debe inclinar por aquella que, en forma manifiesta, resulte más adecuada a los mandatos superiores; tercero, que en caso de dos o más interpretaciones que sean, en principio, igualmente constitucionales, el juez, en ejercicio de su autonomía funcional, deberá escoger en forma razonada aquella que considere mejor satisface los dictados del constituyente en el caso concreto.”
[133] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-798/07. En
esta decisión, que estudió precisamente el caso de la actualización de la
información financiera y crediticia de una persona fallecida, se indicó: “Pero, ¿qué ocurre con la información
negativa que sobre una persona permanece reportada en una base de datos
crediticia luego de su fallecimiento, o que es divulgada con posterioridad a su
muerte? De acuerdo a la regla general de legitimación en materia de Hábeas
Data, a nadie asistiría el derecho a conocer, actualizar y rectificar dicha
información, por cuanto el titular de un tal derecho ya no existiría. A la luz de este criterio, las entidades
autorizadas para reportar y administrar la información crediticia tendrían un
poder omnímodo en relación con los datos de personas fallecidas.(…)|| Una
situación análoga se presenta en aquellos casos en los que, tras la muerte de
una persona, su mal comportamiento financiero del pasado continúa siendo
divulgado de manera indefinida a través de una base de datos o, por alguna eventualidad,
se ingresa un reporte negativo sobre ella con posterioridad a su
fallecimiento. La difusión de este tipo
de información afecta el buen nombre y la memoria de quien aparece reportado
como deudor incumplido después de su fallecimiento, pero igualmente lesiona la
intimidad y la buena reputación de su familia, ya no sólo por ver expuesta de
manera indefinida una información negativa sobre uno de sus miembros, que ya no
está ahí para defenderse de ella, sino en la medida en que tales datos puedan llegar
a ser utilizados para elaborar el perfil de riesgo crediticio de los herederos
de la persona que permanece o es reportada tras su muerte como deudora. Ello en tanto la información que se tenga
sobre las deudas insolutas de una persona fallecida, puede influir en el juicio
que se haga acerca de la solvencia económica y la capacidad de pago de quienes
están llamados a sucederla en sus derechos y obligaciones.”
[134] Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[135] Ibídem.
[136] Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[137] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-827/01.
[138] Sobre el particular, la sentencia C-827/01, indicó: “En
la doctrina se postula, así mismo, sin discusión que la administración o las
autoridades titulares de funciones administrativas lo sean de potestad
sancionadora y que ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del
Estado está sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la
mayoría de los casos proclamados de manera explicita en los textos
constitucionales. Así, a los principios de configuración del sistema
sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la
ley), tipicidad (exigencia de descripción especifica y precisa por la norma
creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden
ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse
por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y
de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida
a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios
de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o
responsabilidad según el caso – régimen disciplinario o régimen de sanciones
administrativas no disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido
al autor de un delito o falta), de proporcionalidad o el denominado non bis
in ídem. || Así mismo dentro del ámbito sancionador administrativo cabe
destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la
libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria
observancia de un procedimiento legalmente establecido.” (Subrayas
originales).
[139] En las sentencias T-412 de 1992 y T-486 de 1992, se puede consultar la propiedad del dato económico, como integrante de la identidad personal –en la primera oportunidad fueron tutelados los derechos a la igualdad, intimidad, y al buen nombre de una persona a quien una empresa de cobranza amenazó con acudir a su lugar de trabajo, con el traje propio de los sujetos llamados “chepitos” a fin de presionar el pago de una obligación; en la segunda de las decisiones en cita fueron amparados los derechos al buen nombre, e intimidad de quien, no obstante haber obtenido mediante sentencia ejecutoriada la declaración de prescripción de una acción, se mantenía reportado en las bases de datos de la Asociación Bancaria como deudor de la misma obligación-.
[140] Sobre el proceso informático, sujetos y principios se puede consultar la sentencia T-729 de 2002, ya citada.
[141] El secreto bancario se puede consultar en la sentencia C-397 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz -Revisión de constitucionalidad de la Ley 412 de 1997, ya citada.
[142] Consultar entre otras las sentencias SU-082 y 089 de 1995, varias veces citadas. Respecto del aspecto aditivo del derecho a la autodeterminación informática se puede consultar, además, entre otras decisiones, la sentencia T-578 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil –en esta oportunidad se consideró inadmisible “que una entidad financiera tenga a un usuario reportado siete (7) meses, ante los centros de información crediticia y no haya actualizado su información del pago voluntario que estos hicieron por medio de la dación en pago-.
[143] Sobre la libertad de elegir en el ámbito de las relaciones interpersonales se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-280 de 1996 control constitucional de varias disposiciones de la Ley 200 de 1995- y C-488 de 2002 –control constitucional del artículo 86 de la Ley 675 de 2001-.
[144] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-729/02. Debe también tenerse en cuenta que la inclusión del consentimiento del titular como parte del contenido del derecho fundamental al hábeas data no es un aspecto exclusivo de la tradición jurídica colombiana, sino que también ha sido previsto, de forma expresa, por otros tribunales constitucionales. Al respecto, en la sentencia STC 292/2000, el Tribunal Constitucional español, al delinear los aspectos centrales del derecho a la protección de datos personales, indicó: “son elementos característicos de la definición constitucional del derecho fundamental a la protección de datos personales los derechos del afectado a consentir sobre la recogida y uso de sus datos personales y a saber de los mismos. Y resultan indispensables para hacer efectivo ese contenido el reconocimiento del derecho a ser informado de quién posee sus datos personales y con qué fin, y el derecho a poder oponerse a esa posesión y uso requiriendo a quien corresponda que ponga fin a la posesión y empleo de los datos. Es decir, exigiendo del titular del fichero que le informe de qué datos posee sobre su persona, accediendo a sus oportunos registros y asientos, y qué destino han tenido, lo que alcanza también a posibles cesionarios; y, en su caso, requerirle para que los rectifique o los cancele”. (Subrayas fuera de texto).
[145] Es el caso analizado en la sentencia T-310/03. En esta oportunidad la Corte puso de presente que los registros de órdenes de captura son verdaderas bases de datos, respecto de los cuales eran predicables las garantías propias del derecho al hábeas data, en especial los principios de la administración de datos personales que han sido estudiados en esta sentencia. Sin embargo, esta aplicación resultaba restringida para el caso de la obligación de consentimiento del titular en la incorporación del dato personal. Sobre este tópico, el fallo señaló: “De otra parte, observa la Sala que el principio de libertad no es aplicable, toda vez que el mencionado registro se debe efectuar de manera obligatoria cuando una autoridad judicial expide la orden de captura, información que puede y debe ser divulgada a solicitud de autoridad competente, luego para su registro y divulgación no media el consentimiento libre, previo y expreso de la persona sobre la cual recae la orden de captura.”
[146] Al respecto se pronunció la sentencia C-981/05. En este caso la Sala concluyó que la
circulación entre bases de datos de distintas entidades recaudadores de
impuestos no requería la autorización del titular, amén que la circulación de
datos en este caso respondía a una finalidad relacionada con la protección del
patrimonio público y además, el mismo artículo 15 C.P. permitía el acceso a los
documentos privados para efectos tributarios.
[147] Sobre este particular, el artículo 2º del Decreto 4327/05 establece que la Superintendencia Financiera de Colombia, es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio. Del mismo modo, el artículo 1º del Decreto 2153/92 define a la Superintendencia de Industria y Comercio como un organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, que goza de autonomía administrativa, financiera y presupuestal.
[148] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T- 528/93 y T-094/95.
[149] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-444/92
[150] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-1085/01.
[151] Acerca de las reglas sobre la determinación del riesgo crediticio, Cfr. Superintendencia Financiera de Colombia. Circular 100 de 1995 – Básica Contable y Financiera. Capítulo II, sección 1.3.2.3.1., literal c.
[152] El demandante interpuso una petición ante el Departamento Administrativo de Seguridad mediante el cual solicitó información sobre sus antecedentes judiciales y la entidad por medio del oficio DGOP-SIES-GIDE-ARRAJ-77411 le respondió textualmente: “El certificado de antecedentes judiciales y de policía es el único documento que puede expedir el Departamento Administrativo de Seguridad como certificación o constancia de asuntos judiciales (…) para cuyo trámite es necesario que lo adquiera (…)” Fl. 79 y ss.
[153] Sentencia T-543 de 2002.
[154] Ver sentencia T-227 de 2003.
[155] Cfr. Relatoría para la Libertad de Expresión, Informe Anual CIDH, 2000, volumen 3, página 1.
[156] Una explicación más ampliada de los requisitos constitucionales predicables de las tasas en tanto ingresos tributarios, se encuentra en la sentencia C-536/06, antes citada. Allí, a propósito del balance sobre la jurisprudencia constitucional que ha estudiado ese tópico, se indicó: “Recapitulando, se tiene entonces que algunos de los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional en materia de tasas son los siguientes: El Estado puede trasladar a los ciudadanos el costo de la prestación de determinados servicios mediante la imposición de tasas en virtud de los artículos 95.9 y 338 constitucionales. || No obstante, resulta inconstitucional fijar tasas como contraprestación a la renovación de ciertos documentos, como la cédula de ciudadanía, que resultan indispensables para acreditar la condición de ciudadano y ejercer derechos políticos. || No se ajustan a la Constitución, por establecer un tratamiento discriminatorio, tasas uniformes establecidas para la expedición de documentos que permiten el acceso a ciertos beneficios y servicios estatales, las cuales condicionan la expedición del documento a una suma fija que no consulta la capacidad económica de los potenciales usuarios de los servicios. || El “sistema” y el “método” señalados en la ley, las ordenanzas y los acuerdos, cuando los órganos de representación popular deciden delegar en las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de una tasa, en virtud del inciso segundo del artículo 338 constitucional, deben ser lo suficientemente claros y precisos, sin embargo, no tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso se privaría de contenido la facultad constitucional de las autoridades administrativas. || Estos criterios jurisprudenciales constituyen precedentes sentados en anteriores decisiones de esta Corporación, y en esa medida el juez constitucional debe ser consistente con tales decisiones previas que han señalado, en ejercicio del control de constitucionalidad, el alcance de distintos preceptos constitucionales, tales como los artículos 40, 95.9, 338 y 363 de la Constitución Política, pues de esta manera se aseguran importantes pilares del ordenamiento jurídico, como la seguridad jurídica, el principio de igualdad y la confianza legítima.”
[157] Palazzi, Pablo A. “ El habeas data y el Derecho al Olvido “ . Artículo publicado en Jurisprudencia Argentina , 1997 –I –33. Documento ubicado en el sitio Web: www.ulpiano.com\pablopalazzi_olvido.htm
[158] Artículo 2536 Modificado por la ley 791 de 2002 artículo 8.
[159] En el mismo sentido, pueden consultarse las sentencias T-676/05 y T-212/05.
[160] Sobre la equiparación entre secuestrados y desaparecidos forzadamente, respecto al reconocimiento de protección especial y tratamiento diferenciado frente al cumplimiento de sus obligaciones, la sentencia T-676/05, señaló: “Como ha reconocido la jurisprudencia constitucional las personas secuestradas y desaparecidas se hallan en un estado de debilidad manifiesta , de dicha circunstancia puede derivarse que sus derechos fundamentales sean afectados por la conducta de terceros, ajenos a los hechos que originaron tal situación. En tales casos adquiere relevancia la figura jurídica de los deberes constitucionales entre los cuales se cuenta el deber de solidaridad respecto de las personas secuestradas, pues si el tercero que se encuentra en posibilidad fáctica y jurídica de cumplir los deberes de esta naturaleza, decide no hacerlo estaría vulnerando, prima facie, los derechos fundamentales de la persona en situación de debilidad, incluso cuando el incumplimiento de su deber corresponda al ejercicio de un derecho o de una libertad protegida por el ordenamiento jurídico. || Si bien por regla general la jurisprudencia constitucional ha condicionado la justiciabilidad de los deberes fundamentales a la existencia de previsiones legales que delimiten su alcance y contenido , excepcionalmente ha admitido su exigibilidad por vía de tutela , aun cuando no hayan sido previamente definidos por el legislador, como ha sido precisamente el caso de las personas secuestradas. || Entre los deberes de solidaridad que vinculan a terceros respecto de las personas secuestradas la jurisprudencia constitucional ha señalado específicamente dos cuales son: el deber a cargo de los patronos –trátese de entidades estatales o de particulares- de continuar pagando el salario de las personas secuestradas o desaparecidas para la protección de su núcleo familiar , y el deber -predicable de sus acreedores especialmente cuando se trate de entidades bancarias- de no exigir las cuotas de la deuda durante el secuestro ni durante la fase de readaptación de la persona demandada . Deberes que adicionalmente ya han sido ampliamente recogidos por el ordenamiento jurídico vigente, especialmente por la Ley 589 de 2000. || A juicio de esta Corporación el cumplimiento de tales deberes guarda estrecha relación con derechos fundamentales de las personas secuestradas, desaparecidas, y de su núcleo familiar, tales como el derecho al mínimo vital, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el derecho general de libertad o la dignidad humana, razón por la cual pueden ser exigibles por medio de la acción de tutela. || En todo caso la exigibilidad de tales deberes por medio de la acción de tutela dependerá de las circunstancias fácticas que caractericen la situación en que se encuentra el secuestrado o desaparecido y su núcleo familiar y de la efectiva demostración de la vulneración de derechos fundamentales. En efecto, carecería de sentido, desde la perspectiva de protección de los derechos fundamentales, exigir el cumplimiento del deber de pago del salario si no se comprueba una afectación del mínimo vital del núcleo familiar o de las personas que dependían económicamente del plagiado. Igualmente no sería razonable impedir que las entidades bancarias acreedoras satisficieran los créditos de los cuales son titulares cuando el secuestrado o desaparecido cuente con un patrimonio suficiente para responder por las obligaciones a su cargo y haya sido designado un curador responsable de sus bienes.”
[161] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-049/04.
[162] La reserva de ley estatutaria para esta materia es un asunto reiterado en la jurisprudencia constitucional. Para una síntesis comprehensiva de esta doctrina, Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-687/02.
[163] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-916/02.
[164] Ibídem.
[165] Ibídem.
[166] La doctrina comparada se ha ocupado de identificar las controversias que se generan cuando el reporte de riesgo crediticio es analizado de forma tradicional, esto es como un grupo de datos objetivos y moralmente neutros. Estas críticas apuntan a señalar que el cálculo del riesgo, ejercido de manera indiscriminada, esto es, que se sustentan en la cuantificación simple del incumplimiento y no en un análisis cualitativo de los hábitos de pago del deudor, lleva inexorablemente a la afectación de la igualdad de oportunidades, que en las sociedades contemporáneas se concreta con el acceso al mercado de crédito. Sobre el particular, Vid. GALVES, Fred. The discriminatory impact of Traditional Lending Criteria: An economic and moral critique. 29 Seton Hall Law Review. 1467-1487 (1998-1999).
[167] La distinción entre “listas de riesgo” y “listas
negras”, ha sido identificada por la jurisprudencia constitucional, con el fin
de identificar qué actividades de administración de datos personales son
legítimas, a fin de distinguirlas de expresiones abusivas de la administración
de información personal. Al respecto, la
Corte sostiene que “son dos cosas
distintas la elaboración de las denominadas “listas negras” y la de las “listas
de riesgo”. En las primeras, en forma contraria a derecho quien las elabora
incluye en ellas nombres de personas jurídicas o naturales cuya consecuencia es
la existencia, en la práctica, de un cierre de la oportunidad de crédito en
cualquier establecimiento de carácter comercial y financiero. En las segundas,
lo que se hace es incluir el comportamiento histórico del deudor para que la
entidad crediticia a quien se le envía evalué si frente a ese comportamiento
otorga, y en qué condiciones el crédito respectivo o si, se abstiene de ello.
Pero es claro que, en este caso no podrá la entidad financiera incurrir en un
abuso del derecho dada la función social que en la economía se cumple por
quienes tienen a su cargo la actividad crediticia.”. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1322/01.
[168] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-985/02, antes citada.
[169] Ibídem.
[170] Ibídem.
[171] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-710/01 y C-474/03.
[172] Una síntesis de la doctrina sobre los límites de la potestad reglamentaria está en la sentencia C-474/03.
[173] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-265/02.
[174] Contrario a como sucede
en la normatividad estatutaria, en el derecho comparado se estipulan reglas particulares
para el flujo transfronterizo de datos personales. Para el caso del derecho
comunitario europeo, el capítulo IV de la Directiva de Protección de Datos
Personales establece las condiciones para la transferencia a países terceros,
para lo cual determina los principios de transferencia y las excepciones que
pueden oponer los Estados miembros para permitir la transferencia a terceros
países que no otorguen un nivel de protección adecuado, con arreglo a lo
previsto en la Directiva. Reglas
similares son planteadas para el caso de la legislación española, contenida en
la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal. El título V de esa normatividad regula el
movimiento internacional de datos y dispone que el flujo transfronterizo será
permitido sólo cuando el país de destino otorgue un nivel de protección
equiparable al fijado por la norma orgánica, condición sujeta a la
determinación de la Agencia de Protección de Datos. De igual modo, indica un listado de
excepciones a la regla general, enfocadas a permitir la circulación en eventos
específicos, relacionados con la protección de intereses públicos, al igual que
en los eventos en que existe una autorización inequívoca del titular para el
flujo transfronterizo de la información.
[175] El numeral 5 del artículo 16 precisa este requerimiento señalando que “Para dar respuesta a la petición o reclamo, el operador o la fuente, según sea el caso, deberá realizar una verificación completa de las observaciones o planteamientos del titular, asegurándose de revisar toda la información pertinente para poder dar una respuesta al titular”.
[176] Dentro de los dos días hábiles siguientes a la notificación.
[177] La norma establece igualmente un término de dos días para que el operador inserte la información.
[178] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T- 1160A/01.
[179] Ibídem.
[180] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-911/01, T-381/02 y T-425/02.
[181] Así, lo estableció esta Corporación en Sentencia T-1160A de 2001: “c) la respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad. “. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado. 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”. En idéntico sentido, esta Corporación precisó que: “..el derecho de petición comprende no sólo la manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, sino también el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta del caso planteado. El derecho fundamental a la efectividad de los derechos (C.P. Arts. 2º y 86) se une en este punto con el principio constitucional de la eficacia administrativa (art.209) (...) Por lo menos tres exigencias integran esta obligación. En primer lugar, la manifestación de la administración debe ser adecuada a la solicitud planteada....en segundo lugar, la respuesta debe ser efectiva para la solución del caso que se plantea...y finalmente, la comunicación debe ser oportuna...” (Sentencia T-220 de 1994).
[182] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-1160A/01, y T- 158/05.
[183] Sentencia T-1160A de 2001.
[184] Máximo diez (10) días hábiles para resolver la petición o la consulta, prorrogable por hasta cinco (5) días más, previa justificación de la prórroga. Máximo quince (15) días hábiles para resolver el reclamo prorrogable por un término que no podrá superar los ocho (8) días, previa información motivada al peticionario. Este último término igualmente opera para el evento en que la solicitud es directamente formulada a la fuente.
[185] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C- 074 de 1994, reiterada en C-860 de 2006.
[186] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-157/99.
[187] Ibídem.
[188] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-860/06.
[189] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-660/96
[190] El artículo 2º del Decreto 4327/05 establece que la Superintendencia Financiera de Colombia, es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio. Igualmente, el artículo 1º del Decreto 2153/92 define a la Superintendencia de Industria y Comercio como un organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, que goza de autonomía administrativa, financiera y presupuestal.
[191] Sentencia C-690 de 2003, reiterada en C-343 de 2006.
[192] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-343 de 2006.
[193] Sobre este tema ver Sentencia C-710 de 2001. en relación con los elementos que constituyen el principio de legalidad en materia penal.
[194] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-343 de 2006.
[195] Sentencias C-406 de 2004, y C-853 de 2005.
[196] Exige que la conducta y la sanción antecedan en el tiempo a la comisión de la infracción, es decir que estén previamente señaladas.
[197] En materia de ius puniendi significa que los aspectos esenciales de la conducta y de la sanción estén contenidos en la ley.
[198] Alude a que tanto la conducta como la sanción deben ser determinadas de tal forma que no hayan ambigüedades.
[199] Sentencias T-145 de 1993; C-214 de 1994 ; C-597 de 1996; C-690 de 1996; C-160 de 1998 , y C-853 de 2005; C-343 de 2006, entre otras.
[200] Sobre el particular, la Corte señaló en sentencia, que: “el legislador debe describir de manera clara y precisa los elementos que demarcan tanto la conducta punible que da lugar a la sanción, como la sanción misma. Sobre esta última, el particular debe conocer de antemano todos sus aspectos que la configuran: la clase de sanción, el término dentro del cual puede imponerse, la cuantía, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento aplicable. Los anteriores factores, se insiste, deben estar consagrados en una ley preexistente al respectivo proceso judicial o procedimiento administrativo, con lo cual se garantiza no sólo el debido proceso de la persona conminada al pago de una multa, sino la seguridad jurídica que debe irradiar el ordenamiento jurídico, especialmente en materia sancionatoria”. (C-390 de 2002).
[201] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C- 406 de 2004 y C-475 de 2004.
[202] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia 564 de 2000.
[203] Sentencia C-406 de 2004.
[204] Sentencia C-406 de 2004, reiterada en sentencia C- 343 de 2006.
[205] Sentencias C- 827 de 2001 y C- 343 de 2006.
[206] Sentencia C-343 de 2006.
[207] Sobre éste punto en particular, la Corte ha afirmado que “debido a que el derecho administrativo sancionador tiene adicionalmente más controles para evitar la mera liberalidad de quien impone la sanción, como por ejemplo las acciones contencioso administrativas, y dado que la sanción prevista no afecta la libertad personal de los procesados, la Corte ha aceptado que en el derecho administrativo sancionatorio, y dada la flexibilidad admitida respecto del principio de legalidad, la forma típica pueda tener un carácter determinable. Posibilidad que no significa la concesión de una facultad omnímoda al operador jurídico, para que en cada situación establezca las hipótesis fácticas del caso particular. Por ello, la Corte ha sido cuidadosa en precisar, que si bien es posible la existencia de una forma típica determinable, es imprescindible que la legislación o el mismo ordenamiento jurídico, establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar la hipótesis normativa, como ha sido reiterado con insistencia” (Subraya por fuera del texto original). Sentencia C- 406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería.
[208] Sentencias C-921 de 2001, C - 099 de 2003, C-406 de 2004 y C- 343 de 2006.
[209] Artículo 7°. Deberes de los operadores de los bancos de datos. Sin perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones contenidas en la presente ley y otras que rijan su actividad, los operadores de los bancos de datos están obligados a: 1. Garantizar, en todo tiempo al titular de la información, el pleno y efectivo ejercicio del derecho de Hábeas Data y de petición, es decir, la posibilidad de conocer la información que sobre él exista o repose en el banco de datos, y solicitar la actualización o corrección de datos, todo lo cual se realizará por conducto de los mecanismos de consultas o reclamos, conforme lo previsto en la presente ley. 2. Garantizar, que en la recolección, tratamiento y circulación de datos, se respetarán los demás derechos consagrados en la ley. 3. Permitir el acceso a la información únicamente a las personas que, de conformidad con lo previsto en esta ley, pueden tener acceso a ella. 4. Adoptar un manual interno de políticas y procedimientos para garantizar el adecuado cumplimiento de la presente ley y, en especial, para la atención de consultas y reclamos por parte de los titulares. 5. Solicitar la certificación a la fuente de la existencia de la autorización otorgada por el titular, cuando dicha autorización sea necesaria, conforme lo previsto en la presente ley. 6. Conservar con las debidas seguridades los registros almacenados para impedir su deterioro, pérdida, alteración, uso no autorizado o fraudulento. 7. Realizar periódica y oportunamente la actualización y rectificación de los datos, cada vez que le reporten novedades las fuentes, en los términos de la presente ley. 8. Tramitar las peticiones, consultas y los reclamos formulados por los titulares de la información, en los términos señalados en la presente ley. 9. Indicar en el respectivo registro individual que determinada información se encuentra en discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado la solicitud de rectificación o actualización de la misma y no haya finalizado dicho trámite, en la forma en que se regula en la presente ley. 10. Circular la información a los usuarios dentro de los parámetros de la presente ley. 11. Cumplir las instrucciones y requerimientos que la autoridad de vigilancia imparta en relación con el cumplimiento de la presente ley. 12. Los demás que se deriven de la Constitución o de la presente ley.
[210] Artículo 8°. Deberes de las fuentes de la información. Las fuentes de la información deberán cumplir las siguientes obligaciones, sin perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones previstas en la presente ley y en otras que rijan su actividad: 1. Garantizar que la información que se suministre a los operadores de los bancos de datos o a los usuarios sea veraz, completa, exacta, actualizada y comprobable. 2. Reportar, de forma periódica y oportuna al operador, todas las novedades respecto de los datos que previamente le haya suministrado y adoptar las demás medidas necesarias para que la información suministrada a este se mantenga actualizada. 3. Rectificar la información cuando sea incorrecta e informar lo pertinente a los operadores. 4. Diseñar e implementar mecanismos eficaces para reportar oportunamente la información al operador. 5. Solicitar, cuando sea del caso, y conservar copia o evidencia de la respectiva autorización otorgada por los titulares de la información, y asegurarse de no suministrar a los operadores ningún dato cuyo suministro no esté previamente autorizado, cuando dicha autorización sea necesaria, de conformidad con lo previsto en la presente ley. 6. Certificar, semestralmente al operador, que la información suministrada cuenta con la autorización de conformidad con lo previsto en la presente ley. 7. Resolver los reclamos y peticiones del titular en la forma en que se regula en la presente ley. 8. Informar al operador que determinada información se encuentra en discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado la solicitud de rectificación o actualización de la misma, con el fin de que el operador incluya en el banco de datos una mención en ese sentido hasta que se haya finalizado dicho trámite. 9. Cumplir con las instrucciones que imparta la autoridad de control en relación con el cumplimiento de la presente ley. 10. Los demás que se deriven de la Constitución o de la presente ley.
[211] Artículo 9°. Deberes de los usuarios. Sin perjuicio del cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente ley y demás que rijan su actividad, los usuarios de la información deberán: 1. Guardar reserva sobre la información que les sea suministrada por los operadores de los bancos de datos, por las fuentes o los titulares de la información y utilizar la información únicamente para los fines para los que le fue entregada, en los términos de la presente ley. 2. Informar a los titulares, a su solicitud, sobre la utilización que le está dando a la información. 3. Conservar con las debidas seguridades la información recibida para impedir su deterioro, pérdida, alteración, uso no autorizado o fraudulento. 4. Cumplir con las instrucciones que imparta la autoridad de control, en relación con el cumplimiento de la presente ley. 5. Los demás que se deriven de la Constitución o de la presente ley.
[212] En tal sentido, la Corte ha considerado en la sentencia C-860 de 2006 que “La reserva de ley, que opera de manera estricta en materia penal, resulta ser más flexible en el ámbito de las sanciones administrativas, especialmente en materia bancaria y bursátil, debido a los rasgos distintivos de dicho sector económico, sin que en todo caso quepa considerar que desaparece la vinculación positiva al principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionatoria y por medio de reglamentos puedan configurarse de manera autónoma conductas sancionables. Así, mientras que en el primer caso la ley legitimadora por regla general ha de contemplar tanto la previsión de la pena como de la descripción de la conducta ilícita (tipicidad), sin posibilidad de completar esa descripción por un reglamento de aplicación o desarrollo, salvo el caso excepcional y restrictivo de los tipos penales en blanco; en el segundo evento, es decir cuando se trata del derecho administrativo sancionador, el principio de legalidad de las sanciones administrativas sólo exige que una norma con fuerza material de ley contemple una descripción genérica de las conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripción pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de carácter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisión normativa contemplada específicamente por la disposición legal de carácter sancionador”. Con base en estos argumentos, la Corte declaró la exequibilidad de algunas expresiones del artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por la Ley 795 de 2003. La disposición parcialmente acusada autoriza a la Superintendencia Bancaria para imponer las sanciones previstas en el estatuto a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de una institución sujeta a su vigilancia cuando:
“(…)
d) Autoricen o no eviten debiendo hacerlo, actos que resulten violatorios de la ley, de los reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional de acuerdo con la Constitución y la ley en desarrollo de sus facultades de intervención, de los estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones.”
[213] El Decreto 2153 de 1992, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades constitucionales especiales conferidas en el artículo 20 transitorio de la Constitución, En su artículo 52 regula el procedimiento sancionatorio. “PROCEDIMIENTO. Para determinar si existe una infracción a las normas de promoción a la competencia y prácticas comerciales restrictivas a que se refiere este Decreto, la superintendencia de Industria y Comercio deberá iniciar actuación de oficio o por su solicitud de un tercero y adelantar una averiguación preliminar, cuyo resultado determinará la necesidad de realizar una investigación. Cuando se ordene abrir una investigación, se notificará personalmente al investigado para que solicite o aporte las pruebas que pretenda hacer valer. Durante la investigación se practicarán las pruebas solicitadas y las que el funcionario competente considere procedentes. Instruida la investigación se presentará al Superintendente un informe motivado respecto de si ha habido una infracción. De dicho informe se correrá traslado al investigado. Durante el curso de la investigación, el Superintendente de Industria y Comercio podrá ordenar la clausura de la investigación cuando a su juicio el presunto infractor brinde garantías suficientes de que suspenderá o modificará la conducta por la cual se le investiga. En lo no previsto en este artículo se aplicará el Código Contencioso Administrativo”.
[214] El procedimiento previsto en el artículo 208 contempla en su numeral 4 el “Procedimiento administrativo sancionador” en el que se prevén etapas y principios, así: inicio de la investigación (a), actuación administrativa (b), divisibilidad (c), notificaciones (d,e,f), formulación de cargos (g), traslado de la formulación de cargos (h), período probatorio (i), recursos contra el acto de prueba (j), valoración probatoria (k), recurso de la vía gubernativa contra la resolución sancionatoria (l), suspensión de términos (m), renuencia a suministrar información (n, ñ), prescripción de la acción de cobro (o), devolución de multas (p), remisión de obligaciones (q).
[215] Cfr. Gaceta del Congreso 136 de 2007. Páginas 20-21.
[216] La norma declarada inexequible era la siguiente:
“Ley 510 de 1999
“Artículo 110. Las
entidades financieras velarán porque las personas encargadas de la
conservación, el uso y la divulgación informática de la información de los
usuarios del sistema financiero, se mantenga permanentemente actualizada,
siguiendo para el efecto, en el reporte histórico de la misma, las siguientes
reglas:
“a) Todo usuario cuyo monto adeudado al sistema
financiero no supere cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes,
que realice voluntariamente el pago del saldo de su deuda en mora dentro de los
seis (6) meses contados a partir del primer día en que incurrió en el retardo,
tendrá derecho a solicitar a la respectiva entidad financiera el inmediato
reporte a las centrales de información de la recalificación de su deuda en la
categoría correspondiente a los créditos adecuadamente atendidos;
“b) Si el usuario de que trata el literal anterior
reincide en la mora de sus obligaciones dentro de los seis (6) meses siguientes
a la fecha de recalificación, no podrá efectuar nuevamente la solicitud de que
trata el literal anterior y deberá estar calificado en la categoría respectiva,
durante un término no inferior al doble del plazo en mora cuando ésta no supere
un (1) año o por un término de dos (2) años cuando la misma supere el
mencionado plazo;
“c) Si el usuario presenta una deuda con monto
superior a los cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes o si su
deuda es inferior a dicho monto pero paga después de los seis (6) meses
previstos en el literal a) del presente artículo, se sujetará a los términos
previstos en el literal b) para efectos de la permanencia de su calificación en
el reporte;
“d) Cuando el usuario incurra en mora de su
obligación, cualquiera que sea su monto y se inicia proceso judicial para la
recuperación de la misma, la respectiva entidad financiera podrá mantener el
último reporte efectuado a las centrales de información por un término máximo
no superior de cinco (5) años contados desde la fecha de la sentencia que
condene al deudor. No obstante, si el deudor paga el monto adeudado con la
notificación de mandamiento de pago en proceso ejecutivo, el término del
reporte será de dos (2) años contados desde la fecha del pago;
“e) En el evento en que el usuario demandado no
resulte condenado en el proceso judicial iniciado por la entidad financiera, el
reporte efectuado debe eliminarse con la sentencia de primera instancia
debidamente notificada, por solicitud del usuario demandado. Esta regla no se
aplicará si el fundamento de la sentencia es la prescripción de la obligación,
caso en el cual, sin perjuicio de la exoneración del pago de la deuda, el
reporte de esta circunstancia deberá realizarse por la entidad financiera
correspondiente por dos (2) años contados desde la sentencia.
“Parágrafo. El límite adeudado previsto en el literal
a) del presente artículo, será de doscientos cincuenta (250) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, para el caso de las pequeñas y medianas empresas
definidas como tales por la Ley 78 de 1988.”
[217] La norma declarada
inexequible era del siguiente tenor:
“Ley 716/01
"Artículo 19. Las personas que dentro
del año siguiente a la vigencia de la presente ley se pongan al día en
obligaciones por cuya causa hubieren sido reportadas a los bancos de datos de
que trata este artículo tendrán un alivio consistente en la caducidad inmediata
de la información negativa histórica, sin importar el monto de la obligación e
independientemente de si el pago se produce judicial o extrajudicialmente.
La
defensoría del pueblo velará por el cumplimiento de esta norma.”
[218] Sobre estos requisitos, Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-130/04, C-615/02, C-692/07 y C-697/08.