REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Prohibición de reelección e
inhabilidad de miembros del Consejo Nacional Electoral para ser elegidos dentro
del año siguiente de haber cesado en funciones, como magistrado de altas
cortes, fiscal general o jefe de órganos de control
PROHIBICION DE REELECCION E INHABILIDAD DE MIEMBROS
DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS DENTRO DEL AÑO SIGUIENTE DE
HABER CESADO EN FUNCIONES, COMO MAGISTRADO DE ALTAS CORTES, FISCAL GENERAL O
JEFE DE ORGANOS DE CONTROL, EN REFORMA CONSTITUCIONAL DE EQUILIBRIO DE PODERES-No desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
LEGISLATIVOS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION DE CARACTER
COMPETENCIAL-Competencia de la Corte
Constitucional
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
LEGISLATIVOS-Procedencia dentro del año
siguiente a su promulgación/CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Jurisprudencia constitucional
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Consagración constitucional
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE A LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE
FORMA-Jurisprudencia constitucional
OPORTUNIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Jurisprudencia constitucional
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa del
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte
Constitucional es competente/CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Aptitud del cargo por desconocimiento está condicionado a estrictas
reglas jurisprudenciales en relación con los requisitos de suficiencia y
pertinencia
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR VIOLACION DEL
DERECHO A LA IGUALDAD Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Competencia
CONTROL DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional para evaluar la
constitucionalidad a la luz de criterios competenciales
REFORMA DE LA CONSTITUCION-Facultad del constituyente secundario/PODER DE REFORMA-Vicio
competencial
EXCESO EN EL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA
LEGISLATIVA PARA REFORMAR LA CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional
CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA
CONSTITUCION APROBADOS POR EL CONGRESO-Límites
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
PODER DE REFORMA-Límites
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos estructurales
SUSTITUCION Y MODIFICACION DE LA CONSTITUCION-Distinción
DEMANDA POR EXCESO EN EL PODER DE REFORMA DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Requisitos
DEMANDA CONTRA ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION
APROBADO POR EL CONGRESO POR VICIO COMPETENCIAL-Incremento de carga argumentativa
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Características
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY-Debates en comisiones y plenarias/PROYECTO DE LEY-Presentación de
modificaciones para segundo debate en plenaria de Cámara/PRINCIPIO DE
IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Conexidad material entre proyecto de ley y
modificaciones
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Definición/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Vínculo razonable
entre las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos del
proyecto de ley/PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Objetivo
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Límites
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance
TRAMITE DE PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO-Reglas básicas/PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos
TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Principios de consecutividad e identidad flexible
TRAMITE DE PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO-Procedimiento de discusión y aprobación
TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Relación de conexidad entre la nueva expresión o artículo y lo
previamente debatido/RELACION DE CONEXIDAD EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Características
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Compatibilidad con las
modificaciones y variaciones que se realicen en el texto de un proyecto
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES DE MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS
EN EL AÑO SIGUIENTE A LA CESACION DE SUS FUNCIONES-Debates en la primera vuelta del trámite legislativo
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES DE MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS
EN EL AÑO SIGUIENTE A LA CESACION DE SUS FUNCIONES-Expresión “miembros del Consejo Nacional Electoral” no
contradice lo aprobado y debatido en la primera vuelta del trámite legislativo
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES DE MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL PARA SER ELEGIDOS
EN EL AÑO SIGUIENTE A LA CESACION DE SUS FUNCIONES-Identidad temática entre la disposición demandada y el objetivo del
proyecto
Referencia: expediente D-11539
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 (parcial) y 26
(parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015 " por
medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones".
Actor: Luis Alfredo Macías Mesa
Magistrado Ponente:
AQUILES ARRIETA GÓMEZ (e)
Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional , en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano Luis Alfredo Macías Mesa, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, presentó demanda contra los artículos 2° (parcial) y 26°
(parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015 "por medio del cual
se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se
dictan otras disposiciones" por considerar que su trámite en el
Congreso de la República vulneró los principios constitucionales de
consecutividad e identidad flexible, contenidos en los artículo 157, 160, 375
de la Carta (primer cargo) y por vulnerar también los principios de igualdad
contenido en el artículo 13 superior (segundo Cargo) y violación de la
confianza legítima contenida en el artículo 83 de la Carta (tercer cargo)[1].
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de los artículos 2 y 26 del Acto
Legislativo No. 02 de 2015 "por medio del cual se adopta una
reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones", y se subrayan los apartes acusados:
ACTO LEGISLATIVO Nº 02 DE
2015
1 de julio
"Por medio del cual se
adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se
dictan otras disposiciones"
El congreso de Colombia
decreta:
ARTÍCULO 2o. El artículo 126 de la Constitución Política quedará así:
(…)
Quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos en la siguiente
lista, no podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser
nominado para otro de estos cargos, ni ser elegido a un cargo de elección
popular, sino un año después de haber cesado en el ejercido de sus funciones:
Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro
de la Comisión de Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral,
Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del
Pueblo, Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado
Civil.
ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.
Sustitúyase la expresión "Consejo Superior de la Judicatura"
por la de "Comisión Nacional de Disciplina Judicial" en el artículo
116 de la Constitución Política.
Elimínese la expresión "y podrán ser reelegidos por una sola
vez" en el artículo 264 de la Constitución Política.
(…)
III. LA DEMANDA
En
el escrito presentado el accionante sostiene que, respecto de las disposiciones
acusadas, existen unos posibles vicios de formación en el trámite legislativo,
así como una sustitución a la Constitución. A continuación se resumen los
alegatos de la demanda.
1. A
juicio del ciudadano, la expresión Miembros del Consejo Nacioanl
Electoral contenida en el artículo 2 del Acto Legislativo
demandado, vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible,
puesto que durante el trámite del Acto Legislativo 02 de 2015, se insertó “en
la segunda vuelta una reforma esencial a los textos debatidos y aceptados en la
primera vuelta”, al incluir en la norma la nominación de miembros del
Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE) para otros cargos, y para la
elección de cargos populares, solo después un año de haber cesado en el
ejercicio de sus funciones, generándoles una inhabilidad que no fue discutida
ni aprobada en la primera vuelta.
2. Después
de un análisis sobre el trámite legislativo adelantado y de la jurisprudencia
existente en la materia, concluye el cargo sosteniendo que: “El Congreso de
la República vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible
durante el trámite del artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2015, al haber
finalmente incorporado en el texto constitucional una inhabilidad a los
Miembros del Consejo Nacional Electoral, inexistente dentro de los primeros
cuatro debates del trámite legislativo.” [2] Y continúa explicando: “En la segunda
vuelta del trámite legislativo se introdujo un cambio esencial con la inclusión
de las inhabilidades los Miembros del Consejo Nacional Electoral, pues, aunque
en la primera vuelta fueron debatidas inhabilidades de altos funcionarios, ésta
no incluyó a los Miembros del Consejo Nacional Electoral por lo que nos
encontramos frente a una violación de los principios de consecutividad e
identidad flexibles de los actos legislativos.”[3]
3. En
cuanto al segundo cargo, sostiene el demandante que la norma vulnera el
principio de igualdad, eje axial de la Carta. Según el actor, con la
modificación del artículo 264 de la Constitución Nacional se eliminó la
reelección por una sola vez de los referidos, limitando su periodo a 4 años,
mientras los demás Magistrados de Altas Cortes tienen un periodo de 8 años.
Ello, en palabras del autor, constituye una violación al derecho a la igualdad
en periodos de servidores públicos.
4. Explica
su argumento en el hecho de que existe una confrontación frente al derecho de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. Lo anterior,
pues el Acto Legislativo 01 de 2003 dispuso:
El
Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el
Congreso de la República en pleno, para un período institucional de cuatro (4)
años, mediante el sistema de Cifra Repartidora, previa postulación de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones
entre ellos. Sus miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva,
tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y podrán ser reelegidos por una
sola vez.[4]
5. Según
el actor, esto implica que se equiparó constitucionalmente a los Miembros del
CNE con los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, primordialmente con
sus calidades y derechos. Esto, en opinión del demandante, indica que el
periodo de los Miembros del CNE debía extenderse a ocho (8) años como el de los
Magistrados de la Corte Suprema, y que esto se evidenciaba en la oportunidad
que tenían los Miembros del CNE, cuyo periodo es de cuatro (4) años, de ser
reelegidos, “pues la idea y principio fundamental era la de igualar el
periodo de 8 años”.[5]
6. Con
base en esos argumentos, considera el demandante que los artículos 2 (parcial)
y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 generan una sustitución del
pilar constitucional del principio de igualdad, “puesto que la norma
materializa una violación al derecho a la igualdad de los Miembros del Consejo
Nacional Electoral al no poder reelegirse por una vez, con el fin de cumplir
con los 8 años fijados en la Constitución para los Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia toda vez que el Acto Legislativo 01 de 2003, les brindó
igualdad al conferirle las mismas calidades y derechos que estos poseen en nuestra
Constitución”.[6]
7. Como tercer cargo, el demandante
argumenta que el Congreso de la República desconoció el principio de confianza
legítima y los derechos adquiridos que poseen los Miembros del CNE, de ser
reelegidos. De acuerdo con el demandante, los Miembros del CNE que se eligieron
para el presente periodo tendrían el derecho a su reelección en cuanto fueron
nombrados bajo el mandato del Acto Legislativo No 01 de 2003, habiendo a su vez
un derecho adquirido de quienes comenzaron el periodo a poder ser
reelegidos.
8. Estos argumentos son sustentados en
jurisprudencia constitucional, y analizados con detalle a lo largo del escrito,
concluyendo con la solicitud a la Corte Constitucional para que declare “la
inexequibilidad del artículo 2° (parcial) y del artículo 26 (parcial), del Acto
Legislativo 02 de 2015, porque durante el trámite de estas reformas
constitucionales se violaron los principios de consecutividad e identidad
flexible y porque su contenido sustituye los principios del Estado de Derecho,
igualdad, confianza legítima y derechos adquiridos.”[7]
IV. INTERVENCIONES
En
virtud del Auto del 26 de julio de 2016, se recibieron por parte de la
Secretaría General de esta Corporación, los escritos de intervención de la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la Universidad Sergio
Arboleda, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Libre y
el Ministerio del Interior.
1. Presidencia de la República
Julio Andrés Ossa Santamaría, actuando como apoderado de la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República solicitó a la Corte que se inhiba de
emitir pronunciamiento de fondo, pues al momento de la presentación de la
demanda había operado la caducidad de la acción.[8]
1.1. Menciona que las demandas de
inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución únicamente
operan por vicios de procedimiento en su formación y añade que el artículo 242
Superior establece que “[l]as acciones por vicios de
forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto”. Asegura que el Acto
Legislativo No. 02 de 2015 fue promulgado el primero (1) de julio de dos mil
quince (2015), según consta en el Diario Oficial[9] y
que la demanda se presentó a las 11:20 am del primero (1) de julio de dos mil
dieciséis (2016), por lo que, a su juicio, para el momento de la presentación
había operado la figura de la caducidad.
1.2. Finalmente,
y luego de referirse al artículo 67 del Código Civil[10] resalta que “el plazo de
un año previsto para la caducidad de la acción de inconstitucionalidad contra
el Acto Legislativo 02 de 2015 venció en el último segundo de las 11:59 p.m.
del 30 de junio de 2016”.[11]
2. Ministerio del Interior
Cristina Uchima Bohórquez, actuando en representación del Ministerio del
Interior[12] solicitó que dentro del
juicio de constitucionalidad se declarara la exequibilidad de los artículos
demandados teniendo en cuenta los siguientes argumentos.
2.1. Con relación al desconocimiento de los principios de consecutividad e
identidad flexible, aduce que inicialmente en el proceso legislativo que se
llevó a cabo para la reforma de
equilibrio de poderes y reajuste institucional se contempló la modificación del artículo 233 de la Constitución Política y, en consecuencia, una inhabilidad para los magistrados de la
Corte Suprema, régimen que les es aplicable a los miembros del CNE. Precisa
que, finalmente, el artículo 233 no fue modificado y que en segunda vuelta se
estimó necesario ordenar el articulado “en tanto era el artículo 126 de la Constitución Política, el que de mejor manera se ajusta a las pretensiones legislativas, en
tanto el mismo se refiere a todos los servidores públicos, mientras que las
demás normas del compendio constitucional se referían a cargos específicos,
permitiendo esa variación y ofrecerle concreción, exactitud y practicidad a la
reforma”. [13]
2.2. Sobre la vulneración del principio de igualdad asegura que no puede
entenderse que el artículo 264 Superior pretendía una equiparación del periodo
de los Magistrados de la Corte Suprema con los Miembros del CNE por vía de
reelección. Para terminar, al referirse al principio de confianza legítima y
los derechos adquiridos, expone que no es dable considerar que “la
posibilidad de ser reelegido fuera un patrimonio consolidado en quienes ejercen
el cargo de Miembro de Consejo Nacional Electoral, y que la expectativa surgida
a partir del texto original del artículo 264 no tenía la vocación de ser
derecho adquirido, ni podía considerarse absoluta”,[14] a lo que
agrega que la vocación de permanencia de los cargos públicos que no hacen parte
de la carrera administrativa es un tópico sujeto a modificaciones.
3. Ministerio de
Justicia y del Derecho
Nathalia Gaona
Cifuentes,[15] actuando en nombre y representación de la Nación - Ministerio de
Justicia y del Derecho, solicitó a la Corte Constitucional la
declaratoria de exequibilidad de los artículos demandados, por los cargos
formulados en la demanda.
3.1. Tras
hacer un recuento jurisprudencial con respecto a los principios de
consecutividad e identidad flexible, igualdad y confianza legítima, sostuvo que
la modificación que conlleva el artículo 2 del Acto Legislativo al artículo
126 de
la Constitución respeta
el marco establecido para el principio de consecutividad. Según la
interviniente, “si bien en los primeros cuatro debates del trámite
legislativo de manera expresa no se trató el tema de la prohibición de la
reelección no es menos cierto que la inclusión de un párrafo con una relación
de servidores públicos o altos funcionarios del Estado y la prohibición de su
reelección guardan plena identidad material con lo debatido y aprobado en las
comisiones”.[16] Con respecto al principio de identidad flexible, advirtió que la
modificación en segunda vuelta que tuvo lugar en el trámite del Acto
Legislativo no puede considerarse un cambio sustancial.[17]
3.2. Finalmente, manifestó que la modificación del artículo 264 Superior no
representa una violación al principio de igualdad, pues la prohibición de
reelección de los Miembros del CNE no se dirigió únicamente a ellos y no
representa “un trato desigual a supuestos de hecho análogos”. Tratándose
del principio de confianza legítima, afirmó que “quienes a la entrada
en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2015, se encontraban ejerciendo las
funciones como Miembros del Consejo Nacional Electoral, tenían solo la
expectativa de poder ser reelegidos para el periodo siguiente por una sola vez,
esta última modificación introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003, se los
permitía, pero lo anterior no quiere decir que no surgiera una situación
jurídica que modificara dicha disposición en cualquier momento”. [18]
4. Universidad Libre
Jorge
Kenneth Burbano Villamarín,[19] Javier Enrique Santander Díaz y
Edgar Valdeleón Pabón,[20] actuando
como ciudadanos y abogados de la Facultad de derecho de la Universidad
Libre, solicitaron a la
Corte declararse inhibida para realizar un juicio de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda, teniendo en cuenta los siguientes argumentos.
4.1. Aseguran que el
accionante se equivoca al plantear una confrontación normativa entre el Acto Legislativo
02 de 2015 y
disposiciones anteriores a la reforma pues dicho análisis es realizado “como
si se estuviera en un control de normas de menor jerarquía y se realizara por
vía de confrontación-interpretación”.[21]Mencionan que la argumentación de la parte actora es insuficiente y no
se encuentra en sintonía con los parámetros señalados por la Corte
Constitucional para adelantar un análisis de sustitución constitucional y
agregan que en la demanda no se realiza un estudio tendiente a establecer que
la igualdad y la confianza legítima constituyen pilares del Estado colombiano.
4.2. Terminan recalcando que cuando se trata de actos reformatorios de la
Constitución, la carga argumentativa exigida es superior y que “la
simple comparación y enunciación de principios que son aparentemente
estructurales en la Constitución política, no es óbice para que el Tribunal Constitucional se pronuncie de
fondo”. [22]
5. Universidad Sergio
Arboleda
Rodrigo González
Quintero, Camilo Guzmán Gómez y Andrés Sarmiento Lamus[23] solicitaron a la Corte declararse inhibida para conocer del fondo
de la demanda por el siguiente argumento.
Sostienen que la
demanda no cumple con los requisitos que debe contener una acción pública de
inconstitucionalidad cuando el cargo formulado es el de sustitución de la
Constitución y, para sustentar este punto, se refieren a la sentencia C-336 de
2013.[24] Advierten que “[e]l accionante no explica de manera
concreta y convincente el por qué los principios alegados como sustituidos
constituyen pilares esenciales de la Constitución, tampoco el por qué son
definitorios de la identidad de la Carta Política. Así mismo, no se
especifica cuál es el elemento nuevo introducido en la reforma, ni demuestra
cómo este resulta completamente incompatible, desnaturalizando la estructura
básica del ordenamiento superior, originando no una reforma respecto del texto
constitucional, sino una sustitución al mismo”. [25]
6. Universidad de la
Sabana
Hernán Alejando
Olano García,[26] solicitó a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad de los apartes demandados. Manifiesta que el análisis
del accionante es “parcializado, en defensa de la reelección de los
magistrados del Consejo Nacional Electoral”. [27]
6.1. Advierte que con el Acto
Legislativo 01 de 2003 se equiparó a los Magistrados de la Corte Suprema con
los Miembros del CNE respecto de las calidades para el
ejercicio del cargo y su remuneración. No obstante, sostiene que “no ha
debido dárseles a los magistrados electorales, por su origen político, igualdad
en cuanto a un periodo de ocho años para ejercer su función”. [28]
6.2. Sostiene que la inhabilidad y la
prohibición de reelección del Acto Legislativo 02 de 2015 no afecta el sistema de pesos y
contrapesos y, finalmente, indica que no puede predicarse una afectación a
derechos adquiridos como quiere hacer ver el demandante.
7. Universidad del
Norte
Gerardo Acosta
García y Natalia Castro[29] solicitaron a la Corte que declare la exequibilidad de los
artículos demandados del Acto Legislativo
02 de 2015.
7.1. Luego de realizar
un estudio de las gacetas del Congreso y del trámite surtido señalan que las
modificaciones realizadas en la segunda vuelta para la discusión y aprobación del
Acto Legislativo no pueden entenderse como cambios que reformen lo aprobado
inicialmente, por lo que no puede predicarse una vulneración de los
principios de consecutividad e identidad flexible.
7.2. Consideran que no
se vulnera el principio de igualdad de los Magistrados de la Corte Suprema y
los Miembros del CNE pues el tratamiento diferencial entre uno y otros “es
adecuado para conseguir una finalidad permitida por nuestra
Constitución”. Finalmente, advierten que, como no se tiene certeza
respecto de la reelección de un magistrado, se configura una mera expectativa
razón por la que no se predica la existencia de un derecho adquirido.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la
Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la Corte Constitucional
declarar exequibles los artículos demandados por
ausencia de vicios en el trámite legislativo surtido. Por otro lado, solicitó a
esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse con respecto al cargo de
sustitución de la Constitución por falta absoluta de competencia y,
subsidiariamente, por ineptitud sustantiva de la demanda.
1. Antes de realizar el
análisis de los cargos estudiados, la vista fiscal se refirió a la oportunidad
de la demanda debido a que se trata de una acción por vicios de trámite cuyo
término de caducidad es de un año. Con respecto a este punto, estima que el
requisito se cumplió cabalmente pues el Acto Legislativo 2 de 2015 se promulgó el 1 de
julio de 2015 y la oportunidad para ejercer la acción se extendía hasta el 1 de
julio de 2016, fecha en la que efectivamente fue presentada la demanda.
2. Luego de realizar un
análisis jurisprudencial, concluye que el respeto por los principios de
consecutividad e identidad flexible en el procedimiento de discusión y
aprobación de Actos Legislativos implica: “(i) que los cambios que se
realicen deben hacer referencia a temas que han sido tratados en los debates
precedentes; y (ii) que las modificaciones y adiciones que se introduzcan
guarden un vínculo razonable con el tema general del proyecto”.[30] De esta manera, considera que los cargos presentados por la parte
accionante deben ser descartados si se tiene en cuenta que “la inhabilidad y la prohibición de reelección hacen parte del
trámite legislativo desde el informe de ponencia presentado para primer debate
en el Senado de la República”. [31] Para sustentar dicho punto
trae a colación las intervenciones de los Congresistas Jorge Armando Benedetti
y Harry Giovanny González quienes en el trámite surtido en las comisiones se
refirieron al tiempo de 4 años de inhabilidad que contemplaba el proyecto y
hacen mención directa a los Miembros del CNE.
3. Sobre el cargo de
sustitución de la Constitución, la vista fiscal reitera que la Corte
Constitucional no tiene competencia para adelantar un control de
constitucionalidad de fondo sobre actos reformatorios de la Constitución, a lo
que se suma que la demanda no cuenta con la carga argumentativa que se requiere
para el caso particular.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del
artículo 241 de la Constitución, para
pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada.
2. Cuestión previa
En su
intervención, la Presidencia de la República solicito la inhibición de la Corte
por haber operado la caducidad de la acción. Dicho punto, pero con una
conclusión contraria es analizado de antemano por la Vista Fiscal.
Por su parte, en
sus intervenciones, la Universidad Libre y la Universidad Sergio Arboleda
solicitaron a la Corte declararse inhibida frente a los cargos presentados, por
la ineptitud sustantiva de la demanda. Por su parte el Ministerio Público
separó los cargos presentados y consideró, sobre los alegatos de trámite,
establecer la exequibilidad de la norma demandada. Asimismo, reiteró su tesis
sobre la falta absoluta de competencia de la Corte sobre los cargos sustantivos
respecto de un acto de reforma constitucional.
En virtud de estos
pronunciamientos, la Corte considera necesario determinar si los mismos,
cumplen con los requisitos exigidos para el estudio de la demanda, para lo cual
se estudiaran de forma detallada.
2.1. Inexistencia de
caducidad de la acción de inconstitucionalidad analizada
2.1.1. Según establece la Carta Política en su artículo 379,
el límite para el ejercicio de la acción pública contra los Actos Legislativos
es de un año, contado a partir de su promulgación. [32] Se trata de un límite
temporal a los debates sobre una reforma constitucional, en pro de la seguridad
jurídica y estabilidad del sistema jurídico. A propósito de un caso similar (el
término de la acción de inconstitucionalidad contra leyes, por vicios de forma
en su trámite), ha dicho la Corte, en la sentencia C-801 de 2008:
“La norma
constitucional es muy clara en indicar que las acciones por vicio de forma
‘caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo
acto.’ (…) El fundamento de la
anterior afirmación radica precisamente en que el texto constitucional fija un
término perentorio para instaurar la acción de inconstitucionalidad por vicios
de forma, de tal manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es posible
demandar la inconstitucionalidad de una norma por este motivo –
independientemente del trámite surtido por la misma en el Congreso y de la
gravedad de los vicios que la aquejen.
Es decir, el Constituyente
estimó que era necesario que se definieran dentro de un término dado todos los
interrogantes que pudieran surgir acerca del procedimiento que se surtió para
la aprobación de una norma y por eso él mismo fijó un plazo cierto e
improrrogable para poder impugnar su constitucionalidad por esta razón. De esta
manera, el Constituyente determinó que los debates constitucionales acerca de
la manera en que se aprobaron las normas debían clausurarse en un término muy
preciso.”[33]
2.1.2. Al respecto, la Corte se ha pronunciado sobre la caducidad de la acción
pública en contra de actos legislativos y ha manifestado que la caducidad
consagrada en el artículo 379 de la Carta cobija todos los vicios de
procedimiento en la formación del acto, tanto los de forma como los
sustantivos, de las reformas legislativas.[34]Al respecto, en la sentencia C-395 de 2011, esta Corporación se
declaró inhibida al verificar que la
demanda promovida en contra del artículo 6 del Acto Legislativo 1
de 2009 había caducado, indicando que:
“(…)
cuando se trata de acciones públicas de inconstitucionalidad contra actos
legislativos adoptados por el Congreso de la República, la caducidad opera
inexorablemente cualquiera sea el vicio de que se trate y en consecuencia
pierde la Corte Constitucional su competencia para pronunciarse de fondo, como
quiera que el constituyente no distinguió entre los tipos de vicios que pueden
presentarse a lo largo del trámite legislativo. Dada la contundencia del texto
constitucional, no le es dable a esta Corporación pronunciarse de fondo en el
asunto de la referencia.”[35]
2.1.3. Más
específicamente, en la sentencia C-249 de 2012, promovida contra el Acto
Legislativo No 04 de 2011 sobre carrera administrativa, la Corte calificó la
“sustitución de la Constitución” como un vicio formal consistente en el exceso
en el ejercicio del poder de reforma constitucional, y extrajo de ello la
consecuencia jurídica de la caducidad de la acción pública de
inconstitucionalidad para este cargo. [36] Este esta sentencia, la Corte anunció“[q]ue por tratarse de una
demanda por un vicio formal relacionada con la competencia, la Corte tiene
que verificar que no se haya sobrepasado el término de caducidad de un año
establecido en los artículos 242.3 e inciso final del artículo 379 de la
C.P, y que la competencia en el análisis de la demanda estará únicamente
determinada por los cargos establecidos en ella.”[37]
2.1.4. En el presente asunto, el
Acto Legislativo 02 de 2015 fue promulgado el 1 de julio de ese año y la
demanda fue radicada en la Corte Constitucional el 1 de julio del año 2016. Por
lo tanto, el punto determinante para establecer la posible caducidad es la fecha
exacta a partir de la cual se debe contabilizar el año para que opere la
caducidad de la acción y aquella en la cual vence el término para la
presentación de la demanda.
2.1.5. Específicamente,
en un asunto de similares características al que aquí se discute, en la
sentencia C-121 de 2013, la Corte resolvió dar trámite a la demanda, explicando
con toda claridad la regla a aplicar:
“La Constitución dispone,
en relación con los procesos de constitucionalidad que se adelantan ante la
Corte Constitucional, que “las acciones por vicios de forma caducan en
el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto” (CP,
art 242, núm. 3). Coherente con lo anterior, el artículo 379 constitucional
dispuso que tales acciones contra un Acto Legislativo caducan en el término
expresamente previsto en el artículo 379 de la Constitución. Así, con
independencia del tipo de acusación que se formule[38], toda acción pública contra los actos legislativos solo resulta
procedente cuando se presenta “dentro del año siguiente a que se lleve
a efecto su promulgación”. // 3.2. El “año siguiente” a
una fecha determinada comienza el día inmediatamente consecutivo a dicha fecha,
esto es, a partir de la medianoche del día de “su publicación o
inserción en el Diario Oficial”. Esta regla, reconocida en el artículo
8 de la ley 57 de 1985 al señalar que los actos legislativos, las leyes que
expida el Congreso Nacional y los decretos del gobierno, entre otros, sólo
regirán después de la fecha de su publicación, es además aceptada a efectos
de contabilizar el término del que se dispone para cuestionar judicialmente
diferentes actos jurídicos. // Así las cosas el término para formular la acción
pública de inconstitucionalidad debe contarse a partir de la medianoche de la
fecha de promulgación del acto correspondiente, esto es, a partir del día
siguiente a aquel en que tal promulgación se llevó a cabo.” [39]
2.1.6. En el caso de la demanda
analizada en la sentencia C-121 de 2013 contra el Acto Legislativo 5 de 2011,
la Corte concluye que fue presentada oportunamente.[40] En efecto, el Acto Legislativo fue publicado en el Diario Oficial
48.134, de fecha 18 de julio de 2011. Implica lo anterior que el término de
caducidad empezó a correr el día 19 de julio de 2011 y venció el día 18 de
julio de 2012, fecha en la cual fue radicado el escrito ante la Corte.
2.1.7. Esta posición había sido reconocida con anterioridad en la Corte y
posteriormente fue reiterada por la Corporación.[41] Por ejemplo, en la sentencia C-336 de 2013,
se sostuvo que “El “año siguiente” a
una fecha determinada comienza el día inmediatamente consecutivo a dicha fecha,
esto es, a partir de la medianoche del día de“su publicación o inserción en el
Diario Oficial”. Esta regla es reconocida en el artículo 8 de la
ley 57 de 1985 al señalar que los actos legislativos, las leyes que expida el
Congreso Nacional y los decretos del gobierno, entre otros,sólo regirán
después de la fecha de su publicación; es además aceptada a efectos de
contabilizar el término del que se dispone para cuestionar judicialmente
diferentes actos jurídicos.” [42]
2.1.8. Por todo lo expuesto, se
concluye que el término de un año para que opere la caducidad de la acción
pública de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2015,
publicado en el Diario Oficial 49560 del 1 de julio de 2015, inició a partir
del 2 de julio de 2015 y venció el 1 de julio del año 2016, día en que se
radicó oportunamente la demanda ante la Corte. En consecuencia, la Corte
Constitucional tiene competencia para dar trámite a la demanda.
2.2. Aptitud
sustantiva del primer cargo: supuesto quebrantamiento de los principios de
consecutividad e identidad flexible en el trámite de la norma
2.2.1. El actor sostiene que
los artículos 2 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 son
inconstitucionales por la supuesta vulneración de los principios de
consecutividad e identidad flexible, contenidos en los artículos 157 y 158 de
la Carta. Sustenta los cargos formulados con fundamento en la supuesta conducta
del legislador al “haber finalmente incorporado en el texto constitucional
una inhabilidad a los Miembros del Consejo Nacional Electoral, inexistente
dentro de los primeros cuatro debates del trámite legislativo.”[43] Sostiene que “En la
segunda vuelta del trámite legislativo se introdujo un cambio esencial con la
inclusión de las inhabilidades los Miembros del Consejo Nacional Electoral,
pues, aunque en la primera vuelta fueron debatidas inhabilidades de altos
funcionarios, ésta no incluyó a los Miembros del Consejo Nacional Electoral por
lo que nos encontramos frente a una violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible de los actos legislativos.”[44]
2.2.2. Respecto de los requisitos
que debe cumplir la demanda, recuerda la Sala que la jurisprudencia de esta
Corporación ha sostenido reiteradamente, que la acción pública de
inconstitucionalidad constituye una manifestación del derecho fundamental a la
participación ciudadana, convirtiéndose en un instrumento jurídico valioso, que
le permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y
manifestarse democráticamente frente a la facultad de configuración del derecho
que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 CP). [45]
2.2.3. El hecho de que la acción
de inconstitucionalidad sea pública, popular, no requiera de abogado y tampoco exija un especial conocimiento para su presentación,[46] no releva a los
ciudadanos de presentar argumentos serios para desvirtuar la presunción de
validez de la ley que justifiquen debidamente sus pretensiones de
inexequibilidad. Al respecto, la Corte Constitucional ha reconocido
jurisprudencialmente unos requisitos necesarios que deben cumplir las demandas
de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos para que sean admitidas
por el alto Tribunal. En el año 2001, comenzando siglo, el Pleno de la Corte
Constitucional recopiló las reglas fijadas en la primera década de su
funcionamiento, respecto a la admisión o inadmisión de dicha acción
constitucional, en una sentencia que ha sido reiterada en numerosas ocasiones
en el trascurso de estos años, lo que ha permitido precisar y concretar el
alcance de ésta.[47] En esa decisión se
puntualizó que las demandas de esta naturaleza deben contener tres elementos
esenciales: “(1) referir con precisión el objeto demandado,[48] (2) el concepto de la violación y (3) la razón
por la cual la Corte es competente para conocer del asunto[49] (art. 2, Decreto 2067
de 1991 y jurisprudencia constitucional)”.[50] En cuanto al concepto
de la violación, advierte que este debe responder a mínimo tres exigencias
argumentativas: (1) “el señalamiento de las normas constitucionales que
consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (2) la
exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que
riñe con las normas demandadas” y (3) exponer “las razones por
las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”. [51]
2.2.4. Asimismo,
la Corte Constitucional ha evidenciado la necesidad de que las razones
expuestas para sustentar la censura, sean al menos, “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes”.[52] En cuanto a la claridad, la Corporación indica que es
indispensable “para establecer la conducencia del concepto de la
violación”, ya que aunque se trate de una acción popular, es necesario
seguir un hilo conductor que permita comprenderla.[53] La certeza, por su parte, exige que “la
demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo
contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones
hechos por el demandante mas no por el legislador.[54] La especificidad se predica de aquellas razones
que “definen con claridad la manera como la disposición acusada
desconoce o vulnera la Carta Política”,[55] formulando por lo menos un “cargo constitucional concreto
contra la norma demandada”[56] para que sea
posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y
verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”. [57] La pertinencia, como
atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma por
inconstitucional, indica que “el reproche formulado por el peticionario
debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación
del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada,
apartándose de sustentos “puramente legales y doctrinarios”,[58] o simples
puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus
efectos.[59] Finalmente,
la suficiencia se refiere, por una parte, a “la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche”, [60] y por otra,
a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario un
pronunciamiento de la Corte. [61]
2.2.5. Además de los requisitos expuestos anteriormente, la aptitud del
cargo formulado por el desconocimiento de los principios de consecutividad y de
identidad flexible, en relación con los requisitos de suficiencia y
pertinencia, está condicionado a estrictas reglas jurisprudenciales. En efecto,
por ejemplo en sentencia C-992 de 2001,[62] la Corte
estableció que:
“Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado texto
aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión,
puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los
términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo
de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no
guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es
contraria a lo allí decidido.//De esta manera, para estructurar un cargo por
violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite,
como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan
adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que
ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del
Congreso. //Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de
constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las
siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos
normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera
sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las
razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos
nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer
debate. // La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de
constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios
de identidad y de consecutividad.” [63]
2.2.6. Recientemente, la Corte en sentencia C-585 de 2015,[64] reiteró las
reglas jurisprudenciales sobre la suficiencia de los cargos formulados por
violación a los principios de consecutividad y de identidad flexible, así:
“(…) la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para estructurar
un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por violación de los
principios de consecutividad e identidad, ‘no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es
nuevo respecto de lo aprobado en la comisión’.[65] No es suficiente una
acusación con solo esas características, pues en ciertos casos lo que indican ‘es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del
Congreso’.[66] Como se mencionó en
la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de inconstitucionalidad
por vulneración de estos parámetros, es necesario que indicar ‘la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones
al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de
consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i)
no guardan relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el
primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el
primer debate o no cumplieron los debates reglamentarios’.”[67]
2.2.7. Por otra parte, la Corte ha
explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia
de los presupuestos para la presentación de una demanda debe cumplir con las
siguientes características. (i) No debe tener tal rigorismo que haga nugatorio
ese derecho ciudadano. (ii) El juez constitucional debe propender hacia un
fallo de fondo y no uno inhibitorio. (iii) Por lo tanto, la duda debe
resolverse a favor del actor. En el fallo C-978 de 2010, se reiteró la
jurisprudencia en la materia y se indicó que:
“No obstante, también ha
resaltado, con base en el principio de pro actione que el
examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe
ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una
decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la
efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso
judicial efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción
de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los
ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal
medida, el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no
puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio
el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.”[68]
2.2.8. Procede la Corte a verificar si en el asunto sometido a su
estudio, se cumplen los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con el
concepto de violación. Así las cosas, la demanda es clara puesto
que la argumentación presenta un hilo conductor lógico y coherente que permite
su comprensión. El cargo es cierto habida cuenta que la
demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente, como es el
artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015. Y la demanda es específica,
bajo el entendido que el ciudadano precisó la forma en que la norma demandada
desconoce los artículos 158 y 375 de la Carta y estructuró cargos por violación
de los principios de consecutividad e identidad flexible.
2.2.9. De igual manera, los cargos presentados por violación de los
principios de consecutividad e identidad flexible, acreditan los especiales
requisitos de suficiencia y pertinencia, en el sentido de que el
ciudadano manifestó que la expresión “Miembro del Consejo Nacional Electoral”
contenida en el sexto inciso del artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015; i)
no hizo parte del texto radicado por el Gobierno; ii) no fue incluida en las
ponencias para primer, segundo, tercer y cuarto debate, en la primera vuelta
del trámite legislativo; iii) no hizo parte del proyecto conciliado en la
primera vuelta del trámite legislativo; iii) no fue objeto de discusión o
análisis en ninguno de los cuatro debates de la primera vuelta del Acto
Legislativo; y iv) se trata de una nueva inhabilidad para los Miembros del CNE,
que no fue debatida desde el inicio del trámite legislativo, sino que fue
incluida en una etapa muy avanzada – el quinto debate. Lo anterior, le permite
a la Corte comprobar que el actor edificó un concepto de violación de la Carta
con base en un reproche de naturaleza constitucional serio, objetivo y
verificable, con la suficiente entidad para producir una duda mínima y
razonable sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
2.2.10. Además, por tratarse de cargos por violación a los principios de
consecutividad e identidad flexible, encuentra esta Corporación, que en la
demanda se identificaron las normas que fueron adicionadas al proyecto inicial
y se argumentó en torno a la falta de conexidad de las mismas con el tema que
fue objeto de debate inicialmente y con los objetivos del proyecto de ley. Para
el actor, la disposición introducida en el quinto debate, por la cual se fija
una nueva causal de inhabilidad a los Miembros del CNE, para el demandante
constituye un cambio esencial frente a las inhabilidades debatidas y aprobadas
en la primera vuelta.
2.2.11. En conclusión, encuentra la Sala que los cargos formulados por
el actor en la demanda de la referencia son aptos para generar un pronunciamiento
de fondo por parte de esta Corporación.
2.3. Inaptitud sustantiva del segundo y tercer cargo: “sustitución de
la Constitución” por violación del derecho fundamental a la igualdad y al
principio de confianza legítima
2.3.1. Competencia para conocer cargos por supuesta “sustitución de la
Constitución”
2.3.1.1.
En su concepto, la Procuraduría General de la Nación estima que en el marco del
control abstracto de constitucionalidad, la competencia de esta Corporación
frente a los actos reformatorios de la Carta Política se circunscribe a la
revisión de la regularidad procedimental, por lo cual no podría efectuar el
tipo de examen propuesto en el escrito de acusación, por trascender este marco
y extender a cuestiones de orden material.
2.3.1.2.
La Corte reitera la posición que ha venido sosteniendo sobre el alcance del
control de los actos reformatorios de la Constitución y descarta, nuevamente,
la tesis del Ministerio Público sobre la incompetencia de este tribunal para
evaluar la constitucionalidad de los actos legislativos a la luz de criterios
competenciales, por la supresión de los elementos definitorios del ordenamiento
superior.[69]
2.3.1.3. El artículo 241 de la Constitución, interpretado en conjunto
con el resto de la Carta, en particular con los artículos 2, 241 y 379 de la Carta Política, faculta al
constituyente secundario para reformar la Constitución, mas no para
sustituirla, quebrantarla, derogarla integralmente o cambiarla. Corresponde a
esta Corte la función de asegurar jurisdiccionalmente la regularidad en los
procesos de reforma constitucional, y que las potestades de control
jurisdiccional de estos actos, previstas en los artículos 241.1 y 242.2 de la Carta Política, sean entendidas
como comprensivas de la facultad para revisar y valorar el ejercicio del poder
de reforma (vicios de orden competencial).
2.3.1.4. Como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, esta
Corte es competente para conocer cargos presentados por exceso en el ejercicio
de la competencia legislativa para reformar la Constitución al haber,
supuestamente, sustituido elementos estructurales de la Carta Política de 1991.
2.3.2. Control constitucional de
los actos reformatorios de la Constitución aprobados por el Congreso
2.3.2.1. Los límites de las facultades para modificar la Carta fueron
enunciados por primera vez en la sentencia C-551 de
2003 indicando
que los órganos titulares del poder de reforma no son competentes paraderogarla, destruirla, subvertirla o sustituirla.
Sentencias posteriores, en las cuales la Corte se apoyó expresamente en
la C-551 de 2003, agrupan en la
categoría de sustitución también su derogación, destrucción y subversión.[70]
2.3.2.2. En el esfuerzo por precisar el concepto de sustitución, esta
Corte en la sentencia C-1200
de 2003 indicó que
ello ocurre cuando se transforma “ cierta Constitución en una
totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y
trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto
de reformarla.” Sustituir la Carta “consiste en remplazarla, no en
términos formales, sino materiales por otra Constitución”[71] de forma tal
que “no pueda sostenerse la identidad de la Constitución”.[72] Sobre el particular, la sentencia C-970 de 2004 indicó:
“Se trata de un cambio total de la Constitución por cambio de su fuente
de legitimidad y se presenta cuando se da una ruptura, de manera que la nueva
Constitución no pueda tenerse como la continuación de la anterior, sino como
una distinta, producto de un nuevo acto constituyente. En esos eventos, la
Constitución nueva no deriva su validez de la anterior, sino de una nueva
manifestación del poder constituyente primario. // En tal hipótesis, por obra
del movimiento constituyente, la Constitución hasta entonces vigente deja de
regir, y por consiguiente ya no podrá tenerse como fuente de validez del nuevo
orden jurídico, y el pueblo, en una manifestación directa de su capacidad
constituyente, decide darse una nueva Constitución”. [73]
2.3.2.3. Las expresiones empleadas inicialmente por esta Corte al
referirse a los límites del poder de reforma, sugerían que la modificación
completa o integral de la Constitución era uno de los rasgos definitorios del
concepto de sustitución. A pesar de ello precisó que la sustitución comprendía
eventos de reemplazo de un elemento definitorio de la identidad de la Carta
admitiendo, en consecuencia, que la sustitución podría ser total o parcial. En
palabras de la Corte “la sustitución por el hecho de ser parcial no deja de
ser sustitución”.[74]
2.3.2.4. Los elementos estructurales o identitarios de la Constitución cuyo
reemplazo puede dar lugar a un examen de sustitución son aquellos que se
verifican por criterios históricos u originarios, textuales y
jurisprudenciales. (i) Históricos u originarios, porque surge de
los debates de la Asamblea Nacional Constituyente el carácter estructural del
principio supuestamente suplantado.[75] (ii) Textuales,
porque se puede corroborar su importancia al implementarse de forma transversal
a lo largo de diversos artículos de la Carta, que a su vez les da un rol
prioritario, como sucede con los principios enumerados en el artículo 2 de la
Carta. [76] Y (iii) jurisprudencial,
porque la Jurisprudencia de la Corte les ha dado ese valor al resguardarlos de
forma estricta en distintos casos a lo largo del tiempo, dando permanencia y
solidez a su carácter de eje definitorio de la Constitución.[77] No se trata, por lo
tanto, de criterios que surgen de la doctrina, de la interpretación subjetiva o
que aterrizan en el derecho constitucional colombiano desde otros modelos, sino
que se trata, justamente, de aquellos elementos que son inherentes a la Carta Política de 1991, a tal punto
que la definen de tal manera que su eliminación implicaría su cambio de
identidad.
2.3.2.5. La sustitución, que implica la eliminación o reemplazo de los
ejes definitorios así identificados se distingue de otra clase de modificaciones
de la Constitución que constituyen ejercicio legítimo del poder de reforma. En
esa dirección, bajo la categoría sustitución no encuadra (i) la violación
material de la Carta, (ii) la reformulación formal del texto constitucional,
(iii) la alteración de un principio fundamental, (iv) la re-conceptualización
de un valor amparado por la Carta Política, (v) la
introducción de una hipótesis exceptiva a una norma constitucional que, en todo
caso, conserva su alcance original, o (vi) la incorporación de fórmulas
normativas que restringen los derechos con el propósito de armonizar los
diversos intereses constitucionales. U na sustitución solo tiene
ocurrencia cuando la modificación tiene tal alcance o naturaleza que la Carta Política de 1991,
después de la modificación, resulta irreconocible, resulta ser otra. Por ello
“[n] o es la importancia, ni son las implicaciones profundas de una
reforma, lo que determina si ésta supone una sustitución de la Constitución”
ocurre “ cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de
1991, en lugar de ser
modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente ” al punto que,
después de producida la modificación “es imposible reconocerla en su
identidad básica.”[78] Ha advertido esta Corte “que no
todas las modificaciones que introducen una reforma constitucional tienen la
entidad de sustituir per se la
Constitución”[79] dado que solo sucederá con las que “ quebrantan, destruyen o suprimen un aspecto que confiere identidad
a la Constitución de 1991, de suerte que su inclusión supone que la Carta Política ya no es la que era, sino otra totalmente diferente. ”[80]
2.3.3. Los requisitos de las demandas por exceso en el poder de reforma del
Congreso de la República
2.3.3.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que la aptitud
de una demanda depende, entre otras cosas, de la debida formulación de cargos
de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se presenta ante la Corte en
ejercicio de la acción pública, tiene la obligación de plantear razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[81] Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento
ciudadano se dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución
aprobado por el Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia
de un vicio competencial “la carga argumentativa se incrementa
considerablemente” en atención a “la magnitud de la pretensión, la
trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio
democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.”[82]
2.3.3.2. Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las
líneas metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique –destaca
la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le
corresponde a esta Corte. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje
definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso,
requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes
constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que, de
encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo
invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea
fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el Acto
Legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos a
primera vista (prima facie), las diferencias entre el régimen anterior y
el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones
introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la
identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra
completamente distinta.
2.3.3.3. Al examinar los cargos presentados en la demanda a la luz de las
condiciones exigidas para un cargo de inconstitucionalidad fundado en la
ocurrencia de un vicio de competencia en la aprobación de una reforma
constitucional por parte del Congreso, se desprenden las siguientes
conclusiones:
(i) El planteamiento presentado resulta claro puesto
que la ilación de ideas permite entender el sentido de la acusación en contra
del acto reformatorio. Esto es, que la reforma por la cual los Miembros del CNE
puedan ser reelegidos en su cargo, conservando un periodo de cuatro años,
atentaría contra el derecho fundamental a la igualdad (frente a los Magistrados
de las Altas Cortes cuyo periodo es de ocho años) y contra el principio de
confianza legítima y derechos adquiridos de aquellos Miembros que se
posesionaron en su cargo con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma.
(ii) El cuestionamiento resulta cierto, pues el acto reformatorio
de la Constitución existe jurídicamente, se encuentra vigente y los contenidos
que se le atribuyen por el demandante, están expresamente consignados en los
artículos 2 y 26 del Acto Legislativo 2 de 2015.
(iii) El razonamiento, en cambio, no es pertinente. Lo que
sostiene el demandante como cargo es que la reforma “trasgredió el derecho
fundamental de igualdad” (segundo cargo) y “desconoció el principio de
confianza legítima y los derechos adquiridos que tienen los Miembros del
Consejo Nacional Electoral (…)”. Por lo tanto, si bien identifica unos ejes
definitorios de la Constitución, su cargo no está dirigido a demostrar que los
mismos fueron eliminados o reemplazados con la reforma, como lo exige el juicio
de sustitución. Como lo ha sostenido esta Corte al explicar el examen de
pertinencia de un cargo de esta naturaleza, carecen de pertinencia aquellas
impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la
violación de sus contenidos materiales. La demostración de que al eliminar la
reelección por una sola vez de los Miembros del CNE se estaría violando el
derecho fundamental a la igualdad o los derechos adquiridos y la confianza
legítima, carece de toda pertinencia frente al juicio de sustitución, que
estaría encaminado a determinar si hubo una reforma a un eje definitorio de la
Constitución de tal envergadura que la Constitución sería sustituida por otra
diferente, al menos de forma parcial.
(iv) Los cargos presentados tampoco cumplen con la condición de especificidad requerida
por esta Corte. El demandante no expone las razones por las cuales la
aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso
desconoce las normas que le atribuyen su competencia. En otras palabras, el
demandante no explica por qué, el Acto Legislativo impugnado constituiría no
solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma. El
actor no se dirige a demostrar que la reforma implique una eliminación del
derecho a la igualdad de la Carta Política, o en su defecto, por qué habría de considerarse que la reelección por
una sola vez de los Miembros del CNE es un eje definitorio de la Constitución de 1991 cuya modificación implicaría una sustitución de la misma. Los
cargos van dirigidos a demostrar una supuesta violación de los contenidos
materiales de la Carta, examen que no tiene lugar frente a un acto
reformatorio.
(v) Como consecuencia de la falta de especificidad y pertinencia de los
cargos, la argumentación resulta claramente insuficiente para generar en la
Corte una duda sobre la constitucionalidad de la reforma, por los cargos
presentados sobre supuesta sustitución de la Constitución. Lo anterior, puesto
que no logra (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente
reemplazado por el Congreso; (ii) exponer la forma en que el Acto Legislativo
impacta el elemento estructural de forma que se puedan identificar las
diferencias entre el régimen constitucional anterior y el nuevo, ni mucho menos
logra (iii) explicar por qué, las reformas introducidas constituyen una
trasformación de la identidad de la Carta Política de 1991.
2.3.3.4. Como lo ha explicado la Corte, el examen de sustitución no es un juicio
de violación o contradicción material dirigido
a establecer si el acto que modifica la Constitución, contradice las normas
constitucionales previas o si vulnera determinados contenidos.[83] Lo presentado por el demandante no es un cargo de sustitución sino
un juicio de violación del derecho fundamental a la igualdad y los principios
de confianza legítima y derechos adquiridos.
2.3.3.5. En
consecuencia, del examen realizado a los cargos segundo y tercero de la
demanda, la Corte concluye que los mismos no cumplen con las exigencias
requeridas para ser estudiados en el juicio de constitucionalidad y en
consecuencia se inhibe frente a ellos por ineptitud sustantiva de la demanda.
3. Problema
jurídico
3.1. Le
corresponde a la Corte responder el siguiente problema: ¿durante el trámite del
Artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015 (referente a inhabilidades,
incompatibilidades y limitaciones para el ejercicio de los cargos públicos), el
legislador atentó contra los principios constitucionales de consecutividad e
identidad flexible por haber introducido, solo hasta el quinto debate, la
expresión “Miembro del Consejo Nacional Electoral”?
3.2. Para resolver
la cuestión, la Corte recordará las características de los principios
supuestamente vulnerados y analizará el trámite surtido frente a la disposición
demandada.
4. Los principios de consecutividad e identidad flexible
4.1. Según lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, “lo
que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía
con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de
debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de qué
trata un proyecto de ley o de Acto Legislativo y no sobre de cada una de sus
normas en particular”.[84]
4.2. Al respecto,
en la sentencia C-648 de
2006, se resumió la
posición de la Corte indicando que en virtud del principio de consecutividad, “tanto
las comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir
todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar
a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa
con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto”. [85] Al respecto se
reiteraron, entre otras, las sentencias C-801 de 2003,[86] C-839 de 2003,[87] C-1113 de
2003,[88] C-1147 de
2003,[89] C-313 de
2004[90] y C-370 de 2004[91] y se recalcó que en virtud de estos pronunciamientos, “es
preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema,
so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el
principio de consecutividad”. [92]
4.3. En suma, la
Corte ha determinado que, en virtud del principio de consecutividad, le
corresponde a cada una de las cámaras del Congreso: (i) estudiar y debatir
todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así
dar cumplimiento al artículo 157 Superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus
competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a una etapa
posterior del debate legislativo, y (iii) debatir y aprobar o improbar el
articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones
que lo modifiquen o adicionen.[93]
4.4. Así, el
principio de consecutividad, es el nombre que se ha dado a la exigencia del
artículo 157 de la Constitución, por la cual ningún proyecto podrá convertirse
en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra
cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma, se espera que
el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el
mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan
hacer modificaciones al texto del proyecto. Por el contrario, en su artículo
160[94] la Carta prevé de manera expresa esta posibilidad, aún en el
momento de llevar a cabo la discusión por parte de las Plenarias de las
Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artículo 178 de la
Carta Política.[95] Sin embargo, (i) estas no podrán incluir temas nuevos,[96] es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en
las comisiones – en primer debate;[97] y (ii) debe existir una relación de conexidad material entre el
proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo. De ahí
que la jurisprudencia constitucional lo denomine principio de identidad
flexible o relativa. [98]
4.5. Según señala la sentencia C-942 de 2008 la Corte ha definido el
principio de identidad flexible como aquel que exige que el proyecto de ley se
conserve siempre idéntico a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su
materia o núcleo temático. [99] Por esta razón, las modificaciones o adiciones introducidas como
artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del
proyecto en curso. Esto implica (i) que dichos cambios se refieran a temas
tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que estos temas guarden
estrecha relación con el contenido del proyecto.[100] Esa misma providencia advirtió que aun en el cuarto debate se
pueden introducir adiciones al proyecto de ley, siempre que estas tengan
conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los
debates anteriores. Así pues, el objetivo del principio de identidad
relativa, es “que a lo largo de los debates se mantenga sustancialmente
el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los
principios de pluralismo y decisión mayoritaria se hagan al proyecto, no sean
de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente
distinto”.[101]
4.6. Para la Corte, el principio de identidad relativa limita el margen
de modificación de los proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales
reformas no concluyan en una “enmienda total” que impida el
reconocimiento de la iniciativa tal como fue aprobada en el trámite precedente.[102] Este principio
evita que las modificaciones realizadas en los debates sucesivos
constituyan un “texto alternativo” a la propuesta que
pretenden modificar, de forma tal que si ello sucede, según ha sido dispuesto
por el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, las enmiendas planteadas deben ser
trasladadas a la respectiva comisión constitucional permanente para que agote
el trámite ordinario de aprobación desde el primer debate.[103]
5. Principios de
consecutividad e identidad flexible en el trámite de un Acto Legislativo
5.1. El trámite de
los proyectos de Acto Legislativo encuentra sus reglas básicas en el artículo
375 superior, el cual indica que dichos proyectos deberán cumplir con los
siguientes requisitos. (i) Podrán ser presentados por el Gobierno,
diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los
diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por
ciento del censo electoral vigente. (ii) Deberán tramitarse en dos periodos
ordinarios y consecutivos, requiriéndose en el primero mayoría simple y en el
segundo absoluta. Doctrinariamente, cada uno de estos periodos es denominado
como “vuelta”. (iii) El Gobierno deberá publicar el texto aprobado en
primera vuelta. Y (iv) en la segunda vuelta solo podrán debatirse iniciativas
presentadas en la primera. A dichas reglas se suman aquellas del
procedimiento legislativo ordinario que no sean incompatibles con los preceptos
constitucionales específicos tal como lo dispone el artículo 227 de la Ley 5ª
de 1992 – Reglamento del Congreso, y la jurisprudencia
constitucional.[104]
5.2. La justificación del examen del trámite a la luz de tan amplio
número de reglas se explica en que el Congreso hace uso de sus facultades como
poder constituyente derivado, con el fin de adelantar reformas que afectan a la
Carta Política y que, por ello, inciden en aspectos básicos, centrales y
definitorios del modelo jurídico y político del país, superando ampliamente el
poder de “hacer las leyes” de que trata el artículo 150 C.P. Esto justifica la
rigurosidad en el estándar del control que ejerce esta Corte en el análisis del
procedimiento que antecede a la expedición de los actos legislativos.[105] La magnitud
de las consecuencias, en términos de afectación de la arquitectura
constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por parte del
Congreso. En calidad de constituyente derivado, implica la necesidad
inexcusable del cumplimiento de los requisitos del trámite de deliberación
democrática.[106]
5.3. Con base en este enfoque, la Corte ha considerado que a los
proyectos de Acto Legislativo le son exigibles los siguientes requisitos:[107]
(i) En materia de iniciativa legislativa, pueden provenir del Gobierno, de
los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del treinta por ciento de
los concejales o de los diputados,[108] y de los ciudadanos
en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral
vigente (C.P. Art. 375).
(ii) El proyecto debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle
curso en la Comisión respectiva (C.P. artículo 157-1 y Ley 5ª de 1992. Art.
144).
(iii) El proyecto debe tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo, y a él tendrá que dársele el curso correspondiente
(C.P. Art. 160).
(iv) El proyecto deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos,
de la siguiente manera: en la primera legislatura o período ordinario por la
mayoría de los asistentes y en la segunda legislatura o período ordinario por
la mayoría de los miembros de cada Cámara (C.P. Art. 375).
(v) Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo
(C.P. Art. 375). Durante el segundo período ordinario solamente pueden
debatirse iniciativas presentadas en el primero (C.P. Art. 375 y Ley 5ª de 1992 Art. 226).
(vi) Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a
ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince (15)
días (C.P. Art. 160). Del mismo modo, deberá cumplirse con el requisito de
anuncio previo de la votación en cada uno de los debates (C.P. Art. 160).
(vii) Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto
las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (C.P. Art.160
y Ley 5ª Art. 226).
(viii) En el informe para la plenaria en segundo debate, el ponente deberá
consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la
comisión y las razones que determinaron su rechazo (C.P. Art.160).
(ix) Cuando surjan discrepancias entre las Cámaras respecto del proyecto,
ambas integrarán comisiones de conciliación que procurarán conciliar los
textos, y en caso de no ser posible, definirlo por mayoría (C.P. Art.161).
(x) El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su
contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de
Colombia, DECRETA:" (C.P. Art. 169).
5.4. Además de estos requisitos, el trámite del Acto Legislativo debe
respetar los principios que rigen la labor legislativa ordinaria. Por lo tanto,
y para lo que interesa al presente caso, los proyectos de Acto Legislativo
están sujetos al cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad
flexible. El principio de consecutividad, para el caso particular de
los proyectos mencionados, tiene origen en lo previsto en el artículo 375 C.P.,
en cuanto dispone que la iniciativa deberá ser considerada en dos periodos o
vueltas. Esta prescripción debe interpretarse a la luz de lo dispuesto en el
artículo 157 Superior, que establece que todo proyecto debe haber sido aprobado
en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara, y en
segundo debate por las plenarias; regla que tradicionalmente se ha denominado
como de los “cuatro debates”, que para el caso de los proyectos de
Acto Legislativo se amplía a la “regla de los ocho debates”.
5.5. Con todo, no puede perderse de vista que, como lo ha identificado
la jurisprudencia de la Corte,[109] el principio de identidad flexible cobra determinadas
particularidades para el caso del trámite de los proyectos de Acto Legislativo,
habida cuenta la existencia de normas específicas al respecto, como pasa a
explicarse.
5.6. Al respecto,
el artículo 375 Superior establece una regla particular. El precepto establece
que “en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en el primero”. Ello no
implica una prohibición
constitucional para que en la segunda vuelta se introduzcan modificaciones a
los textos aprobados por la primera.[110] Implica en
cambio que “en el segundo periodo deberá adelantarse un debate sobre lo
aprobado en el primero, y tal debate, al tenor de lo dispuesto en el artículo
160 de la Carta implica la posibilidad de introducir modificaciones a lo
previamente aprobado. Del artículo 375 superior sólo se desprende la limitación
según la cual, en el segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre
iniciativas que hayan sido presentadas en el primero.”[111] En efecto, como bien puede corroborarse, el artículo 375 C.P., cuando
determina la materia de los cambios constitucionalmente admisibles en segunda
vuelta, usa el concepto de “iniciativas presentadas” el cual
se opone a artículos o textos aprobados. Esta diferenciación, conlleva “(…)
que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los
cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate. [Por
tanto,] en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es,
iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, sí
es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del
texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia
del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias.”[112]
5.7. Estas
previsiones fueron establecidas, de manera expresa, por parte del legislador
orgánico. Así, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 reitera la regla fijada por
el artículo 375 C.P. y, a la vez, determina que (i) las
iniciativas negadas en la primera vuelta no podrán ser consideradas nuevamente;
y (ii) el cambio o modificación del contenido de las
disposiciones podrá ser debatida y aprobada a condición que este no altere la
esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma.
5.8. De acuerdo
con la cláusula prevista en el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, al
procedimiento de discusión y aprobación de los actos legislativos resultan
plenamente aplicables, en tanto no sean incompatibles con su naturaleza, las
reglas previstas en los artículos 157, 160 y 161 de la Carta. Por ende, el
contenido concreto de los principios de consecutividad e identidad flexible en
dichos trámites implica que (i) en cada debate solo puede
discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes;
y (ii) las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben
guardar relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas
anteriores del trámite legislativo.[113]
5.9. Por lo tanto, no resulta suficiente demostrar que el texto de la
iniciativa es diferente al aprobado en primera vuelta, sino que es necesario
acreditar que esa divergencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o
constituye un asunto nuevo no susceptible de incorporarse en
el segundo periodo legislativo. Por lo tanto, la cuestión relevante para
establecer si realmente se trata de un asunto nuevo en casos como el que se
atiende en esta providencia, es la determinación de la relación de
conexidad, entre la nueva expresión o artículo y aquello previamente
debatido. Dicha relación, según esta Corte, debe tener las siguientes
características: [114]
(1) “clara y específica”,[115]
(2) “estrecha”,[116]
(3) “necesaria”,[117]
(4) “evidente”[118] o
(5) “de la esencia de la
institución debatida”[119].
Por lo tanto:
(i) Un artículo nuevo no
siempre corresponde a un asunto nuevo pues el artículo puede versar sobre asuntos que ya fueron
debatidos.[120]
(ii)La adición que
desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto no
constituyen asuntos nuevos siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido.[121]
(iii) La novedad de un asunto se
aprecia a la luz del proyecto en su conjunto, no de un artículo
específico.[122]
(iv) No constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de
Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre
las Cámaras en torno a un tema.[123]
5.10. Es conforme a estas consideraciones que la jurisprudencia prevé
que pueden incorporarse cambios en los textos aprobados, incluso considerables,
sin que ello afecte el principio de identidad relativa, siempre y cuando esos
cambios se inscriban en los asuntos del proyecto que han recibido debate previo.
Así, se ha previsto que “el análisis acerca del cumplimiento de los
principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en
su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de las normas para
encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la
medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido
de la regulación del proyecto mirado
como un todo.[124] Bajo estas
premisas, la vulneración de los principios de identidad flexible y
consecutividad se estructura cuando la modificación incorporada en el trámite
conlleva un cambio esencial, esto es, que tiene una significación tal que no
permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa
aprobada con anterioridad. En otras palabras, los cambios no son concebidos por
las cámaras como fórmulas concretas que resuelven cuestiones
particulares dentro del mismo asunto,[125] sino
que constituyen verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los
debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta.[126]
5.11. El concepto
de modificación esencial, de acuerdo con el mismo precedente, se determina a
partir de la distinción entre cambios que precisan o delimitan materias
incorporadas en etapas anteriores, que estuvieron siempre presentes en los
distintos debates, cambios que son admisibles, en contraposición con los
cambios que son “evidentemente contrarios a la finalidad de la
institución aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en las
etapas anteriores del proceso legislativo[127] los cuales son inconstitucionales.”[128]
3.2.12. De acuerdo con lo expuesto, la Corte concluye a partir de las
citadas decisiones, que en el marco propio del procedimiento aplicable a los
proyectos de Acto Legislativo, los principios de consecutividad e identidad
flexible son compatibles con las modificaciones y variaciones que se realicen
en el texto de un proyecto de Acto Legislativo, aun en segunda vuelta, siempre,
que dichas modificaciones (i) tengan relación con lo debatido y aprobado en
primer debate y no incluyan un asunto nuevo; (ii) no resulten contrarias a la
finalidad del proyecto tal como ha sido aprobado hasta ese momento, ni hayan
sido expresamente rechazadas con anterioridad; y (iii) que con independencia de
la redacción del artículo, el asunto tenga conexidad con el proyecto visto como
un todo.
6. Examen del trámite del
artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015
Según los parámetros fijados por la jurisprudencia de esta Corte, para
determinar si la inclusión de la expresión “Miembros del Consejo Nacional
Electoral” en la redacción del artículo 2 presentada para el quinto debate
sobre el proyecto de Acto Legislativo 02 de 2015, constituye una transgresión
de los principios de consecutividad e identidad flexible, la Corte estudiara
tres aspectos. (i) Si la cuestión sobre inhabilidades de los Miembros del CNE
para ser electos en ciertos cargos durante el año siguiente a la terminación de
su periodo fue debatida desde el primer debate o constituye un asunto novedoso.
(ii) Si la redacción de la disposición contradice lo debatido y aprobado en la
primera vuelta del trámite del Acto Legislativo. Y (iii) si existe identidad
temática entre la disposición demandada y el objetivo del proyecto.
Es pertinente aclarar que, la razón por la cual se examinará
exclusivamente la expresión del artículo 2 demandada por vicios de forma en
este acápite se divide en dos: en primer lugar, porque fue la inclusión en
quinto debate de la expresión “Miembros del Consejo Nacional Electoral”
lo que se demandó por vicios de forma en el escrito, y en segundo lugar, porque
la demanda argumenta que con dicha inclusión, se crearon inhabilidades no
discutidas previamente para la elección o el nombramiento en otros cargos a los
miembros del CNE. El asunto sobre la reelección en el cargo, de que tratan las
expresiones demandadas del artículo 2 y del artículo 26, fueron ampliamente
discutidas desde el primer debate, por lo cual no hacen parte del cargo por
vicios de trámite en el procedimiento legislativo, y en consecuencia, no es
posible hacer integración normativa.
6.1. Los debates en primera vuelta sobre las inhabilidades e
incompatibilidades de los Miembros del Consejo Nacional Electoral
6.1.1. El proyecto de Acto
Legislativo 18 de 2014, tenía como objetivo “ sustentar
la legitimidad de las instituciones democráticas, que han resultado reciamente
afectadas por un ejercicio político que, por causas diversas, se ha visto
abocado al desbarajuste propio de una reforma que afectó los periodos en los
cuales se sustentaban los pesos y contrapesos de la Constitución de 1991. // Desde el punto de
vista temático, la reforma contiene propuestas dirigidas a: (…) 2. Hacer más eficiente la
administración de justicia. 3. Mejorar la eficacia del sistema de controles.
(…)”.[129]
6.1.2. Para tal fin, entre varias disposiciones del proyecto destinadas a
minimizar la posibilidad de que el ejercicio abusivo de un alto cargo sea
utilizado para favorecer el nombramiento en otro alto cargo, el proyecto
establece limitantes diseminadas a lo largo de los artículos, dirigidas a establecer
unos espacios temporales entre la terminación de un cargo y el nombramiento en
otro. En igual sentido, se elimina la reelección presidencial y de todos los
altos cargos de control y de administración de justicia, incluida la reelección
de los Miembros del CNE.[130]
6.1.3. Como quedó consignado en el acta Nº 13 de la Comisión Primera del
Senado, a lo largo de los debates de la primera vuelta, se adelantó una amplia discusión sobre el fenómeno por el cual algunos
funcionarios circulaban en cargos de Altas Cortes y órganos de control, pasando
de forma inmediata de unos a otros, en una práctica que podría conllevar
corrupción, favoritismo y en general abuso del cargo. Este fenómeno fue llamado
“puerta giratoria” y dio lugar a amplios debates en el
Senado sobre las medidas a tomar al respecto.[131] Esta posición fue reiterada en la Cámara de Representantes, en
donde algunos representantes hicieron explícita la importancia del tema, para
el proyecto.[132] La
trascendencia del punto fue resaltada también en la segunda vuelta. En efecto,
el informe de ponencia para primer debate de la segunda vuelta, en el que se
incluyó la redacción del artículo demandado, se dijo al respecto: “De
otra parte, un aspecto trascendental en la idea de restablecimiento del
equilibrio de los poderes públicos, es la eliminación general de la denominada
“puerta giratoria”. Estamos convencidos de que atacar la nominación de
funcionarios púbicos bajo esta práctica política, otorga independencia entre
los poderes, y a su turno enaltece el ejercicio de la función pública.”[133]
6.1.4. El Proyecto de Acto Legislativo número 18 de 2014 fue discutido y
aprobado los días 22, 23, 24 y 25 de septiembre de 2014, con numerosas
modificaciones con relación al texto originalmente presentado por el Gobierno,
pero sin modificaciones sustanciales sobre los artículos que referían las
inhabilidades e incompatibilidades de altos funcionarios. En el informe de
Ponencia para Segundo Debate la síntesis del proyecto sostiene “La tercera línea del proyecto tiene que ver con aquellas reformas
dirigidas al mejoramiento del sistema de controles adoptando reglas para
impedir el intercambio de favores entre controladores y controlados, la
implementación de procesos de transparencia efectiva para la postulación y
elección de candidatos a los órganos de control, así como un sistema de
eliminación de la reelección de cualquier a alto cargo de control, entre otros”.[134]
6.1.5. Pese a que la redacción del artículo 2 demandado solo aparece en la
segunda vuelta, las inhabilidades cuestionadas por el actor ya estaban
previstas y fueron debatidas con anterioridad. En efecto, desde el proyecto
inicial se establecen algunas inhabilidades para el nombramiento en ciertos
cargos, durante el ejercicio o de forma inmediatamente posterior a la cesación
de funciones como Miembro del CNE.[135] Con
muy pocas modificaciones los artículos del proyecto original fueron aprobados
en primera vuelta, quedando dichas disposiciones así consignadas:
(i) El artículo 17 incluía como requisito para ser elegido como Magistrado
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado. “5. No haber desempeñado en propiedad el cargo de Magistrado de (…)
Consejo Nacional Electoral o Comisión Nacional de Disciplina Judicial.”
(ii) Por su parte, el artículo 18 establecía para los miembros de altas
cortes la inhabilidad por un año, luego de la cesación de las funciones, para
ser nombrados en una serie de cargos, los mismos que luego recogería el
artículo demandado. Así: “quien haya ejercido en propiedad el cargo de Magistrado de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial no podrá desempeñar el
cargo de Ministro del Despacho, Miembro del Consejo Nacional Electoral,
Magistrado del Tribunal de Aforados, Fiscal General de la Nación, Procurador General
de la Nación, Contralor
General de la República, Defensor del Pueblo, Auditor General de la República o Registrador
Nacional del Estado Civil, ni ser elegido a cargos de elección popular, sino un
año después de haber cesado en sus funciones.”
(iii) Finalmente, el artículo 28 extendía esas inhabilidades a los Miembros
del CNE. “Artículo 28. El artículo 264 de la Constitución Política quedará
así: Artículo 264. El Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9)
miembros elegidos por el Congreso de la República en Pleno, para un periodo
institucional de cuatro (4) años, mediante el Sistema de Cifra Repartidora,
previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros serán servidores
públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabilidades,
incompatibilidades y derechos de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia. No podrán ser reelegidos.[136]
6.1.6. El artículo
28 del texto aprobado en primera vuelta, corresponde exactamente, sin ninguna
modificación, al Artículo 22 del proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014 Senado
tal como fue originalmente presentado por el Gobierno nacional, según consta en
la Gaceta del Congreso 458 del 3 de septiembre de 2014. Por lo tanto, las
inhabilidades e incompatibilidades de los Miembros del CNE, fueron conocidas,
debatidas y aprobadas a lo largo de los 8 debates y de la conciliación del
trámite legislativo en primera vuelta, y luego, fueron recopiladas en la
fórmula del artículo 2 propuesto y aprobado en la segunda vuelta.
6.1.7. Esta
redacción diseminada que pudo haber dado lugar a malentendidos, quedó superada
con la redacción del artículo demandado, en la cual, se compilaron las
inhabilidades y los cargos a que correspondían en una sola disposición. Se
mejoró la redacción anterior y se evitaron los equívocos y posibles vacíos,
sobre el alcance de la remisión al régimen de inhabilidades, incompatibilidades
y derechos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
6.1.8. En
conclusión, la fórmula del artículo 2 demandado, por el cual se fija que “no podrán ser elegidos en otra Corporación Judicial, ni aspirar a los
cargos de Procurador General de la
Nación, Contralor General de la República o Fiscal
General de la Nación, durante el período de ejercicio de sus funciones, ni dentro del año
siguiente a su retiro;” estaba
inicialmente en el inciso final del artículo 14 del proyecto
inicial y se mantuvo igual en todos los debates de primera vuelta hasta quedar
en el artículo 18, e incluía como objeto de las inhabilidades a los Magistrados
de las Altas Cortes y entre ellos a los de la Corte Suprema de Justicia. Pero
en este no estaban expresamente los Miembros del CNE. Sin embargo, el artículo
22 del proyecto original (28 del proyecto debatido y aprobado en primera
vuelta) sostenía sobre estos últimos que “tendrán las mismas
calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia y no podrán ser reelegidos”.[137] Además,
otras incompatibilidades e inhabilidades se encontraban a lo largo del
proyecto, y fueron debatidas y aprobadas, desarrollando el objetivo de evitar
la que el legislador llamó “puerta giratoria” en los altos cargos
públicos. Queda claro que el contenido
del artículo 2 impugnado, y específicamente las inhabilidades de los Miembros
del CNE para ser electos en ciertos cargos durante el año siguiente a la
cesación de sus funciones, fue una cuestión estudiada y discutida a lo largo de
todos los debates en la primera vuelta del trámite legislativo correspondiente.
6.2. La expresión incorporada no contradice lo aprobado y debatido en la
primera vuelta del trámite legislativo
6.2.1. El artículo 2 del Acto
Legislativo, en sus incisos quinto y sexto sostiene:
“Quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos en la siguiente
lista, no podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para
otro de estos cargos, ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino un
año después de haber cesado en el ejercido de sus funciones: // Magistrado de
la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro del Consejo
Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la
Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y Registrador
Nacional del Estado Civil.”[138]
6.2.2. La redacción del artículo, tal como finalmente se aprobó, fue
incorporada en la ponencia para el primer debate de la segunda vuelta del
trámite legislativo. En esa ponencia se hicieron diversos cambios de redacción
al proyecto aprobado en primera vuelta, de los cuales, uno de los más
importantes. Consistió en unificar varías disposiciones que se encontraban a lo
largo del proyecto, en los dos incisos que se sumaron al artículo 2 del mismo.
La justificación para la inclusión del quinto y sexto inciso del artículo, en
el último de los cuales se inscribe la expresión demandada es la siguiente:
“Finalmente, con el objetivo de mejorar la redacción en conjunto de la
reforma, se toman las inhabilidades que en texto conciliado aparecen a lo largo
de varios artículos y se incluyen todos en un solo texto compuesto por dos
incisos, los cuales consagran, la prohibición de reelección, el cierre de la
llamada puerta giratoria y la inhabilidad que era reiterante en el texto
anterior, con lo cual se logra una mejor unidad en el texto constitucional y se
armonizarán las disposiciones contrarias en el respectivo artículo de vigencia,
concordancias y derogatorias.”[139]
6.2.3. Como consecuencia de la reformulación, siete artículos aprobados en
primera vuelta fueron resumidos total o parcialmente en la fórmula del artículo
2 propuesto para iniciar la segunda vuelta. Se eliminaron incisos de los
artículos 17 (sobre requisitos para ser Magistrado de Alta Corte), 18 (elección
de Magistrados de Altas Cortes), 32 (sobre el Procurador General de la Nación)
y 34 (sobre el Defensor del Pueblo) y fueron eliminados completamente los
artículos 19 (sobre el Fiscal General de la Nación), 28 (sobre el Consejo
Nacional Electoral) y 29 (sobre el Registrador Nacional del Estado Civil); para
condensar sus disposiciones en la fórmula del artículo demandado. A
continuación se puede leer el listado de las expresiones eliminadas y la
justificación de su modificación:
|
Artículo 2, del Acto Legislativo 02 de 2015
incluido primer debate, segunda vuelta |
Artículos modificados o eliminados del Proyecto
aprobado en primera vuelta, cuyas disposiciones fueron compiladas por la
fórmula del artículo 2 propuesto en primer debate de la segunda vuelta: |
Justificación de la propuesta en la ponencia para
primer debate (segunda vuelta) Gaceta del Congreso 138, del 26 de marzo de
2015. |
|
Artículo. El artículo 126de
la ConstituciónPolítica
quedará así: Los servidores públicos no podrán en ejercicio de
sus funciones, nombrar postular, ni contratar con personas con las cuales
tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión
permanente. Tampoco podrán nombrar ni postular como
servidores públicos, ni celebrar contratos estatales, con quienes hubieren
intervenido en su postulación o designación, ni con personas que tengan con
estas los mismos vínculos señalados en el inciso anterior. Se exceptúan de lo previsto en este artículo los
nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso
o ascenso por méritos en cargos de carrera. La elección de servidores públicos atribuida a
las corporaciones públicas o a cualquier otro organismo colegiado deberá
estar precedida de una convocatoria pública, en la que se fijen requisitos
objetivos y se realice un proceso de selección que garantice los principios de
transparencia, publicidad, participación ciudadana y equidad de género. La elección de servidores públicos atribuida a
corporaciones públicas o a cualquier otro organismo colegiado deberá estar
precedida de una convocatoria pública, en la que se fijen requisitos
objetivos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad,
transparencia, participación ciudadana y equidad de género. Quien haya ejercido en propiedad alguno de los
cargos en la siguiente lista, no podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos
cargos, ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de
haber cesado en el ejercicio de sus funciones: Magistrado de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados, Miembro del Consejo
Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la
Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Auditor
General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil. |
Artículo 17. Modifíquese el numeral cuarto y
adiciónese un numeral quinto al artículo 232 de la Constitución Política, los cuales
quedarán así: 5. No haber desempeñado en propiedad el cargo de
Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado, del Tribunal de Aforados, Consejo Nacional Electoral o
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. |
Frente al artículo 17 del texto conciliado en
primera vuelta, que modifica el artículo 232 de
la Constitución Política (..)
Con respecto al texto aprobado en primera vuelta, proponemos que la
inhabilidad posterior sea la general, regulada en el artículo 126. |
|
Artículo 18. El artículo 233 de
la Constitución Política quedará
así: (…)//Quien haya ejercido en propiedad el cargo de Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrá desempeñar
el cargo de Ministro del Despacho, Miembro del Consejo Nacional Electoral,
Magistrado del Tribunal de Aforados, Fiscal General de la Nación, Procurador
General de la Nación, Contralor General de la República, Defensor del Pueblo, Auditor General de la República o Registrador Nacional del Estado Civil, ni ser elegido a cargos
de elección popular, sino un año después de haber cesado en sus funciones. |
Frente
al artículo 18 del texto conciliado en primera vuelta que modifica el
artículo 233 de la Constitución Política se propone
eliminar el segundo inciso, el cual queda recogido en la inhabilidad general
del artículo 126, sustituyéndolo con una inhabilidad para gestionar asuntos o
asesorarlos en la misma corporación a la cual haya pertenecido el magistrado. |
|
|
Artículo 19. Adiciónese un inciso 3° alartículo 249 de
la Constitución Política.
//Inciso 3°. Quien haya ejercido en propiedad este cargo no podrá desempeñar
el cargo de Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, del Tribunal de Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral,
Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Defensor
del Pueblo, Auditor General de la República o Registrador Nacional del Estado
Civil, ni ser elegido a cargos de elección popular, sino un año después de
haber cesado en sus funciones. |
Frente al artículo 19 del texto conciliado en
primera vuelta, que planteaba modificar el artículo 249 de
la ConstituciónPolítica,
también se hace prudente su supresión, toda vez que con la redacción del
artículo 126, queda prevista esta prohibición. |
|
|
Artículo 28. El artículo 264 de laConstitución Política quedará así: Artículo 264. El Consejo Nacional Electoral se
compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en
Pleno, para un periodo institucional de cuatro (4) años, mediante el Sistema
de Cifra Repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros
serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas
calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los Magistrados de
la Corte Suprema de Justicia. No podrán ser reelegidos. Parágrafo. La Jurisdicción Contencioso
Administrativa decidirá la acción de nulidad electoral en el término máximo
de un (1) año. En los casos de única instancia, según la ley, el
término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses. |
Frente
al artículo 28 del texto conciliado en primera vuelta, que modifica el
artículo 264 de la Constitución se propone la eliminación del
mismo, ya que se consagra la prohibición de reelección taxativamente en el
artículo 126 así como las inhabilidades que en general se imponen para todos
los altos cargos del Estado
y la concordancia en el artículo final de vigencias, concordancias y
derogatorias, razón por la cual se hace innecesaria su presencia en el
articulado de la reforma. |
|
|
Artículo 29. El artículo 266 de laConstitución Política quedará así: Artículo 266. El Registrador Nacional del Estado
Civil (…) deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Políticapara ser Magistrado
de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos
directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente
anterior a su elección. //Quien haya ejercido en propiedad este cargo no
podrá desempeñar el cargo de Magistrado de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, del Tribunal de Aforados, Miembro del Consejo Nacional
Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación,
Contralor General de la República, Defensor del Pueblo, Auditor General de la
República, ni ser elegido a cargos de elección popular, sino un año después
de haber cesado en sus funciones. // No podrá ser reelegido y ejercerá las
funciones que establezca la ley, (…) |
Frente
al artículo 29 del texto conciliado en primera vuelta, que modifica el
artículo 266 de la Constitución se propone la eliminación del
mismo, ya que se consagra la prohibición de reelección taxativamente en el
artículo 126 así como las inhabilidades que en general se imponen para todos
los altos cargos del Estado
y la concordancia en el artículo final de vigencias, concordancias y
derogatorias, razón por la cual se hace innecesaria su presencia en el
articulado de la reforma. |
|
|
Artículo 32.
El artículo 276 de
la Constituciónquedará
así: // Artículo 276. El Procurador General de la Nación será elegido por el
Senado, (…) //Quien haya ejercido en propiedad este cargo no podrá ser
reelegido ni desempeñar el cargo de Magistrado de la Corte Constitucional, de
la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial, del Tribunal de Aforados, Miembro del Consejo
Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Contralor General de la
República, Defensor del Pueblo, Auditor General de la República o Registrador
Nacional del Estado Civil, ni ser elegido a cargos de elección popular, sino
un año después de haber cesado en sus funciones. |
Frente
al artículo 32 del texto conciliado en primera vuelta, que modifica el
artículo 276 de la Constitución se propone la eliminación del
segundo inciso, ya que se consagra la prohibición de reelección taxativamente
en el artículo 126 así como las inhabilidades que en general se imponen para
todos los altos cargos del Estado
y la concordancia en el artículo final de vigencias, concordancias y
derogatorias, razón por la cual se hace innecesaria su presencia en el
articulado de la reforma. |
|
|
|
Artículo 34. El artículo 281 de la Constitución Política quedará así: Artículo 281. El Defensor del Pueblo (…) no podrá
ser reelegido. Quien haya ejercido en propiedad este cargo no
podrá desempeñar el cargo de Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado,
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, del Tribunal de
Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador
General de la Nación, Contralor General de la República, Auditor General de la República o Registrador Nacional del Estado Civil, ni
ser elegido a cargos de elección popular, sino un año después de haber cesado
en sus funciones. |
Frente al artículo 34 del texto conciliado, que
modifica el artículo 281 de
la Constitución Política (…)
se elimina la referencia a la inhabilidad de pasar a otro cargo durante el
año siguiente a la culminación de sus funciones, toda vez que esta
prohibición ya fue estipulada de manera general en el artículo que modifica
el 126 de laConstitución Política. |
6.2.4. De la lectura de las diferentes disposiciones queda claro que la
fórmula del artículo 2 no surgió de una iniciativa novedosa, sino que se
encarga de precisar, unificar y dotar de coherencia al compendio de
inhabilidades e incompatibilidades que había quedado diseminado a lo largo del
proyecto y que, justamente por esa razón, generaba algunos vacíos que fueron
suplidos con la redacción unificadora del artículo 2.
6.2.5. Resulta particularmente interesante para el caso concreto la eliminación
del artículo 28 propuesto y aprobado en la primera vuelta legislativa, pues
justamente da cuenta de que la regulación del CNE fue objeto de debates en la
primera vuelta electoral. Sin embargo, la regulación completa de sus
inhabilidades estaba fraccionada en los artículos que fueron eliminados o
modificados para sumarlos en la fórmula del artículo 2 final.
6.2.6. En la redacción del artículo demandado, expresamente se establece
que cada Miembro del CNE, no podrá ser reelegido y tampoco podrá ser nominado
como Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Fiscal
General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo,
Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil, ni
ser elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado
en el ejercido de sus funciones. Estas inhabilidades recogen claramente
aquellas que directamente, o a través de la remisión a las inhabilidades de los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, habían sido adjudicadas a los
Miembros del CNE desde el proyecto inicial (artículo 22) y que habían sido
aprobadas en primera vuelta (artículo 28). No se suma ni se elimina inhabilidad
alguna distinta a las que antes fueron debatidas y aprobadas en la primera
vuelta legislativa.
6.2.7. Por lo tanto, concluye la Corte que la expresión incorporada y
finalmente aprobada en el trámite de la segunda vuelta, no contradice lo
aprobado en la primera vuelta del trámite legislativo, sino que, por el
contrario, constituye una fórmula concreta que desarrolla con mayor precisión
lo pretendido por el proyecto en esa materia, en concordancia con la
jurisprudencia de esta Corte analizada sobre el asunto.
6.3. Existe identidad temática entre la disposición demandada y el objetivo
del proyecto
6.3.1. Una de las preocupaciones
que dio lugar al proyecto de Acto Legislativo sobre “reforma
al equilibrio de poderes” fue la necesidad de superar los riesgos de
corrupción y mal manejo de los cargos, a través de la implementación de la
reelección en cargos de control y a la luz de la práctica de rotación de
funcionarios en Altas Magistraturas y otros altos cargos, se habían generado.
Al respecto, en la exposición de Motivos del Proyecto de acto Legislativo 18 de
2014 se manifiesta que:
“El Gobierno Nacional considera que la práctica política y la dinámica
institucional han generado problemas y dificultades para el ejercicio de los
poderes públicos. La adopción del Acto Legislativo número 002 de 2004 que
autorizó la reelección inmediata del Presidente de la República, sin que se
hubiera realizado una modificación sistemática al diseño institucional, alteró
en forma grave el equilibrio de poderes previsto en la Carta Política. De otra parte, la práctica
política y el funcionamiento de algunas de las instituciones constitucionales
ha afectado la legitimidad de los poderes públicos, producido riesgos de
injerencia indebida de un poder sobre otros, causado déficits de representación
de algunos territorios e incrementado el costo de las campañas políticas. // En
ese contexto se propone un Acto Legislativo dirigido a reformar varios
artículos de la Constitución Política para abordar en
forma integral un ajuste institucional cuyo propósito fundamental es el
fortalecimiento de la democracia y de nuestro sistema político.” [140]
6.3.2. Bajo ese argumento, el objetivo del proyecto fue el de “ sustentar la legitimidad de las instituciones democráticas,
que han resultado reciamente afectadas por un ejercicio político que, por
causas diversas, se ha visto abocado al desbarajuste propio de una reforma que
afectó los periodos en los cuales se sustentaban los pesos y contrapesos de la Constitución de 1991 .” [141]
6.3.3. En desarrollo de este objetivo se propuso toda una serie de medidas
destinadas a eliminar la reelección y generar mayor independencia de los
órganos de control y eficacia de la administración judicial, a través de un
conjunto de inhabilidades e incompatibilidades.
6.3.4. Al revisar el texto final del Acto Legislativo y contrastarlo con los
objetivos perseguidos en el proyecto, se encuentra que las inhabilidades
establecidas para los Miembros del CNE en el artículo impugnado se pueden
agrupar en 3 tipos de medidas: (i) la prohibición de la reelección, (ii) la
prohibición de la nominación el año siguiente a una Alta Corte, o a un órgano
de control, y (iii) la prohibición para la elección, el año siguiente, en un
cargo de elección popular.
6.3.5. Parte fundamental de la reforma consistió en la eliminación de la
reelección, no solo para el presidente de la República sino para todos aquellos
cargos públicos sujetos a un periodo fijo, incluidos por su puestos los
Magistrados de Altas Cortes, órganos de control, y Miembros del CNE. Al
respecto sostiene la exposición de motivos:
“Prohibición expresa de la reelección de cargos periodo fijo. //Se establece que en todos los cargos públicos sujetos a período fijo,
quienes resulten elegidos o designados no podrán ser reelegidos parael
período siguiente, con excepción de los miembros de las corporaciones públicas
de elección popular y en aquellos casos donde la Constitución señale un régimen
distinto.”[142]
6.3.6. La prohibición, para ciertos funcionarios, de la nominación el año
siguiente a una Alta Corte o aun órgano de Control, fue otra de las
herramientas del proyecto. Diferentes enunciados de la exposición de motivos
dan cuenta del interés por reformar el sistema judicial de tal forma que se
logre mayor eficiencia en la administración de justicia y al mismo tiempo, se
equilibre el sistema de controles. En la exposición de motivos se dijo al
respecto:
“2. Propuestas dirigidas a hacer más eficiente la administración de
justicia. El Gobierno propone: (…) Reformular la elección o postulación de
servidores públicos atribuidas a las Cortes y que no están directamente
relacionadas con la administración de justicia.
3.
Propuestas dirigidas a mejorar el sistema de controles El Gobierno propone: //
Adoptar reglas para impedir intercambio de favores entre controladores y
controlados. //Adoptar como regla general procedimientos objetivos,
transparentes y públicos para la postulación y elección de candidatos a los
órganos de control (…)”[143]
Como se ve a lo largo de los debates y desde la presentación del
proyecto para el inicio de su tránsito legislativo, la eliminación de la “puerta
giratoria” fue un tema de vital importancia en la reforma, y la herramienta
básica para luchar contra esta práctica fue la inhabilidad para ser nombrado en
otro alto cargo, al menos en el año siguiente a la cesación de las funciones.
La regla se aplicó a todos los altos funcionarios del Estado, incluyendo
órganos de control, miembros de altas cortes, y a los Miembros del CNE como
funcionarios con competencias en materia electoral.
6.3.7. En
cuanto a la restricción de un año para ser elegido en cargos de elección
popular, sostiene la exposición de motivos que una de las
medidas que desarrollan el objetivo del proyecto es “Prohibir
la reelección y aprobar causales de inhabilidad para aspirar a cargos de
elección popular para evitar aprovechamientos políticos del ejercicio de la
función judicial.”[144] Para
el efecto, el proyecto asimila el CNE y la jurisdicción electoral a los órganos
con funciones judiciales.
6.3.8. Es
por lo tanto muy claro para la Corte que la materia de la disposición
impugnada, esto es, las inhabilidades para ser nombrado en ciertos cargos del
Estado en el año siguiente a la cesación de las funciones como Miembro del CNE,
coincide temáticamente a perfección con el objetivo del proyecto. Hay una
conexidad clara y estrecha con la esencia de la reforma debatida, pues las
medidas dispuestas están dirigidas a “sustentar la legitimidad de las
instituciones democráticas” evitando que los poderes de los altos cargos
sean utilizados para favorecer nombramientos posteriores y no para cumplir con
las misiones constitucionalmente encomendadas.
6.4. Conclusión
Concluye la Corte que las disposiciones del artículo 2 del Acto
Legislativo 2 de 2015 y particularmente la expresión Miembro del CNE del sexto
inciso, fueron debatidas y aprobadas a lo largo de todo el trámite legislativo
del proyecto, y en particular, durante los debates de la primera vuelta,
previos a la inclusión de la redacción final del apartado. El artículo 2,
propuesto en la segunda vuelta para primer debate y aprobado en todos los
debates subsiguientes, no incluyó en el proyecto un nuevo asunto, sino que se
trata de una fórmula concreta para recoger y precisar los alcances de diversas
disposiciones e incisos que hacían parte del proyecto, y que desarrollaban uno
de los objetivos del proyecto. Por eso la disposición demandada tiene una
estrecha y evidente relación de conexidad con la esencia de la institución
debatida y de ninguna forma contraría su finalidad.
VII. DECISIÓN
Se reitera que (i) la Corte es competente para
conocer demandas contra actos legislativos por vicios de procedimiento en su
formación de carácter competenciales, siempre que se cumpla con la carga
argumentativa adecuada y suficiente. Y (ii) la inclusión de un artículo en el
quinto debate del trámite de un Acto Legislativo no implica una vulneración del
principio de consecutividad e identidad flexible, si la disposición recoge un
asunto que ya ha sido debatido y aprobado en la primera vuelta, y lo reformula de
tal manera que la disposición resulte más precisa y adecuada para los fines
perseguidos con la norma, siempre que exista una relación de conexidad temática
estrecha y evidente con el objetivo del proyecto debatido y aprobado en los
debates anteriores.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-DECLARAR la exequibilidad de
la expresión “Miembro del Consejo Nacional Electoral” del artículo 2 del Acto Legislativo 02 de
2015, por el cargo estudiado en esta demanda.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de la expresiones “no podrá ser reelegido
para el mismo” y “Elimínese la expresión "y podrán ser reelegidos
por una sola vez" en el artículo 264 de la Constitución Política” de
los artículos 2 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 respectivamente, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Presidente
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSE
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
AQUILES ARRIETA
GÓMEZ
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-094/17
Ref:
Expediente D- 11539
Asunto:
Demanda de exequibilidad contra los artículos 2 (parcial) y 26 (parcial) del
Acto Legislativo No. 2 de 2015 "Por medio del cual se adopta una reforma
de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones"
Demandante: Luis
Alfredo Macías Mesa
Magistrado
Ponente:
Aquiles
Arrieta Gómez
Paso
a exponer las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto en la Sentencia C-094 de 2017, en la cual se
declaró lo siguiente:
"Primero.-
Declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresiones "no podrá ser reelegido para
el mismo" y "Miembro del Consejo Nacional Electoral'' del artículo 2o del Acto Legislativo 2 de 2015, por el cargo
estudiado en esta sentencia.
Segundo.-
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo por el cargo de sustitución de
la Constitución, respecto de las expresiones (i) "no podrá ser reelegido
para el mismo", (ii) "Miembro del Consejo Nacional Electoral"
del artículo 2o del Acto Legislativo 2 de 2015 y (iii)
"Elimínese la expresión 'y podrán ser reelegidos por una sola vez' en
el artículo 264 de
la Constitución Política"
del artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015, respectivamente, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
El
núcleo del debate constitucional fue el siguiente: El artículo 2o del
Acto Legislativo 02 de 2015 (equilibrio de poderes) dispone que no podrán ser
reelegidos, ni nominados para otros cargos, sino un año después de haber cesado
en el ejercicio de sus funciones, entre otros, los Miembros del Consejo
Nacional Electoral. La demanda de inconstitucionalidad formuló contra dicha
disposición normativa dos cargos:
a. Cargo
por vicio de procedimiento: Según el
demandante, durante la aprobación de la reforma constitucional, el tema de la
inhabilidad para los miembros del Consejo Nacional Electoral fue incorporado
durante la segunda vuelta, violando de esta forma los principios de
consecutividad e identidad flexible.
b. Cargo
por sustitución de la Constitución: Alega el ciudadano
que la reforma sustituyó los principios de igualdad y confianza legítima, al
disponer que los actuales integrantes del Consejo Nacional Electoral
conservarán un período de cuatro años, ya que no pueden ser reelegidos, en
tanto que los magistrados de Altas Cortes tienen un período de ocho (8) años.
Comparto
la decisión de exequibilidad por el presunto vicio de procedimiento planteado
en la demanda respecto del trámite del artículo 2o del Acto
Legislativo 2 de 2015, si bien la redacción del artículo 2 demandado sólo
aparece en la segunda vuelta, las inhabilidades alegadas por el actor ya
estaban previstas y fueron debatidas durante la primera vuelta. De hecho, en el
proyecto de Acto Legislativo se establecían algunas inhabilidades para el
nombramiento en ciertos cargos, durante el ejercicio o en forma inmediatamente
posterior a la cesación de funciones, como es el caso de los integrantes del
Consejo Nacional Electoral. De tal suerte, está claro que no se trató de un
tema novedoso, incorporado en la segunda vuelta.
Por
el contrario, me aparto de la decisión inhibitoria respecto al vicio de
sustitución, por las siguientes razones:
La
tesis acogida por la mayoría consistió en afirmar que, si bien el cargo de
inconstitucionalidad cumplía con los requisitos de claridad y certeza,
resultaba ser insuficiente e impertinente. Lo anterior por cuanto, aunque el
ciudadano identificó unos ejes definitorios de la Constitución, el cargo no estaba
dirigido a demostrar que los mismos fueron eliminados o reemplazados en la
reforma, como lo exige el juicio de sustitución. Se trataba, entonces de
acusaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la
violación de sus contenidos materiales (igualdad, derechos adquiridos y
confianza legítima).
En
mi concepto, una lectura integral de la demanda ciudadana evidencia el
cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos para la estructuración de un
cargo de inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución
• Certeza: El
demandante explicó las razones por las cuales la eliminación de la reelección
de los miembros del Consejo Nacional Electoral, por una sola vez, cuyo período
constitucional es de cuatro años, sustituía los ejes fundamentales de igualdad,
confianza legítima y derechos adquiridos, como quiera que antes de la reforma
constitucional se encontraban facultados para aspirar a un segundo período. Los
argumentos son ciertos, como quiera Acto Legislativo 02 de 2015 introdujo
la prohibición de la elección para aquéllos.
• Pertinencia: Los
argumentos empleados por el demandante eran de carácter constitucional y no
simplemente dogmáticos o derivados de una lectura subjetiva de la norma
acusada.
• Especificidad: El
ciudadano logró demostrar la existencia de una sustitución de varios ejes
fundamentales de la Constitución de 1991 (igualdad, derechos adquiridos y
confianza legítima).
• Suficiencia: Las
explicaciones dadas por el demandante gozan de la profundidad necesaria para
suscitar una duda sobre la validez constitucional de la disposición acusada.
Claridad: Existe un hilo
conductor de la demanda identificable y los argumentos empleados son de muy
fácil comprensión.
En
estos términos dejo plasmado mi salvamento parcial de voto, el cual se inscribe
en una línea argumentativa constante encaminada a develar el preocupante
marchitamiento por el que atraviesa la acción pública de inconstitucionalidad
en Colombia, merced a la incesante creación de nuevos y cada vez más complejos
tecnicismos jurídicos, los cuales terminan por desnaturalizar por completo la
naturaleza pública, participativa y democrática que, desde la reforma
constitucional de 1910, configura la impronta de este instrumento del control
abstracto de constitucionalidad en nuestro país. Preocupa que, cada vez más,
los ciudadanos no puedan acceder a este valioso mecanismo de protección de los
derechos fundamentales, frente a abusos del poder legislativo, y en ocasiones,
ejecutivo.
Mi
disidencia parcial, aquí expresada, lleva el respeto que profeso por las
decisiones de la Corte Constitucional.
Fecha ut supra,
ALBERTO
ROJAS ROJAS
Magistrado
[1] Mediante Auto del veintiséis (26) de agosto de dos mil dieciséis
(2016), se decidió: (i) admitir la demanda contra los artículos 2 (parcial) y
26 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015; (ii) disponer la fijación en
lista de la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana, en los
términos del inciso segundo del artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; (iii)
correr traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de su cargo en el término que le concede el artículo 7 del
Decreto 2067 de 1991; (iv) comunicar sobre la iniciación del proceso al
Presidente del Congreso de la República de conformidad con lo previsto en los
artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991; (v)
comunicar sobre la iniciación del proceso a los Presidentes del Senado y la
Cámara de Representantes, al Ministerio del Interior, y al Ministerio de
Justicia y del Derecho, en los términos del artículo 11 del Decreto 2067 de
1991; (vi) invitar por intermedio de la Secretaría General, a las Facultades de
Derecho y Jurisprudencia de las universidades de los Andes, Rosario, Externado,
Sergio Arboleda, Javeriana, de Caldas, del Cauca, del Norte, para que
participaran en el debate jurídico que por este juicio se propicia.
[2] Expediente D-11539, folio 19.
[3] Expediente D-11530, folio 20.
[4] Acto Legislativo 01 de 2003,
Artículo 14.
[5] Expediente D-11530, folio 22.
[6] Expediente D-11530, folio 23.
[7] Expediente D-11530, folio 27.
[8] Como anexo al escrito de intervención se presentó el poder
conferido por Cristina Pardo Shlesinger, Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República, a Julio Andrés Ossa Santamaría para que interviniera en nombre
de dicha dependencia en la demanda de inconstitucionalidad del expediente
D-11539. Folio 56 del cuaderno de la demanda.
[9] Como anexo al escrito de intervención, la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República presentó copia de la primera página del Diario
Oficial Nro. 49.560. Folio 55 del cuaderno de la demanda.
[10] ARTICULO 67. PLAZOS. Todos los plazos de días, meses o años
de que se haga mención en las leyes o en los decretos del Presidente de la
Unión, de los Tribunales o Juzgados, se entenderá que han de ser completos y
correrán, además, hasta la media noche del último día de plazo.
El primero y último día de un plazo de meses o años deberán tener un
mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por
consiguiente, de 28, 29, 30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o 366 días,
según los casos.
Si el mes en que ha de principiar un plazo de meses o años constare de
más días que el mes en que ha de terminar el plazo, y si el plazo corriere
desde alguno de los días en que el primero de dichos meses excede al segundo,
el último día del plazo será el último día de este segundo mes.
Se aplicarán estas reglas a las prescripciones, a las calificaciones de
edad, y en general a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o
en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o
actos se disponga expresamente otra cosa.
[11] Expediente D-11530, folio 53.
[12] Como anexo al escrito de intervención se presentó el poder
conferido por Gabriel Rene Cera Cantillo, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
del Ministerio del Interior, a Cristina Uchima
Bohórquez para que representara a la Nación-Ministerio
del Interior dentro del proceso de la referencia. Folio 92 del cuaderno de la
demanda.
[13] Expediente D-11530, folio 87.
[14] Expediente D-11530, folio 89.
[15] Directora (E) de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del
Ordenamiento Jurídico.
[16] Expediente D-11530, folio 70.
[17] Como anexo al escrito de intervención, el Ministerio de Justicia y
del Derecho presentó un cuadro comparativo de los textos aprobados en los ocho
debates y en las Comisiones de Conciliación con respecto de los artículos 2 y
26 del Acto Legislativo 02 de 2015. Folios 72-75 del cuaderno de la demanda.
[18] Expediente D-11530, folio 71.
[19] Director del observatorio de intervención ciudadana constitucional
de la Universidad Libre.
[20] Miembros del observatorio de intervención ciudadana constitucional
de la Universidad Libre.
[21] Expediente D-11530, folio 83.
[22] Expediente D-11530, folio 84.
[23] Profesores investigadores del grupo CREAR de la Universidad Sergio
Arboleda.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-336
de 2013. (MP Mauricio González Cuervo; AV Mauricio González Cuervo
y Nilson Elías Pinilla Pinilla).
[25] Expediente D-11530, folio 64.
[26] Profesor de la Universidad de la Sabana y delegado de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia.
[27] Expediente D-11530, folio 100.
[28] Expediente D-11530, folio 100.
[29] Miembros del grupo de litigio de interés público de la Universidad
del Norte.
[30] Expediente D-11530, folio 119.
[31] Expediente D-11530, folio 121.
[32] Constitución Política de Colombia. Artículo 379. Los Actos
Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de
convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este
título.//La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año
siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el
artículo 241 numeral 2. Al respecto ver: Corte Constitucional, Sentencia C-530
de 2013 (MP Mauricio González Cuervo).
[33] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2008 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AV Humberto Sierra Porto; Jaime Araújo Rentería). En esta
sentencia la Corte se inhibió para
pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad entablada contra el
inciso tercero del art. 78 de la Ley 1111 de 2006. Lo anterior, por considerar
que la misma fue instaurada después de haber transcurrido un año de haber sido promulgada
dicha ley.
[34] Corte Constitucional, Sentencia C-1120 de 2008 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; SV Jaime Araújo Rentería). En este caso la Corte tuvo en
cuenta lo siguiente: “Ahora bien, cuando esa misma acusación por incompetencia
del órgano se hace valer contra actos legislativos, por expresa y especial
disposición constitucional, debe declararse la caducidad de la acción si se
presenta después de pasado un año desde la promulgación del acto. En este caso,
la caducidad opera por expreso mandato del artículo 379, que dice: la acción
pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su
promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2°”
(artículo 379, C.P). La caducidad cobija todos los vicios - tanto los vicios de
forma como los vicios de competencia - para el caso de las reformas
constitucionales”.
[35] Corte Constitucional, Sentencia C-395 de 2011 (MP María Victoria
Calle Correa; AV Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla; APV Humberto
Sierra Porto). Reiterada en Sentencia C-336 de 2013 (MP Mauricio González
Cuervo; AV Mauricio Gonzáles Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla). En esta sentencia
la Corte se declaró inhibida por considerar que la demanda contra el artículo
6° del Acto Legislativo N° 1 de 2009 “por el cual se modifican y adicionan unos
artículos de la Constitución Política de Colombia”, fue presentada más de un
año después de promulgado el Acto Legislativo y por lo tanto se presentó el
fenómeno de la caducidad.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-249 de 2012 (MP Juan Carlos
Henao Pérez; SV Luis Ernesto Vargas Silva, Mauricio González Cuervo, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; Humberto Sierra Porto; AV Nilson Pinilla Pinilla) En
este caso, la Corte consideró que la demanda de inconstitucionalidad cumplió
con el término de caducidad propuesto para los actos legislativos. Lo anterior,
para resolver la inexequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2011.
[37] Corte Constitucional, Sentencia C-574 de 2011 (MP Juan Carlos
Henao Pérez; SV Mauricio González Cuervo; AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Nilson Pinilla Pinilla; APV Humberto Sierra Porto). Reiterada en Sentencia
C-249 de 2012. En esta sentencia la Corte se refirió a la evolución
jurisprudencial de los criterios en materia de control constitucional de los
actos legislativos y se declaró inhibida para pronunciarse sobre las
expresiones demandadas del Acto Legislativo 2 de 2009, por considerar que hubo
una falta de argumentación e identificación de la proposición jurídica.
[38] En la Sentencia C-395 de 2011(MP
María Victoria Calle Correa; AV Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla
Pinilla; APV Humberto Sierra Porto). Reiterada en Sentencia C-336 de 2013 (MP
Mauricio González Cuervo; AV Mauricio Gonzáles Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla).
[39] Corte Constitucional, Sentencia C-121 de 2013 (MP Mauricio
González Cuervo; AV Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza). En este
caso, la Corte tuvo en cuenta que las cuestiones planteadas por el demandante
respecto al Acto Legislativo 5 de 2011 “Por el cual se constituye el Sistema
General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y
Compensaciones”, ya habían sido objeto de juzgamiento y resolvió estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-010 de 2013.
[40] Corte Constitucional, Sentencia C-121 de 2013 (MP
Mauricio González Cuervo; AV Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo
Mendoza).
[41] En esa dirección se encuentran las Sentencias: Corte
Constitucional, Sentencia C-179 de 1994 (MP Carlos Gaviria Díaz; SV Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón
Díaz, Jorge Arango Mejía; AV Alejandro Martínez Caballero). Sentencia C-108 de
1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa). Sentencia C-224 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo
Mesa). Sentencia C-492 de 1997 (MP Hernando Herrera Vergara). Sentencia C-581
de 2001 (MP Jaime Araújo Rentería). Sentencia C-925 de 2005 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). Sentencia C-025 de 2012 (MP Mauricio González Cuervo; SV
María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla
Pinilla; AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En estas sentencias, la Corte se
refiere a la regla general de los actos legislativos, las leyes que expida el Congreso Nacional y los decretos del Gobierno,
los cuales sólo regirán después de la fecha de su publicación y en
consecuencia, toda acción pública contra
los actos legislativos solo resulta procedente cuando se presenta “dentro
del año siguiente a que se lleve a efecto su promulgación el cual comienza
el día inmediatamente consecutivo a dicha fecha, esto es, a partir de la
medianoche del día de su publicación o inserción en el Diario Oficial”.
[42] Corte Constitucional, Sentencia C-336 de 2013 (MP Mauricio
González Cuervo; AV Mauricio Gonzáles Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla). En esta
sentencia, la Corte consideró que la demanda formulada en contra de algunos
apartes del Acto Legislativo 6 de 2011, fue presentada oportunamente. No
obstante, se declaró inhibida por considerar la ineptitud sustantiva de la
demanda, al respecto adujó que: En el análisis de demandas contra actos
reformatorios de la Constitución, es necesario que el demandante que alegue el
eventual juicio de sustitución no solo cumpla los requisitos generales para las
demandas de inconstitucionalidad consagrados en el artículo 2° del Decreto 2067
de 1991, exponiendo razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes, sino que además su argumentación debe encaminarse a señalar como
mínimo los elementos básicos para permitir a la Corte la realización del juicio
de sustitución, es decir, señalar “i) cuáles son los pilares esenciales de la
Constitución que se sustituyen; ii) por qué son definitorios de la identidad de
la Carta Política; iii) cuál es el nuevo elemento introducido con la reforma
constitucional; y iv) por qué dicho elemento sustituye el anterior de tal forma
que lo hace definitivamente incompatible, llegando incluso a desnaturalizar la
estructura básica del ordenamiento superior”.
[43] Expediente D-11530, folio 19.
[44] Expediente D-11530, folio 20.
[45] Ver entre otras las sentencias: Corte Constitucional, Sentencia
C-1095 de 2011 (MP Jaime Córdoba Triviño). Sentencia C-1143 de 2001 (MP Clara
Inés Vargas Hernández; SV Rodrigo Escobar Gil). Sentencia C-041 de 2002 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra). Auto 178 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
Auto 114 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes). Sentencia C-405 de 2009 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva). Sentencia C-761 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez; SV
Nilson Pinilla Pinilla, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo,
Jorge Iván Palacio Palacio). Sentencia C-914 de 2010 (MP Juan Carlos Henao
Pérez; AV Humberto Antonio Sierra Porto). Sentencia C-330 de 2013 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva; AV Luis Ernesto Vargas Silva). Sentencia C-726 de 2015
(MP Gloria Stella Ortiz Delgado). En estas sentencias, la Corte resalta la
importancia de la acción pública de inconstitucionalidad como un derecho
fundamental y derivada del derecho de participación en la conformación,
ejercicio y control del poder político. Así mismo la ha considerado como una
acción que se puede ejercer contra los actos jurídicos que probablemente
atenten contra los preceptos y principios constitucionales.
[46] Corte Constitucional, Sentencia C-260 de 2015 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado) En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta que la acción pública
de inconstitucionalidad es un derecho fundamental de los ciudadanos, el cual
debe valerse de argumentos sólidos y presupuestos jurídicos claros al momento
de ejercerla y así mismo consideró inhibirse de abordar sí hubo o no violación
al principio de consecutividad, puesto que el fenómeno de la caducidad ya había
surtido efecto. En ese sentido, declaro exequible las disposiciones demandadas.
[47] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). Esta sentencia sobre la Ley 617 de 2000, analiza la
jurisprudencia hasta la fecha sobre requisitos sustantivos de la demanda,
organiza los criterios a aplicar para determinar la aptitud sustantiva de la
demanda y concluye que en su caso no hay lugar a adentrarse en el asunto de fondo.
Los criterios señalados en esta sentencia han sido reiterados en muchas
decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver por ejemplo:
Sentencia C-874 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371 de 2004 (MP
Jaime Córdoba Triviño), Autos 033 y 128 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis),
Sentencia C-980 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil), Auto 031 de 2006 (MP Clara
Inés Vargas Hernández), Auto 267 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), Auto
091 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 112 de 2009 (MP Clara
Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-028 de 2009 (MP Rodrigo Escobar Gil),
Sentencia C-351 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo), Sentencia C-459 de 2010
(MP Jorge Iván Palacio Palacio), Sentencia C-942 de 2010 (MP Juan Carlos Henao
Pérez), Auto 070 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-128
de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez), Sentencia C-243 de 2012 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto),
Sentencia C-333 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa), Auto A71 de 2013 (MP
Alexei Egor Julio Estrada), Auto 105 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Auto
243 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), Auto 145 de 2014 (MP Alberto Rojas
Ríos), Auto 324 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), Sentencia C-081 de
2014 (MP Nilson Elías Pinilla Pinilla; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y
Alberto Rojas Ríos), Auto 367 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), Auto 527
de 2015 (MP María Victoria Calle Correa), Sentencia C-694 de 2015 (MP Alberto
Rojas Ríos; SPV María Victoria Calle Correa), Sentencia C-088 de 2016 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio) y Sentencia C-485 de 2016 (MP Aquiles Arrieta Gómez). En
las anteriores providencias se citan y emplean los criterios recogidos en la
Sentencia C-1052 de 2001 para resolver los asuntos tratados en cada uno de
aquellos procesos.
[48] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). En cuanto a éste primer elemento se señala que se refiere al
“precepto o preceptos jurídicos que, a juicio del actor, son contrarios al
ordenamiento constitucional”.
[49]Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). En cuanto a este tercer elemento se señala que se refiere a una
“circunstancia que alude a una referencia sobre los motivos por los cuales a la
Corte le corresponde conocer de la demanda y estudiarla para tomar una
decisión”.
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[51] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[52] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[53] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las siguientes providencias
(entre otras) en las que se analizó el caso específicamente frente al requisito
de claridad: Sentencia C-831 de 2002 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa), Auto 103 de 2005 (MP Humberto Antonio Sierra
Porto), Sentencia C-537 de 2006 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto; AV Jaime Araújo Rentería), Sentencia C-802 de 2008 (MP Clara
Inés Vargas Hernández), Sentencia C-382 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-358 de 2013 (CP Augusto
Trujillo Muñoz), Sentencia C-227 de 2015 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), Sentencia C-229 de 2015 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo),
[54] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las siguientes providencias
(entre otras) en las que se analizó el caso específicamente frente al requisito
de certeza: Sentencia C-426 de 2002 (MP
Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-831 de 2002 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), Sentencia C-207 de 2003 (MP Rodrigo
Escobar Gil), Sentencia C-569 de 2004 (MP
Rodrigo Uprimny Yepes), Sentencia C-913 de 2004 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), Sentencia C-158 de 2007(MP Humberto
Antonio Sierra Porto), Sentencia C-802 de 2008 (MP Clara
Inés Vargas Hernández), Sentencia C-246 de 2009 (MP Clara Elena Reales
Gutiérrez), Sentencia C-331 de 2013 (MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), Sentencia C-619 de 2015 (MP Gloria
Stella Ortiz Delgado) y C-089 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado; AV Alberto Rojas Ríos).
[55] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). Esta sentencia sobre la Ley 617 de 2000, analiza la jurisprudencia
hasta la fecha sobre requisitos sustantivos de la demanda y concluye que en su
caso no hay lugar a adentrarse en el asunto de fondo. La sentencia, que
organiza las exigencias para la aptitud de la demanda, fue reiterada en las
siguientes providencias (entre otras) en las que se analizó el caso
específicamente frente al requisito de especificidad: Sentencia C-426 de 2002 (MP Rodrigo Escobar
Gil), Sentencia C-831 de 2002(MP
Manuel José Cepeda Espinosa), Sentencia C-572 de 2004 (MP Rodrigo
Uprimny Yepes; AV Rodrigo Uprimny Yepes y Jaime Araújo Rentería), Sentencia C-309 de 2009 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-091 de 2014 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-694 de 2015 (MP Alberto
Rojas Ríos; SPV María Victoria Calle Correa).
[56] Corte Constitucional, Sentencia C-568 de 1995 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz). En esta decisión, sobre la exequibilidad de la ley orgánica
que estructura la Contraloría, la Corte toma una decisión inhibitoria por
ausencia dado que el demandante no estructuró los cargos de la violación.
[57] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las siguientes providencias
(entre otras) en las que se analizó el caso específicamente frente al requisito
de especificidad: Sentencia C-426 de 2002 (MP Rodrigo
Escobar Gil), Sentencia C-831 de 2002 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa), Sentencia C-572 de 2004 (MP Rodrigo
Uprimny Yepes; AV Rodrigo Uprimny Yepes y Jaime Araújo Rentería), Sentencia C-309 de 2009 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-091 de 2014 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-694 de 2015 (MP Alberto
Rojas Ríos; SPV María Victoria Calle Correa).
[58] Corte Constitucional, Sentencia C-504 de 1993 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz). La Corte declaró exequible en esta
oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces:
“Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra
un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por
no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la
creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional
alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal
- ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante
concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que
permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos
comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados
por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la
visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del
actor, animaba el texto de la Constitución”.
[59] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). Esta sentencia fue reiterada en las siguientes providencias
(entre otras) en las que se analizó el caso específicamente frente al requisito
de pertinencia: Sentencia C-048 de 2004 (MP Alfredo
Beltrán Sierra), Sentencia C-181 de 2005 (MP Rodrigo
Escobar Gil), Sentencia C-309 de 2009 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) y Sentencia C-694 de 2015 (MP Alberto
Rojas Ríos; SPV María Victoria Calle Correa).
[60] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[61] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[62] Corte Constitucional, Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo
Escobar Gil). Reiterada en sentencias C-400 de 2010 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; SV Mauricio González Cuervo, Humberto Sierra Porto). Sentencia
C-743 de 2015 (MP Myriam Ávila Roldán; SV Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV
María Victoria Calle Correa, Myriam Ávila Roldán, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Alberto Rojas Ríos). En este caso, la
Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre la demanda a los apartes de
la Ley 633 de 2000.
Ahora bien, teniendo en cuenta el caso que nos ocupa, la Corte consideró que
respecto de los presuntos vicios de trámite en la aprobación de la citada Ley,
el demandante no presentó de manera adecuada los cargos. De otra parte, la
Corte no encontró la configuración de la violación al principio de
consecutividad.
[63] Corte Constitucional, Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo
Escobar Gil).
[64] Corte Constitucional, Sentencia C-585 de 2015 (MP María Victoria
Calle Correa). En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta que para que un cargo por violación del principio de consecutividad se
considere sustancialmente apto, y se entiendan cumplidos los presupuestos de suficiencia y pertinencia,
es necesario que el demandante: ‘‘(i) identifique el texto nuevo o adicionado, y,
adicionalmente, (ii) que
señale, así sea de forma sucinta, las razones por la[s] cuales el artículo
nuevo o modificado no guarda relación de conexidad con lo debatido inicialmente
ni con los objetivos perseguidos por la ley del cual hace parte.’’
[65] Corte Constitucional, Sentencia C-369 de 2012 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.). En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta que debía decidir
un cargo por infracción de los principios de identidad y consecutividad contra
una ley. Si bien estimó que la acción era apta en ese cargo, y lo falló de
fondo, lo hizo sobre la base de que el actor afirmó y aportó “pruebas dirigidas
a demostrar” que el contenido normativo que fue introducido en el segundo
debate de las plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo. Además,
“señaló las razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda
relación de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del
proyecto”.
[66] Corte Constitucional, Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar
Gil. SV Marco Gerardo Monroy Cabra). Reiterada en Sentencia C-551 de 2015 (MP Mauricio
González Cuervo, AV Alberto Rojas Ríos) En esta sentencia la Corte tuvo en
cuenta que “la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que
durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En esa ocasión
la Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas acusaciones fundadas en la
supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad, por
cuanto –según la Corporación- “el actor se limita a enunciar los artículos
aprobados en segundo debate y que en su concepto presentan novedad sobre lo
aprobado en el primer debate y a afirmar, genéricamente, que ´(…)los artículos
y normas introducidos al Proyecto de ley después del primer debate, debieron
regresar, por su importancia con el contexto general del Proyecto de ley, a las
Comisiones permanentes para que surtieran el indispensable primer debate` ’’.
[67] Corte Constitucional, Sentencia C-856 de 2005 (MP Clara Inés
Vargas Hernández). Reiterada en Sentencia C-206 de 2016 (MP Alejandro
Linares Cantillo). En esta sentencia la Corte se inhibió de emitir un fallo de
fondo a propósito de una demanda, entre cuyos cuestionamientos se encontraba
uno por vulneración de los principios de identidad y consecutividad. Dijo
entonces la Corte que esa acusación no era apta, por cuanto el ciudadano se
limitó a afirmar que “después del segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes se establecieron modificaciones al régimen de transición que
desconocen el artículo 157 de
la Constitución, ya
que se introdujeron y quitaron artículos sin realizarse una discusión completa
y aprobación del articulado en los cuatro debates reglamentarios”. Dijo
entonces: “[p]ara la Corte, esta afirmación no satisface los presupuestos de
especificidad y pertinencia propios de las razones de inconstitucionalidad por
cuanto al estar permitido por la Constitución en el artículo 160, que “Durante
el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, no se tiene la existencia de un
verdadero cargo de inconstitucionalidad por no presentarse una oposición
objetiva y verificable entre lo indicado por el actor respecto del contenido de
la ley y el texto de la Constitución (especificidad).”
[68] Corte Constitucional, Sentencia C-978 de 2010 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva; AV Humberto Antonio Sierra Porto). Reiterada en Sentencia C-260 de 2015 (MP Gloria
Stella Ortiz Delgado). En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta que el
ciudadano que pretende imponer una demanda de constitucionalidad debe
incorporar en dicho texto, unas normas mínimas de comunicación y argumentación
en donde se establezcan razones suficientes para que la Corte dictamine el
debate y se pronunciede fondo sobre los preceptos legales acusados. No
obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el
examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe
ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una
decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la
efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial
efectivo ante la Corte.
[69] Corte Constitucional, Sentencia C-1056 de 2012 (MP Nilson Pinilla
Pinilla con AV, AV María Victoria Calle Correa, SV Mauricio González Cuervo, SV
Luis Guillermo Guerrero Pérez, AV Jorge Iván Palacio Palacio, SV Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, SV Alexei Egor Julio Estrada, AV Luis Ernesto Vargas Silva).
En este caso, la Corte encontró que el Acto Legislativo 1 de 2011 sustituía
la Constitución en razón de la incompetencia del Congreso para expedirlo y, por
lo tanto, lo declaró inexequible.
[70] Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo
Montealegre Lynett) En este caso la Corte tuvo en cuenta para el caso en
concreto que el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida
por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores
que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad y consideró que esto implicaría una revisión material. Así las cosas, adujo lo siguiente:
“La fijación de un cauce al poder
constituyente originario es siempre imperfecta, pues el poder constituyente,
por sus propias características, es “rebelde a una integración total en un
sistema de normas y competencias”, y por ello no admite una
institucionalización total. Sin embargo, ese cauce busca facilitar, no impedir,
la expresión del Constituyente originario sin ocasionar innecesarias rupturas
institucionales.” Y es natural que
dicho procedimiento haya sido previsto por la Asamblea Constituyente de 1991,
que quiso proteger la identidad y continuidad de la Constitución
que promulgó, pero sin que ello implicara petrificar el texto constitucional,
aprobado, precisamente porque esa asamblea había nacido, en parte, de las
dificultades que el carácter intangible y restrictivo del artículo 218 de la
Constitución anterior había implicado para un cambio constitucional”.
[71] Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil; SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández). En este
caso, la Corte consideró que “el acto de revisión de la Constitución es la
expresión del poder constituido de revisión, no del poder soberano
constituyente. Por eso, el acto de revisión está limitado por el acto constituyente;
de lo contrario los órganos constituidos no estarían subordinados al soberano,
y la obra del constituyente fundador podría ser abolida o derogada por un
órgano constituido en contra de la voluntad o decisión del pueblo soberano. En
realidad, el poder de revisión no comprende la competencia de derogar o abolir
la Constitución. Es un poder para reformarla (artículo 374 C.P.), no para
sustituirla, destruirla o abolirla”. Así mismo, resolvió declararse inhibida
por la ineptitud sustantiva de la demanda sobre los artículos demandados
del Acto Legislativo No. 03 de 2002,
los cuales a consideración de la Corte no reflejaban el contenido de
inconstitucionalidad aducido por los demandantes.
[72] Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Gil
Escobar; AV Humberto Antonio Sierra Porto; SV Alfredo Beltrán Sierra,
Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araújo Rentería). En
esta sentencia la Corte sostuvo “que la
Constitución de 1991 no consagra cláusulas intangibles y por consiguiente, no
pueden oponerse límites materiales al poder de reforma, el cual sin embargo, en
cuanto que tal, carece de competencia para sustituir la Constitución, esto es,
para reemplazarla por una distinta, o para reemplazar un elemento definitorio
de su identidad por otro opuesto o integralmente distinto”. De esta forma debe precisarse, que el concepto
de sustitución trasciende la dimensión puramente formal. Por lo tanto,
consideró que en ese orden de ideas se puede cambiar la redacción de los
artículos de la Constitución, sin modificar en esencia su contenido,
estructurando su actuar dentro sus funciones.
[73] Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Gil
Escobar; AV Humberto Antonio Sierra Porto; SV Alfredo Beltrán Sierra,
Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araújo Rentería).
[74] Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil; SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández).
[75] Así por ejemplo en la Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV Nilson
Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto, Mauricio González Cuervo,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.), la Corte analiza la demanda de
inconstitucionalidad del artículo
1º del Acto Legislativo 01 de 2008, “por medio del
cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política”. La Corte
consideró que: “de acuerdo con lo señalado en la
jurisprudencia constitucional, toda esta evolución pone de presente “el
prolongado esfuerzo legislativo que se ha hecho en nuestro país, para hacer
realidad la carrera administrativa en la función pública”. A juicio de la
Corte, ese esfuerzo fue continuado por la Asamblea Nacional Constituyente de
1991 que “se ocupó del estudio de varios proyectos concernientes a la carrera
administrativa, pudiendo colegirse de sus debates su compromiso con conceptos
integradores de ese concepto, como el ingreso por méritos, la estabilidad
asegurada para el eficiente desempeño, la igualdad de oportunidades para todos
los colombianos, la moralidad en el desempeño de cargos públicos, y su especialización
y tecnificación”. Por consiguiente, la Corte resolvió declarar inexequibles los
artículos demandados y concedió efecto retroactivo a la providencia, hecho por
el cual se reanudaron los trámites relacionados con los concursos públicos.
[76] Así por ejemplo en sentencias, Corte Constitucional: Sentencia C-303 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV María
Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez; SV Humberto Antonio Sierra
Porto) . Por medio del cual se analizó la exequibilidad del parágrafo 1º
del artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.”. La
Corte inició su análisis a partir del principio de democracia participativa y
al respecto, determinó que: “El principio
democrático participativo es transversal, puesto que es incorporado como un imperativo de la Constitución en su
conjunto, cobijando distintas instancias regulativas de la misma. Así, desde el
Preámbulo de la Carta se hace expreso que el Pueblo soberano establece la
Constitución “dentro de un marco democrático y
participativo” , expresión que es replicada en el artículo 1º C.P., que define a Colombia como un Estado
Social de Derecho, organizado en forma democrática, participativa y pluralista.
Bajo este criterio, es ineludible concluir que el Estado Constitucional que
prevé la Carta es necesariamente democrático y participativo, condición que es
irrogada a distintos ámbitos”. Igualmente, reiteró que: “Así lo ha comprendido
la jurisprudencia más temprana de esta Corporación, la cual identifica
expresamente esos planos. se han expresado distintos argumentos que permiten
concluir que los principios de soberanía popular, democracia participativa y
participación democrática constituyen aspectos definitorios de la Constitución Política de 1991, cuya
subversión a través de una enmienda constitucional adelantada por los poderes
constituidos significaría el exceso en el ejercicio poder de reforma”;Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez; SV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; AV Mauricio González Cuervo; SPV Gloria Stella Ortiz Delgado y
Jorge Iván Palacio Palacio) En este caso la Corte analiza la demanda de
inconstitucionalidad del artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012 “ Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia
transicional en el marco del artículo 22 de
la Constitución Política y
se dictan otras disposiciones”. Al respecto la Corte, determinó que: “ la participación política resulta un contenido
transversal en la Constitución y en normas que conforman el bloque de
constitucionalidad, que, por consiguiente, adquiere el carácter de elemento
definitorio del régimen constitucional previsto por el constituyente primario
desde 1991”. Así mismo,
resolvió a lo resuelto en la Sentencia C -579 de 2013, que
declaró la exequibilidad del inciso cuarto del artículo 1º del Acto Legislativo
1 de 2012, que incorporó el artículo 66 transitorio de la Constitución Política; y, declarar
exequible el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012, que incorporó el
artículo transitorio 67 de la Constitución.
[77] Así por ejemplo en sentencias, Corte Constitucional: Sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Humberto Antonio Sierra Porto;
SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas
Hernández Y Jaime Araújo Rentería). En este caso, la Corte analizó la
exequibilidad d el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto
Legislativo No. 03 de 2002. Al respecto, apeló al principio de separación de
poderes para controlar la validez del Acto Legislativo. La Corte fundamenta la
exequibilidad del mismo sobre la base de que jurisprudencialmente ha reconocido
que: “el principio de separación de poderes tiene el status de elemento
definitorio de la Carta Política, no susceptible de ser
suprimido o sustituido por el Congreso mediante un Acto Legislativo”; Sentencia C-971 de 2004 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; AV Humberto Antonio Sierra Porto; SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería). En este caso la Corte declaró la
exequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo
No. 01 de 2003 “Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones”. Al respecto, la Corte
consideró que: “el principio de separación de poderes, se trata de un elemento
estructural del texto constitucional, sin el cual éste perdería su identidad,
tal y como se ha reiterado en múltiple jurisprudencia”. En la Sentencia C-303 de 2010, (MP Luis Ernesto
Vargas Silva, SV Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto, AV María
Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez), continuando con el análisis,
la Corte comprueba que: “existe un consenso general en la jurisprudencia y en
la doctrina, en el sentido que la democracia participativa y la soberanía
popular son, no solo características centrales y definitorias, sino
presupuestos ontológicos de la conformación del Estado Constitucional. Por
ende, una reforma a la Carta Política adelantada por el
Congreso, comprendido como poder constituido, que subvierta o sustituyera
dichos principios, excedería la competencia de reforma que la misma
Constitución le atribuye”.
[78] Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández; SV
Jaime Araújo Rentería, Jaime Córdoba Triviño, Alfredo Beltrán Sierra; SPV
Humberto Sierra Porto; AV Humberto Sierra Porto) La Corte tuvo en cuenta que:
“se han fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los
actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la
conclusión del juicio de sustitución.” Por consiguiente, reiteró que el juez
constitucional debe tener en cuenta los criterios establecidos para fijar una
sustitución a la Constitución.
[79] Corte Constitucional, Sentencia C-968 de 2012 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio; SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En este caso, la Corte tuvo
en cuenta la rigurosidad que se debe aplicar cuando se trata del examen de
constitucionalidad de los vicios de competencia a los actos reformatorios de la
Constitución. En consecuencia resolvió declarase inhibida sobre los cargos
demandados al Acto Legislativo 5 de 2011 por
considerar la ineptitud sustancial de la demanda.
[80] Corte Constitucional, Sentencia C-968 de 2012 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio; SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[81] Así lo ha reiterado la Corte en múltiples oportunidades,
apoyándose en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en precedente
fijado en la Sentencia C-1052 de 2001 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa).
[82] En ese sentido se encuentran: Corte Constitucional Sentencia C-1124 de 2004 (MP Marco
Gerardo Monroy Cabra; AV Humberto Sierra Porto), Sentencia C-472 de 2006 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; SV Jaime Araújo Rentería), Sentencia C-740 de 2006 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; SV Jaime Araújo Rentería; AV Nilson Pinilla Pinilla,
Humberto Sierra Porto), Sentencia C-986 de 2006 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; SV Jaime Araújo Rentería; AV Nilson Pinilla
Pinilla), Sentencia C-153 de 2007 (MP
Jaime Córdoba Triviño; AV Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto), Sentencia C-1058 de 2008 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; SV Jaime Araújo Rentería), A-274 de 2012 y C-968 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio; SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En la mayoría de estos casos, la
Corte se ha declarado inhibida por tratarse de la ineptitud sustancial de la
demanda. Al respecto, ha reiterado la importancia argumentativa que deben
contener las demandas en contra de los actos reformatorios de la Constitución
aprobados por el Gobierno ya que de ser así atentan contra los pilares
fundamentales de la Constitución y lo hace incompatible a la misma. En
consecuencia, se trata de vicios que requieren especial atención y rigurosidad
en su examen constitucional.
[83] Corte Constitucional, Sentencia C-757 de 2008 (MP Rodrigo Escobar
Gil). En este caso, la Corte analizó una demanda inconstitucionalidad contra el
Acto Legislativo 01 de 2007 “Por medio del cual se modifican los numerales 8 y
9 del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos
numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia” . Esta posición fue reiterada en la Sentencia C-053 de 2016 (MP Alejandro
Linares Cantillo con AV) .
[84] Corte Constitucional, Sentencia C-648 de 2006 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa) reiterada en Sentencia C-277 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; AV Humberto Antonio
Sierra Porto; AV Luis Ernesto Vargas Silva), en esta sentencia la Corte
conoció de la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 324 y 362 (parciales)
de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal. La Corte
tuvo en cuenta que en ningún caso se ha exigido que el articulado de un
proyecto de ley permanezca en su integridad en los cuatro debates a los que se
debe someter, para dar cumplimiento a los principios de consecutividad e
identidad, lo que se exige es el análisis en su totalidad el proyecto y que se
este se haga dentro de estos plazos preestablecidos por la Constitución. En ese
orden de ideas, la Corte decidió declarar exequible el parágrafo 3º del artículo 324 del Código de Procedimiento Penal, y
declararse inhibida para resolver las acusaciones formuladas contra el artículo
362 del Código de Procedimiento Penal.
[85] Corte Constitucional, Sentencia C-648 de 2006 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa) reiterada en Sentencia C-277 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; AV Humberto Antonio
Sierra Porto; AV Luis Ernesto Vargas Silva).
[86] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (MP Jaime
Córdoba Triviño; APV Clara Inés Vargas
Hernández, SPV Alfredo Beltrán Sierra) reiterada en Sentencia C-726 de
2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) En
esta sentencia la Corte conoció de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48 y 51 de la Ley 789 de
2002. La Corte tuvo en cuenta que los proyectos de ley se deben surtir de
manera consecutiva tanto en comisiones como en plenarias, por lo que el
principio de consecutividad se ve reflejado en el estudio y debate de todos los
temas que hayan sido puestos en consideración por el ponente, en donde debe ser
aprobado o improbado dentro la comisión constitucional o plenaria. En cuanto al
principio de identidad, la Corte considera que este se ha revitalizado toda vez
que permite a los congresistas que durante el segundo debate puedan introducir
al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren
necesarias, siempre que estas hayan sido tratadas y aprobadas en el primer
debate. En ese orden de ideas, la Corte decidió declarar inexequibles los artículos 47 y 48 de la Ley 789 de 2002, y
declarar exequible, por los cargos
analizados, el artículo 51 de la Ley 789 de 2002.
[87] Corte Constitucional, Sentencia C-839 de 2003 (MP Jaime
Córdoba Triviño) reiterada en Sentencia C-084 de 2013 (MP María Victoria
Calle Correa, SPV Nilson Pinilla Pinilla) En esta sentencia la Corte
conoció de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Ley 797 de 2003. La Corte tuvo en cuenta que
en su jurisprudencia ha admitido una flexibilidad del principio de identidad el
cual tiene como objeto preservar el principio democrático inescindible a la
actividad legislativa, pues esta fue la intención del Constituyente al
consagrar, en el inciso segundo del artículo 160 Superior, la posibilidad de
que cada cámara, en segundo debate, pudiera introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En cuanto al
principio de consecutividad, es evidente que en el actuar del Congreso se violó
este principio toda vez que las comisiones séptimas constitucionales conjuntas
renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el artículo nuevo
propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusión a las
plenarias de cada cámara. En ese orden de ideas, decidió declarar inexequible el artículo 22 de la Ley 797 de 2003.
[88] Corte Constitucional, Sentencia C-1113 de 2003 (MP Álvaro Tafur
Galvis; SV Eduardo Montealegre Lynett Y
Manuel José Cepeda Espinosa)reiterada entre otras en la Sentencia C- 801
de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Humberto
Antonio Sierra Porto). En esta sentencia la Corte conoció de la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 112 de la Ley 788 de 2002. La Corte tuvo
en cuenta que la Constitución autoriza la introducción de modificaciones o
adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este
sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se
incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que la
materia o el asunto al que se refiera la modificación o adición haya sido
debatido y aprobado durante el primer debate. En este entendido también se debe
respetar el principio de identidad, en donde dichas modificaciones deben
guardar estrecha relación con el proyectado que está siendo debatido. Po lo
tanto cualquier incumplimiento a estos principios generan una incompatibilidad
con la Constitución, por lo cual la Corte decidió declarar inexequible el artículo
ya mencionado.
[89] Corte Constitucional, Sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo Escobar
Gil; AV Rodrigo Escobar Gil, Eduardo
Montealegre Lynett y Manuel José Cepeda Espinosa) reiterada en Sentencia C-469
de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV Luis Ernesto Vargas Silva, Nilson
Pinilla Pinilla). En esta última sentencia la Corte conoció de la
demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010. La Corte tuvo en cuenta la
interpretación hecha del artículo 157de la Constitución sosteniendo, que éste
impone una condición necesaria para que un proyecto se convierta en ley, el
cual consiste en que el mismo surta un total de CUATRO DEBATES, en donde se debe aprobar o improbar lo relacionado
por la ponencia de dicha ley, salvo las excepciones legales establecidas en la
Constitución ‘‘(i) por disposición constitucional, para dar primer debate al
proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y
(ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envía
mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que
este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163).’’ En ese orden de ideas,
decidió declarar inexequible el artículo1° de la Ley 1378 de 2010.
[90] Corte Constitucional, Sentencia C-313 de 2004 (MP Jaime
Córdoba Triviño). En esta sentencia la Corte conoció de la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003. La Corte
tuvo en cuenta, la posibilidad de crear una comisión accidental establecida en
el artículo 161. Ésta comisión por ningún motivo debe salirse de sus funciones,
y que la usurpación de competencia propias de las comisiones constitucionales y
de las plenarias de cada cámara pueden conllevar un vicio en el procedimiento.
En ese orden de ideas la Corte decidió declarar inexequible el artículo 17del Acto Legislativo 01 de 2003.
[91][91] Corte Constitucional, Sentencia C-370 de 2004 (MP Jaime
Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis, SV Eduardo Montealegre Lynett, AV Jaime
Araújo Rentería, SV Manuel José Cepeda Espinosa).
[92] Corte Constitucional, Sentencia C-370 de 2004 (MP Jaime Córdoba
Triviño y Álvaro Tafur Galvis; SV Eduardo
Montealegre Lynett, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Jaime Araújo Rentería) reiterada en Sentencia C-648 de 2006 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa). En esta sentencia la Corte conoció de la demanda
de inconstitucionalidad contra los
artículos 2º, 3º, 4º, 5º 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003, "por la cual se dictan normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones." La Corte tuvo en cuenta que
el Congreso de la República tiene dentro de sus obligaciones legislativas el
deber de votar las iniciativas legislativas y además el de debatirlas de forma
suficiente haciendo efectiva la presentación popular necesaria y propia de un
Estado Social de Derecho, garantizando entonces el principio democrático y los
principios de transparencia y publicidad que deben informar la actividad
legislativa. En este entendido, la Corte decidió declarar inexequibles los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de
2003 y exequible el artículo 2º,
de la Ley 818 de 2003.
[93] Corte Constitucional, Sentencia C-208 de 2005, (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime
Córdoba Triviño; AV Jaime Araújo Rentería) la Corte, al estudiar la
constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2003, consideró que se deben
tener en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban
parte de un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos temas atinentes al
ejercicio de los derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no
había sido debatido y aprobado en el Senado de la República, “cuando la
Comisión primera de la Cámara de Representantes, en primera ´vuelta`, aprueba
adicionar un artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle
normas relativas al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de
consecutividad, pues no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad,
sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir
de manera distinta temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra
célula legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las
listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la
asignación de curules, entre otros”. Para la Corte, cada Cámara expresó su
voluntad sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una
discrepancia susceptible de ser conciliada por la Comisión Accidental de
Mediación. La conexidad temática entre el voto preferente y los demás temas
regulados en el proyecto así lo permitía. En consecuencia, la norma fue
declarada exequible.
[94] El inciso segundo del artículo 160
de la Constitución Política señala: “Durante el segundo debate cada
Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias.”
[95] El artículo 178 de la Carta
Política señala: “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un
proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones
durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba
regresar a la respectiva Comisión Permanente”.
I.
[96] Así por ejemplo en sentencias, Corte Constitucional, Sentencia C-487 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa)
reiterada en sentencia C-966 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Jaime
Araújo Rentería). En esta sentencia la Corte sostuvo que resulta
constitucionalmente admisible que el texto de un proyecto cambie en su
contenido normativo y en su forma a lo largo de todo el debate legislativo. En
cuanto a los proyectos de Acto Legislativo, ese es el alcance de la posibilidad
de debatir nuevamente, en segunda vuelta, las iniciativas presentadas en la
primera. En ese orden de ideas, la Corte decidió declarar
exequible el artículo 2º del Acto
Legislativo 03 de 2002, únicamente en cuanto a la inserción del parágrafo del
artículo 250 de la Constitución Política en segunda vuelta; Sentencia C-614 de
2002 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas
Hernández) reiterada en Sentencia C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; AV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Jaime Araújo
Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa) En esta sentencia la Corte
conoció de la demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo
01 de 2001. La Corte tuvo en cuenta que en cada debate se debe
revisar y discutir los asuntos que se hayan establecido con anterioridad. Adicionalmente
se impone la obligación de que las modificaciones que se hagan a los proyectos
debe guardar relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas
anteriores del trámite legislativo; Sentencia C-669
de 2004 (MP Jaime Córdoba Triviño; APV Rodrigo Uprimny Yepes; AV Jaime Araújo Rentería). En esta
sentencia la Corte conoció de la demanda de inconstitucionalidad parcial contra del artículo 87 de la Ley 812 de 2003. La Corte
sostuvo que “En un régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia
constitucional en cuanto éste le da legitimidad a la organización estatal.” A
través del debate se hace posible la intervención de las mayorías y minorías, y
resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la
confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio
en el Congreso de la República. En ese orden de ideas, la Corte resolvió declarar
inexequible el artículo 87 de la Ley 812 de
2003; Sentencia C-809 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV Jaime
Araújo Rentería) reiterada en Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) La Corte resolvió la demanda contra la totalidad de la Ley 1111 de 2006, para ello
manifestó que ‘‘las modificaciones que no tengan ninguna relación con el
proyecto en sí serán inadmisibles, razón por la que deben ser rechazas por las
comisiones o plenarias, o en su defecto rechazadas por la Corte Constitucional
encargada de velar por la supremacía de la Constitución Política. ’’ En ese
orden de ideas, decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-655 de 2007 en lo concerniente al artículo 53 de la
Ley 1111 de 2006, que fue declarado inexequible.
[97] Así por ejemplo: Corte Constitucional, Sentencia C-226 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández)
reiterada por la Sentencia C-801 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa;
AV Jaime Araújo Rentería,
Humberto Antonio Sierra Porto) En esta sentencia la Corte conoció de la demanda
de inconstitucionalidad en contra los
artículos 49, 50, 51, 52, 53, 54 de la Ley 788 de 2002 "por la cual se
expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial;
y se dictan otras disposiciones." La
Corte tuvo en cuenta que la Constitución Política de 1991 permite la
introducción de modificaciones a los proyectos de ley durante el segundo debate
en las respectivas cámaras, otorgando así, un carácter flexible al principio de
identidad. Ahora bien, “estos cambios deben cumplir con ciertos requisitos,
establecidos en el ordenamiento jurídico en donde se requiere el
tema o el asunto a que este último se refiere haya sido previamente considerado
y aprobado durante el primer debate en comisiones, con lo cual se obvia tener
que repetir todo el trámite, a menos que se trate de serias discrepancias con
la iniciativa aprobada o existan razones de conveniencia que avalen su reexamen
definitivo. ’’ En este entendido la Corte declaró estarse a lo resuelto en
sentencias C-1035 de 2003 y C-1114 de 2003; Sentencia C-724 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández) En esta sentencia la Corte conoció de la demanda
de inconstitucionalidad en contra el artículo
5º (parcial) de la Ley 785 de 2002. En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta una la interpretación sistemática realizada por esta
corporación sobre los principios de consecutividad e identidad, los cuales
deben regir a lo largo de todo el procedimiento legislativo. Según el primero,
sólo pueden ser parte de una ley los temas que han sido discutidos de manera
sucesiva y aprobados en todos los debates reglamentarios; y el segundo, exige
que entre las diferentes modificaciones que se integren en el trámite
legislativo, exista una unidad de temática entre los diferentes textos. La
Corte decidió declarar exequible la norma. En sentencia; C-706 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis; SV Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Córdoba
Triviño, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Araújo Rentería) reiterada por la Sentencia C-801 de 2008 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AVJaime Araújo
Rentería, Humberto Antonio Sierra Porto) se demanda por
inconstitucionalidad las expresiones “el
artículo 443” contenidas en el artículo 69 de
la Ley 863 de 2003. En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta el Congreso tiene
el deber constitucional de debatir y votar por las ponencias interpuestas ante
cada una de las cámaras, conforme al principio democrático esencial en un
Estado Social de Derecho, en donde se deben hacer efectivos estos trámites,
siendo los congresistas quienes representan al pueblo colombiano. En ese caso,
cuando las modificaciones realizadas a un proyecto de ley que no sean de
consideración de las cámaras o de las plenarias será contrario a lo establecido
por la Constitución. Por tal motivo la Corte declaró inexequible el artículo 69
de la Ley 863 de 2003.
[98] Así fue precisado en la Sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo
Escobar Gil; AV Rodrigo Escobar Gil Eduardo
Montealegre Lynett y Manuel José Cepeda Espinosa, reiterada en las
sentencias C-539 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto; SV Jaime Araújo
Rentería; AV Jaime Araújo Rentería).
[99] Corte Constitucional, Sentencia C-942 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) se demanda la
inconstitucionalidad del parágrafo 2 del artículo 5 de
la Ley 1150 de 2007.
En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta que los criterios de selección
objetiva y los factores correspondientes deben estar presentes desde el inicio
del trámite legislativo de un proyecto de ley o de Acto Legislativo, en donde
las respectivas modificaciones deben tener una relación íntima que no permita
desviaciones de ningún tipo, teniendo en cuenta la flexibilidad del principio
de identidad. De forma adicional la ponencia como las modificaciones deben ser
objeto de discusión y votación a lo largo de los cuatro debates. En ese orden
de ideas, la Corte declaró exequible la norma expuesta anteriormente.
[100] Así por ejemplo: Corte Constitucional, la Sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo Escobar
Gil; AV Rodrigo Escobar Gil, Eduardo
Montealegre Lynett y Manuel José Cepeda Espinosa), resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 15, 53, 79, 115, 119, 120, 123, 124, 126, 128 y 129 a 133 de la Ley
812 de 2003. En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta que el principio de identidad ha
sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo
debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que consideren necesarias, siempre y cuando en el primer debate se
haya aprobado el asunto a que refiera la adición o modificación. Lo anterior
implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en
cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate
parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido
en el artículo 157 de
la Constitución. En
ese orden de ideas, declarar exequibles los artículos 119, 120, 124, y 130 a
132 de la ley 812 de 2003, únicamente respecto de los cargos formales
examinados en la presente decisión; Sentencia
C-376 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SV Humberto Antonio Sierra Porto,
Jaime Araújo Rentería). Se demanda la inconstitucionalidad de los artículos 155
y 156 de la Ley 1151 de 2007. La Corte aclara que las disposiciones contenidas
en la ley del Plan de Desarrollo de carácter normativo, no presupuestal, no son
inconstitucionales siempre que tengan una relación de conexidad directa e
inmediata con los objetivos y la planificación para la cual se está
estipulando, mientras estas disposiciones respeten el principio de unidad de
materia, estima la Corte por razones de técnica legislativa y de eficiencia en
el cumplimiento de la función del Congreso, deben ser admitidas, por esta razón
se declara exequible los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.
[101] Corte Constitucional, Sentencia C-277 de 2011 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; AV Humberto Antonio Sierra Porto; AV Luis Ernesto
Vargas Silva), resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 (Parcial)
de la Ley 1340 de 2009.
En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta que para que se tenga como satisfecho
el cumplimiento del principio de consecutividad se deben cumplir los siguientes
requisitos: “i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias
deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos
durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa
posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en
plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o
segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen,
deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia
legislativa en la que son sometidas a consideración.’’ En ese orden de ideas,
la Corte decidió declarar la inexequibilidad de la norma demandada.
[102] Así lo sostienen las sentencias; C-1056 de 2003 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Manuel José Cepeda
Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo
Montealegre Lynett; SPV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo
Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) en ella se resolvió la
demanda de los artículos 11, 17, 18, 21, 22 y 23 de
la Ley 797 de 2003.
La Corte tuvo en cuenta que la Constituyente de 1991 fue consciente de que los
textos finalmente aprobados por la Cámara de Representantes y el Senado de la
República pueden presentar discrepancias. Por ello, para evitar el fracaso del
trabajo legislativo adelantado ya respecto de un proyecto de ley por las
comisiones permanentes correspondientes y por las Plenarias en cada una de las
Cámaras, como sucedía antes de la expedición de la Constitución de 1991, ésta estableció en
su artículo 161 que cuando tales discrepancias se presenten en relación con el
texto definitivo del proyecto de ley aprobado en cada Cámara, se integrarán
entonces “comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente,
prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de
cada Cámara” para que se repita el segundo
debate, luego de lo cual si “persisten las diferencias, se
considerará negado el proyecto”. Por este motivo la Corte decidió declarar
inexequibles las normas demandadas . Sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo
Beltrán Sierra; SV Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV
Jaime Araújo Rentería) reiterada en Sentencia C-084 de 2013 (MP María
Victoria Calle Correa; SPV Nilson Pinilla Pinilla) se demanda el artículo 44 de
la Ley 795 de 2003,
en este caso, acorde a los principios de consecutividad y continuidad las
modificaciones o enmiendas que se realicen sobre un proyecto de ley; en
plenaria de las cámaras, no puede constituir un enmienda total o parcial que
sea tomado como un texto alternativo conforme a la Ley 5ª de 1992, art 179, En caso de serlo,
lo que procede es darle traslado a la respectiva comisión constitucional
permanente para que allí se surta el primer debate. Con todo, si la enmienda
propuesta "no implica un cambio sustancial, continuará su trámite
constitucional" el proyecto pues en ese evento no ha sufrido alteración
que lo transforme en otro distinto sino que, por el contrario, se mantiene
incólume el principio de identidad; Sentencia C-539 de 2008 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto; SPV Jaime Araújo Rentería; AV Jaime Araújo
Rentería), se demanda la inconstitucionalidad contra los artículos 68,
105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. En esta sentencia la Corte
tuvo en cuenta que el ‘‘principio de consecutividad pretende
garantizar la concentración de la actividad legislativa’’, es decir, que se tiene el propósito de conjurar las
negativas consecuencias que acarrea la ausencia de límites temporales en el
desarrollo de la función de producción normativa. En tal sentido, se observa
que dicha carencia promueve una inadecuada dilación dentro del trámite
legislativo la cual a su vez tiene un impacto negativo en la materialización de
ciertos fines constitucionales que deben ser atendidos en el procedimiento de
aprobación de la ley. En efecto, la injustificada prórroga del proceso
legislativo dificulta especialmente la realización del control ciudadano pues
impone una carga desproporcionada a los interesados en su ejercicio,
consistente en llevar a cabo el seguimiento de dicho trámite dentro de un término
ilimitado, lo cual genera un excesivo desgaste que, en la práctica, hace
nugatoria la posibilidad de realizar tal control.
[103] Corte Constitucional, Sentencia C-1056
de 2003 (MP, Alfredo Beltrán
Sierra; SV Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett; AV Manuel
José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett; SPV Alfredo
Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández), Sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Manuel José Cepeda
Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime Araújo Rentería) reiterada en
Sentencia C-084 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa; SPV Nilson Pinilla
Pinilla).
[104] Así por ejemplo en las sentencias, C-222 de1997 (MP José Gregorio Hernández Galindo) se demanda la
inconstitucionalidad del Acto Legislativo No. 001 del 15 de enero de 1996, por
medio del cual se modifican los artículos 299 y 300 de la Constitución
Política. En esta sentencia la Corte tuvo en cuenta la importancia del concepto "debate", que en manera alguna
equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo"
o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas
para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado
asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate,
sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de
la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o
cámara. En ese orden de ideas, los miembros de las comisiones y plenarias
deben de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situación bastante
difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales
deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República-, es
inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y
hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen
de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y
fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en
tela de juicio; Sentencia C-614 de 2002 (MP
Rodrigo Escobar Gil) reiterada en Sentencia
C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo Monroy Cabra,Álvaro Tafur Galvis, Jaime Araújo
Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa);
Sentencia C- 1040 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández, SPV Humberto Antonio Sierra Porto) se demanda por
inconstitucionalidad el Acto Legislativo No. 02 de 2004 “Por
el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones”. En esta sentencia la
Corte Tuvo en cuenta Al respecto, se refirió a las discusiones que se presentaron en la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991, sobre el establecimiento del período
presidencial y la posibilidad de la reelección para ese cargo. En ese sentido,
adujó que: “cabe recordar que la Asamblea Nacional Constituyente, al fijar su
reglamento interno, dispuso de manera general que la aprobación del articulado
final tendría que someterse a tres debates; el primero de ellos se llevaría a
cabo en una de las cinco comisiones y los dos restantes ante el pleno de la Corporación”.
Finalmente, la Corte resolvió la inexequibilidad del inciso tercero del
parágrafo del artículo 4, declarando la exequibilidad de los demás apartes por
considerar que no efectúan la sustitución de la Constitución;sentencia C-332 de 2005. (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis) reiterada en Sentencia C-419 de 2012. (MP Mauricio
González Cuervo). se demanda la inconstitucionalidad del art 10, del Acto
Legislativo 1º de 2003. Como lo ha señalado la Corte por vía jurisprudencial,
el trámite de una reforma constitucional mediante el Congreso de la República,
no solo debe ajustarse a lo estipulado en el artículo 375 superior, sino que
además se debe regir por las normas constitucionales que regulan el procedimiento
legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, en cuanto sean compatibles
con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la
vía del Acto Legislativo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 379 de
la Carta.
[105] Este carácter estricto del control de constitucionalidad ha sido
sostenido por la Corte en su jurisprudencia. Así por ejemplo, en la
Sentencia C-543 de 1998 (MP
Carlos Gaviria Díaz; SV Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Vladimiro
Naranjo Mesa ) reiterada en reiterada en Sentencia C-372 de 2004 (MP Clara
Inés Vargas Hernández; SV Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte tuvo en cuenta
que “A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos
Legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento en su formación (art.
241-1 C.P.), es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por
la Constitución y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae
entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del
acto reformatorio. En ejercicio de dicha función la Corte debe proceder demanera
estricta y rigurosa en el examen de los trámites estatuidos por el
Constituyente y la ley orgánica para esa clase de actos, con el objeto de
verificar su validez formal. Cabe agregar que como el control constitucional
de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda
ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los
cargos formulados por los demandantes.” (Subrayas originales).
[106] Consideraciones análogas fueron expuestas en la Sentencia C-313 de
2004 (MP Jaime Córdoba Triviño) reiterada en Sentencia C-372 de 2004 (MP Clara
Inés Vargas Hernández; SV Manuel José Cepeda Espinosa) a propósito del análisis
de constitucionalidad del procedimiento surtido por una de las disposiciones
que integra el Acto Legislativo 1 de 2003. En esa oportunidad se consideró
que “el método de control judicial del poder de reforma que la Carta le ha
otorgado al Congreso no es igual al que utiliza la Corte Constitucional al
efectuar el juicio de las normas infra constitucionales, puesto que en el
primer evento dicho cuerpo colegiado está cumpliendo su función constituyente (Art.
114 C.P. y Artículo 6º-1 Ley 5 de 1992), mientras que en el segundo, hace uso
de la función legislativa (Art. 114 C.P. y Artículo 6º-2 Ley 5 de
1992). || Por esta razón los requisitos y etapas que debe surtir para
la expedición de los actos legislativos, por corresponder cualitativamente a
una función constituyente, son más difíciles y exigentes que los que se aplican
en el trámite de las leyes.”
[107] Esta numeración es planteada por la Sentencia C- 1040 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández, SPV Humberto Antonio Sierra
Porto) con base en el análisis de los fallos C- Sentencia
C -487 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), reiterada en Sentencia C-966 de 2003 (MP Marco
Gerardo Monroy Cabra; AV Jaime Araújo Rentería); Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo
Escobar Gil; AV Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández), reiterada
en Sentencia C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Jaime Araújo Rentería, Manuel
José Cepeda Espinosa) ; sentencia C-332 de 2005. (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis), reiterada en Sentencia C-419 de 2012 (MP Mauricio
González Cuervo). Y todas reiteradas en la Sentencia C-041 de 2010 (MP Clara
Inés Vargas Hernández, SV Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño).
[108] En la Sentencia C-198 de 1994 (MP Hernando
Herrera Vergara; SPV Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Días, Alejandro
Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa.) La Corte, al estudiar el proyecto
de ley estatutaria No. 92/1992 Senado -282/1993 Cámara, "por la cual se
dictan Normas sobre mecanismos de participación ciudadana”, al estudiar el
artículo 28 que fijaba el quantum para la iniciativa de acto legislativo,
declara inexequible el requisito del respaldo del 20% de concejales o
diputados, bajo el siguiente argumento: “(…) el conflicto planteado por la
incongruencia sobre el monto del apoyo previsto en el artículo 155 (30%)
y 375 (20%) CP., debe
resolverse en favor de la observancia del 30%, pues pese a preverse en norma
anterior, sin lugar a dudas, es el congruente con la jerarquía superior que
ostentan los actos legislativos o reformatorios de la Constitución Política que, en razón
al carácter estricto y rígido de la Constitución Colombiana, están sometidos a
requisitos indudablemente más rigurosos y exigentes para su adopción que los
requeridos por el ordenamiento constitucional para las leyes.”
[109] Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2005. (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis), reiterada en Sentencia C-419 de 2012. (MP Mauricio
González Cuervo); y, Sentencia C- 1040 de
2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández, SPV Humberto Antonio Sierra Porto).
[110] Corte Constitucional, Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar
Gil). reiterada en Sentencia C-332 de 2005 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Jaime Araújo
Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa); y, Sentencia C-332 de 2005. (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis),
reiterada en Sentencia C-419 de 2012 (MP Mauricio González Cuervo).
[111] Corte Constitucional, Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar
Gil; AV Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández) reiterada en Sentencia C-332 de 2005 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Jaime
Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa).
[111] Corte Constitucional Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo
Escobar Gil; AV Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández) reiterada
en Sentencia C-332 de 2005 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur
Galvis, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa).
[112] Corte Constitucional Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo
Escobar Gil; AV Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández) reiterada
en las Sentencias C-332 de 2005 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; AV Marco Gerardo Monroy Cabra,Álvaro Tafur Galvis, Jaime Araújo
Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa), y C-419 de 2012. (MP Mauricio González Cuervo).
[113] Corte Constitucional, Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo
Escobar Gil; AV Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas) reiterada Sentencia
C-084 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa; SPV Nilson Pinilla Pinilla).
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3°
del Acto Legislativo 01 de 2001. Considera la Corte conforme a reiterada
jurisprudencia, cuando la Constitución Política deba ser
reforma por el Congreso, el trámite debe ser correspondiente en lo estipulado
en el art 375 y a las disposiciones encontradas en la Ley 5ª de 1992 en cuanto sean armonizables
con las previsiones de la carta que regulan el procedimiento de reforma por vía
de los actos legislativos.
[114] Estos requisitos fueron recopilados por la Corte Constitucional,
en la sentencia C-332 de 2005 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra
Porto, Álvaro Tafur Galvis) - reiterada entre otras en la Sentencia C-419 de 2012 (MP Mauricio
González Cuervo). En esta sentencia se demanda la inconstitucionalidad del art
10, del Acto Legislativo 1º de 2003. Sostuvo la Corte, reiterando su
jurisprudencia que, el trámite de una reforma constitucional mediante el
Congreso de la República, no solo debe ajustarse a lo estipulado en el artículo
375 superior, sino que además se debe regir por las normas constitucionales que
regulan el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, en cuanto sean
compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de
reforma por la vía del Acto Legislativo, sin perjuicio de lo establecido en el
artículo 379 de la Carta.
[115] Corte Constitucional, Sentencia C-307 de 2004 (MP Rodrigo Escobar
Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araújo
Rentería; SV Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SPV Rodrigo
Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra).
Reiterada en sentencia C-726 de 2015 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado).
[116] Corte Constitucional, Sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo Escobar
Gil; SV Eduardo Montealegre Lynett; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil). Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 115 (parcial)
de la Ley 788 de 2002.
En esta sentencia la Corte reitera que, sin violentar el principio de unidad
materia una ley puede contener diversidad temática, siempre y cuando entre
ellos mismos se pueda establecer una relación de conexidad; para tal efecto el
análisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como el contenido
de la exposición de motivos, el desarrollo y contenido de los debates surtidos
en las comisiones y en las plenarias de las cámaras, debido a que existen
múltiples variaciones que se dan en los textos originales y los textos
definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una
misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título
de la ley; entre otros. La valoración conjunta de todos esos elementos permite
inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que
hace parte.
[117] Corte Constitucional Sentencia C-040 de 2010 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva, SV Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto). Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 13 (parcial) del Acto Legislativo 1º de 2009, se reitera por una
regla jurisprudencia definida en materia del papel del debate en el trámite
legislativo: el principio de consecutividad del trámite legislativo implica la
obligación de las comisiones y plenarias de discutir y votar cada uno de los
asuntos que integran la iniciativa correspondiente. Ello teniendo en cuenta que
(i) existe una norma constitucional expresa que exige que todo proyecto de ley
y de Acto Legislativo deba ser debatido por las comisiones y plenarias del
Congreso; y (ii) el carácter material y comprobable del debate legislativo es
un requisito necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de
las cámaras.
[118] Corte Constitucional Sentencia C-753 de 2004 (MP Alfredo
Beltrán Sierra; SV Jaime Araújo Rentería) se d emanda por
inconstitucionalidad el parágrafo transitorio (parcial) del artículo 15 del
Acto Legislativo No. 01 de 2003. Una de las características del Estado Social
de Derecho, que constituyen un derecho político, es el de participar en la
formación, ejercicio y control del poder político, la Corte señala la
trascendencia jurídica que para la estabilidad institucional y para garantizar
el derecho de acceso a cargos públicos tienen los periodos señalados en la
Constitución, la variación de estos tiempos implica una variación tempestiva en
las implicaciones sobre la organización de la estructura del Estado.
[119] Corte Constitucional, Sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo
Beltrán Sierra; SV Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV
Jaime Araújo Rentería) reiterada en Sentencia C-084 de 2013 (MP María
Victoria Calle Correa; SPV Nilson Pinilla Pinilla).
[120] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (MP Jaime
Córdoba Triviño; SPV Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas, Alfredo Beltrán
Sierra). Reiterada en Sentencia C-801 de 2008 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; AV Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo Rentería).
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48 y 51 de
la Ley 789 de
2002, la Corte Constitucional ha señalado que el trámite legislativo se guía
por los principios de consecutividad e identidad, acorde al primer proyecto que
debe surtir cuatro debates en comisión y en plenaria, debido a esto la
jurisprudencia ha dicho que deben estar sujetas a excepciones plasmadas en la
Constitución y en la ley , El principio de identidad otorga la facultad a los
congresistas, que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias.
[121] Corte Constitucional, Sentencia C-1092 de 2003 (MP Álvaro
Tafur Galvis; SPV Jaime Araújo Rentería, AV Rodrigo Escobar Gil y Eduardo
Montealegre Lynett). Reiterada en Sentencia C-084 de 2013 (MP María
Victoria Calle Correa; SPV Nilson Pinilla Pinilla). Se demanda la
inconstitucionalidad contra los artículos 11 (numeral 4), 22, 44 y 133 de
la Ley 1474 de 2011,
en esta sentencia la Corte afirma a partir de la Constitución de 1991 y de las
demás normas que regulan el proceso de formación de las leyes, los principios
de consecutividad y de identidad flexible, rigen los procesos legislativos, de
esta manera la Corte ha mantenido una línea jurisprudencial sólida que
evidencia la rigidez que genera la exigencia del cumplimiento de las reglas
constitucionales del debate parlamentario y el respeto de la deliberación democrática
así mismo de la autonomía del Congreso. La solución de esta tensión debe
hacerse con el fin único de lograr que las normas legales sean producto de una
reflexión democrática suficiente, así como la eficacia del principio de
mayorías y de la protección de los derechos de las minorías políticas. De esta
manera la corte resuelve estarse a lo resuelto en la Sentencia C-966 de 2003 mediante la
cual se declaró la exequibilidad del parágrafo del artículo 250 de
la Constitución Política.
[122] Corte Constitucional, Sentencia C-920 de 2001 (MP Rodrigo Escobar
Gil; AV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería, Rodrigo Escobar Gil; SV
Marco Gerardo Monroy Cabra). En esta sentencia la Corte conoció de la
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo transitorio de la Ley 617 de 2000. En esta sentencia el
principio de unidad de materia se ve comprometido ya que el extenso título de
la ley lo que ha realizado es “desviar a través de su contenido la unidad de
materia que debe tener toda ley, permitiendo que el legislador se haya metido
en diferentes terrenos de manera incongruente”.
[123] Corte Constitucional, Sentencia C-198 de 2002 (MP Clara Inés
Vargas Hernández, SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro
Tafur Galvis). Reiterada en Sentencia C-459 de 2008 (MP Manuel
Cepeda Espinosa; SV Jaime Araújo Rentería; AV Jaime Araújo Rentería).
Se demanda la inconstitucionalidad del artículo 124 de la Ley 599 de
2000, en dicha sentencia el máximo tribunal analiza la facultad que es otorgada
a los Congresistas para modificar proyectos de ley, realizar adiciones y
supresiones que consideren necesarias, siempre y cuando se guarde coherencia
con la materia puesta en contexto, este es el llamado principio de identidad
que implica darle preponderancia al principio de consecutividad , que en virtud
de este es factible conciliar las diferencias surgidas den los debates
parlamentarios, sin afectar los procesos legislativos establecidos en los
artículos 157 de la Carta Política.
[124] Corte Constitucional, Sentencia C-614 de 2002 (MP Rodrigo Escobar
Gil). reiterada en Sentencia C-332 de 2005
(MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa)
[125] Corte Constitucional, Sentencia C-376 de 2008 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra; SV Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo Rentería).
[126] Corte Constitucional, Sentencia C-376 de 2008 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra; SV Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo Rentería).
[127] Corte Constitucional, Sentencia C-1092 de 2003 (MP Álvaro Tafur
Galvis; SPV Jaime Araújo Rentería, AV Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett). Reiterada en Sentencia C-084 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa;
SPV Nilson Pinilla Pinilla).
[128] Corte Constitucional, sentencia
C-332 de 2005. (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería,
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis).
[129] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado, Exposición de
Motivos - Objetivo. Gaceta del Congreso 458/14.
[130] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado, Artículos 10, 13,
14, y 22 entre otros. Gaceta del Congreso 458/14.
[131] En el debate se pronunciaron al respecto: Senador Hernán Francisco
Andrade Serrano: “Se llegó a plantear el tema de la edad que fueran 55 para que
con los 8 a que llegaba el período prácticamente completara su vida profesional
para que no tuviera que estar saltando y buscando e intentando ingresar por la
puerta giratoria,” Juan Fernando Cristo Bustos, Ministro del Interior: “aquí
está pendiente de aprobación aún la eliminación de la costumbre de la que
denominamos puerta giratoria entre los Magistrados, y los Magistrados a los
organismos de control.” Senadora Paloma Valencia Laserna: “creo que es
importante para el país consolidar una rama jurisdiccional con toda la
credibilidad y con todo el respeto y por eso tenemos que cerrarle esa puerta
giratoria de un lado a otro, (…) Que salen de ser magistrados a ser procuradores,
a ser contralores o a aspirar a los cargos de elección popular, porque es que
aquí lo que tenemos que lograr es la profesionalización de la justicia,(…) aquí
lo que les queremos proponer (…) es la reflexión en torno a cuáles deben ser
los límites que tienen que tener los altos Magistrados para poder realmente
concentrarnos en la función jurisdiccional y eliminar esa puerta giratoria de
la política y de los organismos de control, de la rotación entre las mismas
cortes y de convertir esos magistrados simplemente en agentes políticos que van
de un lado a otro.”
[132] En el debate para la aprobación del informe de conciliación en la
Plenaria de la Cámara, el Representante Hernán Penagos Giraldo sostuvo en su
intervención: (…) “Termino con esto señor Presidente y honorables
Representantes, este es un texto que está en construcción; la reforma del
Equilibrio de Poderes es un texto que apenas se está cocinando, se aprueba una
redacción en la primera vuelta, pero con toda seguridad en esta segunda vuelta
habrá mucho debate, debate intenso en el tema de la lista cerrada y lista
abierta como aquí se dio, debate intenso en los temas de Senado regional,
debate intenso en el Consejo de la Judicatura, debate intenso en la
silla vacía, en la puerta giratoria y un gran debate ahora frente al
tema del Tribunal de Aforados.” Gaceta del Congreso 323/15.
[133] Senador Juan Manuel Galán Pachón, informe de ponencia para primer
debate en segunda vuelta de Acto Legislativo Nº 18 de 2014.
[134] Gaceta del Congreso 602 de 2014.
[135] En el Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, publicado en la
Gaceta del Congreso 458 del 3 de septiembre de 2014, establece una serie de
inhabilidades dentro del año siguiente a la cesación de las funciones como
Miembros del CNE, que se encuentran en los artículos. 10 (inhabilidad para ser
electo Presidente de la República), 14 (Inhabilidad para ser elegido en cargo
de elección popular e inhabilidades de los Altos Magistrados para ser elegidos
en diversos cargos) y 22 (iguales inhabilidades e incompatibilidades de los
miembros de la Corte Suprema de Justicia).
[136] Subrayado por fuera del original. Sostiene la ponencia para el
primer debate en segunda vuelta en el Senado: “Frente al artículo 28 del texto
conciliado en primera vuelta, que modifica el artículo 264 de la Constitución
se propone la eliminación del mismo, ya que se consagra la prohibición de
reelección taxativamente en el artículo 126 así como las inhabilidades que en
general se imponen para todos los altos cargos del Estado y la concordancia en
el artículo final de vigencias, concordancias y derogatorias, razón por la cual
se hace innecesaria su presencia en el articulado de la reforma.”
[137] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado, Artículo 22.
“El artículo 264 de
la Constitución Política quedará
así: Artículo 264. El Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9)
miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período
institucional de cuatro (4) años, mediante el Sistema de Cifra Repartidora,
previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros serán servidores públicos
de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabilidades,
incompatibilidades y derechos de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia y no podrán ser reelegidos.” Subrayado fuera del original.
[138] Congreso de la
República, Acto Legislativo 2 de 2015,
Artículo 2.
[139] Gaceta del Congreso 138 de 2015
[140] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado, Exposición de
Motivos. Gaceta del Congreso 458/14.
[141] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado, Exposición de
Motivos. Gaceta del Congreso 458/14.
[142] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado, Exposición de
Motivos. Gaceta del Congreso 458/14.
[143] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado, Exposición de
Motivos. Gaceta del Congreso 458/14. Exposición de Motivos.
[144] Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014, Senado, Exposición de
Motivos. Gaceta del Congreso 458/14.