Sentencia C-083/13
TRAMITE EN EL CONGRESO DE LAS
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Inhibición
para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda
REGLAMENTO DEL CONGRESO-Procedimiento de las objeciones
presidenciales/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia
constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Requisitos
Referencia: expediente D-9209
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se
expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”
Demandante:
Evaristo Rafael
Rodríguez Felizzola
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, veinte (20) de febrero de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, el
ciudadano Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola instauró demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se
expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
En auto del 25 de
julio de 2012, se resolvió admitir la demanda, se ordenó su fijación en lista
y, simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, se dispuso
comunicar la iniciación del presente proceso de inconstitucionalidad al Congreso de la
República, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al
Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
a la Corporación De Justicia y a las Facultades de Derecho de las Universidades
de los Andes, Externado, Rosario y
Javeriana, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o
defendiendo las disposiciones acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de los artículos demandados, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40.483 de junio 18 de 1992:
“LEY 5 DE 1992
Por
la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de
Representantes.
(…)
Artículo 197.- Objeciones
presidenciales. Si el
Gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo
origen.
Si las Cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la
República publicar el proyecto objetado dentro de los términos constitucionales.
Artículo 198.- Término para la
objeción. El Gobierno
dispondrá de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, si
no consta de más de veinte (20) artículos; de diez (10) días si el proyecto
contiene de veintiuno (21) a cincuenta (50) artículos; y hasta de veinte (20)
días cuando los artículos sean más de cincuenta (50).
Artículo 199.- Contenido de la
objeción presidencial. La
objeción a un proyecto de ley puede obedecer a razones de inconstitucionalidad
o de inconveniencia.
1o. Si fuere por inconstitucionalidad y las
Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que
decida sobre su exequibilidad dentro de los seis (6) días siguientes. Este
fallo obliga al Presidente a sancionar la ley y a promulgarla. Pero, si se
declara inexequible, se archivará el proyecto.
Si la Corte Constitucional considera que el proyecto es parcialmente
inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído
el Ministro del ramo, rehaga o integre las disposiciones afectadas en términos
concordantes con el dictamen de la Corte.
Cumplido este trámite, se remitirá a la Corte el proyecto para su fallo
definitivo.
2o. Si fuere por inconveniencia y las Cámaras
insistieren, aprobándolo por mayoría absoluta, el Presidente sancionará el
proyecto sin poder presentar nuevas objeciones.”
III. DEMANDA
El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de las
normas que regulan la facultad presidencial de objetar los proyectos de ley, en
cuanto excluyen de dicha posibilidad a los proyectos de acto legislativo
aprobados por el Congreso de la República. En este orden de ideas, el actor
considera que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 1°, 4°, 113 y
188 del Texto Superior, por las razones que a continuación se exponen:
3.1. Los artículos 1° y 113 de la Constitución establecen los principios
fundamentales de separación y equilibrio entre los poderes públicos, como
pilares del Estado Social de Derecho. En desarrollo de estos principios, el
Congreso ejerce control político sobre el Gobierno Nacional y, así mismo, éste
ejerce control sobre los actos del parlamento. Para que exista un efectivo
equilibrio entre los citados poderes, es preciso entender que el artículo 113
del Texto Superior, contiene la facultad del Presidente de la República de
formular objeciones a los proyectos de acto legislativo aprobados por el
Congreso. Sólo así puede asegurarse que exista reciprocidad en el ejercicio del
poder, con miras a preservar los derechos ciudadanos y la supremacía
constitucional.
En criterio del actor, el artículo 113 de la Constitución establece las
bases de la potestad del Presidente de la República para objetar los proyectos
de acto legislativo, por lo que las normas acusadas al recortar dicha
atribución incurren en una omisión que quebranta los principios de separación y
equilibrio de los poderes públicos, incluso, con riesgo de permitir la ruptura
del orden constitucional. En este sentido, por ejemplo, el accionante se
pregunta: ¿qué sucedería cuando el Congreso aprueba una reforma constitucional
que impone la pena de muerte o reinstaura la esclavitud?
Como respuesta al citado interrogante, el demandante señala que el
Presidente no tiene la obligación constitucional de promulgar una reforma que
sustituye elementos esenciales de la Constitución o que la destruyen. Una
adecuada lectura del Texto Superior indicaría que dicha autoridad estaría
habilitada para formular objeciones contra actos legislativos, a partir del
desarrollo del mandato de reciprocidad en el ejercicio del control al poder
público.
En este punto, el actor concluye que el único poder que se encuentra al
margen de controles es el del pueblo soberano. Siendo ello así, el Congreso no
ostenta un poder absoluto y, en consecuencia, la intervención del Presidente de
la República planteando objeciones en el proceso de formación de un acto
legislativo, no desconoce la Constitución. Son entonces equivocadas las
posturas que niegan la facultad de objeción, pues omiten considerar que el
legislador es titular, únicamente, de un poder para reformar y no para
sustituir la Carta Fundamental.
3.2. El artículo 4° del Texto Superior consagra el principio de
supremacía normativa de la Constitución, por virtud del cual la Carta Política
está por encima de cualquier otro precepto normativo y, con mayor razón, de
cualquier proyecto de norma jurídica.
Una de las expresiones del citado principio, es la posibilidad de
plantear objeciones no sólo frente a normas de rango legal, sino también de
contenido constitucional, cuando ello resulte necesario para garantizar la
supremacía del Texto Superior.
Para el actor, las constituciones se adoptan como normas supremas del
ordenamiento y como fuente, límite y control de los poderes públicos. Ninguno
de ellos puede pretender ubicarse por encima de la Constitución, ni demandar
que sus actos o proyectos de actos estén exentos de control. Es precisamente el
principio de supremacía, el que autoriza al Presidente de la República a
formular objeciones a los proyectos de acto legislativo dado que, como
cualquier otra autoridad, “no está obligado por actuaciones o proyectos de
actos contrarios a la Constitución”.
Este examen desde la perspectiva de la supremacía genera como
consecuencia la imposibilidad del legislador de eliminar facultades –no
excluidas o prohibidas por la Carta Política– y que se encuentran orientadas a
asegurar lo dispuesto por el artículo 4° Constitucional, en concreto, la
posibilidad de objetar actos legislativos. Esta prohibición emana, por una
parte, de la lectura sistemática del principio de supremacía constitucional y,
por la otra, de una aplicación completa e integral del sistema de frenos y
contrapesos. En este sentido, el actor manifiesta que:
“En síntesis, el principio de supremacía
constitucional contemplado en el artículo 4° de la Constitución Política
autoriza al Presidente de la República a presentar objeciones a los proyectos
de acto legislativo. Por su parte, las normas acusadas de inconstitucionales,
contenidas en los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, cercenan esa
función del Presidente de la República. Mientras la norma superior autoriza al
Presidente a presentarlas, las normas de inferior jerarquía, esto es, los
artículos 197, 198 y 199 acusados, niegan esa posibilidad, de donde derivan su
inconstitucionalidad. De allí que deben ser retiradas del ordenamiento o, al
menos, el sentido normativo contrario a la Constitución Política”.
3.3. En desarrollo de lo anterior, el accionante advierte que el
Presidente de la República es símbolo de la unidad nacional y que, en virtud
del artículo 188 del Texto Superior, se encuentra vinculado por el juramento de
cumplir la Constitución y las leyes y de “garantizar los derechos y libertades
de todos los colombianos”. La observancia de los citados compromisos torna
indispensable el reconocimiento de la facultad de objetar los actos
legislativos, cuando los mismos resultan contrarios a los mandatos previstos en
la Constitución o puedan afectar los derechos y libertades de los ciudadanos.
3.4. Por último, el demandante sostiene que hasta el momento la Corte no
se ha ocupado del examen de los artículos en esta oportunidad cuestionados, más
allá de que en algunas providencias, a manera de obiter dicta, haya indicado la improcedencia de objeciones en
relación con actos legislativos[1]. En criterio del
actor, no existe cosa juzgada constitucional (CP art. 243), básicamente por las
siguientes razones: (i) porque no se han examinado los artículos cuestionados;
(ii) porque no existe una sentencia cuya ratio
decidendi se refiera a la controversia planteada en esta oportunidad y
(iii) porque no se ha desarrollado un examen de la posibilidad de objetar actos
legislativos, desde la perspectiva de los artículos 1°, 4°, 113 y 118 del Texto
Superior, como se expone en la demanda.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Senado de la República
4.1.1. El apoderado
del Senado de la República solicita declarar la existencia de una cosa juzgada
constitucional respecto del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992, pues dicha
disposición fue objeto de pronunciamiento en la Sentencia C-241 de 1994.
4.1.2. En lo que respecta al artículo 198, el
interviniente sostiene que su tenor literal es el mismo del inciso 1° del
artículo 166 de la Constitución, por lo que no puede contradecir la Carta
Política. Lo mismo acontece con el artículo 199 que recoge lo previsto en el
artículo 167 del Texto Superior.
4.1.3. Finalmente, el apoderado del Senado
considera que el demandante no formuló cargos concretos contra las
disposiciones acusadas, sino que se limitó a “una formulación vaga, abstracta y
global de los motivos de inconstitucionalidad”, por lo cual solicita a la Corte
proferir un fallo inhibitorio.
4.2. Intervención del Ministerio del
Interior
4.2.1.
El apoderado del Ministerio del Interior solicita a esta Corporación declarar
la exequibilidad de los preceptos legales demandados previstos en la Ley 5ª de
1992. Inicialmente considera que
el artículo 227 de la citada ley faculta al Gobierno
Nacional para plantear objeciones contra los proyectos de acto legislativo[2]. Tales objeciones constituyen el ejercicio de una competencia del Jefe
de Estado que se explica en “el compromiso ineludible de acatar, respetar y
hacer cumplir la Constitución y, con ello, de servir a la comunidad, promover
la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la Carta”.
La posibilidad de formular objeciones responde
al ejercicio de una función autónoma, la cual constituye a su vez una
manifestación del principio de colaboración armónica, previsto en el artículo
113 de la Constitución Política.
4.2.2. En este sentido, el interviniente
concluye que: “la permanencia de los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de
1992, no comporta el desconocimiento y/o violación de los artículos 1°, 4° y
113 de la Carta Política, en el entendido que [existe] (…) una regla de
remisión normativa que aprueba la aplicación del procedimiento de objeciones
presidenciales a los proyectos de acto legislativo”.
4.3. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
4.3.1. El apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad
condicionada de los artículos demandados. Para comenzar el interviniente señala
que en la medida en que el artículo 166
del Texto Superior no distingue el tipo de proyecto que se puede objetar y
devolver al Congreso de la República, debe concluirse que el Gobierno Nacional
se encuentra habilitado para plantear objeciones respecto de los proyectos de
acto legislativo. Sin embargo, sostiene que dicha atribución debe hacerse
compatible con el ejercicio del poder de reforma, por lo que la devolución de
un proyecto sólo procede cuando las modificaciones a la Carta Política
impliquen (i) una sustitución de la Constitución o (ii) excedan el ámbito del
poder constituyente derivado.
4.3.2. En consecuencia, en criterio del interviniente, las normas
demandadas no son incompatibles con la Constitución, siempre y cuando se
condicione su exequibilidad “mediante la aceptación de la procedencia de las
objeciones del Gobierno en relación con los proyectos de acto legislativo que
supongan una sustitución de la Constitución”.
4.4. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
4.4.1. El apoderado del Ministerio de Justicia
y del Derecho solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las
disposiciones acusadas, en el entendido de que el Presidente de la República
puede formular objeciones presidenciales a los proyectos de acto legislativo,
de acuerdo con el mismo rigor normativo aplicable respecto de los proyectos de
ley.
Para el interviniente es necesario realizar
una lectura armónica de los preceptos acusados frente a lo expuesto por este
Tribunal en las Sentencias C-294 de 2012 y C-335 de 2008. En la primera,
la Corte señaló que le es aplicable al procedimiento de expedición de los actos
legislativos, el trámite de aprobación de las leyes, en los términos
consagrados en el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992. En la segunda, se admitió
que el concepto de ley no se restringe al acto normativo proferido por el
Congreso de la República, pues el mismo se extiende a toda norma jurídica
aplicable al caso concreto, como lo es la Constitución Política o las
disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad.
Por esta razón, es posible entender que la
expresión “proyectos de ley”
consagrada en las disposiciones demandadas, se aplica igualmente a las “proyectos de acto legislativo”, es
decir, que el Presidente de la República también tiene la facultad de presentar
objeciones frente a estos últimos, cuando ellos sean inconvenientes o
manifiestamente contrarios a la Constitución.
4.4.2. Adicional a lo expuesto, el apoderado
del Ministerio señala que siendo el trámite de aprobación de los actos
legislativos más riguroso que el de una ley, no resulta coherente que frente a
los primeros se excluya la aplicación del régimen de objeciones, cuando
precisamente se trata de un mecanismo constitucional ideado para actuar en defensa
del ordenamiento jurídico.
4.4.3. Por otra parte, se afirma que no existe
una prohibición constitucional expresa que le impida al Presidente de la
República plantear objeciones en contra de actos legislativos. Por el
contrario, su aplicación se infiere del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, el
cual incorpora las normas del procedimiento legislativo al trámite de las
reformas constitucionales, en cuanto sus mandatos no resulten incompatibles.
4.4.4. Por último, el interviniente sostiene
que la formulación de objeciones presidenciales respecto de actos legislativos,
constituye una manifestación expresa del principio de colaboración armónica
entre las ramas del poder público.
4.5. Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República
4.5.1. La Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República solicita a esta Corporación declarar la
exequibilidad de los artículos demandados. Inicialmente hace referencia al peso
que en el ordenamiento jurídico tiene el principio de supremacía constitucional
(CP art. 4), por virtud del cual ningún poder constituido puede tomar
decisiones que transgredan la fisonomía de la Carta o afecten su integridad.
En desarrollo de lo anterior, explica que el
poder de reforma de la Constitución está sujeto al cumplimiento de los
procedimientos establecidos en el Texto Superior y a los límites axiológicos
que se prevén en la Carta. De ahí que, si el Congreso de la República modifica
el texto constitucional de manera irregular, ya sea transgrediendo los procedimientos
de aprobación o modificando los aspectos fundacionales del paradigma
constitucional (sustitución de la Constitución), es necesario que se activen
los mecanismos de control para evitar la afectación de la integridad y
supremacía de la Carta.
Para estos efectos, en principio, el sistema
cuenta con dos herramientas dirigidas a asegurar la supremacía de la
Constitución: (i) la acción pública de inconstitucionalidad y (ii) el referendo
constitucional derogatorio (CP arts. 241 y 377). No obstante, dichos mecanismos
son insuficientes ante la realidad de la entrada en vigencia de una reforma
constitucional aprobada mediante acto legislativo. En dichos casos, como las
consecuencias de lo aprobado serían obligatorias mientras se agotan los
procedimientos previstos para eliminarlas, se estaría ante la ilógica situación
de la que Constitución Política permite su violación o sustitución temporal.
La necesidad de evitar la autodestrucción de
la Constitución y el uso de la herramienta de la interpretación conforme,
conducen a que no sólo sea posible, sino también necesario, “admitir que los
actos legislativos pueden ser objetados por el Presidente de la República
cuando el proceso de reforma constitucional ha sido violatorio de los
procedimientos de reforma previstos en la Carta o cuando el contenido de la
reforma implica un socavamiento de los pilares del Estado democrático”. En esta
medida, el régimen de las objeciones se erige en el único mecanismo inmediato
de protección de la Constitución.
4.5.2. A pesar de lo anterior, el
interviniente considera que no le asiste razón al actor en su demanda contra
los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, pues dichos textos no
incurren en una omisión legislativa, básicamente (i) porque su marco
regulatorio se refiere de forma exclusiva a la procedencia de las objeciones
contra proyectos de ley, y (ii) porque la posibilidad de objetar proyectos de
acto legislativo se origina de la remisión prevista en el artículo 227 del
citado estatuto legal, en la que se “faculta al operador jurídico para
incorporar al proceso de reforma constitucional todas las instituciones,
figuras, mecanismos, reglas, etc., del proceso legislativo ordinario, que sean
compatibles con el de reforma constitucional”.
La compatibilidad de ambos procedimientos se
justifica, entre otras, en las siguientes razones: (i) los actos legislativos
se sujetan sin traumatismo a las reglas generales de los proyectos de ley; (ii)
en el ordenamiento constitucional no existe disposición alguna que excluya la
sanción de los actos legislativos y, por ende, como contrapartida, del régimen
de las objeciones; y finalmente, (iii) el uso de la citada figura se convierte
en un mecanismo que de forma anticipada advierte sobre una eventual infracción
de las disposiciones constitucionales, “por lo que no cabe interpretarla como
un veto del ejecutivo a la labor del legislativo, máxime cuando la decisión
final respecto de las objeciones por razones de inconstitucionalidad debe ser
adoptada por la Corte Constitucional, según el procedimiento ordinario previsto
para las leyes.”
4.5.3. Conforme a esta argumentación, la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República concluye que no es
posible acceder a la solicitud del demandante, pues los preceptos legales
cuestionados no incurren en una omisión legislativa, al estar contemplada la
aplicación de la figura de las objeciones contra actos legislativos en el
artículo 227 de la Ley 5ª de 1992.
4.6. Intervención de la Universidad del Rosario
4.6.1. El representante de la Universidad del
Rosario solicita a la Corte proferir una decisión inhibitoria y, en su defecto,
declarar la exequibilidad de los artículos demandados. En cuanto a la primera
solicitud, el interviniente sostiene que se incumplen las cargas de certeza y
suficiencia, pues los artículos cuestionados no regulan la hipótesis referente
a la procedibilidad de las objeciones gubernamentales contra actos legislativos
y, adicionalmente, la acusación se fundamenta en hechos hipotéticos como lo
sería el eventual desbordamiento en el uso del poder de reforma por parte del
Congreso de la República.
4.6.2 En lo que se refiere a la solicitud
subsidiaria, el interviniente afirma que el actor no demostró la existencia de
un deber específico que imponga al legislador la obligación de regular el
régimen de objeciones frente a actos legislativos. Por lo demás, considera que
no es posible derivar de la Constitución una obligación del Congreso que le
exija tratar de forma idéntica el procedimiento de adopción de una ley y de un
acto legislativo, pues el segundo está sometido a estándares más rigurosos, al
implicar una afectación de los principios básicos que rigen a la sociedad. Por
esta razón, concluye que cualquier desarrollo normativo sobre este punto debe
provenir del Congreso de la República, sin que le sea posible a esta
Corporación proferir fallos aditivos.
4.7. Intervención de la Universidad Externado de Colombia
4.7.1. El representante de la Universidad
Externado de Colombia interviene en el presente juicio de inconstitucionalidad,
en el sentido de solicitar que se declaren exequibles los preceptos legales
demandados, siempre que se entienda que su aplicación no puede negar la
posibilidad de que el Presidente de la República formule objeciones a los
proyectos de acto legislativo.
4.7.2. Para comenzar el interviniente afirma
que los artículos cuestionados no incurren en la omisión legislativa alegada
por el actor, pues los mismos se limitan a plantear las reglas de procedencia
de las objeciones frente a proyectos de ley. Por el contrario, una
interpretación sistemática del ordenamiento jurídico permite inferir que el
régimen de objeciones contra los actos legislativos se deriva del texto del
artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, el cual permite aplicar el procedimiento
legislativo ordinario a los procesos de reforma constitucional, en cuanto no
sean incompatibles con las reglas previstas en el Texto Superior.
Dicha compatibilidad se infiere de las
siguientes razones: (i) aun cuando la Corte ha establecido, entre otras, en las
Sentencias C-222 de 1997, C-543 de 2002, C-208 de 2005, C-178 de 2007 y C-180
de 2007 que la sanción no constituye un requisito de validez de los actos
legislativos, su práctica tampoco se encuentra prohibida, caso en el cual, de
realizarse, no se podría invalidar el acto de reforma; y además, (ii) la
aprobación de una reforma constitucional mediante acto legislativo, no es una
actuación ajena a la participación del Gobierno Nacional, básicamente por las
reglas que consagran su iniciativa y que le reconocen voz y asiento en su
trámite.
4.7.3. Ante esta realidad, es posible sostener
que en aplicación del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, es válida la
formulación de objeciones contra actos legislativos, en primer lugar, porque no
se consagran reglas que afecten la mayorías requeridas en la Constitución como
si se tratase del ejercicio de un poder de veto y, en segundo término, porque
la reflexión sobre su prosperidad se mantiene en el ámbito del órgano de
representación popular.
Por consiguiente, “lo único que se obtiene con
las objeciones por parte del Presidente de la República sobre un proyecto de
acto reformatorio de la Constitución es reabrir el espacio institucional de
reflexión en el que se delibere acerca de las razones que el Jefe de Estado
presenta y se tome una decisión más racional y democrática”.
4.8. Intervenciones ciudadanas
Las ciudadanas Diana Paola González García,
Johanna Andrea Solarte González y Mercedes Moreno Sánchez presentaron un
escrito de intervención, en el que solicitan a la Corte declarar la
exequibilidad de los preceptos legales acusados. Para las citadas ciudadanas
las normas demandadas constituyen una reproducción de los artículos 165, 166 y
167 de la Constitución, por lo que de ellas no se deriva una prohibición para
que el Presidente de la República objete proyectos de acto legislativo.
Por otra parte, se afirma por las
intervinientes que la posibilidad de acudir a la figura de la objeción contra
actos reformatorios de la Constitución, surgiría de la necesidad de preservar
el Texto Superior y de velar por la protección de los derechos fundamentales.
Una interpretación en este sentido, le permitiría al Jefe de Estado cumplir con
“una de sus más importantes funciones como lo es proteger la Constitución,
velar por [su defensa] y verificar que los proyectos de ley aprobados por el
Congreso no vulneren los derechos y libertades de los coasociados, tal como lo
exige el artículo 188 Superior”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
5.1. El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio por
ineptitud sustancial de la demanda. Para comenzar, la Vista Fiscal sostiene que el actor pretende encontrar contenidos implícitos en las disposiciones
acusadas, desconociendo la carga de certeza que se exige en formulación de las
demandas de inconstitucionalidad. En este sentido, el Procurador afirma que
basta una “lectura desprevenida de los artículos 4° y 113 Superiores, para
advertir que ninguno de ellos prevé de manera explícita o implícita que el
Presidente de la República tenga competencia para objetar proyectos de acto
legislativo reformatorio de la Carta”.
5.2. Por lo demás, ni la supremacía de la
Constitución, ni la división de las funciones del poder público, tienen la
entidad suficiente para derivar de su rigor normativo la posibilidad de objetar
actos legislativos. Ello es así, por una parte, porque el Presidente de la
República no es el único responsable de ejercer el control de
constitucionalidad y, por la otra, porque la distribución de competencias entre
varias autoridades públicas no conduce a entender –per se– que todo proyecto tramitado por el Congreso pueda ser
objetado.
5.3. Finalmente, la Vista Fiscal considera que
no se acredita la ocurrencia de una omisión legislativa y que la misma no se
puede inferir del precepto constitucional que obliga al Presidente de la
República a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos. Por
lo demás, los preceptos acusados se limitan a reproducir lo señalado por los
artículos 166 y 167 de la Constitución, sin que dicha circunstancia hubiese
sido advertida por el actor.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, presentada por el ciudadano Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola, en los términos del numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
6.2. Problema jurídico y esquema de resolución
De acuerdo con los
argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo
en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación
establecer, si el Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa
relativa al excluir de la regulación prevista en los artículos 196, 197 y 198
de la Ley 5ª de 1992, la facultad del Gobierno Nacional de objetar proyectos de
acto legislativo, en contra de los principios de supremacía constitucional y de
separación y equilibrio de los poderes públicos, consagrados en los artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior.
Para resolver el citado problema jurídico, la Corte inicialmente se
pronunciará sobre la aptitud de
los cargos formulados en la demanda y, en especial, se detendrá en el examen de
los requisitos que se exigen cuando se pretende acreditar la ocurrencia de una
omisión legislativa relativa (6.3). En caso de que la
acusación propuesta supere el citado examen de aptitud, se hará una breve
exposición sobre el régimen de las objeciones gubernamentales en el ordenamiento
jurídico (6.4); luego de lo cual se procederá al examen del caso concreto
(6.5).
6.3. Cuestión
Previa: Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
6.3.1. La Corte ha establecido de manera reiterada
que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los
demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda
promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal frente a
la Constitución. Precisamente, el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las
demandas de inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas,
bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar
de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; (iii) la exposición de las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello
resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución
para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v)
la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda.
En lo referente a las razones de
inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la
carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la
disposición acusada[3]. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001, esta Corporación señaló
que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes.
Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentación que
permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que
se soporta. Son ciertas cuando la
acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una
deducida por el actor o implícita. Son específicas
cuando el actor expone las razones por las cuales el
precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes
cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de
estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son suficientes
cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino que, además,
es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad
de las disposiciones acusadas.
Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar
si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría
una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a la reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y
conduciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia
para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad. Sobre este punto,
en la Sentencia C-447 de 1997, se sostuvo que:
"Si un ciudadano demanda una norma, debe
cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues
si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a
reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie
de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera
expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos
términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte
Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han
sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción
pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto
es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal".
Si bien por regla general el examen sobre la
aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el
ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la
sentencia[4], teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el
incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de
inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por
parte de la Sala Plena.
Sobre el particular, la Corte ha dicho que:
“[Si] bien el
momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de
inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de
la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que
tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión
también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa
procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las
acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de
inconstitucionalidad”[5].
Finalmente, no
sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso
a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea
para preservar el derecho político y fundamental que
tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
(CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de
constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche
a partir de argumentos que no suscitan una verdadera
controversia constitucional. En estos
casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001, lo procedente es “adoptar una decisión
inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto
de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de
ley”.
6.3.2. Ahora bien, el
control de constitucionalidad no sólo procede sobre las acciones del
legislador, sino también frente a sus omisiones. De acuerdo con la
jurisprudencia, se entiende por omisión todo tipo de abstención del legislador
de disponer lo prescrito por la Constitución[6]. Esta figura exige entonces que exista una norma
en el Texto Superior que contemple el deber de expedir un preciso marco
regulatorio y que dicho deber sea objeto de incumplimiento. Por esta razón, se
ha dicho que existe una omisión legislativa, cuando no se observa por el
legislador una obligación de acción expresamente señalada por el Constituyente[7].
Desde sus primeros
pronunciamientos, este Tribunal ha distinguido las omisiones legislativas absolutas de las omisiones legislativas relativas. En las primeras existe una falta
de desarrollo total de un determinado precepto constitucional; mientras, en las
segundas, el
legislador excluye de una norma jurídica un ingrediente, consecuencia o
condición normativa que, a partir de un análisis inicial o de una visión global
de su contenido, permite concluir que su consagración resulta esencial para
armonizar el texto legal con los mandatos previstos en la Constitución.
Obsérvese
como, mientras en las omisiones absolutas,
no se ha producido norma alguna en relación con una determinada materia, en las
omisiones relativas, por el
contrario, sí existe un desarrollo legal vigente, pero imperfecto, por la
ausencia de un aspecto normativo específico en relación con el cual existe el
deber constitucional de adoptar medidas legislativas. Para esta Corporación tan
sólo es procedente el juicio de inconstitucionalidad respecto de omisiones relativas, pues en los casos
de ausencia total de regulación no concurre un referente normativo que se pueda
confrontar con la Constitución.
6.3.3. La jurisprudencia
sobre la omisión legislativa relativa giró inicialmente alrededor del principio
de igualdad, a partir de la consideración según la cual el presupuesto básico de dicha omisión consiste
en que el legislador regula una materia, pero lo hace de manera imperfecta o
incompleta, al no tener en cuenta todos aquellos supuestos que, por ser
análogos, deberían quedar incluidos en dicha regulación. No obstante, desde una
perspectiva más amplia, también se ha admitido que la omisión legislativa
ocurre cuando se deja de regular algún supuesto que, en atención a los mandatos
previstos en el Texto Superior, tendría que formar parte de la disciplina legal
de una determinada materia. Así, por
ejemplo, este Tribunal se ha referido a omisiones relativas vinculadas con la
protección del derecho fundamental al debido proceso[8].
Desde esta perspectiva, como
regla general, la Corte ha insistido en que la configuración de una omisión
legislativa relativa requiere acreditar, en relación con la materia objeto de
regulación, la existencia de un imperativo constitucional que exija regular el
supuesto que se considera omitido.
6.3.4. En desarrollo de lo
expuesto, este Tribunal ha señalado los siguientes requisitos que se deben
acreditar para entender que una demanda de inconstitucionalidad por omisión
legislativa relativa ha sido planteada en debida forma, a saber: (i) la
existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el
Texto Superior, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que en los casos de exclusión la falta de
justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se
encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión
sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el
Constituyente al legislador.
En todo caso, la posibilidad
de que el juez constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo, queda
supeditado al hecho de que la omisión sea predicable directamente de la
disposición acusada, sin que resulte admisible el ataque indiscriminado de
normas o la referencia a preceptos normativos que no han sido vinculados al
proceso. En este sentido, en la Sentencia C-185 de 2002 se expuso que:
“[Haciendo] referencia a
los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad,
la doctrina de esta Corporación ha definido que sólo es posible entrar a
evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, cuando el actor ha
dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o emerge la omisión
alegada[9].
En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir
pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea
predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u
otros que no hayan sido vinculados al proceso”.
6.3.5. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación encuentra que en el asunto
bajo examen se debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud
sustantiva de la demanda, por las razones que a continuación se exponen:
- En primer lugar, las disposiciones legales
demandadas son una mera reproducción textual de normas constitucionales. Así,
se observa que: (i) el inciso 1° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992
transcribe un fragmento del artículo 165 de la Constitución Política, conforme
al cual si el Gobierno Nacional objeta un proyecto de ley debe devolverlo a la
Cámara en que tuvo origen[10]; (ii) el inciso 2° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 repite parte del
inciso 2° del artículo 166 del Texto Superior, en el que se dispone que si las
Cámaras entran en receso, el Presidente de la República debe publicar el
proyecto objetado en los términos establecidos para ejercer dicha facultad[11]; (iii) el artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 es una fiel copia del inciso
1° del artículo 166 constitucional, en el que se consagran los plazos para
objetar dependiendo del número de artículos de la iniciativa[12]; y finalmente, (iv) el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992 se refiere a las
dos modalidades de objeción: por inconstitucionalidad y por inconveniencia,
reiterando básicamente el mismo procedimiento de definición previsto en el
artículo 167 del Texto Superior[13].
No sobra recordar que el juicio
de inconstitucionalidad por omisión exige que el cargo propuesto por el actor
sea predicable
directamente del contenido de las disposiciones acusadas, y no de simples
opiniones o apreciaciones subjetivas que no tienen respaldo en el texto del
cual se alega la supuesta abstención del legislador. Sobre el particular, en la
Sentencia C-208 de 2007, en
tratándose de omisiones legislativas relativas, esta Corporación expresó que
“lo que merece reproche constitucional es el efecto contrario a la Constitución
que ellas lleguen a generar en el ordenamiento”, razón por la cual “únicamente
cuando el silencio del legislador se traduce en una norma implícita que, por ejemplo, prohíbe algo permitido u ordenado
por la Carta cabe hablar de la inconstitucionalidad [por] omisión.”
En este sentido, en el asunto sub-examine, encuentra la Corte que la
demanda presentada por el ciudadano Rodríguez Felizzola busca que esta
Corporación de respuesta a un vacío interpretativo, en el sentido de definir si
es posible deducir la existencia de objeciones contra proyectos de acto
legislativo a partir del régimen normativo previsto en la Constitución. Sin
embargo, el accionante no realiza un esfuerzo argumentativo tendiente a
demostrar por qué los textos acusados, en concreto los artículos 197, 198 y 199
de la Ley 5ª de 1992, que, como ya se
dijo, son una reproducción de varios preceptos constitucionales, cercenan la
posibilidad del Presidente de formular dicho tipo de objeciones, ni tampoco
explica cuál sería la norma implícita que surgiría del contenido normativo de
los preceptos acusados en contra de los mandatos previstos en la Constitución.
El juicio que se propone se
soporta exclusivamente en una concepción netamente personal sobre el alcance de
los principios de separación de funciones y de supremacía constitucional, sin
que, en ninguna parte, se oriente el examen hacia el contenido de los preceptos
cuestionados y hacia la forma en que ellos crean una norma implícita que va en
contravía de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador. Lo anterior, en el caso bajo examen, adquiere una connotación especial, si
se tiene en cuenta que la identidad de contenido normativo entre los preceptos
legales demandados y los artículos constitucionales referentes al régimen de
objeciones (CP arts. 165 a 167), excluye –por lógica– la contraposición que
debe existir entre dichas normas, como requisito necesario del juicio de
inconstitucionalidad.
En este orden de ideas, la
demanda incumple con la carga de certeza,
pues la acusación no se soporta en un contenido normativo específicamente
vinculado con las disposiciones de las cuales se alega la omisión, sino en un
ataque indeterminado al conjunto de normas que reproducen los preceptos
constitucionales sobre el régimen de objeciones, a partir de una apreciación
eminentemente subjetiva sobre el alcance de varios principios de raigambre
superior. Al respecto, en la Sentencia C-041 de 2002, se dijo que:
“Para que una demanda de
inconstitucionalidad contra una omisión legislativa relativa sea admisible,
resulta necesario que el actor acuse el contenido normativo específicamente
vinculado con la omisión. De esta suerte, no resultan atendibles los cargos generales que se dirigen a atacar
un conjunto indeterminado de normas con el argumento de que omiten la
regulación de un aspecto particular, o los que se dirigen a atacar
normas de las cuales no emerge el precepto que el demandante echa de menos.”
(Subrayado y sombreado por fuera del texto original)[14].
- En segundo lugar, no cabe duda
de que las disposiciones acusadas consagran el régimen de objeciones contra
proyectos de ley, a través de la reproducción de las normas constitucionales
que regulan dicha materia. De ahí que, en principio, su contenido normativo no
se ocupa de desarrollar lo referente a las objeciones
frente proyectos de acto legislativo. Por esta razón, era obligación del actor
demostrar de donde surgía la omisión por él señalada, lo que le exigía tener en
cuenta todas las normas legales que regulan el procedimiento de expedición del
citado acto de reforma (Ley 5ª de 1992, arts. 221 a 227), con el propósito de
determinar si ellas consagran o no, directa o indirectamente, la posibilidad de
realizar la actuación que se considera no fue prevista por el legislador. En
este sentido, el actor omitió hacer referencia al artículo 227 de la Ley 5ª de
1992, conforme al cual: “Las
disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al procedimiento
legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones
constitucionales tendrán en el trámite legislativo constituyente plena
aplicación y vigencia”.
Como se observa de lo expuesto, el citado precepto legal sujeta el trámite
de las reformas constitucionales que se adelantan por medio de acto legislativo
a las reglas del procedimiento legislativo ordinario que no sean incompatibles
con las regulaciones constitucionales. En virtud de lo anterior, la carga de suficiencia le imponía al actor
el deber de explicar por qué no cabe la posibilidad de realizar objeciones
frente a proyectos de acto legislativo, a pesar de la existencia de la citada
regla de remisión, o lo que es lo mismo, por qué a pesar del contenido de dicha
disposición efectivamente se presenta la omisión por él alegada.
Si bien excepcionalmente esta Corporación ha admitido la posibilidad de
decretar la existencia de una unidad normativa para proferir un fallo de fondo,
el uso de dicha facultad se
somete al requisito de “que el actor haya efectuado un cargo de
inconstitucionalidad verificable
respecto de los contenidos que conformarían la proposición jurídica completa”[15], como se expuso en la
Sentencia C-870 de 2010.
Dicha situación no acontece en el
caso sometido a decisión, pues, como ya se explicó, la demanda incumple con la
carga de certeza, al no soportar el juicio en los dispositivos impugnados, sino
en un ataque indeterminado y general sobre el alcance del régimen de las
objeciones, a partir de una apreciación eminentemente subjetiva sobre el
contenido de los principios de separación de funciones y de supremacía
constitucional.
- Finalmente, conforme se señaló
en el acápite 6.3.4 de esta providencia, uno de los requisitos esenciales que
se deben acreditar en una demanda de inconstitucionalidad por omisión
legislativa relativa, es el concerniente al incumplimiento injustificado de un
deber específico impuesto por el Constituyente al legislador. Como se mencionó
en la Sentencia C-664 de 2006, el juicio por omisión no recae simplemente en un
no hacer, sino en un no hacer algo normativamente predeterminado.
En el asunto bajo examen, si bien actor señaló las normas legales de las
cuales predica la presunta omisión legislativa, no logró precisar ni demostrar
cuál es el deber constitucional específico incumplido por el legislador al
expedir las normas orgánicas que se impugnan.
En efecto, al revisar el contenido normativo de los artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior, no se
deriva de ellos –ni explícita ni implícitamente– un mandato específico
referente a la posibilidad del Presidente de la República de objetar proyectos
de acto legislativo. Precisamente, el artículo 1° Superior se limita a
describir la forma y las características básicas del Estado[16]; el artículo 4° se concreta en el desarrollo del principio de supremacía
constitucional[17]; el artículo 113 se refiere a la división del poder público[18]; y por último, el artículo 188 consagra las funciones simbólicas del
Presidente de la República[19].
No se observa en los preceptos invocados como vulnerados la existencia de
un mandato específico, en el que se exija que deba existir una etapa de
objeciones gubernamentales a los proyectos de acto legislativo, por lo que
demanda también incurre en un desconocimiento de la carga de suficiencia, al no tener la capacidad de despertar una
duda mínima sobre la exequibilidad de las disposiciones demandadas. Tampoco es
válido pretender que el mandato específico se deriva de los principios de
separación de funciones y de supremacía constitucional, básicamente porque los
principios constituyen mandatos de optimización[20] y de ellos, por lo general, no emana una regla instrumental concreta, como
la que se pretende hacer exigible por el actor.
En conclusión, esta Corporación encuentra que se debe proferir un fallo
inhibitorio por ineptitud sustantiva de
la demanda, en primer lugar, porque el actor no logró establecer por qué las
disposiciones acusadas adolecen de la omisión legislativa por él alegada (desconocimiento
de la carga de certeza); en segundo término, porque prescindió del análisis de las normas legales que regulan el procedimiento
de expedición de los actos legislativos y, en concreto, del artículo 227 de la
Ley 5ª de 1992, cuyo examen resultaba necesario para demostrar que el
Presidente de la República carece de la facultad de objetar proyectos de acto
legislativo (desconocimiento de la carga
de suficiencia); y finalmente, porque no se acreditó el incumplimiento de
un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador, a partir de
los artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior, pues de ellos no se deriva
ni expresa, ni implícitamente la facultad que el demandante considera omitida (desconocimiento de la carga de suficiencia).
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA
para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los artículos 197,
198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de
voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de
voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de
voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
Ausente en comisión
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-083/13
CRITERIOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD-Confusión con los criterios propios de un examen de fondo en materia de omisión legislativa relativa (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos jurisprudenciales para su admisión (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Estándares distorsionan la naturaleza pública de la acción de
inconstitucionalidad y se erigen en barreras formalistas de acceso a la
justicia impropias de un tribunal Constitucional (Salvamento de voto)
OBJECIONES GUBERNAMENTALES CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-No se configura una omisión legislativa relativa (Salvamento de voto)
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Compatibilidad con el proceso constituyente a cargo del Congreso de la República (Salvamento de voto)
OBJECIONES CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Inexistencia de precedente constitucional que las prohíba (Salvamento de voto)
La objeción de los
actos legislativos no desconoce precedente alguno de la Corte Constitucional,
ya que las referencias al respecto indicando su improcedencia en las sentencias
C-222 de 1997, C-543
de 1998, C-873 de 2003, C-208 de 2005, C-1053
de 2005 y C-178 de 2007, no se erigen en un
precedente vinculante dado que nunca resultaron necesarias en las decisiones adoptadas
en tanto no se ocupaban de solucionar ese problema jurídico. Esto indica
entonces que tales referencias constituyen en verdad dichos de paso que carecen
de la fuerza obligatoria relativa que se adscribe a la ratio decidendi.
OBJECIONES DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS-Asegura la supremacía e integridad de la Constitución
(Salvamento de voto)
REFORMAS CONSTITUCIONALES APROBADAS POR EL CONGRESO-Jurisprudencia constitucional sobre rigurosidad en la
comprobación de la validez del procedimiento legislativo (Salvamento de voto)/REFORMAS CONSTITUCIONALES APROBADAS POR EL
CONGRESO-Escrutinio jurisdiccional y político es más estricto que el de la
legislación (Salvamento de voto)
OBJECIONES GUBERNAMENTALES DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS-Guarda el equilibrio de los poderes (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Alcance (Salvamento de voto)/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Mecanismo de colaboración-control entre los dos poderes (Salvamento de voto)
OBJECION GUBERNAMENTAL-No implica la anulación de las facultades del Congreso (Salvamento de voto)
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Constituyen una etapa más en el proceso legislativo (Salvamento de voto)
Las objeciones presidenciales por
inconstitucionalidad, lejos de constituir un veto u obstáculo para el proceso
legislativo en Colombia, constituyen una etapa más en la formación de las
leyes. De igual manera, la insistencia de las Cámaras no puede ser considerada
como una colisión de competencias entre dos ramas del poder público, que por mandato superior están llamadas a guardar
entre sí un equilibrio armónico
SILENCIO CONSTITUCIONAL RESPECTO DE LA FACULTAD GUBERNAMENTAL DE OBJETAR ACTOS LEGISLATIVOS-Alcance (Salvamento de voto)/PROCESO DE FORMACION DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional sobre reglas de procedimiento legislativo ordinario que resultan aplicables (Salvamento de voto)
INTERPRETACION DE LA CONSTITUCION-No puede implicar que los silencios en ella previstos, sean considerados siempre como prohibiciones (Salvamento de voto)
La
interpretación de la Constitución no puede implicar que los silencios en ella
previstos, sean considerados siempre como prohibiciones: conduciría a la
eliminación de la libertad de configuración reconocida al Congreso y, por esa
vía, la afectación del principio democrático. Para el análisis específico, de
si el Legislador Orgánico -y sólo él en cuanto legislador- puede asignar una
atribución a un órgano del Estado relacionada con el trámite de formación
normativa es necesario cumplir varias condiciones: (i) que el silencio
constitucional no sea el resultado de un rechazo del constituyente -juicio de
no exclusión constituyente-, (ii) que la regulación adoptada por el Legislador
Orgánico pueda articularse con el sistema constitucional vigente, sin
desconocer la imagen maestra o contenido esencial de las diferentes garantías
institucionales -juicio de coherencia institucional-, (iii) que la regulación
favorezca u optimice la realización de intereses constitucionales
significativos reconocidos en la parte dogmática de la Constitución -juicio de
articulación con el sistema axiológico- y (iv) que la competencia que se
atribuya, guarde relación con las competencias constitucionales reconocidas al
órgano correspondiente -juicio de asociación competencial-. Estas exigencias
articulan diversos sistemas de interpretación -histórico y sistemático- y
aseguran, de una parte, que el reconocimiento de una facultad de regulación
radicada en el Congreso no afecte la Constitución; y, de otra, la preservación
de la cláusula general de competencia, cuando se trata de un asunto orgánico
que no fue constitucionalmente decidido.
ASIGNACION DE COMPETENCIAS AL GOBIERNO EN TRAMITE DE ADOPCION EN ACTO LEGISLATIVO, A PESAR DEL SILENCIO DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)
TRAMITE LEGISLATIVO DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Vacío en la
Constitución debe suplirse con lo previsto en el trámite legislativo ordinario
en cuanto no resulte incompatible con el título XIII de la Constitución
(Salvamento de voto)
El título XIII de la Constitución, si bien
contiene ciertas alusiones a la promulgación, no establece regulación alguna
sobre la manera como ella debe hacerse. La regla general, que tiene origen a)
en una interpretación histórica, b) en el lenguaje empleado por el
constituyente y c) en la jurisprudencia constitucional, indica que los vacíos
de regulación que se adviertan en el título XIII de la Carta a propósito de las
reformas por la vía del Congreso de la República, deben suplirse por el trámite
legislativo ordinario en cuanto no resulte incompatible con lo dispuesto en el
Título XIII. Dentro del proceso formación de las leyes se ha previsto su
promulgación por el gobierno (C.P. Arts. 165 y 189 num. 10). Nada se opone a
que ese trámite, que tiene sentido como un instrumento de autenticidad y de
publicidad, que es de obligatorio cumplimiento para el Presidente de la
República y que puede suplirse por el Congreso (C.P. art. 168), se aplique
también en el trámite de los actos legislativos.
RECONOCIMIENTO DE LA FACULTAD
DE OBJETAR ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Desarrollo constitucional y derecho comparado
(Salvamento de voto)
ACTOS LEGISLATIVOS-Ausencia de obligación de sancionarlos y
posibilidad de formular objeciones gubernamentales (Salvamento de voto)
Demanda
de inconstitucionalidad en
contra de los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5 de 1992.
Referencia:
Expediente D-9209.
Actor: Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola.
Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.
A continuación
sintetizo las razones que justifican mi desacuerdo con la decisión de la Corte
consistente en inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con
los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5 de 1992, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
1. La decisión de la Corte confunde los criterios de
admisibilidad de demandas de inconstitucionalidad con los criterios propios de
un examen de fondo en materia de omisión legislativa relativa.
1.1.
Sostiene la sentencia que el demandante no consiguió demostrar la existencia de
un deber constitucional específico para adoptar un régimen jurídico que
discipline las objeciones gubernamentales de actos legislativos. A esa
conclusión se arribó indicando, de una parte, que de los artículos 4, 113 y 188
de la Constitución no se deriva implícitamente que el Presidente de la
República tenga competencia para objetar proyectos de actos legislativos y, de
otra, que las disposiciones acusadas se limitan a reproducir lo señalado en los
artículos 166 y 167 de la Constitución.
1.2.
Adoptar una decisión inhibitoria, como lo hizo la Corte, argumentando que no
existe un deber constitucional que obligue al legislador a adoptar un régimen
jurídico de objeciones gubernamentales en contra de actos legislativos,
constituye una conclusión propia de un examen de fondo y no de un juicio de
admisibilidad del cargo. En efecto, tal consideración supone un pronunciamiento
sobre la satisfacción de uno de los requerimientos para declarar la existencia
de una omisión legislativa relativa y no, por el contrario, sobre la aptitud de
la acusación formulada para propiciar un pronunciamiento de este Tribunal.
1.3.
La sentencia de la Corte se opone a sus decisiones previas. Así por ejemplo en
las sentencias C-533 de 2012 y C-782 de 2012, entre otras, esta Corporación se
limitó a constatar, antes de adelantar el examen correspondiente, si el
demandante aludía a cada una de las condiciones que, según la jurisprudencia,
estructuran la omisión.
También
en esa dirección se encuentra la sentencia C-914 de 2010 en la que la Corte
precisa que en materia de omisión legislativa relativa es necesario considerar
la existencia de dos momentos diversos relativos a la valoración de la aptitud
del cargo, en primer lugar, y a la procedencia de declarar la existencia de una
omisión legislativa relativa, en segundo término. Según dicho pronunciamiento,
este último exige que se encuentren efectivamente acreditados los elementos
estructurales de la omisión, al paso que en el primero basta que los argumentos
del demandante se encuentren enfocados a cumplir con
tales ingredientes.
1.4.
En esta ocasión, contrariando las características de la acción pública de
inconstitucionalidad, la inhibición de la Corte se fundó no en que el
demandante se hubiere abstenido de señalar el incumplimiento de un deber
constitucional específico sino en el hecho de que tal deber, según la mayoría,
no existe en la Constitución.
2. La decisión de la Corte impone barreras formalistas al
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.
Considerar,
como lo hizo la sentencia de la que me aparto, que el demandante no conformó la
proposición jurídica completa al no demandar el artículo 227 de la ley 5 de
1992, desconoce que dicha disposición no se requería para la formulación de
cargo por omisión en tanto la lectura de los artículos 197, 198 y 199 de dicha
ley permitía apreciar, desde el principio, la imperfección que en la regulación
constataba el demandante. Además de ello, la exigencia establecida por la Corte
en esta sentencia termina obligando no solo a demandar las disposiciones que
puedan refutar la omisión advertida -lo
que resulta absurdo- sino también a examinar de manera integral el ordenamiento
jurídico a fin de identificar cualquier norma que pueda oponerse a la omisión
–lo que resulta desproporcionado-.
Estos
estándares de admisibilidad de las demandas por omisión legislativa,
distorsionan la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad y se erigen
en barreras formalistas de acceso a la justicia impropias de un Tribunal
Constitucional.
3. No se configura una omisión
legislativa relativa dado que la posibilidad de formular objeciones
gubernamentales contra los actos legislativos se prevé, sin oponerse a la
Constitución, en el artículo 227 de la ley 5 de 1992.
Considerando
entonces que la demanda presentada cumplía plenamente con los requerimientos
para promover un pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal, debía
declararse la exequibilidad de las normas demandadas dado que no se configuraba
la omisión alegada. Esta conclusión se apoya en varios argumentos que
a continuación se sintetizan:
3.1.
Aplicación de las reglas del proceso legislativo ordinario al proceso
constituyente.
El artículo 227 de la Ley 5 de 1992, ordena
la aplicación de las reglas del proceso legislativo ordinario al trámite
legislativo constituyente. A su vez, el régimen de las objeciones
gubernamentales es parte del proceso de formación de las leyes que se extiende,
en consecuencia, al de los actos legislativos.
3.2.
Compatibilidad de las objeciones gubernamentales con el proceso constituyente a
cargo del Congreso de la República.
Se cumple la condición prevista en el
artículo 227 para la aplicación del régimen de objeciones de los proyectos de
ley a los actos legislativos -compatibilidad de tal remisión con las
“regulaciones constitucionales”-, por las siguientes razones:
3.2.1. Inexistencia de
precedente constitucional que prohíba las objeciones en contra de actos
legislativos.
La objeción de los
actos legislativos no desconoce precedente alguno de la Corte Constitucional,
ya que las referencias al respecto indicando su improcedencia en las sentencias
C-222
de 1997, C-543 de 1998, C-873 de
2003, C-208 de 2005, C-1053 de 2005 y
C-178 de 2007, no se erigen en un precedente vinculante dado que nunca resultaron necesarias en las decisiones adoptadas en
tanto no se ocupaban de solucionar ese problema jurídico. Esto indica entonces
que tales referencias constituyen en verdad dichos
de paso que carecen de la fuerza obligatoria relativa que se adscribe a la ratio decidendi.
3.2.2.
Compatibilidad constitucional de las objeciones gubernamentales en el proceso
legislativo constituyente.
El Legislador Orgánico estableció, en el artículo 227, que las reglas
aplicables al procedimiento legislativo ordinario regularán también el proceso
constituyente a cargo del Congreso -entre ellas, la relativas a las objeciones
de actos legislativos-, siempre que no resulten incompatibles con lo previsto
en la Constitución. En esa medida, debe determinarse si el trámite de tales
objeciones gubernamentales -establecido entre los artículos 197 y 200 de la ley
5 de 1992- es o no compatible con la regulación constitucional que disciplina
la adopción de actos legislativos.
La compatibilidad a la que alude
el artículo 227 de la ley 5 de 1992 puede definirse como una cualidad de las
normas que les permite concurrir o coexistir con otras. De esta manera se trata
de una condición que implica la no oposición con la Constitución. Serán
entonces compatibles con la regulación constitucional aquellas disposiciones
del trámite legislativo ordinario (i) que reproducen mandatos constitucionales
que expresamente la Constitución reconoció como aplicables a la adopción de
actos legislativos o (ii) que no contradicen una prohibición derivada de la
Carta Política. En suma, aquellas reglas o principios legales cuya aplicación
al procedimiento constituyente a cargo del Congreso, se encuentra ordenada por
la Constitución o se halla permitida.
3.2.2.1. Las objeciones de los actos legislativos
asegura la supremacía e integridad de la Constitución.
3.2.2.1.1. La supremacía de la Constitución, que encuentra
fundamento en los artículos 2, 4, 6, 237 y 241 de la Carta Política, entre
otros, constituye un parámetro ineludible para establecer la compatibilidad de
un régimen legal que autorice el ejercicio de una competencia gubernamental
para objetar los actos legislativos, en cuanto mecanismo adecuado para su
materialización. Ello, ciertamente, disminuye los riesgos asociados a la
entrada en vigencia de una reforma a la Carta Política que, aunque podría ser
objeto de un cuestionamiento constitucional posterior en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, tendría la aptitud de producir efectos y
lesionar el ordenamiento jurídico.
3.2.2.1.2. La interpretación anterior constituye una
maximización de la supremacía de la Constitución. Al admitir la atribución
gubernamental, se reconoce la habilitación de un funcionario -el Presidente de
la República- que representa la unidad de la Nación y a quien corresponde la
garantía de los derechos y libertades de todos los colombianos -artículo 188 de
la Constitución-. De esta forma, resulta coherente con el control difuso que
desde el artículo 4 de la Constitución se ha previsto y cuyo ejercicio se encuentra a cargo de los “jueces, las autoridades administrativas e
incluso los particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso
concreto”[21].
3.2.2.1.3. Imponer al Presidente la imposibilidad cuestionar la promulgación de
un acto legislativo que desconoce la Constitución, entraña una renuncia al
cumplimiento de la obligación que se deriva del juramento de cumplir la
Constitución. Esta consecuencia no resulta admisible si se considera, una vez
más se destaca, que el planteamiento de objeciones y la consecuente suspensión
de la promulgación- no conlleva la extinción de la iniciativa legislativa sino
la apertura de una oportunidad, marcada por el predominio institucional del
Congreso, para reflexionar nuevamente sobre la corrección constitucional de la
decisión adoptada.
3.2.2.1.4. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
señalado que el trámite de aprobación de reformas constitucionales por parte
del Congreso, debe ser especialmente cuidadoso y, correlativamente, también el
control constitucional del mismo. Esto implica que una atribución del Presidente
de la República que haga posible profundizar el debate y la reflexión no es
ajena a la perspectiva señalada y, por el contrario, se inscribe en las razones
que la explican. En la sentencia C-040 de 2010, la Corte se refirió al alcance
del control a su cargo:
La exigencia de tanto unos como otros requisitos se
explica, a la luz de la jurisprudencia constitucional, en la especial
rigurosidad en la comprobación acerca de la validez del procedimiento
legislativo que precede a las reformas constitucionales aprobadas por el
Congreso. No puede perderse de vista que en este escenario el Legislativo
ejerce un poder superior –y por ende, sometido a mayores exigencias-, que el de
“hacer las leyes” de que trata el artículo 150 C.P. En contrario, el
Congreso hace uso de sus facultades como poder constituyente derivado, con el
fin de adelantar reformas que afectan a la Carta Política y que, por ello,
inciden en aspectos básicos, centrales y definitorios del modelo jurídico y
político del país. En ese orden de ideas y a partir de un criterio
teleológico, que atiende a las finalidades cumplidas por los actos
legislativos, resulta acertado afirmar que aunque los requisitos de trámite son
exigibles de toda expresión de la actividad congresional, el estándar del
control que ejerce este Tribunal eleva su exigencia en el análisis del
procedimiento que antecede a la expedición de los actos legislativos. (Subraya
fuera del original)
Conforme a la decisión citada, los ajustes a la Constitución se encuentran
sometidos a un escrutinio jurisdiccional y político más estricto que el de la
legislación. En tal sentido, la posibilidad de objeción gubernamental de las
enmiendas a la Carta, resulta finalísticamente concurrente con lo destacado por
la Corte y compatible con la Constitución, máxime que la participación del
Presidente de la República no supone nunca un aniquilamiento del proyecto, sino
que posibilita la promoción de mayores niveles de acuerdo y, en todo caso, de
deliberación.
3.2.2.1.5. Tanto las leyes como los actos legislativos se
encuentran sometidos a límites jurídicos cuyo respeto debe asegurarse
institucionalmente. La imposición de condiciones a uno y otro, hace que la
aceptación del trámite de objeciones de naturaleza jurídica, como aquellas que
corresponden a las réplicas por inconstitucionalidad, resulte funcional en
ambas hipótesis. La misma razón que justifica el establecimiento de una
habilitación gubernamental para la formulación de objeciones por
inconstitucionalidad en el caso de los proyectos de ley se hace relevante en
los actos legislativos. Considerar incompatible con la Constitución la
formulación de objeciones gubernamentales implica aceptar, por ejemplo, que
frente a infracciones graves y claras al procedimiento de aprobación, el
Presidente de la República no tiene alternativa diferente a promulgar el acto
y, en consecuencia, a aceptar que produzca todos sus efectos. Una conclusión
como esta impacta directamente el núcleo del sistema constitucional colombiano
y pone en tela de juicio la decisión constituyente de salvaguardar la
integridad y supremacía de la Carta Política.
3.2.2.1.6. En suma, el respeto de la integridad y
supremacía de la Constitución, hace posible considerar compatible con ella el
reconocimiento que ha hecho el Legislador orgánico, en el artículo 227 de la
ley 5 de 1992, de la facultad del Gobierno para tramitar
institucionalmente -al amparo del
régimen de objeciones- aquellos desacuerdos que se funden en la posible
configuración de vicios competenciales o de trámite, con ocasión de la
expedición de actos legislativos. Se trata de una intervención oportuna que
permite armonizar diferentes y valiosos
intereses de la Constitución.
3.2.2.2. Las objeciones gubernamentales de los actos
legislativos guarda el equilibrio de los poderes.
3.2.2.2.1. Una de las funciones más importantes del modelo
de objeciones gubernamentales, consiste
en promover un control por parte del poder ejecutivo al legislativo sin
desconocer, en todo caso, el predominio institucional de este último en el
trámite de aprobación de normas. Esta consideración encuentra su apoyo en el
artículo 113 de la Constitución del que se desprende un mandato de división de
poderes, un mandato de colaboración armónica y un principio de control
recíproco.
3.2.2.2.2. Desde sus primeros pronunciamientos este
Tribunal se ocupó de caracterizar el principio de la separación de poderes, así
como la idea de equilibrio y control entre ellos. En la sentencia C-449 de 1992
indicó:
“Surge pues una interdependencia de las
distintas ramas y órganos del poder, lo cual implica incluso un control
recíproco entre ellos. No se trata por tanto de una fragmentación del poder
del Estado sino de una articulación a través de la integración de varias
fuerzas. Un nexo sistemático vincula entonces los fines esenciales del Estado y
su organización. Como ya lo tiene establecido la reciente jurisprudencia de la
Corte Constitucional en su primera sentencia en Sala Plena, "la visión de
una rígida separación de los poderes debe ser superada en la concepción que
concilia el ejercicio de funciones separadas -que no pertenecen a un órgano
sino al Estado- con la colaboración armónica para la realización de sus fines,
que no son otros que los del servicio a la comunidad". (Subraya fuera del
original)
Pues bien, el reconocimiento legislativo de
la facultad de objetar gubernamentalmente un acto legislativo se inscribe en la
orientación constitucional derivada del artículo 113 de la Constitución, en
tanto hace posible un control oportuno -de advertencia- de las actuaciones del
Congreso con el propósito de promover la realización de los fines del Estado.
3.2.2.2.3. En la sentencia C-036 de 1998, esta
Corporación se refirió con precisión al significado constitucional de las
objeciones gubernamentales como mecanismo de colaboración-control entre los dos
poderes. Indicó:
“La presentación de una
objeción, de mérito o de orden constitucional, suscita un nuevo debate en las
cámaras, vale decir, un examen adicional de la temática del proyecto, lo que
indudablemente enriquece las deliberaciones y el resultado final de las
mismas. En este sentido particular relieve asumen las objeciones por
inconstitucionalidad. En efecto, la actuación preventiva del Gobierno y la
inmediata reflexión de las cámaras, constituyen oportunidades
institucionales valiosas que se orientan a reforzar la necesaria vinculación
del poder público a la Constitución. De mantenerse - al mediar la
insistencia -, la discrepancia entre el Gobierno y el Congreso, sobre el
aspecto constitucional, el llamado a dirimirla con carácter general será la
Corte Constitucional. La ausencia de este órgano jurisdiccional, en el proceso
de resolución de las objeciones por conveniencia, obedece a que en este evento
la materia tiene naturaleza puramente política y, por consiguiente, se salda
con la mera insistencia de las cámaras aprobada por mayoría absoluta. (Subrayas
fuera del texto original)
La perspectiva mencionada en relación con el proceso de las objeciones
gubernamentales, toma nota de la preocupación de las democracias contemporáneas
por asegurar que las decisiones más importantes para la sociedad no solo sean
adoptadas por órganos con suficiente legitimidad democrática sino que también
resulten materialmente correctas o apropiadas. En ese sentido el reconocimiento
de controles institucionales durante el proceso de aprobación de las reformas a
la Constitución resulta importante, no solo para asegurar que resulten
compatibles con el Derecho vigente y adecuadas para hacer frente a los desafíos
políticos, sociales o económicos, sino también para asegurar un equilibrio
institucional que evite cualquier exceso en el ejercicio de la función
constituyente derivada.
3.2.2.2.4. La objeción
gubernamental de actos legislativos no implica, sin embargo, la anulación de
las facultades del Congreso. En efecto, el trámite de objeciones no implica en
ningún caso una forma de obstrucción o aniquilamiento definitivo de las
iniciativas aprobadas por el Congreso y, en esa medida, no podría
caracterizarse esta competencia gubernamental como una forma de veto. Las reglas aplicables a la materia
demuestran que, desde una perspectiva constitucional, el carácter previo del
trámite de las objeciones no paraliza la actividad del Congreso sino que activa
un procedimiento con trámites temporalmente preclusivos y, sin duda alguna,
sumarios. Esta característica hace posible entonces diferenciar la competencia
gubernamental de objetar de la facultad de veto insuperable existente en otros
ordenamientos constitucionales[22].
En esa dirección dijo la Corte en la sentencia C-1152 de 2008:
“En otras palabras, las objeciones presidenciales por
inconstitucionalidad, lejos de constituir un veto u obstáculo para el proceso
legislativo en Colombia, constituyen una etapa más en la formación de las
leyes. De igual manera, la insistencia de las Cámaras no puede ser considerada
como una colisión de competencias entre dos ramas del poder público, que por mandato superior están llamadas a guardar
entre sí un equilibrio armónico.”
3.2.2.2.5. El reconocimiento de objeciones gubernamentales
durante el trámite de aprobación de actos legislativos como mecanismo de
control de la actividad del Congreso y, en consecuencia, como forma de asegurar
el equilibrio de los poderes, no es extraña en los demás mecanismos de reforma
constitucional que incluso pueden suponer una mayor participación ciudadana.
Tanto la convocatoria de una asamblea nacional constituyente, como el llamado
al Pueblo para que se pronuncie en referendo sobre un proyecto de reforma
constitucional, demandan la intervención del Congreso mediante la adopción de
leyes que, naturalmente, podrán ser objetadas por el Presidente de la
República. Siendo ello así, una lectura de la Constitución que negara la
pertinencia de las objeciones gubernamentales en el trámite de un acto
legislativo, argumentando que tal trámite implica la imposición de un control o
limitación inaceptable del poder constituyente, desconoce que en los trámites
mencionados en los artículos 376 y 378 -que implican la participación directa
de la ciudadanía y permiten la introducción de cambios profundos en el texto
constitucional-, la formulación de objeciones por parte del Presidente de la
República sí resulta posible.
3.2.2.2.6. En suma, no es exótico ni riñe con la Constitución,
la intervención del Presidente de la República en procedimientos constituyentes
mediante la formulación de objeciones gubernamentales. Ello se traduce en el
control de la actividad del legislador, expresión del equilibrio de poderes y
manifestación del propósito constitucional de asegurar una deliberación
suficiente en la adopción de las decisiones de poder más decisivas.
3.2.2.3. El silencio constitucional respecto de la
facultad gubernamental de objetar actos legislativos.
En un Estado Constitucional de Derecho como el configurado en la Carta
Política de 1991, la actividad de los funcionarios se encuentra sometida a
reglas previamente establecidas. Autorizar al Gobierno para formular una
objeción durante el trámite de un acto legislativo, parece resultar
constitucionalmente problemática, ya que los artículos 165, 166 y 167 la
regulan al referirse únicamente a los
proyectos de ley sin mencionar los actos legislativos. A juicio de la Corte,
tal silencio no puede entenderse como una prohibición a su ejercicio por las
razones que se sintetizan a continuación.
3.2.2.3.1. Consideraciones asociadas a la guarda de la
supremacía e integridad de la Constitución y al equilibrio de poderes, conducen
a concluir que la posibilidad constitucional de un régimen jurídico orgánico
que autorice la objeción de actos legislativos -tal y como lo hace el artículo
227 de la ley 5 de 1992-, no es incompatible con la Constitución. El
reconocimiento de la atribución de objetar actos legislativos no es un asunto
constitucionalmente definido: se trata de una materia respecto de la cual la
Constitución no contiene un mandato que la admita, como tampoco otro que la
proscriba.
3.2.2.3.2. Es por tratarse de una cuestión que se
relaciona directamente con la actividad del Congreso (art. 151) y que impacta
el ejercicio de la actividad legislativa ordinaria o constituyente[23], que el Legislador Orgánico puede atribuirle al
Gobierno la facultad de intervenir en el trámite de aprobación de las reformas
constitucionales, formulando objeciones gubernamentales. Esta interpretación
permite articular adecuadamente las razones que justificarían aceptar la
facultad del Gobierno para objetar actos legislativos y el principio de
legalidad, en tanto aquel solo podría ejercerla bajo la condición de que se
encuentre reconocida en la ley orgánica.
3.2.2.3.3. Tal perspectiva es consistente con lo indicado
por la Constitución, respecto de la naturaleza, simultáneamente constitucional
y orgánica, que regula el proceso de formación de los actos reformatorios de la
Constitución. Cabe recordar la sentencia C-040 de 2010, ya citada, en la que la
Corte indicó:
“El artículo
375 C.P. establece un grupo de reglas mínimas acerca del trámite de los
proyectos de acto legislativo (…). Sin embargo, estas reglas de procedimiento
no son las únicas que resultan aplicables a los proyectos de acto legislativo.
En efecto, tanto el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del
Congreso, como la jurisprudencia constitucional, (…) han contemplado que
al trámite de dichos proyectos [de actos legislativos] son plenamente
aplicables las reglas del procedimiento legislativo ordinario que no sean
incompatibles con los preceptos constitucionales específicos para tales
reformas a la Carta. (Subraya y corchete fuera del original)
Negar la posibilidad de adoptar un régimen jurídico en materia de objeciones
gubernamentales en contra de actos legislativos implicaría: (i) anular la
competencia del Legislador para asignar funciones a las diferentes autoridades
públicas conforme lo prevén los artículos 121, 122 y 123 de la Constitución y
(ii) desconocer la competencia del Legislador Orgánico para regular la
actividad del Congreso y la relación del Legislativo y el Ejecutivo en el
proceso de formación de las leyes.
3.2.2.3.4. La interpretación de la Constitución no puede
implicar que los silencios en ella previstos, sean considerados siempre como
prohibiciones: conduciría a la eliminación de la libertad de configuración
reconocida al Congreso y, por esa vía, la afectación del principio democrático.
Para el análisis específico, de si el Legislador Orgánico -y sólo él en cuanto
legislador- puede asignar una atribución a un órgano del Estado relacionada con
el trámite de formación normativa es necesario cumplir varias condiciones: (i)
que el silencio constitucional no sea el resultado de un rechazo del
constituyente -juicio de no exclusión constituyente-, (ii) que la regulación
adoptada por el Legislador Orgánico pueda articularse con el sistema
constitucional vigente, sin desconocer la imagen
maestra[24] o contenido
esencial de las diferentes garantías institucionales -juicio de coherencia
institucional-, (iii) que la regulación favorezca u optimice la realización de
intereses constitucionales significativos reconocidos en la parte dogmática de
la Constitución[25] -juicio de articulación con el sistema axiológico- y
(iv) que la competencia que se atribuya, guarde relación con las competencias
constitucionales reconocidas al órgano correspondiente -juicio de asociación
competencial-.
Estas exigencias articulan diversos sistemas de interpretación -histórico y
sistemático- y aseguran, de una parte, que el reconocimiento de una facultad de
regulación radicada en el Congreso no afecte la Constitución; y, de otra, la
preservación de la cláusula general de competencia, cuando se trata de un
asunto orgánico que no fue constitucionalmente decidido.
3.2.2.3.5. La aplicación de estos criterios, conducen a
concluir lo siguiente:
(i) La inexistencia de una referencia particular a las
objeciones gubernamentales frente a los actos legislativos, no tiene su causa
en el rechazo de una propuesta en tal sentido por la Asamblea Nacional
Constituyente; esto indica que el silencio del texto constitucional no puede
interpretarse como una decisión Constituyente de prohibirla.
(ii) El reconocimiento legislativo de la competencia del Presidente no
desconoce garantía institucional alguna, en tanto el Congreso preserva siempre
su predominio en el trámite de las objeciones y en la definición de insistir o
no el proyecto, sin la existencia de una agravación de las mayorías.
(iii) La definición de una autorización para objetar actos
reformatorios de la Constitución, (a) contribuye a evitar riesgos de violación
de la Constitución -art. 4-, (b) hace posible el control político de la
actividad del poder legislativo en desarrollo del equilibrio de poderes, (c)
propicia que los procesos constituyentes valoren adecuadamente el impacto de
los ajustes constitucionales en el derecho internacional -art. 9-, (d) optimiza
los procesos democráticos -arts. 1, 3, 40-, (e) amplia el ámbito de relaciones
en las que se proyecta la colaboración armónica de los poderes como expresión
del sistema de frenos y contrapesos -art. 113- y (f) refuerza el sistema de
control difuso de constitucionalidad con un mecanismo de control previo de
advertencia sobre la posible violación de la Constitución, antes de que el acto
legislativo cobre vigor -arts. 4, 241, 242-.
(iv) La posibilidad de objetar actos legislativos se asocia con
competencias reconocidas al Presidente de la República, en particular, con la
obligación de defender la Constitución que se sigue de los deberes que surgen
al prestar su juramento (art. 188).
De acuerdo con
lo expuesto no puede considerarse que la Constitución haya proscrito la
existencia de un régimen legislativo que autorice las objeciones
gubernamentales. Una adecuada comprensión del silencio conduce entonces a
aceptar la competencia indelegable del Legislador Orgánico -art. 151-, tal como
lo hizo en al artículo 227 de la Ley 5 de 1992.
3.2.2.3.6. Esta interpretación no es ajena a la orientación de la
jurisprudencia constitucional, en relación con la asignación de competencias al
Gobierno durante el trámite de adopción de los actos legislativos, a pesar del
silencio de la Constitución. En la sentencia C-180 de 2007 este Tribunal
expresó:
El título XIII de la Constitución, si bien
contiene ciertas alusiones a la promulgación, no establece regulación
alguna sobre la manera como ella debe hacerse. La regla general, que tiene
origen a) en una interpretación histórica, b) en el lenguaje empleado por el
constituyente y c) en la jurisprudencia constitucional, indica que los vacíos
de regulación que se adviertan en el título XIII de la Carta a propósito de las
reformas por la vía del Congreso de la República, deben suplirse por el trámite
legislativo ordinario en cuanto no resulte incompatible con lo dispuesto en el
Título XIII. Dentro del proceso formación de las leyes se ha previsto su
promulgación por el gobierno (C.P. Arts. 165 y 189 num. 10). Nada se
opone a que ese trámite, que tiene sentido como un instrumento de
autenticidad y de publicidad, que es de obligatorio cumplimiento para el
Presidente de la República y que puede suplirse por el Congreso (C.P. art.
168), se aplique también en el trámite de los actos legislativos.”
Así las cosas, el deber de promulgar (i) es
una atribución de una importancia significativa en la producción de efectos del
acto legislativo, (ii) no está prevista en el texto de la Constitución y (iii)
cuya radicación en el Presidente de la República, ha sido reconocida por la
jurisprudencia de este Tribunal, sin encontrar que por ello se desconozca la
Constitución: la regla adoptada por la Corte es, en realidad, la interpretación
de un silencio de la Constitución.
3.2.2.3.7. En suma, puede concluirse que el silencio de la Constitución, en
relación con la facultad gubernamental de objetar actos legislativos, lleva a
sostener a esta Corporación que el Legislador Orgánico, tal y como lo hizo en
el artículo 227 de la ley 5 de 1992, se hallaba habilitado para atribuir esta
responsabilidad al poder Ejecutivo.
3.2.2.4. El reconocimiento de la facultad de objetar
actos reformatorios de la Constitución no es un tema inédito en el
constitucionalismo colombiano ni en el derecho comparado.
3.2.2.4.1. Si se examinan los textos constitucionales que precedieron la
Constitución de 1991, como se demostraba en la ponencia presentada a la sala
Plena, puede constatarse que ellos adoptaron diferentes formas de regulación en
lo referido (i) a la posibilidad de formular objeciones gubernamentales en
contra de actos legislativos, (ii) a la existencia o no de una competencia
judicial para el control de los referidos actos y (iii) al tipo de intervención
del poder ejecutivo en la etapa final de su adopción.
3.2.2.4.2. Adicionalmente otros sistemas constitucionales han reconocido
expresamente la facultad de objetar actos legislativos previendo un
procedimiento específico para el efecto. Ello ha ocurrido en los ordenamientos
constitucionales de Chile y Suráfrica.
-. El artículo 128 de la
Constitución de Chile prevé que una vez aprobado el proyecto por las cámaras
del Congreso, pasará al Presidente de la República asignándole la competencia
para objetar total o parcialmente. En el primer caso si las cámaras insistieren en su totalidad por las dos
terceras partes de los miembros en ejercicio de cada una de ellas, el
Presidente tiene la obligación de promulgar dicho proyecto, a menos que
consulte a la ciudadanía mediante plebiscito. En el segundo caso la
Constitución contempla varios supuestos. Así, puede ocurrir que las Cámaras, con el voto conforme de las tres quintas o dos terceras partes de los miembros en
ejercicio de cada una de ellas, según corresponda de acuerdo con el artículo
127, aprueben las observaciones del Presidente, en cuyo caso el proyecto se
devolverá al Presidente para su promulgación. Ahora bien, si las Cámaras no
aprueban algunas o todas las observaciones del Presidente no habrá reforma
constitucional en aquello relativo a las discrepancias. Sin embargo, si ambas
Cámaras insistieren por los dos tercios de sus miembros en ejercicio, en la
parte del proyecto aprobado por ellas, se devolverá al Presidente la parte del
proyecto que haya sido objeto de insistencia para su promulgación. En este caso
podrá consultarse a la ciudadanía para que se pronuncie mediante un plebiscito,
respecto de las cuestiones en desacuerdo.
-. En la Constitución de la República de Sudáfrica se encuentra también
prevista la posibilidad de que el Presidente de la República formule objeciones
en contra de actos reformatorios. En la sección 74 se regulan los
procedimientos de reforma constitucional precisando, en su numeral 9, que una vez aprobado
debe ser presentado ante el Presidente para su sanción. A su vez en la sección
79, denominada “Aprobación de proyectos” se regula la posibilidad de que el
Presidente impulse el trámite de reconsideración cuando tenga dudas sobre la constitucionalidad
del proyecto resultando aplicable a las reformas de la Constitución según lo
prevé el literal b) del numeral 3 de la referida sección. Así las cosas, si el
Presidente tiene las anotadas dudas de constitucionalidad debe formularlas a la
Asamblea Nacional a fin de que reconsidere el proyecto. En la reconsideración,
además de la asamblea y en determinados supuestos, debe participar el
denominado Consejo Nacional de Provincias. Una vez reconsiderado, si se
satisfacen las dudas del Presidente, deberá proceder a sancionarlo y firmarlo.
Si no ocurre lo anterior, el Presidente se encuentra habilitado para sancionar
y firmar el proyecto o para plantear el asunto ante la Corte Constitucional a
fin de obtener una decisión sobre el particular. Si se solicita un
pronunciamiento de la Corte y esta afirma la constitucionalidad del proyecto el
Presidente se encuentra obligado a sancionar y firmar el proyecto.
3.2.2.5. La ausencia de obligación de sancionar los actos legislativos y la
posibilidad de formular objeciones gubernamentales.
3.2.2.5.1. No
es procedente negar la facultad del Congreso de la República para adoptar un
régimen legal que autorice y regule las objeciones gubernamentales en contra de
actos legislativos, argumentando que tales actos no demandan sanción
presidencial. Esta perspectiva es equivocada, en la medida en que presupone que
el reconocimiento de la obligación de surtir la sanción presidencial, es una
condición necesaria para admitir la procedencia de las objeciones. Según tal
postura se trataría de comportamientos gubernamentales que deben existir
simultáneamente y ejercerse de manera alternativa: el presidente sanciona u
objeta. A mi juicio esta interpretación no se desprende de la Constitución, tal
y como a continuación se explica.
3.2.2.5.2. El artículo 165 de la Constitución prescribe
que, una vez aprobado un proyecto de ley por las Cámaras, pasará al Presidente
para la sanción. La lectura detenida de las disposiciones constitucionales
relacionadas con este asunto permite constatar que, desde la perspectiva de la
posición del Presidente de la República, sanción presidencial y objeción
gubernamental no son necesariamente comportamientos alternativos ineludibles
-caras de la misma moneda-. Del examen conjunto de los artículos 165, 166, 167
y 168 es posible concluir que la Constitución reconoce tres posibilidades
diversas: en primer lugar que el Presidente sancione el proyecto de ley; en
segundo lugar que el Gobierno formule objeciones por inconveniencia e
inconstitucionalidad; finalmente, que el proyecto no sea objetado ni tampoco
sancionado por el Gobierno Nacional.
3.2.2.5.3. A diferencia de otros sistemas jurídicos en los
que esta última opción -no sanción- puede incluso implicar el aniquilamiento
del proyecto, el ordenamiento constitucional colombiano prevé que cuando el
Presidente de la República no concurre a sancionarlo, lo hará el Presidente del
Congreso. Esta posibilidad de actuación, explícitamente prevista en el artículo
168 de la Constitución, permite aceptar que la sanción por parte del Presidente
de la República no es una condición insustituible para el nacimiento a la vida
jurídica de un acto legislativo, y por ello, la procedencia de las objeciones
gubernamentales frente a actos legislativos no es incompatible con la Constitución.
En esa medida puede admitirse como posible -aunque no ordenado- que aún en
vigencia el precedente de la sentencia C-543 de 1998, el legislador orgánico
autorice al Presidente de la República para objetar la aprobación de un acto
legislativo.
3.2.2.5.4. La pretendida relación de dependencia entre el
deber de sancionar y la facultad de objetar, parece apoyarse en la
consideración de la sanción como un acto de aprobación y la objeción como un
acto de repudio. En la sentencia C-543 de 1998
sostuvo este Tribunal:
“Además, debe agregarse que los Actos
Legislativos mediante los cuales el Congreso reforma la Constitución no
requieren de sanción presidencial, porque las decisiones de la voluntad
constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la
aquiescencia de ningún poder constituido, salvo la competencia estricta y
precisa atribuida a la Corte para efectos del control formal.”
Esta conclusión se fundamentó en el
argumento según el cual establecer tal requisito implicaría subordinar la
voluntad constituyente a los poderes constituidos. En esa medida, siendo el
Presidente de la República uno de tales poderes, el requerimiento de su
intervención para sancionar la ley tendría como efecto someter o doblegar la
decisión del poder constituyente.
Sin embargo, varias decisiones de la Corte Constitucional dejan claro que el trámite
correspondiente a la sanción presidencial no es un instrumento que le permita
al Presidente de la República aceptar o no una ley. Así, en la sentencia C-256
de 1998 señaló lo siguiente al caracterizar la referida figura:
“Ahora bien, la
sanción es un requisito esencial en el sentido de ser un trámite
constitucionalmente ordenado, que debe cumplirse y por medio del cual el
gobierno participa de la función del Congreso en la etapa final del período de
expedición de la ley. Empero, es pertinente detenerse en el alcance de esa
participación, ya que si bien constituye un paso más en el proceso
legislativo no convierte al gobierno en colegislador, pues la cotitularidad del
poder legislativo, propia de las monarquías constitucionales decimonónicas que
radicaban la potestad de hacer las leyes en la representación popular y en el
rey, resulta extraña en una república como la organizada en las constituciones
de 1886 y de 1991.
La sanción, en consecuencia, no implica
decisión de ninguna índole sobre el contenido del proyecto de ley aprobado por
las cámaras, ya que lejos de fijar o determinar ese contenido lo que le
corresponde al Presidente de la República es “atestiguar la idoneidad del acto
y la regularidad en cuanto al cumplimiento de los trámites cumplidos en su
expedición”, (…) dando fe “de su existencia, libre de la suspensión de
resultados que causan las objeciones presidenciales y trámites subsiguientes”
(…).
Tampoco concierne al ejecutivo por virtud de
la sanción otorgar un consentimiento para que el proyecto debatido y aprobado
por el Congreso pueda finalmente convertirse en ley, dado que la
sanción constituye una especie de acto debido al que ha de proceder el
presidente por mandato constitucional, que era perentorio en la Carta de 1886 y
sigue siéndolo en la actual.
En efecto, se señalaba en la Carta derogada
y se señala en la que ahora rige que si transcurren los términos previstos sin
que se hayan formulado objeciones a un proyecto de ley, el presidente “deberá
sancionarlo”; así mismo ambos textos constitucionales son claros al indicar que
en caso de haberse presentado objeciones por motivos de inconveniencia el
Presidente “sancionará”, sin poder presentar nuevas objeciones el proyecto que
reconsiderado, “fuere aprobado por la mitad mas uno de los miembros de una y
otra cámara” y, tratándose de objeciones por motivos de inconstitucionalidad,
se lee en las dos constituciones que el fallo del órgano encargado de efectuar
el control de constitucionalidad “obliga al Presidente a sancionar la ley”, y
también coinciden la Carta derogada y la vigente al indicar que si el
Presidente no cumple “el deber” de sancionar las leyes, en los términos y
condiciones establecidas, “las sancionará y promulgará el Presidente del
Congreso”.
Así las cosas, por cuanto la sanción que el
gobierno imparte a los proyectos de ley es un deber que para nada incide en el
contenido material de tales proyectos, carece del carácter sustantivo que la
demandante le atribuye y comparte, por ende, la naturaleza formal de los
diversos actos que integran el procedimiento orientado a la formación de las
leyes, naturaleza que no sufre modificación por la sola circunstancia de que la
tantas veces mencionada sanción sea cumplida por el gobierno y no por el órgano
de representación popular.” (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto
original)
Una
orientación semejante a la expuesta se encuentra en la sentencia C-932 de 2006
en la que la Corte expresó lo siguiente:
“ Esta participación del Gobierno en el
trámite legislativo no lo convierte en un colegislador, porque la sanción
implica decisión de ninguna índole sobre el contenido del proyecto de ley
aprobado por las cámaras, ya que lejos de fijar o determinar ese contenido lo
que le corresponde al Gobierno es “atestiguar la idoneidad del acto y la
regularidad en cuanto al cumplimiento de los trámites cumplidos en su
expedición” (…), y dar fe “de
su existencia, libre de la suspensión de resultados que causan las objeciones
presidenciales y trámites subsiguientes” (…).
En esa medida la sanción presidencial no
puede ser entendida como una aprobación de la labor legislativa del Congreso
porque “[t]ampoco concierne al ejecutivo por virtud de la sanción otorgar un
consentimiento para que el proyecto debatido y aprobado por el Congreso pueda
finalmente convertirse en ley, dado que la sanción constituye una especie de
acto debido al que ha de proceder el presidente por mandato constitucional, que
era perentorio en la Carta de 1886 y sigue siéndolo en la actual”(…).
No puede por lo tanto el Gobierno al momento
de la sanción alterar o modificar el proyecto de ley debido a que su deber
jurídico es “sancionar las leyes conforme al texto de las mismas aprobado
por el Legislador, que es el órgano competente para su expedición conforme al
artículo 150 de la Carta, así como para introducirles modificaciones” (…).”[26](Subrayas
y negrillas no hacen parte del texto original)
3.2.2.5.5. Si la sanción presidencial no constituye entonces un acto de aprobación
-a tal punto que ante la negativa lo hará el Presidente del Congreso[27]-no
concurren en la actualidad razones suficientes para argumentar su
incompatibilidad con la Constitución. De esta manera estima la Corte que la
comprensión vigente del significado de la sanción presidencial, hace posible
concluir que la improcedencia de la sanción de los actos legislativos no se
opone a que el Congreso autorice al gobierno para objetarlos.
3.2.3. En síntesis, dada la naturaleza
“legislativa” del proceso constituyente -en términos de la ley orgánica-, la
facultad de objeción gubernamental es apta para hacer parte del procedimiento
de formación de los actos legislativos. La Constitución Política no prohíbe la
objeción de los actos reformatorios de la Constitución y, en esa medida, el
Congreso de la República puede optar por extender la facultad de objetar
proyectos de ley a los actos legislativos, como en efecto lo hizo el artículo
227 del Reglamento del Congreso.
Los artículos acusados han debido ser
declarados exequibles, por inexistencia de omisión legislativa relativa en
tanto en ellos debe entenderse incluida la facultad de objeción gubernamental
de los actos legislativos, de conformidad con lo previsto en el artículo 227 de
la Ley 5 de 1992.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
MAGISTRADO
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-083/13
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Aplicación del principio pro actione (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-9209.
Demandante: Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de
la Ley 5ª de 1992 “por la cual se expide
el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.
Respetuosamente,
sintetizo la razón por la cual salvé mi voto en la decisión adoptada por la
Sala Plena de esta Corte, que se declaró inhibida por estimar que la demanda
correspondiente no cumplía las condiciones exigidas para poder emitir una
decisión de fondo.
Como he expuesto en
oportunidades precedentes, esta Corte puede estar más dispuesta a aplicar el
principio pro accione[28],
aún ante demandas que, en parte como la que da lugar a este caso, impliquen
ocuparse de las eventuales omisiones legislativas relativas[29],
habida cuenta de la existencia de un precepto legal a cotejar con el texto
superior, del que emane el deber constitucional incumplido por el legislador.
Así, esta
corporación ha resaltado la importancia del control sobre las omisiones
legislativas relativas, para asegurar la efectividad de la encomendada guarda
de la integridad de la Constitución (art. 241 Const.), pues de esta forma, sin
afectar la autonomía del órgano legislativo que ya ha decidido ocuparse de una
determinada materia, dentro de su facultad de configuración, se garantiza que
las normas de tal manera expedidas no ignoren los criterios y deberes mínimos,
que por decisión del constituyente deben atenderse en relación con el tema
respectivo.
En este caso
específico, el demandante proponía, con exiguo pero entendible rigor, un
estudio que frecuentemente ha efectuado esta corporación en torno a que las
omisiones legislativas relativas acarreen vulneración de la Constitución, en
este caso de los artículos 1°, 4°, 113 y 188 superiores.
En sus decisiones
sobre posibles omisiones legislativas relativas, la Corte se ha referido a las
circunstancias que deben concurrir para que esta situación pueda tenerse por
acreditada, planteando la necesidad de verificar la presencia de cinco
elementos esenciales[30]:
“(i) que exista una norma
sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de
sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.”
Ahora bien, si es posible vislumbrar la enunciación de tales ítems en la demanda,
ello daría pie para efectuar el estudio de fondo, independiente de la decisión
de declarar o no comprobada la omisión endilgada al legislador.
Por lo anterior, no
implicaba reemplazar al accionante entender su demanda y resolver de fondo, al
verificar que del escrito podía colegirse: i) la existencia de una norma legal
a cotejar (artículos 197, 198 y 199 L. 5ª/92); ii) la enunciación de la posible
exclusión que la norma efectuó respecto de las consecuencias jurídicas
(objeciones presidenciales a proyectos de acto legislativo); iii) la
advertencia sobre la ausencia de un principio de razón suficiente, que
permitiese avalar tal exclusión; iv) una argumentación admisible sobre la
eventual vulneración a los principios fundamentales de separación y equilibrio
de los poderes públicos (art. 1° y 113 Const.) y la supremacía constitucional
(art. 4° Const.) que implicaba omitir, en la regulación acusada, la
equiparación entre las objeciones a proyectos de ley y aquellas formuladas a
proyectos de acto legislativo; y por último, v) la acusación de que dicha
omisión constituía un frontal incumplimiento a un deber constitucional.
En los anteriores términos, dejo resumidos los argumentos que sustentan
la razón de mi respetuoso disentimiento en el expresado aspecto.
Fecha ut supra
Magistrado
[1] Se citan, en concreto, las Sentencia C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-208 de 2005, C-180 de 2007 y C-178 de 2007.
[2] La norma en cita dispone que: “Artículo 227. Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.”
[3] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de 1997.
[4] Decreto 2067 de 1991, art. 6.
[5] Sentencia C-874 de 2002. En el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).”
[6] Sentencia C-543 de 1996.
[7] Al respecto, en la Sentencia C-664 de 2006 se expuso que: “Las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente señalado en la Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no hacer sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado, se requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente incompatible para que ésta pudiera ser calificada de omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que circunscriben el ejercicio del poder legislativo”
[8] Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-540 de 1997 y C-041 de 2002.
[9] Cfr. Las Sentencias C-543/96 y C-1549/2001.
[10] El inciso 1° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 dispone que: “Si el Gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen.”, mientras que el artículo 165 del Texto Superior señala: “Aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen” (Subrayado y sombreado por fuera del texto original).
[11] El inciso 2° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 establece que: “Si las Cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto objetado dentro de los términos constitucionales.”, mientras que el inciso 2° del artículo 166 Superior dispone: “Si transcurridos los indicados términos, el gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las Cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos”. (Subrayado y sombreado por fuera del texto original).
[12] El artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 consagra que: “El Gobierno dispondrá de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, si no consta de más de veinte (20) artículos; de diez (10) días si el proyecto contiene de veintiuno (21) a cincuenta (50) artículos; y hasta de veinte (20) días cuando los artículos sean más de cincuenta (50).”, mientras el inciso 1° del artículo 166 del Texto Superior establece que: “El gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”.
[13] El artículo 199 de la Ley 5ª de 1992 señala que: “La objeción a un proyecto de ley puede obedecer a razones de inconstitucionalidad o de inconveniencia. // 1o. Si fuere por inconstitucionalidad y las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad dentro de los seis (6) días siguientes. Este fallo obliga al Presidente a sancionar la ley y a promulgarla. Pero, si se declara inexequible, se archivará el proyecto. // Si la Corte Constitucional considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga o integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. // Cumplido este trámite, se remitirá a la Corte el proyecto para su fallo definitivo. // 2o. Si fuere por inconveniencia y las Cámaras insistieren, aprobándolo por mayoría absoluta, el Presidente sancionará el proyecto sin poder presentar nuevas objeciones.”, mientras el artículo 167 del Texto Superior consagra que: “El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el gobierno volverá a las cámaras a segundo debate. // El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones al proyecto que, reconsiderado, fuese aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara. // Exceptuase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad. En tal evento, si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. // Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo”.
[14] En este mismo sentido, en la Sentencia C-454 de 2006 se dijo que: “(…) la admisibilidad de un cargo de inconstitucionalidad derivado de omisión legislativa relativa exige la determinación del objeto normativo sobre el cual recae la impugnación, lo cual se obtiene vinculando la omisión que se acusa a una norma específica contra la cual se dirige la demanda, y a la que es posible imputar válidamente el contenido normativo que se echa de menos”.
[15] Subrayado y sombreado por fuera del texto original.
[16] “Artículo 1.- Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.
[17] “Artículo 4.- La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. // Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.
[18] “Artículo 113.- Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. // Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”.
[19] “Artículo 188.- El Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”.
[20] Sentencias C-818 de 2005, C-713 de 2008, C-634 de 2011.
[21] Ello fue así indicado en la sentencia C-122 de 2011 en la que, adicionalmente se explicó: “(…) Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución (….)”.
[22] Incluso en el caso de que el Congreso entre en receso el Presidente de la República tiene el deber de sancionar el proyecto o de publicar las objeciones. Esta es una diferencia importante con la regulación del denominado pocket veto reconocido por el ordenamiento constitucional de EEUU y que permite que el Presidente aniquile una iniciativa del Congreso cuando, transcurriendo los plazos para la presentación de observaciones, entra en receso. Ello se encuentra previsto en el numeral 2, de la sección 7 del artículo 1 de la Constitución.
[23]Desde sus primeros años la Corte se ocupó de delimitar el ámbito temático comprendido por la reserva orgánica para la expedición del reglamento del Congreso. En esa dirección y confirmando que esta materia se encuentra comprendida por la reserva de ley orgánica pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias C-025 de 1993, C-482 de 2008 y C-172 de 2010.
[24] En la sentencia C-162 de 2008 la Corte se refirió a esta categoría indicando lo siguiente: “En esa medida la garantía institucional no asegura un contenido concreto, ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la preservación de los elementos identificadores de una determinada institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes diferencias con la figura de los derechos fundamentales.”
[25] Esta exigencia se funda en el criterio de
interpretación sistemática de la Constitución reconocido por la Corte en la sentencia T-116 de 2004. Allí
sostuvo: “Es decir, no basta una
interpretación aislada de los preceptos de la parte orgánica, sino que ha de
garantizarse que tal interpretación resulte armónica con el sistema de derechos
de la Carta, así como con su diseño axiológico. Así, se tiene una triple regla
de análisis sistemático: la parte orgánica debe ser interpretada de manera
sistemática con los elementos estrictamente orgánicos y, a la vez, dicho ejercicio
hermenéutico debe armonizarse con el sistema de derechos. Finalmente, este
resultado ha de ser compatible con el sistema axiológico de la Constitución.”
[27] En la experiencia constitucional colombiana, tal y como se advertía en la ponencia presentada a la Sala Plena, ante la ausencia de sanción por el Presidente de la República de un proyecto de ley han sido previstas diferentes soluciones que se caracterizan, en todo caso, por privilegiar el respeto a la decisión del Congreso de la República cuando se han cumplido los trámites legislativos requeridos.
[28] Los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender la corporación hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio, por lo cual (iii) la duda debe resolverse a favor del actor.
[29] Cfr. entre otros, los fallos C-185 de marzo 13 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-823 de agosto 10 de 2005, M. P. Álvaro Tafur Galvis; y C-394 de mayo 23 de 2007, M. P. Humberto Sierra Porto.
[30] C-185 de 2002, reiterada en C-942 de noviembre 24 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.