ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015 SOBRE
EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL- Inhibición
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Debe plantear
cargos que apunten a demostrar que el Congreso de la Republica sustituyó la
Constitución
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto
SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios fijados por la jurisprudencia para determinar si en razón a su
contenido, algunas reformas constitucionales configuran una verdadera
sustitución de la Constitución/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos
y etapas
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Características
La definición del concepto de sustitución ha dado lugar a que la Corte
establezca un método de análisis que tiene por objeto (i) fijar las etapas del
examen de sustitución y (ii) prevenir los riesgos de “subjetivismo” asociados a
la inexistencia de referentes positivos y precisos que indiquen cuando una
variación de la Carta tiene dicho alcance[1].
Ese método, denominado “test o juicio de sustitución” se encuentra compuesto
por tres etapas básicas cada una de las cuales impone exigencias argumentativas
específicas.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Actor debe demostrar de manera clara, suficiente, concreta y específica
que ha existido una verdadera sustitución de la Constitución
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Requisitos
La Corte concluye que el examen de los cargos
dirigidos en contra de una reforma constitucional no puede ser extremadamente
rígido hasta el punto de conducir a que solo ciudadanos con una acendrada
pericia jurídica puedan obtener de la Corte un pronunciamiento de fondo
respecto de la validez constitucional de un acto reformatorio. Sin embargo, no
puede tampoco ser particularmente dúctil, admitiendo que cualquier desacuerdo
pueda propiciar el examen de un acto legislativo que, precisamente por tener
tal naturaleza, ha sido objeto de un procedimiento agravado de aprobación en el
Congreso de la República.
INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO 02 DE 2015 SOBRE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Cargos no cumplen con requisito de especificidad
Expedientes: D-10890 y D-10907.
Demandas de inconstitucionalidad contra los
artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 “por medio
del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones.”
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de 2016
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas
en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Flavio Eliecer Maya
Escobar, Omar Édgar Borja Soto y Diana Patricia Rueda González (Exp. D-10890),
de una parte, y los ciudadanos Jorge Eliecer Gaitán Peña y Sergio Sánchez (Exp.
D-10907), de otra, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra varias
disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se adopta
una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones.” Las demandas referidas, según constancia de la Secretaria
General de fecha 23 de julio de 2015, fueron acumuladas por la Sala Plena de
esta Corporación en sesión de fecha 22 de julio del año en curso.
Mediante providencia de fecha 23 de julio de 2015,
el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda al constatar que reunía
los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia se corrió traslado al
Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los
términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista
con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se
comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del
Derecho, al Departamento nacional de Planeación, al Presidente del Consejo
Superior de la Judicatura, al Presidente de la Corte Suprema de Justicia, al
Presidente del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación.
Se invitó a participar en el presente juicio a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la
Facultad de Derecho y a la Escuela de Gobierno de la Universidad de los
Andes, a las Facultades de Derecho de la Universidad
Externado de Colombia, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la
Universidad Nacional de Colombia, de la Universidad Sergio Arboleda, de la
Universidad Libre de Colombia, de la Universidad de Antioquia, de la
Universidad EAFIT, de la Universidad ICESI y de la Universidad de Caldas; a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la Corporación Excelencia por la
Justicia; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; y al Instituto
Colombiano de Derecho Disciplinario.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS.
La demanda presentada por los ciudadanos Flavio
Eliécer Maya, Omar Édgar Borja y Diana Patricia Rueda acusa de
inconstitucionalidad los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del
Acto Legislativo 02 de 2015. A su vez, la demanda formulada por los
ciudadanos Jorge Eliécer Gaitán Peña y Sergio Sánchez, objeta la constitucionalidad del artículo 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015. El texto de las disposiciones demandadas es el
siguiente:
“ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 02
DE 2015
(julio 1º)
por medio del cual se
adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
[…]
Artículo 14. Agréguese
un numeral 12 y modifíquese el 11 del artículo 241 de la Constitución Política
los cuales quedarán así:
11. Dirimir los conflictos de competencia que
ocurran entre las distintas jurisdicciones.
12. Darse su propio reglamento.
Artículo 15. El artículo 254 de
la Constitución Política quedará
así:
Artículo 254. El gobierno y la administración de la
Rama Judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de
la Rama Judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley
con el fin de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial,
la tutela judicial efectiva y la independencia judicial.
El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano,
encargado de definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y
postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene.
También corresponde al Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites
judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en
los aspectos no previstos por el legislador; expedir el reglamento del sistema
de carrera judicial y de la Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la
vigilancia y control de la carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la
Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial;
definir la estructura orgánica de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a
esta entidad, y rendir cuentas por su desempeño ante el Congreso de la
República.
El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado
por nueve miembros: los presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial,
quien deberá ser profesional con veinte años de experiencia, de los cuales diez
deberán ser en administración de empresas o en entidades públicas, y será
nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un
representante de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por
ellos para un periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la
Rama Judicial elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros
permanentes de dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del
Consejo de Gobierno Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los
miembros del Consejo de Gobierno Judicial podrá ser reelegido.
Los miembros permanentes de dedicación exclusiva
mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la planeación
estratégica de la Rama Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial,
para su aprobación, las políticas públicas de la Rama Judicial. Deberán tener
diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de políticas
públicas, modelos de gestión o administración pública. En su elección se deberá
asegurar la diversidad de perfiles académicos y profesionales.
La ley estatutaria podrá determinar los temas
específicos para los cuales los ministros del despacho los directores de
departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como
representantes de académicos y de los abogados litigantes participarán en las
reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.
Artículo 16. El artículo 255 de
la Constitución Política quedará
así:
Artículo 255. La Gerencia de la Rama Judicial es un
órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de
acuerdo con el principio de desconcentración territorial.
La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de
ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo
administrativo y logístico a este órgano, administrar la Rama Judicial,
elaborar para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de
presupuesto que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad
con la aprobación que haga el Congreso, elaborar planes y programas para
aprobación del Consejo de Gobierno Judicial, formular modelos de gestión e
implementar los modelos procesales en el territorio nacional, administrar la
Carrera Judicial, organizar la Comisión de Carrera Judicial, realizar los
concursos y vigilar el rendimiento de los funcionarios y los despachos. El
Gerente de la Rama Judicial representará legalmente a la Rama Judicial.
Ejercerá las demás funciones que le atribuya la ley.
Artículo 17. Deróguese
el artículo 256 de la Constitución Política.
Artículo 18. Transitorio. El
Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1º de octubre de 2015 un proyecto
de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de gobierno y
administración judicial.
Las siguientes disposiciones regirán hasta que
entre en vigencia dicha ley estatutaria:
1. Los órganos de gobierno y administración
judicial serán conformados así:
a) Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial
deberán ser designados o electos dentro de dos meses contados a partir de la
entrada en vigencia de este Acto Legislativo. Las elecciones del representante
de los magistrados de tribunal y los jueces y del representante de los
empleados judiciales serán realizadas por voto directo de sus pares de la Rama
Judicial. Las elecciones serán organizadas por la Comisión Interinstitucional
de la Rama Judicial.
b) Los miembros permanentes y de dedicación
exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser elegidos dentro del
plazo de dos meses posteriores a la elección o designación de los demás
miembros del primer Consejo de Gobierno Judicial. Para la primera conformación
del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres miembros permanentes y de
dedicación exclusiva será elegido para un periodo de dos años, y otro será
elegido para un período de tres años.
c) Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los
miembros de éste, excluyendo el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo
de dos meses a partir de su elección, para elegir al Gerente de la Rama
Judicial.
d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
en adelante se denominará Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias
de aquella formarán parte de ésta. Todas las dependencias adscritas a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de
la Gerencia de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el
Consejo de Gobierno Judicial.
e) La Comisión Interinstitucional de la Rama
Judicial y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
continuarán ejerciendo sus funciones hasta que sea integrado el Consejo de
Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de la Rama Judicial. Estos órganos
deberán realizar una rendición de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones
contempladas en la ley dentro de los dos meses siguientes a la entrada en
vigencia del presente Acto Legislativo.
f) Las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales de
Administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se
expida la ley estatutaria. También ejercerán la función prevista en el artículo
85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996.
g) Se garantizarán, sin solución de continuidad,
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas
Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la
incorporación, transformación o vinculación en cargos de las corporaciones
judiciales o cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la
ley estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados
del Consejo Superior de la Judicatura.
h) Los concursos de méritos que en la actualidad
adelanta la Unidad de Carrera Judicial seguirán su trámite por parte de la
Gerencia de la Rama Judicial sin solución de continuidad.
2. Mientras se expide la ley estatutaria, el
Consejo de Gobierno Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo
79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19,
22, 25, 27 y 29; artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2
de la Ley 270 de 1996. Además
reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que deba
adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.
3. Mientras se expide la ley estatutaria, la
Gerencia de la Rama Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo
79, numeral 3; artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20,
21, 24 Y 28; artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la
autoridad nominadora para los cargos previstos en el artículo 131, numeral 9 de
la Ley 270 de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y
11, serán ejercidas bajo la supervisión de la Comisión de carrera.
4. La Escuela Judicial "Rodrigo Lara
Bonilla" ejercerá, además de las funciones ya asignadas a ella, la
prevista en el artículo 85, numeral 23,
de la Ley 270 de 1996.
5. Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán
ejerciendo la función de autoridad nominadora prevista en el artículo 131,
numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En el ejercicio de esta
función deberán respetar siempre las listas de elegibles.
6. La autoridad nominadora para las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial. La autoridad nominadora para las salas Administrativas de los
Consejos Seccionales de la Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo de
Gobierno Judicial.
7. Las autoridades nominadoras previstas en el
artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4 Y 8 de la Ley de (sic) 270 de 1996
continuarán ejerciendo esta función.
Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7
del artículo 97 y
el numeral 6 del
artículo 131 de la Ley 270 de 1996.
Artículo 19. El artículo 257 de
la Constitución Política quedará
así:
Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina
Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete Magistrados,
cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas
por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada
adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán
elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la
República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de
ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los Magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la
encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en
ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta
función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.
Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán
competentes para conocer de acciones de tutela.
Parágrafo Transitorio 1º. Los Magistrados de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año
siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los
actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán
transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas
disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán
conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. […]”.
III. LAS DEMANDAS
1. Demanda presentada por los
ciudadanos Flavio Eliécer Maya, Omar Édgar Borja y Diana Patricia
Rueda(expediente D-10890)
Los demandantes solicitan a la Corte Constitucional
declarar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas -artículos 14,
15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015- dado que el Congreso,
actuando como constituyente derivado, excedió su poder de reforma
al introducirlas al ordenamiento constitucional. Indican que la
declaración de inconstitucionalidad debe ser retroactiva, con el objeto de
suprimir los efectos de una norma que subvierte ilegítimamente el orden
constitucional.
A partir de esa consideración, los demandantes
exponen de manera particular cada uno de los cargos de inconstitucionalidad.
1.1. Como formulación general empiezan por señalar
que el Congreso de la República únicamente tiene competencia para reformar la Constitución
y no para sustituirla total o parcialmente y en la aprobación de los artículos
14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, excedió tal
competencia vulnerando los artículos 374, 136-1 y 380 de
la Carta. A su juicio, total o parcialmente, las
disposiciones acusadas sustituyen la Constitución al afectar los
siguientes elementos definitorios: (i) principio democrático, (ii) primacía de
los derechos fundamentales, (iii) supremacía constitucional, (iv) igualdad, (v)
equilibrio de poderes, (vi) función jurisdiccional en cabeza de los jueces de
la República y (vii) justicia autónoma e independiente[2].
La sustitución de tales elementos supone el surgimiento de un Estado
completamente diferente al Constitucional, Social y Democrático de Derecho.
1.2.
Sustitución del principio de equilibrio de poderes y la autonomía e
independencia judicial.
El
diseño del Consejo de Gobierno Judicial y de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial menoscaba, sustituyéndolo, el equilibrio de poderes y la autonomía e
independencia de la Rama Judicial frente a otros poderes del Estado. En el
Consejo de Gobierno Judicial “se autorizó previa Ley Estatutaria, la intromisión
del Ejecutivo a través de los Ministros del Despacho y los Directores de
Departamento Administrativo” en el diseño institucional y de las políticas
de la Rama Judicial, lo que redunda en una concentración inadmisible, en cabeza
del ejecutivo, de materias que deberían estar reservadas exclusivamente al
poder judicial (Art. 15 del A.L.02/2015).
También
se desconoce la autonomía externa al permitir que los empleados judiciales sean
disciplinados por una entidad distinta a la Procuraduría General de la Nación,
asignando esa función a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (Art. 19
del A.L.02/2015). Tal diseño sustrae las atribuciones del primero para
disciplinar a quienes desempeñan funciones públicas, alterando de manera
decisiva las competencias reconocidas por la Constitución en su artículo 277.6 y,
de paso, dejando sin efecto el poder preferente del que goza.
1.3.
Sustitución del equilibrio de poderes y la autonomía interna de la rama judicial.
El
diseño del Consejo de Gobierno Judicial y de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial menoscaba, sustituyéndolo, el equilibrio de poderes y la autonomía de
la Rama Judicial en su faceta interna, es decir, en la dimensión relativa a la
relación entre tales órganos judiciales y los otros organismos que conforman la
Rama Judicial. El desconocimiento de la “autonomía interna” se produce
dado que los integrantes del Consejo de Gobierno Judicial serían verdaderos “agentes
delegados de las Cortes ”, lo que lo convierte en un estamento
dependiente funcional y orgánicamente de las cabezas de jurisdicción (Arts. 15
y 16 del A.L.02/2015). Así, el abandono de la idea de un gobierno independiente
al interior de la Rama Judicial, menoscaba la autonomía de su administración y
se opone a elementos esenciales de la Constitución de 1991 dado que a dicho
Consejo de Gobierno le corresponderá definir las políticas de la Rama Judicial
y ejercer su Gobierno (Arts. 16 y 17 del A.L.02/2015).
En
adición a ello, las decisiones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
-si fuese un ente administrativo-, estarían sometidas a un control de legalidad
por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que
redundaría en que la Comisión no sería un verdadero órgano límite, sino uno
subordinado a los designios de esa otra jurisdicción (Art. 19 del A.L.02/2015).
1.4.
Sustitución del principio o eje acceso a la justicia y desconocimiento de
normas internacionales de protección de derechos fundamentales.
Sustraer
a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial del conocimiento de acciones de
tutela, sustituye el acceso efectivo e igualitario a la administración de
justicia, en especial a un recurso judicial para la protección de los derechos
fundamentales quebrantando, por esa vía, la dignidad humana. Tal elemento es
identificatorio de la Constitución de 1991 y se encuentra
reconocido en normas vinculantes del derecho internacional.
La
infracción de la Constitución en este aspecto se evidencia porque a pesar de
que la Constitución de 1991 establece
que la acción de tutela debe tramitarse “ por todos los jueces de la
República”, las normas demandadas excluyen de dicha obligación a la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, afectando el acceso a la justicia y
la efectividad del mecanismo de protección de los derechos fundamentales (Art.
19 del A.L.02/2015). Esta exclusión habría derogado además el principio de
dignidad humana y la supremacía constitucional, convirtiendo a Colombia “en
un simple Estado Clásico de Derecho”, en el que se conciben los derechos
fundamentales de manera simplemente formal y no material, además de contrariar
normas vinculantes como los artículos 2º y 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
1.5.
Sustitución del principio de igualdad.
Se
sustituyó el principio de igualdad al atribuir el conocimiento de procesos
disciplinarios de los empleados de la Rama Judicial a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y no al Ministerio Público, imponiendo con ello un
tratamiento diferenciado con respecto a otros empleados públicos que cumplen
funciones similares, pero que no se encuentran adscritos a la Rama Judicial[3].
Derogó el Congreso, sin autorización para ello, el numeral 6º del artículo 277
de la Constitución (Art. 19 del A.L.02/2015). Adicionalmente, si se encontrase
que dicha Comisión cumple funciones jurisdiccionales, se está disponiendo un
tratamiento más gravoso para los empleados judiciales en tanto carecen de
mecanismos a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para el
control de legalidad de las decisiones en materia disciplinaria, del que si
gozan otros funcionarios en similar condición funcional-reglamentaria, pero
bajo la competencia del Ministerio Público.
1.6.
Sustitución del principio de la función jurisdiccional en cabeza de órganos
estatales.
Atribuir
al legislador la competencia para establecer que los particulares -como los colegios
de abogados- disciplinen a los profesionales del derecho (Art. 19 del
A.L.02/2015) desconoce, sustituyéndolo, el principio de ejercicio de la función
jurisdiccional en cabeza de los jueces de la República y del carácter
excepcional del ejercicio de la función jurisdiccional por los particulares
(Art. 116 Superior). Adicionalmente, la norma desconoce la necesidad de
intervención del Estado para asegurar que la profesión jurídica atienda la
función social que la Constitución y la Ley le atribuyen.
1.7.
Sustitución del principio de supremacía de la Constitución.
1.7.1.
Adoptar una norma transitoria, materialmente estatutaria, para el
funcionamiento y elección de los miembros del Consejo de Gobierno y Gerencia de
la Rama Judicial, evadiendo el control previo de constitucionalidad -propio del
trámite de este tipo de normas- y el control político a cargo del Congreso de
la República (Art. 18 del A.L.02/2015), sustituye la separación y el equilibrio
de poderes y, como consecuencia de ello, la supremacía constitucional. En
estrecha conexión con ello, en la sentencia C-588 de 2009 la Corte
Constitucional estableció que sustraer una norma del control de
constitucionalidad implicaría el quebrantamiento del principio de separación de
poderes y del principio democrático, situación que se presenta en este
caso. Citaron lo dicho por la Corte en la sentencia C-588 de 2009, como sigue:
“Se le sustrae así una parcela de regulación al
legislador y, temporalmente, se le suplanta en lo que tiene que ver con esa
materia, lo cual quiebra el principio de separación de poderes, desconoce el
principio democrático e implica la modificación no expresa del artículo 150 de
la Constitución que
encarga al Congreso de hacer las leyes (…). Desde luego, esa sustitución
igualmente afecta el control de constitucionalidad, dado que, si falta la
actuación del legislador, tampoco hay posibilidades de que la Corte llegue a
ejercer un control que eventualmente pudiera corresponderle”.
La materia regulada por el artículo 18 transitorio,
referida a la administración de justicia, sería de aquellas que corresponden a
regulaciones estatutarias (Art. 152.b de la Carta). Sin embargo, al haberse
preferido el mecanismo de la reforma constitucional transitoria, se evaden las
normas sobre mayorías absolutas para la aprobación de la normativa, el control
previo e integral de constitucionalidad de la reforma a cargo de la Corte
Constitucional y la posibilidad de que la ciudadanía participe en su
impugnación o defensa. Esta elusión de requisitos y controles implica la
sustitución de “la separación y el equilibrio de poderes y en esa medida, la
Constitución dejó de ser Suprema”, constituyendo el artículo transitorio una
verdadera suplantación del legislador.
Además
el constituyente derogó, sin competencia para ello, las normas vigentes para el
trámite de una ley estatutaria. En efecto, mediante el artículo transitorio, el
constituyente derivado actúo simultáneamente como legislador estatutario al
derogar “ los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6
del artículo 131 de
la Ley 270 de 1996”
(A.L.2/15, Art. 18), cuando esa derogatoria ha debido realizarse, siguiendo las
disposiciones constitucionales definidas en los artículos 152 y
siguientes de la Constitución de 1991.
1.7.2.
Se desconoció la supremacía constitucional al asignar a esta Corte la función
de resolver los conflictos de competencia (Art. 14 del A.L.02/2015), pues ésta
en nada se relaciona con la función “exclusiva y excluyente” de ser
guardiana de su integridad y supremacía. Adicionalmente “el recargo de
funciones como la asignada por el Acto Legislativo demandado, desvía la
atribución fundamental para la que fue creada esa Corporación”, y pone en
peligro la realización de los derechos fundamentales. Igualmente la autonomía y
el balance internos de la rama judicial se verían afectados con la reforma, en
tanto la definición de los conflictos de competencia no se haría por un “órgano
neutral” y límite.
2. Demanda presentada por los ciudadanos Jorge
Eliécer Gaitán Peña y Sergio Sánchez (expediente D-10907).
Los demandantes solicitan a la Corte Constitucional
declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 19 del Acto Legislativo
02 de 2015 disponiendo su “retiro del texto constitucional”.
Adicionalmente, señalan que este Tribunal debe declarar la constitucionalidad
condicionada del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, en el entendido
que “ al igual que las demandas entidades, institucionales y órganos
del Estado contemplados en la Constitución Política, la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial cumplirá las funciones allí previstas y las demás que
disponga la ley ”.
2.1.
Como planteamiento general los ciudadanos demandantes indican que el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 implica
una sustitución de la Constitución al desconocer elementos definitorios como
(i) el Estado Social de Derecho, (ii) la primacía de los derechos
fundamentales, (iii) la existencia de un recurso judicial efectivo para la
defensa de los derechos fundamentales y (iv) la función del juez constitucional
como garante de los mismos[4].
En adición a ello, destacan que la obligación de prever un mecanismo judicial
de protección de los derechos fundamentales y el mandato de progresividad en la
protección de los derechos fundamentales se establecen en normas de la
Convención Americana de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos. Tales exigencias han sido precisadas en conceptos del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas así
como en normas de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
A
partir de esa consideración, los demandantes exponen de manera particular cada
uno de los cargos de inconstitucionalidad.
2.2.
Sustitución del principio de garantías efectivas para la protección de los
derechos humanos.
El
artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 cambia la
identidad de la Constitución de 1991 y por ello la sustituye, al introducir
“ como elemento nuevo en la carta política la consideración de la
existencia en Colombia de jueces que no tienen competencia para velar por la
salvaguarda de los derechos fundamentales”. Esta circunstancia
implica un cambio sustancial en la efectividad del mecanismo de salvaguardia y
protección de los derechos fundamentales –la acción de tutela-, pues “lo que
hace es recortar estas garantías” e implica el desconocimiento de normas de
derecho internacional que disponen que “las garantías de protección de los
derechos humanos no se pueden suprimir una vez han sido adoptadas”.
En este sentido, la modificación constitucional implica un retroceso prohibido
por el derecho internacional –al oponerse al principio de progresividad- y una
afectación a elementos definitorios de la Constitución, que es aún más grave si
se tiene en cuenta que ninguna de las medidas restrictivas estuvo acompañada de
un mínimo esfuerzo de justificación por parte del Congreso. Destacan los demandantes que “ el espíritu del constituyente,
sobre la concepción del juez como juez constitucional y sobre el alcance
del artículo 86 de
la constitución, se ve
sustituido por otro, en el cual el legislador delegado muda la esencia del
concepto del juez por uno en el que los jueces de la república ya no son
autoridades básicas para la protección de los derechos fundamentales y en el
que se restringe, sin fundamento alguno, el alcance del artículo 86 ”.
Recuerdan además los demandantes la sentencia C-488/09 y los límites que
impondrían las normas internacionales al derecho interno.
La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial es un ente jurisdiccional –al ser un
sustituto del Consejo Superior de la Judicatura, enlistado como entidad
jurisdiccional en el artículo 116 de la Carta- y sus providencias deben hacer
tránsito a cosa juzgada. Siendo ello así, es consustancial a su calidad la
función de tramitar acciones constitucionales, tal y como ocurre con los otros
jueces. Despojarlos de la competencia de conocer acciones de tutela impacta
negativamente el acceso a la justicia, pilar fundamental del Estado. Así pues,
la modificación de la Constitución implica el desconocimiento del hecho de que
la naturaleza del juez en un Estado como el definido en la Carta Políticaes la de ser al mismo tiempo
juez constitucional.
La
exclusión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial del conocimiento de
acciones de tutela tendría un impacto en otros elementos identificatorios como
el equilibrio de poderes –al quitarle a la Comisión la función de resolver
conflictos de competencia en favor de la Corte Constitucional-, el principio
democrático y el de igualdad -por tratarse a estos jueces de manera distinta a
los demás, incluso excluyéndolos de la participación en el Consejo de Gobierno
Judicial, a pesar de ser una Alta Corte-.
2.3.
Negación de la potestad legislativa para la atribución de funciones a los
órganos del poder público.
Es
necesario proferir una sentencia de constitucionalidad condicionada puesto que
el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 omitió incluir, dentro de las
funciones que el constituyente le asignó a la Comisión de Disciplina Judicial,
la posibilidad de que el legislador le atribuya funciones adicionales, por no
incluir la fórmula “y las demás que le asigne la ley”.
Los
artículos 235, 237, 250, 268, 277, 282 constitucionales, y el propio artículo
15 del Acto Legislativo 02 de 2015que reforma el Art.
254 de la Carta dispone, al enunciar las funciones de varias entidades del
Estado, la posibilidad de que el legislador, en desarrollo de sus atribuciones
constitucionales, establezca funciones adicionales para dichos organismos,
elemento que haría falta en la norma demandada. “ Por ello es necesario
entonces que la honorable Corte Constitucional declare la constitucionalidad
condicionada del artículo 19 del acto legislativo 002 de 2015[…] bajo
el entendido, que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá las
funciones indicadas en este artículo y las demás que le atribuya la ley”.
Desconocer tal circunstancia vaciaría de contenido las funciones del Congreso
de la República –artículo 150-, y dejaría en un limbo jurídico aquellas
competencias que en la actualidad la ley otorga a la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura.
Frente
a este último punto, una sentencia condicionada evitaría la posibilidad de que
muchas de las normas legales ya existentes y que imponen funciones para la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se tornen inaplicables, especialmente
aquellas contenidas en el Código Disciplinario Único, la Ley 270 de 1996, la Ley 497 de 1999 y la Ley 1474 de 2011.
IV. INTERVENCIONES.
1. De entidades públicas.
1.1. Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior solicita a la Corte
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, declarar
la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Como fundamento de tal
solicitud presenta los siguientes argumentos.
1.1.1. Las dos demandas carecen de aptitud
sustantiva, al no satisfacer la carga de argumentación que les es exigible,
puesto que “(i) no consiguen identificar con precisión los ejes
fundamentales que afirma se sustituyeron, (ii) derivan de los textos contenidos
en las normas demandadas consecuencias supuestas que escapan al juicio de
constitucionalidad y (iii) en realidad pretenden que la Corte realice un juicio
material que no le corresponde”. Hacen afirmaciones genéricas
que “esconden desacuerdos con las reformas” y “que
ahora se presentan como vicios de competencia inexistentes”.
1.1.2. La reforma constitucional, en lugar de incurrir
en los vicios supuestos por las demandas, refuerza la autonomía y la
independencia judicial. En efecto (i) el cuerpo rector de la rama es endógeno y
más eficiente, y la participación de autoridades del poder ejecutivo no es
permanente, e incluso si lo fuere, no desconocería los estándares
internacionales según se advierte en las recomendaciones de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos; (ii) la función disciplinaria se atribuye a
un órgano integrado mayoritariamente por miembros postulados por la Rama, lo
que disminuye el riesgo que antes existía de interferencia de otras ramas del
poder público; (iii) se reconoce explícitamente el principio de inviolabilidad
de la función judicial por los votos y opiniones emitidos en providencias
judiciales o consultivas; (iv) se precisa el sistema para establecer la
responsabilidad de los magistrados de altas cortes, que es exclusivamente
jurídico y no tiene ninguna connotación política, y que excluye la
responsabilidad fiscal por el ejercicio de la función judicial; y (v) hace más
estrictas las inhabilidades y los requisitos para acceder a cargos judiciales e
incluye elementos meritocráticos para la elección de magistrados de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
1.2. Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a
la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente,
declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Su solicitud se apoya
en las siguientes razones.
1.2.1. El juicio de sustitución de la Constitución
es “altamente excepcional” y en modo alguno puede confundirse
con un control material. Este es el error en el cual incurren las demandas, al
sostener que toda diferencia entre las instituciones antiguas y las
instituciones nuevas es per se inconstitucional. Ello se
confirma al analizar la argumentación de la demanda, que no satisface la carga
que es propia de este tipo de juicio, en especial en cuanto atañe a sus
premisas. En efecto,
“En las distintas propuestas: (i) sí se enuncia el
elemento esencial definitorio, aunque esto no se hace con claridad, pues en
distintas partes de las demandas aparecen enunciados distintos términos que se
usan de manera intercambiable; (ii) no se señalan los múltiples referentes
normativos de cada elemento esencial definitorio; y (iii) no se demuestra por
qué cada uno de los elementos señalados es esencial y definitorio de la
Constitución integralmente considerada. Tampoco (iv) se demuestra que el
elemento enunciado no es reducible a un solo artículo de la Constitución –por
el contrario, los elementos enunciados corresponden a artículos específicos de
la Carta; (v) no se demuestra que la enunciación del elemento no equivalga a
fijar límites materiales al poder de reforma; y (vi) tampoco se cumple con la
carga de señalar que el elemento enunciado ha sido sustituido y no simplemente
alterado.”
En concreto, ninguno de los elementos señalados
como ejes definitorios en realidad lo son. Ello ocurre con los siguientes:
independencia completa de la Sala Administrativa frente a otras Cortes,
ausencia absoluta del ejecutivo en las deliberaciones de la política de la
justicia, el cambio de la competencia para resolver conflictos de jurisdicción
de una Corte a otra, la atribución específica de competencias en materia de
tutela y la competencia para disciplinar abogados o empleados de la Rama
Judicial. Por tanto, la premisa mayor está mal conformada. Algo semejante
ocurre con la premisa menor, pues la reforma constitucional no permite a los ministros
ni a los directores de departamento administrativo intervenir en la postulación
de funcionarios judiciales, ni despoja de competencia a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, ni elude el control político o jurídico.
1.2.2. Si, pese a lo anterior, se decide proseguir
el análisis de las demandas, los ejes definitorios que ellas parecerían emplear
-separación de poderes, independencia de la Rama Judicial, acceso a la justicia
y tutela judicial efectiva, igualdad y supremacía de la Constitución- no son
desconocidos por las normas demandadas, pues crear el Consejo de Gobierno
Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial no sustituye los principios de
separación de poderes ni de independencia judicial; delimitar las competencias
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no sustituye los principios de
acceso a la justicia ni de tutela judicial efectiva; otorgar facultades para
crear un Colegio Nacional de Abogados no sustituye ningún elemento esencial
definitorio de la Constitución; otorgar competencia a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial para disciplinar empleados de la Rama Judicial no sustituye
el principio de igualdad; el artículo 18 transitorio del acto legislativo no
sustituye la supremacía de la Constitución; y la técnica de redacción del
artículo 257 no es una sustitución de la Carta.
1.3. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo,
planteando para el efecto las siguientes consideraciones.
1.3.1. Las demandas acumuladas son sustantivamente
ineptas para realizar un análisis de legitimidad del Acto Legislativo No. 02 de 2015 porque no
satisfacen las exigencias argumentativas de cualquier demanda de
inconstitucionalidad, ni cumplen con los parámetros adicionales requeridos para
controvertir la legitimidad de una reforma constitucional. Las demandas exponen
argumentos que no permiten dilucidar una posible sustitución constitucional o
la contradicción de axiomas medulares del Estado Social y Democrático de
Derecho.
1.3.2. La argumentación utilizada en las demandas
es antitécnica dado que utilizan el cargo de inconstitucionalidad como prueba
de su existencia, pues circularmente enuncia una irregularidad constitucional
que vuelve a utilizar para demostrar su existencia. Por lo tanto no es
suficiente con que la demanda sostenga que la reforma vulnera la norma
constitucional, porque al ser de la misma categoría la sola contradicción no
demuestra lo ilegitimo de la modificación.
1.3.3. Así las cosas, la primera acusación de los
actores es que al sustituir el Consejo Superior de la Judicatura por el Consejo
de Gobierno, se comprometió la independencia y autonomía de la Rama Judicial
por ser incompatible con el Estado Social de Derecho. Sin embargo, ninguna
acusación comprueba que la composición y el funcionamiento del Consejo de
Gobierno tengan una estructura que resulte contraria a los principios de
independencia y autonomía.
1.3.4. Por otro lado, los demandantes exponen que
la presencia de autoridades gubernamentales en el Consejo de Gobierno Judicial
vulnera la independencia de la Rama Judicial, sin ofrecer razones que prueben
que la intervención incide en la independencia y no que se trata de una
manifestación de la colaboración armónica entre las distintas ramas del poder
público. La sola presencia de miembros del Ejecutivo en el órgano judicial, no
constituye una razón para que la reforma sea inexequible, sobretodo porque su
intervención será materia de una ley estatutaria, a la luz de lo consagrado en
el inciso final del artículo 17 del Acto Legislativo No. 02 de 2015. Ello
impide determinar que se trate de una intervención contraria a los principios
de independencia y autonomía.
1.3.5. Lo mismo ocurre con el cargo según el cual
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no será un órgano de cierre de la
jurisdicción en materia disciplinaria para los empleados judiciales o, al
acusar que los profesionales del derecho no puedan ser disciplinados por un
colegio de abogados, pues la demanda no explica las razones por las cuales con
esta modificación se afectan los principios de independencia y autonomía, ni
cómo va en contravía del artículo 116 de
la Constitución. La función
disciplinaria autorizada a los colegios de abogados será desarrollada
legalmente (inciso final del art. 19 del Acto Legislativo 02 de 2015), por lo
que resulta prematuro advertir que esa atribución es violatoria de principios
fundantes de la Constitución Política.
1.3.6. Tampoco se satisfacen los requisitos mínimos
sustanciales de los cargos que deslegitiman la entrega de competencia
disciplinaria al Consejo Nacional de Disciplina Judicial sobre los empleados de
la Rama Judicial. El argumento central consiste en que la competencia habría
desplazado la tradicional asignada a la Procuraduría General de la Nación, pero
no hay una sola razón planteada que apoye la sustitución de la Constitución. La
explicación de los demandantes demuestra la existencia de una contradicción
normativa, como no podría ser de otra forma en una reforma constitucional. Pero
ningún argumento explica cómo esa diferencia pone en riesgo o socava de manera
definitiva los principios de autonomía e independencia de la Rama Judicial.
1.3.7. Frente al régimen de transición previsto
para que entre en vigencia el Consejo de Gobierno Judicial, el demandante
sugiere que la nueva institucionalidad no podría regir sin haberse expedido una
ley de esa jerarquía que se someta al control previo de constitucionalidad. Sin
embargo, tampoco se identifican en la demanda argumentos que demuestren por qué
esa medida transitoria vulnera los elementos esenciales del régimen
constitucional colombiano. La jurisprudencia preexistente a la que los
demandantes acuden como soporte de sus acusaciones, reconoce la reserva de ley
estatutaria en estas materias, pero en el análisis correspondiente no estaba de
por medio una orden excepcional del constituyente. La jurisprudencia mencionada
no abordó la hipótesis de una reforma constitucional con efectos transitorios,
sustraídos de esa reserva; por lo cual esa jurisprudencia resulta inaplicable
al Acto Legislativo No. 02 de 2015 y no sirve como sustento de los argumentos
expuestos en la demanda.
1.3.8. La demanda D-10907 expone dos cargos de
inconstitucionalidad, uno de los cuales coincide con un cargo del expediente
D-10890, sobre violación de normas constitucionales que reconocen la garantía
de derechos fundamentales, por haberse consagrado en el artículo 19 del Acto
Legislativo No. 02 de 2015, que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no
será competente para conocer acciones de tutela. Lo anterior iría en contra del
artículo 86 de la Constitución, pues constituye un déficit de protección de los
derechos humanos, lo que a su vez comporta una afectación de los tratados
internacionales suscritos por Colombia con el fin de proteger los derechos.
1.3.8.1. Los cargos de la demanda se encaminan a
sugerir que uno de los pilares fundamentales del ordenamiento constitucional es
que todos los jueces de la República deben tramitar acciones de tutela,
interviniendo directamente en la defensa de los derechos fundamentales. Por lo
tanto, de verificar que, tal como lo hace el Acto Legislativo No. 02 de 2015, uno de los
jueces no tiene competencia para fallar acciones de tutela, se abolió un axioma
constitucional y por tanto, sustituyó la Constitución.
1.3.8.2. Sin embargo, el cargo de inconstitucionalidad
resulta insuficiente porque no logra demostrar que uno de los pilares del
ordenamiento constitucional consista en la competencia de todos los jueces para
resolver acciones de tutela. En este caso se trata de otorgar una competencia
funcional para resolver acciones de tutela, sin que ello afecte el deber de
cada juez en sus providencias de proteger los derechos fundamentales. Ante la
falta de argumentación, el cargo resulta insuficiente, pues a la luz del
artículo 86 de la Carta, toda persona tendrá acción de tutela para reclamar
ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales, lo cual implica
que serán los jueces en general quienes tienen la competencia, autorizándose
matices.
Así por ejemplo no tienen competencia en esa
materia ni los jueces penales militares (autos 145 de 2003 y 194 de 2003), ni
los jueces de paz (art. 9 de la Ley 497 de 1999), ni la jurisdicción indígena
(autos 228 de 2007 y 318 de 2006). La Corte, al interpretar las normas
del Decreto 2591 de 1991,
reconoció que la competencia para conocer sobre acciones de tutela puede ser
definida por ley, como un límite al ejercicio de la jurisdicción.
Lo anterior implica que los jueces tienen la
obligación prevalente de protección de los derechos fundamentales, sin que ello
sea incompatible con el hecho de que algunas autoridades judiciales no tengan
competencia para conocer y fallar acciones de tutela.
1.3.9. En conclusión, las demandas no cumplen con
una carga argumentativa suficiente, las razones que exponen como violación del
régimen constitucional no ilustran una oposición normativa y por lo tanto, los
cargos de inconstitucionalidad de las demandas son sustancialmente ineptos.
Tampoco cumplieron los accionantes con la específica metodología de análisis
que impone toda demanda de inconstitucionalidad contra un acto legislativo,
pues no lograron comprobar que el Congreso haya rebasado su función
constitucional y haya sustituido la Constitución por otra. Se solicita a la
Corte, en consecuencia, declararse inhibida para proferir un pronunciamiento de
fondo.
1.4. Presidente del Congreso de la República
El Presidente del Congreso de la República solicita
a la Corte declarar exequibile el artículo acusado. Tal pretensión la apoya en
las razones que se sintetizan a continuación.
1.4.1. Por medio del Acto Legislativo en estudio no
se sustituye la Carta Política en la medida en que el
espíritu de la misma permanece incólume, puesto que las instituciones
reformadas mantienen su núcleo fundamental originario pero adecuándolas para
modernizarlas y adaptarlas a nuevas perspectivas. Con ello, se logra fortalecer
la democracia, la institucionalidad y se reestablece el equilibrio de las ramas
del poder público conforme a la teoría de frenos y contrapesos, intrínseca a la
noción del Estado de Derecho.
1.4.2. La pretensión de la reforma es corregir
varios desajustes institucionales presentados con la aplicación práctica de la
Constitución, que desvirtuaban principios como el sistema de frenos y
contrapesos. Por ello y para proteger la institucionalidad, fue necesario hacer
una reforma constitucional que conjurara los fenómenos jurídicos y políticos
que permiten el equilibrio de los poderes instituidos en el Estado. La reforma
se ha promulgado para reajustar las instituciones de la Carta y así guardar una
coherencia institucional, lo que se refleja por ejemplo, en la no reelección y
en los ajustes a nivel electoral, con el fin de dotar a la estructura orgánica
del Estado de herramientas para cumplir con lo acordado por el constituyente
primario de 1991.
1.4.3. Las reformas introducidas por el Acto
Legislativo No. 02 de 2015 pretenden remediar la ausencia de credibilidad de
instituciones como el Consejo Superior de la Judicatura, estableciendo con la
reforma una nueva forma de gerencia de la Rama, que contrarresta los efectos
nocivos del actual funcionamiento de dicha Corporación. Igualmente se busca
enfrentar los problemas asociados a las funciones no judiciales que le han
adjudicado a la Rama Judicial y que afectaron el eficiente funcionamiento de la
misma. También la reforma tiene por objeto fortalecer la administración de
justicia así como delimitar y estructurar la forma de elección de los
magistrados por meritocracia. Pretende además eliminar la puerta giratoria en
la conformación de las Altas Cortes, para evitar que la nominación de los
funcionarios públicos sea realizada con una práctica de politiquería. En suma,
las reformas establecidas por medio del Acto Legislativo, fortalecerán las
ramas del poder público y el sistema de frenos y contrapesos.
1.5. Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación solicita a
la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente,
declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Con el objeto de
fundamentar dicha solicitud presenta las siguientes consideraciones.
1.5.1. El planteamiento de la parte actora no
permite realizar con nitidez un cotejo de algunos de los cargos formulados con
la Constitución. Lo anterior en la medida que la demanda plantea una serie de
percepciones o hipótesis de carácter subjetivo, sin descender a la forma en que
se concreta la violación. Los cargos adolecen, por tanto, de falta de claridad,
certeza, especificidad y pertinencia.
Las acusaciones deben ser comprensibles o claras, deben
recaer de manera real y eficaz sobre la disposición demandada y, en ese orden
de ideas, deben ser ciertas, mostrar de manera específica como las
disposiciones vulneran la Carta, usando para tales efectos argumentos
pertinentes, esto es, de naturaleza constitucional y no legal o doctrinario, ni
deben estar referidos a situaciones puramente individuales. Debido a que los
cargos no cumplen esas condiciones, se propone a la Corte Constitucional
declararse inhibida.
1.5.2. Ahora bien, en el evento de no adoptarse
una decisión inhibitoria existen varios argumentos que justifican declarar la
exequibilidad de las disposiciones acusadas.
La reforma al equilibrio de poderes contenida en el
Acto Legislativo 02 de 2015, debe analizarse a partir del principio de
sostenibilidad fiscal, que de acuerdo con la Corte Constitucional, constituye
un instrumento para alcanzar de manera progresiva las finalidades del Estado
Social y Democrático de Derecho y, por lo tanto, no implica una sustitución de
la Constitución Política de 1991, ni subvierte la separación de poderes y la
primacía de los derechos fundamentales, aspectos estructurales del modelo
constitucional vigente.
El presupuesto de la Rama Judicial, proviniendo del
Estado, se encuentra cobijado por el principio de sostenibilidad fiscal, y por
lo tanto, el Gobierno Nacional no interfirió en las cuestiones relacionadas con
la administración de Justicia, sino en las meramente presupuestales, en la
media que, las disposiciones demandadas apuntan a mejorar la gestión de los
recursos asignados a la Rama Judicial, su orientación a resultados y a
garantizar una ejecución eficiente de los mismos.
Así las cosas, se observa claramente que las normas
enjuiciadas no transforman la forma de organización política prevista en la
Constitución, toda vez que lo que están haciendo es ajustar el canon
constitucional a una realidad viviente sobre la necesidad de hacer más
efectivas las instituciones estatales, la gestión eficiente de los recursos
públicos y que los mecanismos de investigación o sanción tanto a profesionales
del Derecho como a los miembros de la Rama Judicial, sea más eficiente.
1.6. Fiscalía General de la Nación
La Fiscalía General de la Nación solicita a este
Tribunal inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las
demandas formuladas. Con ese objetivo presenta los siguientes argumentos.
1.6.1. En general, la demanda D-10890 carece de
claridad porque en ella no se exponen de manera ordenada las razones por las
cuales los artículos acusados del Acto Legislativo No. 02 de 2015 vulneran
los pilares definitorios de la Constitución. Los demandantes se limitan a
enumerar los artículos constitucionales presuntamente vulnerados por la
reforma, atribuyéndoles un carácter inmutable e intangible del cual no están
revestidos. No resulta claro, por ejemplo, cómo el pilar de la dignidad humana
es sustituido como consecuencia de que el Acto Legislativo sustraiga a la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial de la competencia de conocer acciones
de tutela. Este último cargo tampoco satisface el requisito de certeza porque
se fundamenta en una interpretación subjetiva y otorga a la disposición unos
efectos que no tiene. Asimismo, se constata que los demás cargos de la demanda
carecen de especificidad considerando que son vagos e indeterminados y no
establecen de manera concreta cuáles son los ejes definitorios de la
Constitución que fueron sustituidos por el legislador. Adicionalmente, no se
satisface el requisito de pertinencia considerando que la demanda no logra
identificar de forma adecuada los elementos constitucionales que supuestamente
sustituyó el legislador a través de la expedición del Acto Legislativo, esto
teniendo en cuenta que alegar vicios de competencia del Congreso por
sustitución de la Constitución en una demanda, exige mucho más que una simple
enunciación de los artículos superiores violados, ya que debe plantearse de
manera clara el o los elementos de la Constitución que fueron sustituidos.
Tampoco cumple la demanda con el requisito de suficiencia y no se logra generar
una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma sometida a control de
la Corte; así, al no señalar cómo el constituyente derivado cambió un elemento
esencial de la Constitución, el juez no cuenta con los elementos necesarios
para adelantar el juicio de sustitución.
1.6.2. La demanda D-10907 no satisface el requisito
de claridad y el lenguaje empleado es equívoco porque no se señala la manera
como el Acto Legislativo desnaturaliza al juez constitucional aparejando la
sustitución de la Constitución. La demanda tampoco cumple el requisito de
certeza ya que los argumentos plasmados en ella son meramente subjetivos y no
logran explicar cómo la sustracción de la competencia de conocer acciones de
tutela de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales,
sustituye la función de juez constitucional si ese hecho de ninguna manera los
releva de sus deberes constitucionales de proteger y defender los derechos
fundamentales. Por otro lado, el escrito no satisface el requisito de
pertinencia al no identificar el elemento esencial de la Constitución que el
legislador habría desconocido con la aprobación de la reforma en relación con
la competencia para conocer acciones de tutela.
2. De instituciones académicas y educativas
2.1. Instituto Colombiano de Derecho Procesal (Dr.
Alfredo Beltrán Sierra)
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Presenta como argumentos los siguientes.
2.1.1. Sobre la solicitud formulada en la demanda
D-10890 para que se suspenda provisionalmente el Acto Legislativo No. 02 de 2015, el
interviniente destaca que los procesos que se adelantan ante la Corte
Constitucional se rigen por normas de orden público, por lo que la autonomía
del legislador en esta materia fue específicamente restringida por el
Constituyente. En razón de lo anterior, no es posible acoger la solicitud de
los demandantes ya que la Corte Constitucional no ha sido revestida de la
facultad de suspender los actos legislativos. En efecto, mientras no exista una
sentencia en firme que desvirtúe la presunción de constitucionalidad de leyes,
decretos leyes, decretos legislativos proferidos en los estados de excepción o
decretos con fuerza de ley por la declaración de un estado de emergencia, estos
mantendrán toda su vigencia.
2.1.2. La supresión del Consejo Superior de la
Judicatura y su remplazo por el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de
la Rama Judicial, no configura una sustitución de la Constitución porque a
través de estos organismos se reitera la finalidad de promover y hacer
efectivos los principios constitucionales dentro del margen que el artículo 375 de
la Constitución otorga
al Congreso. La regulación de la existencia y funciones de los órganos de
gobierno y de disciplina judicial no deroga el artículo 113 Superior que
establece el principio de colaboración armónica y que se desprende a su vez del
artículo 3 de la Carta en el que se consagra expresamente la unidad del poder
público. Así, el nuevo texto del artículo 254 de la Carta, lejos de sustituir
la Constitución la reafirma y promueve el derecho de acceso a la justicia de
manera pronta y oportuna en armonía con el Preámbulo y el artículo 209
Superior.
2.1.3. Tampoco existe sustitución de la Constitución
por haber asignado al Consejo de Gobierno Judicial la función de definir las
políticas de la Rama Judicial pues este organismo no podrá proceder de manera
arbitraria o caprichosa sino de acuerdo con lo dispuesto por el
legislador.
2.1.4. La potestad del Consejo de Gobierno Judicial
de postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución ordene, no
supone la sustitución de la Constitución porque esa función no ha sido
eliminada y correspondía anteriormente a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura.
2.1.5. Respecto del argumento que plantea una
injerencia indebida en los asuntos propios de la Rama Judicial y que señala
que, en el modelo anterior, los integrantes de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura no tenían ninguna dependencia judicial con
las corporaciones judiciales que los elegían, a diferencia del sistema actual
en el que los miembros de dedicación exclusiva y el Gerente de la Rama Judicial
que forman parte del Consejo de Gobierno tienen una dependencia orgánica y
funcional con este organismo, se observa que la integración del mismo no
implica necesariamente la existencia de una dependencia en los términos
sugeridos por los demandantes. Por el contrario, lo anterior promueve la coordinación
de las altas funciones administrativas de gobierno de la Rama Judicial con
voceros autorizados y que cuentan con el conocimiento directo del
funcionamiento y de las necesidades concretas de la rama. Así, desaparece el
Comité Interinstitucional de la Rama Judicial –organismo intermedio de carácter
consultivo y no decisorio- para dar lugar a un Consejo de Gobierno Judicial que
actúa de manera directa y con posibilidad de decidir y que cuenta con la
participación de los presidentes de las altas corporaciones judiciales haciendo
efectivo el principio de participación democrática en las decisiones del
Estado. Además es importante tener en cuenta que en la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura tampoco tenían participación activa los magistrados
de los tribunales y los jueces, como sí ocurre en el nuevo modelo.
2.1.6. Adicionalmente, el Gerente de la Rama
Judicial no es sujeto de libre nombramiento y remoción ya que ocupa este cargo
por un periodo de cuatro años lo cual le confiere independencia en el ejercicio
del cargo y como integrante del Consejo de Gobierno Judicial. Lo mismo ocurre
con los tres miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de
Gobierno Judicial. Ahora bien, respecto de los miembros del Consejo, el Gerente
no es subordinado porque es un integrante más y en la Gerencia realiza labores
de mera ejecución.
2.1.7. La función judicial y la función
administrativa deben ser coordinadas entre las ramas, por ello la participación
de ministros del despacho, directores de departamento administrativo y del
Fiscal General en temas específicos, no supone una afectación a la
independencia y la autonomía judicial, primero porque no hacen parte del grupo
de nueve miembros del Consejo de Gobierno Judicial y, segundo, porque su
participación en las reuniones de dicho órgano no es permanente ni general.
2.1.8. La presunta sustitución de la Constitución
que según los demandantes se desprende de Acto Legislativo que estableció que
ni la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ni las Comisiones Seccionales
tendrán competencia para conocer de las acciones de tutela, tampoco se
configura en el presente caso. Tanto el artículo 86 de la Carta como el
artículo 257 de la misma, tal y como quedó modificado por el artículo 19 del Acto
Legislativo, son de estirpe y rango constitucional. Sin embargo, el nuevo
artículo 257, en virtud de la especialidad de la función disciplinaria,
estableció una excepción a la regla general según la cual todos los jueces
deben conocer las acciones de tutela, por lo cual no hay sustitución sino una
excepción a la regla general establecida por la misma Constitución. Al margen
de lo anterior, la demanda carece de certeza en este punto porque la norma no
tiene como consecuencia que los ciudadanos que quieran interponer este tipo de
recursos se queden sin juez, por cuanto la competencia de las Salas
Disciplinarias de los Consejos Seccionales y de la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura en esta materia, era concurrente con la
competencia que para el efecto se les atribuye a los Tribunales Superiores de
Distrito Judicial y a los Tribunales Administrativos de primera instancia.
2.1.9. La no previsión de la competencia para
conocer acciones de tutela por parte de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y de las Comisiones Seccionales, que también se acusa en la demanda
D-10907, es un cargo que no puede ser admitido por la Corte y mucho menos se
puede acceder a la pretensión de condicionar la sentencia ya que este Tribunal
no tiene la atribución de adicionar la Constitución, sino sólo de interpretar
sus disposiciones.
2.1.10. Con relación a la nueva función que otorga
el artículo 14 del Acto Legislativo a la Corte Constitucional para dirimir los
conflictos de competencia que se presenten entre las distintas jurisdicciones,
y que antes era una facultad del Consejo Superior de la Judicatura, puede
concluirse que no existe sustitución de la Constitución, pues lo importante es
que exista una autoridad judicial que dirima este tipo de conflictos para
garantizar el debido proceso judicial, independientemente de cual sea el organismo
al que se le atribuya dicha competencia.
2.1.11. La función de examinar la conducta y
sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, que antes
ejercía la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y que ahora el artículo 19 del Acto Legislativo asigna a los
colegios de abogados integrados por particulares, no sustituye el artículo 116 de
la Constitución ya que
el artículo 26 de la Carta autoriza a los profesionales a organizar colegios y
permite al Legislador asignarle a los mismos funciones públicas para establecer
los debidos controles. Así las cosas, la disposición acusada no sustituye el
artículo 116 por cuanto esta representa una reiteración del artículo 26
superior.
2.1.12. Finalmente, no es inconstitucional ni
afecta la esencia de la Carta Política el artículo 18 transitorio
del Acto Legislativo No. 02 de 2015 por cuanto en el ejercicio de la función
legislativa y también en la constituyente, es posible consagrar normas
transitorias que establezcan un puente entre la normatividad anterior y la
nueva.
2.2. Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia
Universidad Javeriana
El Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia
Universidad Javeriana solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de
algunos apartes normativos y la exequibilidad condicionada de uno de ellos.
Para el efecto presenta los siguientes argumentos.
2.2.1. Preliminarmente los intervinientes se
refieren a la solicitud de suspensión del Acto Legislativo 02 de 2015planteada en una de
las demandas. Advierten que en relación con la procedencia de las medidas
provisionales, el Decreto 2591 de 1991 estableció en el
artículo 7° la posibilidad de suspender actos que atentan de manera directa
contra los derechos fundamentales. Por su parte, la Corte Constitucional a
través del Auto 258 de 2013, entre otras providencias, dispuso que el decreto
de estas medidas procede cuando es necesario evitar que la amenaza se convierta
en vulneración o cuando se constata la ocurrencia de una violación y sea
necesario impedir su agravación. Concluye que la posibilidad de decretar
medidas provisionales en procesos que se surten ante la Corte Constitucional,
solamente es posible cuando se trate de acciones de tutela y no de acciones
públicas de inconstitucionalidad.
En el evento en el que la Corte Constitucional
acceda a la solicitud de medida provisional de suspensión del Acto Legislativo 02 de 2015, desconocería las
disposiciones constitucionales que reconocen la autonomía e independencia de la
rama legislativa en la creación de leyes y la reforma de la Constitución.
Debido a lo anterior, debe declararse improcedente la solicitud de suspensión
provisional.
2.2.2. El artículo 19 le otorga la calidad de
Magistrados a los integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial,
cargo que ha sido definido como “Alto dignatario del Estado en el orden
civil, hoy especialmente en la Administración de Justicia”[5],
lo que conlleva a una relación entre el cargo de magistrado y la función
judicial del Estado. Por lo tanto, la función de los miembros de la Comisión al
ser parte de la Rama Judicial está ligada a la protección de los derechos
fundamentales, lo que implica tener competencia en materia de tutela, pues
llegar a aceptar que en Colombia hay jueces que no pueden decidir acciones de
tutela seria permitir que existan operadores judiciales incompetentes para
proteger el principio axiológico de la dignidad humana.
Dicho artículo en sí mismo no es inconstitucional,
pero si requiere de una interpretación por parte de la Corte extendiendo las
funciones de dicho órgano. En caso de no existir tal interpretación se estaría
ante el fenómeno de la sustitución de la Constitución, puesto que con la
desaparición del Consejo Superior de la Judicatura y el mal funcionamiento de
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se afectaría el equilibrio de
poderes y la dignidad humana.
2.2.3. No puede aceptarse el significado que los
demandantes le dan a las nociones de autonomía e independencia judicial, puesto
que no hacen alusión a lo dispuesto en el artículo 228 de
la Constitución, sino que
se refieren a una capacidad de autorregulación institucional. Por el contrario,
la mencionada disposición admite que el juez en ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales esté supeditado a la aplicación del ordenamiento jurídico
vigente y al estudio imparcial de los hechos objeto de controversia. Teniendo
en cuenta lo anterior, los artículos 15 y 16 del Acto Legislativo demandado
contribuyen a la separación de poderes y a la colaboración armónica, situación
que se refleja en el hecho que el ejecutivo pueda participar en las decisiones
del gobierno judicial. A su vez, no es correcto afirmar que la restructuración
del Consejo Superior de la Judicatura implique una disminución de la
independencia y la autonomía judicial.
De otra parte, los artículos 15,16 y 18 del Acto
Legislativo 02 de 2015 no son contrarios a lo dispuesto en los artículos 113 y
228 de la Constitución. En suma, la cooperación entre las distintas ramas del
poder público no implica un desequilibrio del poder y, por el contrario,
refuerza lo consagrado en el artículo 113 superior.
2.2.4. El artículo 18 del Acto Legislativo 02 de
2015 convoca a la creación de una Ley Estatutaria para regular la
administración judicial y el funcionamiento de los órganos de gobierno. Esta
disposición debe ser declarada exequible dado que la reforma a la Constitución
proviene del constituyente derivado y no altera la supremacía constitucional.
En segundo lugar, el trámite señalado en el
artículo 18 está conforme a lo indicado por el numeral 8° del artículo 150, el
cual le otorga la facultad al congreso de expedir normas a las cuales debe
supeditarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia y al artículo 152, mediante el cual se le asigna la facultad al
legislador de expedir leyes estatutarias para regular la administración de
justicia.
2.2.5. Los demandantes aseveraron que el Acto Legislativo 02 de 2015 sustituye
la Constitución de 1991 dado
que la reforma le resta independencia a la Rama Judicial. A su vez, sostienen
que el Estado Constitucional actual fue sustituido por un Estado de Derecho al
suprimir la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y crear la comisión Nacional de
Disciplina Judicial. Estos argumentos desconocen “la relación del Poder
Constituyente Derivado, en el cual, por medio de una representación, el
Congreso podrá fungir como Poder Constituyente, a su vez, el demandante olvida
que el Estado colombiano es una democracia representativa, en la cual el Pueblo
delega en sus representantes la toma de las decisiones de interés general”.
El artículo 152 de la Carta prevé que las leyes
estatutarias regulan temas de la administración pública. Por tal motivo el
Congreso, al introducir una materia estatutaria en el cuestionado acto
legislativo, no se extralimita puesto que la expedición de leyes de este tipo
es parte esencial de su función.
En suma, (i) debe negarse la suspensión provisional
de los artículos demandados del Acto Legislativo 02 de 2015; (ii) declarar
exequibles los artículos 15, 16, 17 y 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de
2015; (iii) declarar inexequible el parágrafo del artículo 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015 que dice “la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán
competentes para conocer de acciones de tutela”; y (iv)
declarar la exequibilidad condicionada del artículo 19, bajo el entendido que
las funciones dadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no son taxativas, y por medio de
la ley se puede desarrollar su función jurisdiccional.
2.3. Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá
El Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá
solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
2.3.1. Ninguna de las demandas verificó si el
Congreso actuó por fuera de su competencia puesto que se limitaron a realizar
una confrontación entre el acto legislativo demandado y especificas
contradicciones normativas sin detenerse a explicar en qué función actuó,
omitió actuar o desbordó su competencia el constituyente derivado.
2.3.2. Las demandas pretenden demostrar una
contrariedad entre el Acto Legislativo 02 de 2015 y la Constitución de 1991.
Sin embargo, confunden la pertinencia argumentativa que se requiere para una
demanda de constitucionalidad simple y la requerida para alegar el cargo de
sustitución de la Constitución, pues en este último caso no basta con la simple
confrontación normativa, sino que es deber del actor demostrar la sustitución
que hace la nueva disposición de los pilares y límites de reforma
constitucional ya establecidos. La demanda presenta argumentos subjetivos que
tienden a realizar una valoración de efectos y no plasma una confrontación
constitucional. Dichos argumentos no son jurídicamente suficientes para que se
considere que la norma objeto de reproche sustituye la actual Constitución.
Adicionalmente, las demandas no cumplieron con la debida aplicación del test de
sustitución que la Corte ha determinado para explicar la sustitución de la
Carta.
Por los motivos expuestos, la Corte debe inhibirse
de realizar un juicio de fondo.
2.4. Universidad Sergio Arboleda
La Universidad Sergio Arboleda solicita a este
Tribunal inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Para el efecto
presenta los siguientes argumentos.
2.4.1. Respecto de la solicitud de suspensión
provisional planteada en una de las demandas, indica que el Decreto 2067 de
1991 no consagra tal figura para los actos legislativos, en razón a que la
decisión sobre la exequibilidad de las normas es hacia el futuro y se toma en
tiempos relativamente cortos. Sin embargo, en la sentencia C-588 de 2009 se
previó la facultad de la Corte Constitucional para declarar la inexequibilidad
de una norma de manera retroactiva, fundamentada en el principio de primacía de
la Constitución, y que al actuar como una nulidad tiene el efecto de deshacer
todas las consecuencias causadas con la expedición del acto. En virtud de lo
anterior, es más eficaz la declaración de inexequiblidad retroactiva que la
medida de suspensión provisional del acto. Además de ello, tiene sustento en el
precedente jurisprudencial.
2.4.2. De conformidad con el precedente sentado en
la sentencia C-336 de 2013 corresponde al demandante explicar la manera
concreta y convincente por qué los principios alegados que se consideran
sustituidos, son pilares esenciales de la Constitución o por qué son
definitorios de la identidad de la misma, situación que no fue acreditada en el
caso concreto por los accionantes. Tampoco especifican los demandantes cuál es
el elemento nuevo introducido en la reforma, ni demuestra cómo éste es
incompatible con la estructura básica del ordenamiento constitucional.
2.4.3. En conclusión, la demanda no cumple con los
requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para la admisión
de cargos de inconstitucionalidad, al carecer de la fuerza argumentativa mínima
para demostrar la configuración de la sustitución. Por ello la Corte debe
declararse inhibida.
3. De ciudadanos.
3.1. Intervención de los ciudadanos Ana María
Trujillo, Gabriel Rozo, Alejandro Sanabria, Daniela Villamil, Daniela Corredor,
Javier Gaitán y Andrea Robles
Los ciudadanos Ana María Trujillo, Gabriel Rozo,
Alejandro Sanabria, Daniela Villamil, Daniela Corredor, Javier Gaitán y Andrea
Robles solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones
demandadas. Presentan para el efecto, los siguientes argumentos.
3.1.1. La supresión del Consejo Superior de la
Judicatura y la creación del Consejo de Gobierno Judicial, la Gerencia de la
Rama Judicial y la Comisión de Disciplina Judicial, sustituye la Constitución
porque desconoce el principio democrático y de separación de poderes,
íntimamente relacionados con el principio de autonomía –interna y externa- y
con la independencia judicial.
3.1.2. En el modelo anterior, la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura era completamente autónoma
porque sus miembros no desempeñaban otras funciones dentro de la Rama Judicial.
Por el contrario, con la modificación introducida por el Acto Legislativo, el
Consejo de Gobierno Judicial queda constituido por los presidentes de las altas
cortes lo cual interfiere con su independencia y rompe su autonomía interna,
además se afecta el principio de pluralidad de jurisdicciones, estableciendo
una jerarquía entre el Consejo de Gobierno Judicial y la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
3.1.3. La injerencia del Ejecutivo en el proceso de
elección de algunos miembros de la Comisión de Disciplina Judicial supone un
riesgo para el principio de separación de poderes, en particular con relación a
la autonomía judicial en su faceta externa.
3.1.4. Con relación a la asistencia de los
ministros del despacho, los directores de departamento administrativo, del
Fiscal General de la Nación, así como de representantes académicos y de
abogados litigantes en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial, este
hecho no desnaturaliza a dicho órgano ni desconoce ningún principio fundamental
pues la asistencia a dichas reuniones es sólo de carácter consultivo y no
decisional.
3.1.5. La nueva competencia asignada a la Corte
Constitucional por el artículo 14 del Acto Legislativo, para dirimir conflictos
de competencia entre las diversas jurisdicciones sustituye la Constitución ya
que esta función no guarda relación objetiva con la competencia de salvaguarda
de su integridad y supremacía. Dicha atribución resulta contraria a las
funciones establecidas por el Constituyente de 1991, que aún sin ser taxativas,
son de la esencia de la Corte de modo que la reforma desnaturaliza la función
confiada al Alto Tribunal por parte del Constituyente primario.
3.1.6. De igual forma, el artículo 19 del Acto
Legislativo 01 de 2015 sustituyó la igualdad como eje identificador de la
Constitución, al sustraer a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus
Seccionales del conocimiento de las acciones de tutela y de los conflictos de
competencia, por cuanto dicha medida se torna regresiva en términos de
garantías para acceder efectivamente a la administración de justicia al reducir
la cobertura de la jurisdicción constitucional. El derecho de acceder a la
administración de justicia, no es solo un derecho fundamental sino un eje
definitorio de la Constitución tal y como se ve reflejado en los artículos 229,
86 y 29. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial tiene naturaleza
jurisdiccional porque sus decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, imparte
justicia de manera formal y material, se encuentra adscrita a la Rama Judicial,
es órgano de cierre en materia disciplinaria y sus miembros ostentan la calidad
de Magistrados. Por lo anterior, el nuevo órgano debería poder conocer de las
acciones de tutela y es por ello que el artículo 19 del Acto Legislativo es
inconstitucional y va en contravía del fin del Estado de salvaguardar los
derechos humanos y fundamentales a través de la jurisdicción constitucional.
3.1.7. Con relación a la facultad otorgada por el
Acto Legislativo de atribuir a un Colegio de Abogados la función de disciplinar
a los profesionales de ese gremio, se encuentra que no se sustituye la
Constitución, porque el elemento esencial definitorio de disciplinar a los
profesionales en derecho solo fue transferida de titular a la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial, A su vez podría el legislador, eventualmente,
transferirla a los Colegios de Abogados.
3.1.8. Sí sustituye la Constitución por desconocer
el principio de igualdad como eje axial de la Carta, que el artículo 19 del
Acto Legislativo hubiese otorgado competencia a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, para disciplinar a los empleados judiciales, en detrimento
de la facultad otorgada al Ministerio Público de vigilar la conducta de los
servidores públicos y de la aplicación de su poder preferente. No resulta
consecuente con la voluntad del Constituyente primario, el que los empleados de
la Rama Judicial reciban un trato diferente cuando incurran en una causal de
sanción disciplinaria por ser empleados de la misma, situación que no se
presenta con relación a los funcionarios de otras Ramas del poder público que
son procesados por la Procuraduría y tienen la posibilidad de debatir la
legalidad de la sanción ante la jurisdicción contencioso administrativa. En
este orden de ideas, el Acto Legislativo sustituye la Constitución al no
distinguir el tipo de proceso en razón de las actividades que los funcionarios
y empleados de la rama realizan y al violar el principio de igualdad entre los
mismos y los demás empleados del Estado.
3.1.9. El artículo 18 sustituye la Constitución al
violar reglas de procedimiento porque regula materias relacionadas con la
administración de justicia que, de acuerdo con el artículo 152 Superior,
deberían ser disciplinadas mediante leyes estatutarias que cumplan requisitos
especiales para ser aprobadas. De este modo, al regular una materia de ley
estatutaria mediante una ley ordinaria, se infringe el procedimiento reservado
por la Constitución a este tipo de normas y también, de manera indirecta, el
principio democrático.
3.2. Bernardita Pérez Restrepo
La ciudadana Bernardita Pérez Restrepo advierte que
el Acto Legislativo 02 de 2015 resquebraja el principio de separación de poderes
establecido en la Constitución de 1991, pues los artículos 15 y 18 dejó en
cabeza del poder ejecutivo, mediante la presentación de un proyecto de ley
estatutaria, la determinación de la forma en que funcionaran los órganos de
gobierno y administración, incluyendo la definición de la participación de los
ministros del despacho y los directores de departamento administrativo en las
reuniones del Consejo de Gobierno Judicial. Dicha atribución de competencias
desconoce lo establecido en el artículo 154 de la Constitución y,
adicionalmente, repudia el principio de separación de poderes.
3.3. Vicente F. Benítez R y Sergio Severiche
Velásquez
Los ciudadanos Vicente Benítez R. y Sergio
Severiche V. solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones
acusadas e inhibirse de modular el acto legislativo tal y como lo propone un
grupo de demandantes. Para el efecto plantean las siguientes
consideraciones.
3.3.1. Al ordenar funcional y estructuralmente el
Consejo Superior de la Judicatura, reemplazándolo por el Consejo de Gobierno de
la Rama Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el Congreso no
sustituyó la Constitución pues no existió una suplantación de la rama judicial
del poder público. Su competencia de impartir justicia eficiente y rectamente,
no fue asignada a otros órganos ajenos a la misma Rama. Lo que sucedió fue una
redistribución dentro de ella.
3.3.2. El principio de separación de poderes no
debe ser entendido como una delimitación funcional rígida. La misma
jurisprudencia constitucional ha adoptado un sistema flexible de distribución
en las funciones del poder público, que se refleja en el principio de
colaboración armónica entre los diferentes órganos, bajo la premisa de
distintos mecanismos de frenos y contrapesos entre los poderes.
3.3.3. No existe prohibición implícita en relación
con la colaboración armónica entre ramas del poder público. Dicha colaboración
cumple fines constitucionales siempre que no haya intromisión desproporcionada
en las competencias ajenas.
3.3.4. La Corte Constitucional no es competente
para modular un acto legislativo por problemas de “inconsistencia”y “actuación
antidemocrática”. Se propone la inhibición porque sería inconsistente
acceder a la solicitud, pues la Corte desconocería toda la jurisprudencia que
señala que los actos legislativos no son objeto de control material. Además,
porque podría desconocer el artículo 241 de la Constitución, en lo relativo a
la prohibición de adelantar un control de fondo. Igualmente sería una decisión
antidemocrática, pues implica permitir que la Corte Constitucional cree normas
supraconstitucionales y disposiciones constitucionales, competencia que la
Carta no le otorgó.
3.4. María Carolina Olarte Olarte
La ciudadana María Carolina Olarte Olarte solicita
a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Apoya su solicitud
en las siguientes consideraciones.
3.4.1. Es importante que la Corte conserve la
doctrina jurisprudencial sobre los límites al poder de reforma. Más allá de lo
que la Corte Constitucional resuelva en cuanto al sentido de la decisión, debe
abstenerse de introducir modificaciones drásticas y regresivas a la doctrina
sobre los límites al poder de reforma.
3.4.2. Algunos salvamentos de voto de varios
magistrados de la Corte Constitucional, han formulado diversas críticas a la
doctrina constitucional sobre los límites al poder de reforma y, han propuesto
una modificación radical y drástica de dos de sus principales componentes, por
lo que han sostenido, en primera medida, que los únicos límites al poder de
reforma deben ser las normas de ius cogens, y, en segunda
lugar, que el poder constituyente reside exclusivamente en el
pueblo, por tanto, éste puede mediante referendo introducir modificaciones a la
Constitución, incluso si éstas suponen alterar o sustituir los elementos
definitorios de su identidad por otros integralmente distintos.
3.4.3. Lo anterior, debe ser descartado por parte
de la Corte Constitucional, en la medida que las demandas no plantean ningún
problema de violación de las normas de ius cogens, ni versan
tampoco sobre el control de una ley de convocatoria a referendo, o sobre una
reforma ya introducida por ese mecanismo.
3.4.4. Las dos demandas acumuladas carecen de
aptitud. La demanda del expediente D-10890 adolece de problemas de certeza,
suficiencia y pertinencia y, la del expediente D-10907 es inepta por falta de
claridad, pertinencia, certeza y suficiencia.
Así, en el caso de la primera demanda, ninguno de
los cargos propuestos define de forma explícita y clara los principios
definitorios de la Constitución Política de 1991 que fueron sustituidos con la
reforma. Es así como no se establece con claridad la razón por la cual el
cambio de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por el
Consejo de Gobierno de la Rama Judicial, sustituye el principio de
independencia, tanto “interna” como “externa” del órgano de Gobierno Judicial.
Tampoco hay claridad respecto de la sustitución del principio de supremacía
constitucional al abrir campo a una ley estatutaria que se sustrae al control
constitucional previo, cuando en una norma transitoria confirió facultades para
regular la conformación del Gobierno Judicial. No existe certeza en los cargos
sobre la vulneración de los principios de independencia y autonomía de
Rama Judicial, en razón a que la nueva Comisión Nacional de Disciplina Judicial
no será órgano límite de la jurisdicción disciplinaria y sus actos no podrán
ser demandados y, tampoco existe claridad sobre la sustitución de pilares
fundamentales de la Constitución al suprimir la Sala Jurisdiccional del Consejo
Superior de la Judicatura, en tanto es la única jurisdicción que admite tutelas
contra sentencias de altas Cortes.
Por su parte, la segunda demanda carece de un
mínimo de claridad, pues no se especifica con certeza si la acción de
inconstitucionalidad se dirige contra el artículo 19 parcial, contra su
parágrafo, contra las disposiciones que le dan a la Corte Constitucional
competencia para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones, o contra
la supresión del Consejo Superior de la Judicatura. Al igual que sucede con la
primera demanda, no existe claridad sobre la sustitución de la Constitución.
3.5. Néstor Raúl Correa Henao
El ciudadano Néstor Raúl Correa Henao solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Para fundamentar
tal solicitud presenta los siguientes argumentos.
3.5.1. La reforma pretende solucionar los problemas
del diseño institucional de la Rama Judicial que permitieron el clientelismo,
la corrupción y el desequilibrio que existía en la representación del Consejo
de Estado y la Corte Suprema de Justicia en la Sala Disciplinaria del suprimido
Consejo Superior de la Judicatura. Así las cosas, era inevitable vincular la
reforma a la Rama Judicial con el equilibrio de poderes, pues es la forma de
reequilibrar varios de los poderes públicos, de la siguiente manera: (i) el
Ejecutivo cedió con la no reelección, (ii) la Rama Judicial con el Tribunal de
Aforados, la supresión de la puerta giratoria y la no elección de Contralor y,
(iii) el Legislativo cedió con la supresión de la Comisión de Acusaciones.
3.5.2. En ese orden de ideas, la reforma mejoró la
arquitectura institucional del gobierno y la administración de la Rama
Judicial, en primer lugar, al haber remodelado la Sala Administrativa,
intervenir la Sala Disciplinaria y eliminar el Consejo Superior de la
Judicatura. En segundo lugar, las modificaciones planteadas por el Acto
Legislativo No. 2 de 2015, impactan la estructura gerencial de la Rama, pues
antiguamente la Sala Administrativa tenía una forma judicial que dificultaba la
toma de decisiones de política pública. Por lo tanto, con la reforma se pasa de
tres etapas de gobierno y administración a solo dos: el Consejo de Gobierno y
Gerencia Judicial, fusionando la actual Sala Administrativa en el Consejo de
Gobierno Judicial.
Lo anterior, no es una sustitución de la
Constitución sino una reestructuración institucional parcial: fusiona dos
órganos en uno solo. Así las cosas, las ventajas de la actual arquitectura del
Consejo de Gobierno son: (i) hay mayor democracia y representatividad, al
ampliar el número de integrantes y redefinir su origen; (ii) hay un mayor nivel
técnico al exigir no solo perfiles académicos y profesionales especializados
para el cargo, sino también la dedicación exclusiva de los funcionarios; y,
(iii) implica mayor responsabilidad de los jueces y sindicatos porque deben
asumir directamente el gobierno de la Rama y confiere responsabilidades
institucionales. Todo ello implica un mejor servicio público de la justicia,
fin que evidentemente es constitucional.
En tercer lugar, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria fue transformada en el origen de sus miembros, cuatro de las
siete ternas provendrán del Consejo de Gobierno Judicial, con lo cual se
respeta la autonomía judicial y la independencia de la Rama. Igual, al ser un
órgano perteneciente a la Rama Judicial pero no tener carácter jurisdiccional
sino disciplinario, los actos que profiera serán administrativos y, como los de
la Procuraduría, estarán sujetos al control judicial.
3.5.3. La reforma institucional eventualmente
tendrá impacto en la ciudadanía y en los usuarios de la justicia, porque mejora
las políticas públicas para los usuarios, eventualmente conllevará a una mayor
calificación de la jurisprudencia, tendrá una oferta judicial más capacitada y
menos clientelista. Al mismo tiempo elimina las presiones políticas, suprime la
puerta giratoria de nombramientos y pone fin a la impunidad de casos aislados
de corrupción de los magistrados al crear el Tribunal de Aforados.
3.5.4. La reforma tiene un soporte ético que
pretende dar legitimidad a la justicia, garantizar la transparencia y la
eficacia de la Rama Judicial, todo lo cual proviene de la filosofía humanista
que inspira la Constitución.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación indica que la Corte debe declararse inhibida
para pronunciarse de fondo respecto de la demanda contra los artículos 14, 15,
16. 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. Indica que, subsidiariamente,
la Corte debe declarar exequibles los artículos acusados. Para fundamentar su
solicitud presenta los argumentos que a continuación se resumen.
1.
Los problemas jurídicos que se desprenden de las demandas presentadas pueden
enunciarse así:
1.1.
¿La creación del Consejo de Gobierno Judicial (CGJ y la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial (CNDJ) en cuya conformación participan magistrados de altas
cortes y permite la participación del Ejecutivo, sustituye el eje
constitucional de la autonomía judicial?
1.2.
¿Puede el constituyente derivado crear la CNDJ asignándole la competencia para
disciplinar a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial pese a que el
diseño constitucional original otorgaba ese poder a la Procuraduría General de
la Nación (como órgano autónomo) y permitir que sus decisiones tengan control
judicial, sin sustituir el eje constitucional de la autonomía de esta rama del
poder público?
1.3.
¿Puede el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, facultar al
legislador para crear un Colegio de Abogados con competencia para disciplinar a
estos profesionales, sin sustituir el eje constitucional de la autonomía
judicial especialmente lo dispuesto en el artículo 116 C.P.?
1.4.
¿Puede el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, crear la CNDJ
al tiempo que la sustrae del conocimiento de acciones de tutela sin sustituir
el eje constitucional de la protección de los derechos fundamentales mediante
un recurso sumario y expedito que puede ser presentado ante cualquier autoridad
judicial?
1.5.
¿Puede el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, otorgar a la
Corte Constitucional la competencia para resolver conflictos de competencia
entre jurisdicciones sin sustituir el eje constitucional de la supremacía de la
Constitución, la prevalencia de los derechos fundamentales, el acceso a la administración
de justicia y el equilibrio de poderes?
1.6.
¿Puede el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, permitir el
funcionamiento de los nuevos órganos de gobierno y administración judicial
antes de que se apruebe una ley estatutaria que regule su funcionamiento?
2.
La Corte Constitucional, tal y como lo ha sostenido la Procuraduría, debe
declararse inhibida dado que no es competente para realizar un juicio material
respecto de los actos reformatorios de la Constitución. Ese Tribunal no se
encuentra habilitado para determinar si el constituyente derivado ha excedido
sus atribuciones o si se ha producido una sustitución de la Carta.
Esta
conclusión se funda en las siguientes razones. (i) La interpretación literal y
sistemática de la Constitución indica que el control constitucional en esos
casos únicamente comprende los vicios de procedimiento en la formación del
acto; (ii) el constituyente en esta materia únicamente estableció límites
formales y no materiales y, en consecuencia, no es posible emprender un control
sin que exista un parámetro “objetivo y externo al juez constitucional a
partir del cual se pueda identificar si la reforma ha eliminado uno de los ejes
axiales de la Constitución”; (iii) se trata de un control no previsto en
las funciones de la Corte Constitucional y que desconoce el principio de
legalidad y la cláusula de Estado Social de Derecho; (iv) el control por vicios
de competencia da lugar a que el parámetro de control deba definirse o
construirse en cada caso, erigiendo a la Corte no solo en el órgano que aplica
la norma sino también en el que la crea, afectando por esa vía su función
judicial; (v) el control por tal tipo de vicios afecta el principio democrático
en tanto hace posible que una mayoría simple de jueces no electos
democráticamente y con fundamento en un criterio de análisis construido caso
por caso, declaren la inexequibilidad de una reforma adoptada mediante la
participación del pueblo directamente o por medio de sus representantes, dando
lugar a un desequilibrio de poderes y propiciando “la mayor forma de
politización de la justicia o judicialización de la política, en atención al
carácter precisamente político de la Constitución.”. A estas objeciones a
la doctrina de la sustitución, se unen las que se desprenden de la
jurisprudencia acogida en la sentencia C-579 de 2013 y que evidencian
el carácter material del control que ha emprendido la Corte Constitucional tal
y como se evidencia (a) con la aceptación de la integración normativa en los
procesos de control de actos legislativos, (b) con la realización de
procedimientos de ponderación al efectuar el control de vicios de competencia y
(iii) con la modulación de una reforma constitucional. El carácter material del
control se refleja además (iv) en solicitudes como la de suspensión provisional
formulada en el asunto que ahora examina la Corte Constitucional.
En
adición a ello es necesario advertir que la doctrina de la sustitución, de una
parte, impone a la acción pública de inconstitucionalidad importantes
restricciones que no son compatibles con su naturaleza y, de otra, crea un
procedimiento paralelo sin regulación legal y que supone que la admisión de una
demanda de esta naturaleza “dependa de criterios subjetivos, caprichosos y
desconocidos (…)”.
3.
El acto legislativo al disponer la creación del Consejo de Gobierno Judicial y
la Comisión nacional de Disciplina Judicial no sustituye, desde la perspectiva
de su conformación, el eje constitucional de la autonomía judicial. A la luz de
la teoría de la sustitución puede aceptarse que la autonomía e independencia
judicial son ejes constitucionales en tanto tiene una relación inescindible con
el principio de separación de poderes. Sin embargo la reforma no lo sustituye
dado que (i) el eje referido, a diferencia del planteamiento general de los
demandantes, protege específicamente la imparcialidad de los jueces en virtud
de su estricto sometimiento al imperio de la ley; (ii) la autonomía judicial
debe entenderse articulada con un modelo de separación de poderes flexible;
(iii) en atención a lo anterior no excluye la participación de otros órganos en
asuntos relativos a la administración y gobierno de la rama judicial; y (iv) la
participación del Gobierno Nacional en el Consejo de Gobierno no pretende
imponer criterios a los jueces en relación con la función de administrar
justicia y además establece una restricción que será definida por la ley
estatutaria. Asimismo (v) aceptar que en este caso se produce una sustitución
de la Constitución implicaría que la reforma a la parte orgánica de la Carta
comportaría una sustitución de la misma.
4.
Asignar a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia de
investigar disciplinariamente a los empleados de la rama judicial no implica
una sustitución de la Constitución. En efecto, un cambio de competencia no
constituye la usurpación de las funciones de una Rama por otra. Cabe señalar en
todo caso que en virtud de lo dispuesto en el acto legislativo y a pesar de las
diferencias existentes entre funcionarios y empleados judiciales -referidas por
la Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2002- “ la rama
judicial será la única rama del poder público excluida de un control
disciplinario por un órgano autónomo, sino que este control disciplinario es
ejercido exclusivamente por ella misma (…) sin la posibilidad
de que siquiera el superior jerárquico pueda disciplinar a sus empleados.”
5.
La habilitación del legislador para que asigne la competencia relativa al
control disciplinario de los profesionales en derecho a un Colegio de Abogados
no puede considerarse una sustitución de la Constitución. A esta conclusión se
arriba dado que (i) no es claro en qué sentido la autonomía de la Rama Judicial
se ve afectada por la atribución de esta competencia; (ii) la Constitución
establece la posibilidad de asignarle a los colegios profesionales funciones
públicas en los artículos 26 y 38 de la Carta; y (iii) en la actualidad existen
normas legales que prevén dicha posibilidad.
En
todo caso, la regulación de esta materia por el legislador podrá revestir
alguna dificultad dado que será necesario precisar, de una parte, la forma como
se ejercerá tal control respetando las garantías del debido proceso y, de otra,
si existirá un colegio de abogados que agrupe a todos los profesionales en
derecho.
6.
No sustituye la Constitución sustraer del conocimiento de acciones de tutela a
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. A la luz de diferentes
disposiciones de derecho internacional y del contenido de la reforma puede
concluirse que no se pierde el carácter eficaz de la acción de tutela. Así (i)
la acción continúa siendo reconocida por el artículo 86 de la Carta; (ii)
sustraer a un órgano del conocimiento de la acción de tutela no elimina su
efectividad material; (iii) una interpretación sistemática de la Carta permite
identificar que, tal y como ocurre con los fiscales, los jueces penales
militares, los árbitros, algunas autoridades administrativas que cumplen
funciones jurisdiccionales e incluso con la Corte Constitucional, no todos los
órganos que cumplen funciones jurisdiccionales tienen competencia para conocer
de acciones de tutela; y (iv) en el régimen anterior a la reforma no se preveía
que el Consejo Superior de la Judicatura conociera de acciones de tutela, a
pesar de lo cual la Corte reconoció equivocadamente esa competencia.
7.
Atribuir a la Corte Constitucional la función de solucionar conflictos
jurisdiccionales no sustituye la Carta. A esta conclusión se arriba al
considerar (i) que las funciones de la Corte no son un eje definitorio de la
Constitución y, de hecho, dicho Tribunal –sin que ello sea compartido por la
Procuraduría- ha considerado que puede cumplir funciones diferentes a las
establecidas en el artículo 241 de la Constitución; (ii) la modificación de una
competencia no puede calificarse como una sustitución; y (iii) sería peligroso
que fuera únicamente esta Corporación la que fijara sus atribuciones,
excluyendo al propio constituyente.
8.
Prever la entrada en funcionamiento de los nuevos órganos de gobierno y
administración judicial sin la previa aprobación de una ley estatutaria, no
implica una sustitución de la Constitución. En efecto (i) no se identifica con
claridad el eje presuntamente sustituido y (ii) el artículo 18 del Acto
legislativo cuestionado prevé reglas para el funcionamiento de los nuevos
órganos a fin de evitar los traumatismos. En cualquier caso, es muy importante
que el Gobierno Nacional y el Congreso respeten el término establecido en el
Acto Legislativo a fin de que el trámite legislativo no se prolongue
indefinidamente.
VI. INTERVENCIONES REALIZADAS EN LA AUDIENCIA DEL 8
DE SEPTIEMBRE DE 2015 ORDENADA POR LA SALA PLENA EN EL AUTO 335 DE
2015
Como
anexo de esta providencia se resumen las intervenciones realizadas en la
audiencia convocada por la Sala Plena de esta Corporación y en la que
intervinieron los voceros de los demandantes Flavio Eliécer Maya Escobar y
Jorge Eliécer Gaitán Peña, el Presidente del Congreso de la República Dr. Luis
Fernando Velasco Chaves, el Ministro del Interior Dr. Juan Fernando Cristo
Bustos, el Ministro de Justicia Dr. Yesid Reyes Alvarado, el Presidente de la
Corte Suprema de Justicia Dr. José Leónidas Bustos Martínez, el Presidente del
Consejo de Estado Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, el Procurador General de la
Nación Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado, el Exdelegatario a la Asamblea Nacional
Constituyente Dr. Hernando Yepes Arcila, el Exministro de Justicia y de la
Presidencia Dr. Néstor Humberto Martínez Neira, el Director de Dejusticia Dr.
Rodrigo Uprimny Yepes, la Senadora Claudia López Hernández, el Senador Jorge
Enrique Robledo Castillo, el Senador Jaime Amín Hernández, el Presidente de
Asonal Freddy Machado López y el Expresidente del Consejo de Estado Dr. Gustavo
Gómez Aranguren.
VII. RESPUESTA A LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN
DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015
En el Auto 368 de 2015 la Corte se pronunció sobre
la solicitud de suspensión -como medida provisional- de la aplicación de los artículos
14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 que fue formulada en la
demanda que corresponde al expediente D-10890.
Realizado el examen, este Tribunal dispuso rechazar por improcedente tal
solicitud, luego de considerar que dicha competencia no se encontraba prevista
ni en la Constitución ni en la ley.
VIII.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. Este Tribunal es competente para conocer de las
demandas formuladas en contra del Acto Legislativo 02 de 2015 de conformidad
con lo previsto en el artículo 241.1 de la Constitución. El referido numeral
prescribe que le corresponde a esta Corporación “[d]ecidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios
de procedimiento en su formación”.
Control constitucional de los actos reformatorios de
la Constitución aprobados por el Congreso
2. Un vicio competencial en la aprobación de una
modificación de la Carta Política se produce cuando el Congreso la sustituye.
Los límites de las facultades para modificar la Carta fueron enunciados por
primera vez en la sentencia C-551 de 2003 indicando que los órganos titulares
del poder de reforma no se encuentran habilitados para derogarla, destruirla, subvertirla o sustituirla.
Sentencias posteriores, en las cuales la Corte se apoyó expresamente en la C-551
de 2003, agrupan en la categoría de sustitución también su derogación, destrucción y subversión[6].
3. Esta Corporación se ha esforzado por precisar el
concepto de sustitución. Así, en la sentencia C-1200 de 2003 indicó que ello
ocurre cuando se transforma “cierta Constitución en una totalmente
diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que
la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla.”
Sustituir la Carta “consiste en remplazarla, no en términos formales, sino
materiales por otra Constitución”[7] de
forma tal que “no pueda sostenerse la identidad de la Constitución”[8].
Sobre el particular la sentencia C-970 de 2004 indicó:
“Se trata de un cambio total de la Constitución por
cambio de su fuente de legitimidad y se presenta cuando se da una ruptura, de
manera que la nueva Constitución no pueda tenerse como la continuación de la
anterior, sino como una distinta, producto de un nuevo acto constituyente. En
esos eventos, la Constitución nueva no deriva su validez de la anterior, sino
de una nueva manifestación del poder constituyente primario.
En tal hipótesis, por obra del movimiento
constituyente, la Constitución hasta entonces vigente deja de regir, y por
consiguiente ya no podrá tenerse como fuente de validez del nuevo orden
jurídico, y el pueblo, en una manifestación directa de su capacidad
constituyente, decide darse una nueva Constitución.
Se repite, lo significativo en este caso es la
fuente de validez del nuevo orden constitucional, de manera tal que toda
reforma que derive su validez (formal y material) de la Constitución anterior,
no es una sustitución de la Constitución, y, por el contrario, toda sustitución
de la Constitución comporta una ruptura con el orden preexistente, es una
manifestación constituyente con carácter fundacional.
En todo caso, el denominador común es la actuación
del poder constituyente primario, que se reconoce como tal por todos los
poderes, y que tiene un alcance fundacional”.
Las expresiones empleadas inicialmente por este
Tribunal al referirse a los límites del poder de reforma, sugerían que la
modificación completa o integral de la Constitución era uno de los rasgos
definitorios del concepto de sustitución. A pesar de ello precisó que la
sustitución comprendía eventos de reemplazo de un elemento definitorio de la
identidad de la Carta admitiendo, en consecuencia, que la sustitución podría
ser total o parcial. En palabras de la Corte “la sustitución por el hecho de
ser parcial no deja de ser sustitución”[9].
4. Este fenómeno se distingue de otra clase de
modificaciones de la Constitución que constituyen ejercicio legítimo del poder
de reforma. En esa dirección, bajo la categoría sustitución no encuadra (i) la
violación material de la Carta, (ii) la reformulación formal del texto
constitucional, (iii) la alteración de un principio fundamental, (iv) la
re-conceptualización de un valor amparado por la Carta Política, (v) la
introducción de una hipótesis exceptiva a una norma constitucional que, en todo
caso, conserva su alcance original, o (vi) la incorporación de fórmulas
normativas que restringen los derechos con el propósito de armonizar los
diversos intereses constitucionales.
5. Conforme a tal delimitación una sustitución no
se produce por introducir variaciones a su texto, incluso cuando resultan
significativas. Ese fenómeno solo tiene ocurrencia cuando la modificación tiene
tal alcance o naturaleza que la Carta Política de 1991 resulta, después de la
modificación, definitivamente irreconocible. Que la modificación de materias
significativas no constituye, en sí misma, una hipótesis de sustitución, lo
demuestra el hecho consistente en que el mismo texto constitucional autoriza de
manera explícita que el Congreso introduzca variaciones en aspectos nucleares,
tal y como ocurre con las materias relativas a los derechos reconocidos en el
capítulo primero del Título II, a los procedimientos de participación popular y
al Congreso (art. 377). Al respecto dijo esta Corte que “la sustitución
exige que el cambio sea de tal magnitud y trascendencia material que transforme
a la Constitución modificada en una Constitución completamente distinta. En la
sustitución no hay contradicción entre una norma y otra norma sino
transformación de una forma de organización política en otra opuesta”[10].
6. El poder de reforma comprende entonces numerosas
modificaciones que pueden no solo ser importantes sino también trascendentales.
Por ello “[n]o es la importancia, ni son las implicaciones profundas de una
reforma, lo que determina si ésta supone una sustitución de la Constitución”[11].
Ocurre “cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de
1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o
integralmente diferente”[12] al
punto que, después de producida la modificación “es imposible reconocerla en
su identidad básica.”[13] Ha
advertido esta Corte “que no todas las
modificaciones que introducen una reforma constitucional tienen la entidad de
sustituir per se la
Constitución”[14] dado
que solo sucederá con las que “quebrantan, destruyen o suprimen un
aspecto que confiere identidad a la Constitución de 1991, de suerte que su
inclusión supone que la Carta Política ya no es la que era, sino otra
totalmente diferente.”[15]
7. Entre los criterios relevantes para descartar la
sustitución se encuentra el relativo a que la modificación pueda articularse o
armonizarse con los elementos esenciales definitorios de la Constitución. En
esa medida “resulta posible introducir reformas sustanciales a la
Constitución, que alteren su estructura básica o los principios fundamentales
en ella contenidos, pero que puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas
a ella.”[16] En
el caso de la sustitución “las nuevas instituciones resultan de tal modo
incompatibles con la Constitución anterior que unas y otra no pueden coexistir
en el tiempo y en el espacio.”[17]
8. La definición del concepto de sustitución ha
dado lugar a que la Corte establezca un método de análisis que tiene por objeto
(i) fijar las etapas del examen de sustitución y (ii) prevenir los riesgos de “subjetivismo”
asociados a la inexistencia de referentes positivos y precisos que indiquen
cuando una variación de la Carta tiene dicho alcance[18].
Ese método, denominado “test o juicio de sustitución” se encuentra
compuesto por tres etapas básicas cada una de las cuales impone exigencias
argumentativas específicas. La caracterización de este juicio se ha realizado
en varias providencias entre las que se encuentran, por ejemplo, las sentencias
C-970 de 2004, C-1040 de 2005 y C-574 de 2011. De su examen se desprenden
algunas reglas interpretativas imprescindibles en esta materia.
8.1. La primera etapa tiene por objeto determinar
si el elemento de la Constitución presuntamente sustituido es, en efecto, un
eje definitorio de la Carta. Para llegar a tal conclusión, ha dicho la
jurisprudencia, es necesario (a) presentar con claridad el que se considera eje
definitorio, (b) caracterizar su proyección en la Constitución Política y (c)
formular las razones por las cuales el presunto eje es esencial y definitorio.
El resultado de esta etapa se conoce como premisa mayor.
8.2. La segunda etapa, establecida la existencia de
un eje definitorio e identificado su alcance, exige que la Corte determine (d)
la forma en que el acto reformatorio lo impactó a fin de establecer si fue
reemplazado. En este paso debe establecerse si se produjo su relevo por otro o
si se eliminó. Por lo tanto no puede calificarse como reemplazo la violación, afectación, alteración,
o modificación del eje definitorio identificado. A la
conclusión de este análisis se le denomina premisa menor.
8.3. Solo después de establecida la existencia de
un eje definitorio relevante y de constatado su reemplazo o su eliminación (e)
debe evaluarse si el nuevo eje se opone o es integralmente diferente al
anterior, de manera que sea incompatible con la identidad de la Carta al punto
que, después de la reforma, ella resulte irreconocible. La conclusión que se
desprende de esta comparación se conoce como premisa de síntesis.
9. El examen de sustitución no es un juicio
de violación o contradicción material dirigido
a establecer si el acto que modifica la Constitución, contradice las normas
constitucionales previas o si vulnera determinados contenidos. Tampoco es un
juicio de intangibilidad que tenga por objeto establecer si
fue modificada una regla o principio intocable de la Carta puesto que en el
ordenamiento vigente no existen clausulas pétreas, inmutables o eternas[19].Esta
Corporación ha enunciado aquellas prácticas interpretativas incompatibles con
el juicio de sustitución:
“Desfiguraría dicho control de sustitución (i)
tratar la reforma constitucional como una ley de rango infraconstitucional que
carece de fuerza jurídica para modificar la Constitución, (ii) elevar
principios o reglas a normas intangibles que el órgano constituido titular del
poder de revisión no puede tocar o reformar como si la prohibición de sustituir
la Constitución equivaliera a la petrificación de una parte de la Constitución,
(iii) anteponer al poder de revisión supuestos contenidos normativos
supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una comparación entre
contenidos específicos de la Constitución original y el contenido de la reforma
como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos, (v)
limitarse a señalar la inclusión de excepciones o restricciones introducidas
por la reforma a la Constitución original sin analizar si las enmiendas en su
conjunto constituyen una modificación de tal magnitud y trascendencia que
resulta manifiesto que la Constitución original ha sido remplazada por una
completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución
total o parcial de la misma.”[20]
La distinción entre estos juicios es de singular
importancia dado que permite no solo aclarar el tipo de razones en las que se
puede fundar un ataque al acto de reforma constitucional, sino también imponer
límites a la actuación de la Corte cuando se ocupa de tal tipo de demandas. Una
confusión entre el juicio de sustitución, de una parte, y los juicios de
violación material e intangibilidad, de otra, implicaría en la práctica
desconocer que el acto legislativo tiene, por virtud de su especial
procedimiento de aprobación, la condición de norma constitucional. De acuerdo
con ello su validez no puede depender únicamente de su oposición con las normas
constitucionales preexistentes dado que el objeto de una reforma de la Carta
es, precisamente, modificar, eliminar o adicionar sus contenidos.
10. La declaración de esta Corporación,
afirmando que un acto legislativo constituye una sustitución, debe someterse a
estrictas condiciones que hacen de esta hipótesis un evento excepcional, donde
debe primar la prudencia y la autocontención (self restraint) del
Tribunal Constitucional. En efecto, debido a que la doctrina de la sustitución
(i) plantea dificultades interpretativas especiales asociadas a la definición y
aplicación de conceptos tales como “eje definitorio, esencial, axial” o
“reemplazo de la Constitución” y (ii) limita el poder de revisión
constitucional específicamente asignado al Congreso de la República, órgano
democráticamente electo (art. 374), este Tribunal debe ser especialmente
prudente. A estas razones, que explican la naturaleza extraordinaria del
control, se suma (iii) el hecho de que la Corte debe adelantarlo en los “estrictos
y precisos términos” del artículo 241 de la Carta, cuyo numeral 1º dispone
que el examen constitucional de los actos que la reforman, debe limitarse única
y exclusivamente al juzgamiento de los vicios de procedimiento en su
formación.
Los requisitos de las demandas por exceso en el
poder de reforma del Congreso de la República
11. La jurisprudencia de esta Corporación ha
destacado que la aptitud de una demanda depende, entre otras cosas, de la
debida formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se
presenta ante la Corte en ejercicio de la acción pública, tiene la obligación
de plantear razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[21].
Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se
dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el
Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio
competencial “la carga argumentativa se incrementa considerablemente”
en atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión
de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de
las disposiciones que se cotejan.”[22] En
todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que no son requisitos
adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino del
reconocimiento de que una acusación por el desbordamiento de la competencia del
Congreso para reformar la Carta, plantea problemas particulares y suscita
desafíos argumentativos especiales [23].
12. Las condiciones que debe satisfacer un
ciudadano al formular un cargo de inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia
de vicio de competencia en la aprobación de una reforma constitucional por
parte del Congreso, son las siguientes:
a) El planteamiento debe ser claro de
manera que la ilación de ideas permita entender cuál es el sentido de la
acusación en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte
pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en las que se funda el
desacuerdo respecto de la decisión del Congreso.
b) El cuestionamiento requiere ser cierto y,
en esa medida, el acto reformatorio de la Constitución debe existir
jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le
atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la
suposición de normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o
en premisas relativas evidentemente falsas o inconsecuentes.
c) El razonamiento debe ser pertinente y,
en consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la
infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del
Congreso de la República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos
argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los
problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos
últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También
carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de
normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales.
d) Como condición de suficiencia del cargo, los
demandantes deben esforzarse por presentar de manera específica las
razones por las cuales la aprobación del acto reformatorio de la Constitución
por parte del Congreso, desconoce las normas que le atribuyen su competencia.
El esfuerzo de los ciudadanos debe, en consecuencia, contener explicaciones que
den respuesta a la siguiente pregunta:
¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye
no solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma?
Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en
principio, en las líneas metodológicas del juicio de sustitución sin que ello
implique –destaca la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de
profundidad que le corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la demanda
deberá (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente
reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la
indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende.
Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que
los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación
y en una tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué
manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al
menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y el
nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones
introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la
identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra
completamente distinta.
13. La especialidad de los cargos cuando se
pretende la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Carta por vicios
competenciales, no puede traducirse en un incremento extraordinario de las
condiciones para ejercer la acción pública. Tal conclusión se fundamenta, de
una parte, en que a todas las demandas de inconstitucionalidad les son
aplicables las reglas previstas en el Decreto 2067 de 1991 y, de otra, que la
Corte ha reconocido que la doctrina judicial de los límites competenciales al
poder de reforma, se encuentra en proceso de elaboración. Así, el examen
judicial por sustitución supone identificar un eje definitorio que no se
desprende directamente de una disposición de la Carta sino que exige una
interpretación constitucional sistemática. Al respecto, en la sentencia C-1040 de 2005 se indicó:
“La Corte ha avanzado en la fijación de criterios
que han servido como ratio decidendi para establecer que determinadas reformas
constitucionales, no pueden considerarse una sustitución de Constitución, pero
no hay una elaboración equivalente a partir de la cual pueda señalarse en qué
casos sí se produciría una sustitución de Constitución. En ese campo hay solo
unos planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las
circunstancias de un caso concreto, podría, eventualmente, fijar una regla
jurisprudencial sobre sustitución de Constitución”.
En atención a esas dificultades teóricas, imponer
al ciudadano una obligación de argumentación exhaustiva sobre la existencia del
eje o una demostración concluyente del carácter irreconocible de la
Constitución después de la reforma, desconoce el carácter público de la acción.
En esa dirección, la Corte ha reconocido que es a ella a la que le corresponde
asumir la carga argumentativa necesaria para adelantar el juicio, lo que es
consistente con su función de intérprete autorizado de la Constitución[24].
14. Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Corte concluye que el examen de los cargos dirigidos en
contra de una reforma constitucional no puede ser extremadamente rígido hasta
el punto de conducir a que solo ciudadanos con una acendrada pericia jurídica
puedan obtener de la Corte un pronunciamiento de fondo respecto de la validez
constitucional de un acto reformatorio. Sin embargo, no puede tampoco ser
particularmente dúctil, admitiendo que cualquier desacuerdo pueda propiciar el
examen de un acto legislativo que, precisamente por tener tal naturaleza, ha
sido objeto de un procedimiento agravado de aprobación en el Congreso de la
República.
Examen concreto de aptitud de cargos
15. Los cargos tienen como propósito cuestionar la
competencia del Congreso de la República para adoptar varias de las
disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 y, en esa medida, su
argumentación se dirige a demostrar la existencia de vicios de procedimiento en
su formación (arts. 241.1, 374 y 379 C.P).
16.
De la interpretación de las demandas puede desprenderse el intento de los
demandantes para plantear (i) cargos por sustitución del eje “Separación de
poderes y autonomía e independencia judicial” en contra, total o
parcialmente, de los artículos 15, 16, 17 y 19, (ii) cargos por sustitución de
los ejes “Tutela judicial efectiva” en contra del parágrafo del artículo
19, (iii) cargos por sustitución del eje “Igualdad” en contra del
artículo 19, (iv) cargos por sustitución del eje “Supremacía de la
Constitución” en contra de los artículos 14 y 18 y, finalmente, (v) cargos
por sustitución del eje “Principio de la función jurisdiccional en
cabeza de órganos estatales” en contra del artículo 19.
Adicionalmente una de las impugnaciones indica que
el Congreso excedió sus facultades debido a que omitió, al regular la Comisión
de Disciplina Judicial, incluir una competencia que habilite al legislador para
asignarle otras funciones. De esta manera, el cargo supone que el Congreso de
la República, al ejercer el poder reforma, tiene la obligación de incluir
determinados contenidos normativos, en este caso, uno que asegure el ejercicio
de las atribuciones legislativas de dicho órgano.
17. La Sala Plena considera, analizadas las
acusaciones propuestas, que ellas no cumplen las condiciones que permitan un
pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. A continuación se
fundamenta esta conclusión.
17.1. El cargo fundado en la sustitución parcial de
la Constitución debido al reemplazo del eje definitorio “Separación de
poderes y autonomía e independencia judicial” en su dimensión de
autonomía externa, no cumple las exigencias argumentativas básicas. Según la
acusación, dicha sustitución ocurrió debido a la aprobación de la norma que
permite al legislador estatutario decretar para temas específicos la
participación de funcionarios del Poder Ejecutivo -ministros del despacho y
directores de departamento administrativo- en el Consejo de Gobierno Judicial (art.
15 del Acto Legislativo 02 de 2015). El reemplazo de la autonomía judicial
externa obedecería, en consecuencia, a la posibilidad de injerencia de
otros poderes en las actividades de gobierno y administración de la Rama
Judicial.
Para la Corte, como se dijo, este cargo no cumple
la exigencia de especificidad. En efecto, a pesar de que la acusación sugiere
el reemplazo de la que en ella se denomina autonomía judicial externa las
razones expuestas no se ocupan de explicar en qué consiste tal eje y, en
particular, el demandante (i) no señala la forma en que se relaciona el
principio de separación de poderes, la autonomía judicial que le es connatural
y el mandato de colaboración armónica de los diferentes órganos del poder público
ni (ii) explica en qué sentido la intervención de los órganos del poder
ejecutivo con voz pero sin voto en el Consejo de Gobierno Judicial, anula la
independencia de dicho Consejo o hace posible su control por parte de Ministros
del Despacho o Directores de los Departamentos Administrativos. Estas
deficiencias argumentativas impiden establecer por qué se considera que,
después de la reforma, la Constitución resultó irreconocible. Los argumentos
que se exponen sobre este particular coinciden más con un juicio sobre la
conveniencia de la reforma y se alejan del cumplimiento de las exigencias
impuestas cuando de controlar la constitucionalidad de actos legislativos se
trata.
17.2. En la misma dirección, la Corte encuentra que
el segundo cargo no cumple la exigencia de especificidad. De acuerdo con los
demandantes, la sustitución del eje “Separación de poderes y autonomía e
independencia judicial” en su dimensión de autonomía interna, habría
sobrevenido debido a la aprobación de la norma que prescribe que el Consejo de
Gobierno Judicial estará integrado por los presidentes de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado, correspondiéndole a dicho organismo la definición de las políticas
de la Rama Judicial y el ejercicio de su Gobierno ( arts. 15, 16 y
17 del Acto Legislativo 02 de 2015 ).
Conforme a ello se habría privado a la administración de justicia de un órgano
con atribuciones exclusivas de gobierno y administración -como lo era la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura- al permitir que
magistrados de altas corporaciones participen en ello.
Para la Corte no fueron
presentadas razones dirigidas a demostrar -con el grado requerido de precisión
que se exige cuando se trata de acreditar la existencia de un vicio
competencial del Congreso- que un eje definitorio de la
Constitución consista en la separación absoluta, al interior de la rama
judicial, de los órganos encargados del gobierno y la administración de la
justicia y los órganos que cumplen funciones jurisdiccionales. La referencia a
la configuración original del Consejo Superior de la Judicatura y, en
particular, de la Sala Administrativa, no es suficiente para evidenciar la
existencia de un eje axial como el propuesto. Tal y como ocurre con el cargo
anterior, los déficits argumentativos identificados impiden establecer con
precisión por qué el demandante consideraba que la Constitución, después de la
reforma, se tornaba irreconocible.
17.3. Los demandantes afirman el reemplazo del eje
definitorio “Supremacía de la Constitución” debido a la aprobación de la
regla prevista en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 según
la cual le corresponde a la Corte Constitucional dirimir los conflictos de
competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. La sustitución
se habría producido debido a que la función atribuida no guarda relación con su
tarea exclusiva de guardar la integridad y supremacía de la Carta.
A juicio de este Tribunal, el planteamiento no se
erige en un cargo de sustitución. La argumentación no demuestra la manera en
que la asignación de esta función priva a la Carta de su condición de norma
suprema. Por el contrario, su ataque se apoya en la inconveniencia de tal
reforma. De hecho, el demandante omite considerar que la misma Constitución le
asigna a la Corte la función de decidir sobre las excusas presentadas por las
personas citadas al Congreso, en virtud de lo que dispone el artículo 137 del
Texto Superior. No muestra entonces, más allá de la posible inconveniencia de
atribuir esta función a la Corte Constitucional, que ella afecte la misión que
le fue asignada por el Constituyente de 1991.
17.4. En contra del mismo artículo 14 del
Acto Legislativo 02 de 2015 se dirige otro cargo conforme al cual
asignar a la Corte Constitucional la función para dirimir conflictos de
competencia, recarga las funciones que le fueron atribuidas, desviándola
de la competencia fundamental para la que fue creada, poniendo en peligro la
protección de los derechos fundamentales. Ese resultado implicaría una
sustitución del eje definitorio “Supremacía de la Constitución”.
La Corte considera que este reproche, al igual que
el anterior, no resulta suficientemente claro dado que no puede comprender la
Corte si lo que se cuestiona es la asignación a la Corte Constitucional de la
función de dirimir conflictos entre jurisdicciones o la supresión de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria. En adición a ello, tanto este cargo como el
precedente, carecen de pertinencia dado que la objeción se funda en
apreciaciones sobre la inconveniencia de la reforma aprobada por el Congreso.
No plantea un verdadero cargo sino, por el contrario, un cuestionamiento
asociado a los eventuales efectos que podrían sobrevenir como resultado de la
aplicación de la disposición demandada.
17.5. Otra de las acusaciones afirma el reemplazo
del eje definitorio “igualdad” debido a que el artículo 15 del
Acto Legislativo 02 de 2015 excluye a la Comisión de Disciplina
Judicial de la posibilidad de participar en el Consejo de Gobierno Judicial. La
Corte encuentra que este cargo, más allá de demostrar que la decisión de
excluir a dicha Comisión del Consejo de Gobierno de Judicial reemplaza o
elimina un eje definitorio, se limita a advertir la incompatibilidad de la
nueva regulación con los contenidos constitucionales que amparan la igualdad.
El demandante pretende juzgar el contenido de la reforma a la luz del artículo
13 de la Carta, no para demostrar la sustitución del mandato de igualdad, sino
para evidenciar su violación.
Este razonamiento desconoce que la reforma
constitucional, una vez es aprobada, se incorpora formalmente a la Carta y no
es posible, como si de normas jerárquicamente diferentes se tratara, confrontar
una disposición del texto original con una cláusula del acto legislativo
acusado y, a partir de ello, fundamentar una sustitución. El examen del demandante
no pasa de ser un juicio material propio de un control de constitucionalidad
ordinario.
17.6. Los demandantes señalan que el artículo
19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sustituyó parcialmente la
Constitución debido al reemplazo del eje definitorio “Separación de poderes
y autonomía e independencia judicial” por asignar a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial la función disciplinaria respecto de los funcionarios y
empleados de la Rama Judicial. La acusación sostiene que la nueva
regulación sustrae las atribuciones del Procurador General de la Nación
para disciplinar a quienes desempeñan funciones públicas, alterando las
competencias reconocidas por el artículo 277.6 constitucional y, de paso,
dejando sin efecto el poder disciplinario preferente que le fue asignado en la
referida disposición, cuyo texto indica que le corresponde a dicho funcionario
o a sus delegados “ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la Ley.”
Para la Corte, el planteamiento funda su ataque en
la presunta intangibilidad de las normas que definen las competencias del
Procurador General de la Nación y, en particular, en el carácter irreformable
de la regla que fija sus funciones en materia de vigilancia de la conducta
oficial. Dado que no existen cláusulas pétreas en el ordenamiento
constitucional, lo que proscribe cuestionar la competencia del Congreso
mediante un juicio de intangibilidad, la Corte considera improcedente emitir un
pronunciamiento al respecto.
17.7. Indican los demandantes que el Congreso
sustituyó el eje definitorio “Separación de poderes y autonomía e
independencia judicial” debido a la aprobación del artículo 19 del
Acto Legislativo 02 de 2015. Según la interpretación que los
demandantes hacen de esa disposición, las decisiones de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial estarán sujetas a un control de legalidad por
parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Para este Tribunal, el planteamiento tiene su punto
de partida en una comprensión equivocada del acto legislativo, asentándose en
una premisa carente de certeza. No es cierto que la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial sea un órgano administrativo cuyas decisiones puedan ser
cuestionadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se trata de
un órgano jurisdiccional tal y como se desprende de lo dispuesto en el acto
legislativo. Así, en primer lugar (i) el artículo 26 del Acto Legislativo 02 de
2015 prevé la sustitución de la expresión “Consejo Superior de la Judicatura”
del artículo 116 -que enuncia las autoridades que administran justicia- por la
expresión “Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. De otra parte (ii) el
artículo 257 de la Constitución, modificado por el artículo 19 demandado, prevé
que a la Comisión le corresponde ejercer una “función jurisdiccional
disciplinaria”. En tercer lugar (iii) el artículo 178-A adicionado por el
artículo 8º del Acto Legislativo dispone que a los Magistrados de las
Corporaciones allí referidas –incluyendo la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial- no podrá exigírseles responsabilidad por los votos emitidos en
sus providencias judiciales o consultivas. Adicionalmente (iv)
si la naturaleza de la función que cumple la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial fuera diferente a la que se atribuía a la Sala Jurisdiccional del
Consejo Superior de la Judicatura, resultaría incomprensible el parágrafo
transitorio del nuevo artículo 257, al establecer que una vez posesionados los
magistrados de la Comisión asumirán los procesos que en ese momento se
encuentren a cargo de la referida Sala Disciplinaria. Finalmente (v) si las
decisiones no tuvieran naturaleza jurisdiccional no podría entenderse que el
parágrafo del artículo 257 excluya a la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial del conocimiento de la acción de tutela.
17.8. Los demandantes señalan que el artículo
19 del Acto Legislativo 02 de 2015, al establecer que la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial no será competente para tramitar acciones de
tutela, desconoce el “mandato de progresividad en la protección de los
derechos fundamentales”. Ello sería así en tanto retrocede en el nivel de
protección al excluir a un órgano jurisdiccional del conocimiento de tal
recurso.
Este tribunal considera que el cargo carece de
especificidad en tanto da por demostrado, sin aportar razones suficientes para
ello, que la norma acusada constituye un retroceso en el grado de protección
que el ordenamiento le confiere al recurso para la protección de los derechos.
Los demandantes no argumentan precisamente por qué excluir a un determinado
órgano jurisdiccional de la competencia para conocer acciones de tutela,
constituye una disminución en la protección del derecho de acceder a un recurso
judicial efectivo.
Considerando el régimen constitucional de la acción
de tutela y la regla establecida en el artículo 86 de la Constitución que
permite acudir ante cualquier autoridad judicial para solicitar la protección
de los derechos fundamentales, las consideraciones del demandante no se
orientan a demostrar que se hubiere producido un repliegue en la garantía de
este derecho.
17.9. La impugnación afirma que el artículo
19 del Acto Legislativo 02 de 2015 implica el vaciamiento de contenido
de las funciones del Congreso de la República y la creación de un limbo
jurídico, debido a que no se prevé la posibilidad de que el legislador le
asigne a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial funciones adicionales.
Ello, a diferencia de lo que ocurre en el caso de otros órganos
constitucionales previstos en los artículos 235, 237, 250, 268, 277 y 282
de la Carta.
La Corte encuentra que el cargo carece de certeza.
En contraposición a lo afirmado por los demandantes, el artículo 19 no
prohíbe que el legislador le atribuya a dicha Comisión otras funciones. Esa
prohibición no se desprende del referido artículo, una vez se interpreta
conjuntamente con los artículos 114 y 150 de la Carta. De dicha interpretación
se sigue que el Congreso puede asignar a los órganos constitucionales funciones
diferentes a las definidas en el Texto Superior, siempre y cuando se respete la
esencia del diseño preestablecido por el constituyente.
17.10. Según la acusación el artículo 19
del Acto Legislativo 02 de 2015 sustituye parcialmente la Constitución
debido al reemplazo del eje definitorio “Igualdad” por asignar a la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial la función disciplinaria respecto de
los empleados judiciales. Advierten que la modificación de la Carta introduce
una distinción entre los empleados judiciales y el resto de los empleados del
Estado en relación con el órgano que ejerce respecto de cada uno de tales
grupos la función jurisdiccional.
Para este Tribunal, la argumentación de los
demandantes pretende que la Corte adelante un juicio de contradicción material,
incompatible con la naturaleza del juicio de sustitución. La objeción se funda,
en realidad, en la oposición de la norma acusada con la regla constitucional
preexistente según la cual el juzgamiento de todos los empleados le correspondía
a la Procuraduría General de la Nación.
Es necesario advertir que, a diferencia de lo que
ocurre cuando se acusa una ley por establecer un trato diferente entre dos
grupos comparables, en el caso de las reformas constitucionales las normas
adoptadas no pueden ser sometidas a un examen material a fin de establecer, por
ejemplo, si la distinción resulta proporcionada a la luz de los fines que
persigue. Un examen semejante conduciría, en la práctica, al desarrollo de un
escrutinio incompatible con la estructura y finalidad del juicio de sustitución
y de la competencia conferida a la Corte Constitucional en artículo
241.1.
17.11. Se alega que la regla prevista en
el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 que
autoriza al legislador para establecer que los colegios de abogados
disciplinen a los egresados de facultades de derecho, sustituye el eje
definitorio que asigna la función jurisdiccional, por regla general, a los
jueces de la República (Art. 116).
No es procedente respecto de este cargo emprender
un análisis de sustitución dado que los demandantes se limitan a proponer un
juicio de intangibilidad de la Carta, confrontando el texto de la reforma y el
artículo 116. En efecto, su desacuerdo radica en la aprobación de la norma que
prevé una hipótesis adicional –diferente a las establecidas en el artículo 116
de la Carta- para la administración de justicia por parte de particulares.
Pretende entonces obtener una declaración de intangibilidad del artículo 116
pese a que, tal y como lo ha sostenido esta Corporación, el texto
constitucional no contiene cláusulas pétreas o eternas.
17.12. Otra de las acusaciones señala que la
exclusión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial de la posibilidad de conocer acciones de
tutela prevista en el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 desconoce
los artículos 2 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos que
establecen, respectivamente, la obligación de los Estados de adoptar normas de
derecho interno para la protección de los derechos y libertades y el derecho de
toda persona a contar con un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro
mecanismo efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare
contra actos que violen sus derechos fundamentales. Se opondría también al
artículo 2º del Pacto de Derechos Civiles y Políticos que prevé la obligación
de los Estados de garantizar un recurso judicial efectivo a toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos hayan sido
violados.
Indica que la regla cuestionada sustituye
parcialmente la Constitución debido al reemplazo de la “tutela judicial efectiva”,
al excluir la posibilidad de acudir a la acción de tutela ante la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales respectivas,
afectando el grado de protección de los derechos. Igualmente se amenaza con
convertir al Estado en un simple Estado de Derecho y modificar el papel de los
jueces en un Estado Constitucional.
Este cargo le plantea a la
Corte, en realidad, la aplicación de un juicio de intangibilidad de las reglas
constitucionales que regulan la competencia para el conocimiento y trámite de
las acciones de tutela. En efecto, la invocación de disposiciones de la
Constitución y de tratados internacionales para fundamentar el cargo tiene por
objeto, en realidad, impedir el establecimiento de excepciones a la regla
establecida en el artículo 86 según la cual la acción de tutela podrá
interponerse ante cualquier juez. La objeción planteada, adicionalmente, no
confronta el hecho de que del texto de la Constitución se sigue la
incompetencia de varios órganos con atribuciones jurisdiccionales para conocer
de acciones de tutela. Así por ejemplo ocurre con los jueces penales militares[25].
Igualmente se encuentra vigente ese límite respecto de otros órganos que como
la Cámara de Representantes, el Senado de la República y los jueces de la
jurisdicción indígena[26] están
constitucionalmente habilitados para administrar justicia.
17.13. Finalmente, advierte una de las demandas que
la aprobación del artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02
de 2015 implicó la sustitución parcial de la Constitución debido al
reemplazo del eje definitorio “Supremacía de la Constitución”. Según la
acusación, ello ocurrió como consecuencia de la aprobación de las normas
transitorias relativas al funcionamiento y elección de los miembros del Consejo
de Gobierno y de la Gerencia de la Rama Judicial, sin seguir el trámite propio
de las normas estatutarias, especialmente el control previo de
constitucionalidad. Conforme a ello la regulación transitoria, a través del
mecanismo de la reforma a la Carta, elude el control judicial previsto para
asegurar la condición de norma de normas del Texto Superior.
A juicio de la Corte, el cargo no satisface la
exigencia de claridad y especificidad en tanto la impugnación no expone razones
orientadas a explicar la existencia de una prohibición -fundada en los límites
competenciales del Congreso de la República - que le impida a este órgano
constitucionalizar determinadas materias. La acusación no puede limitarse a
señalar el efecto natural que se sigue de la inclusión en normas constitucionales
de materias antes reguladas en normas estatutarias para, a partir de allí,
concluir la existencia de un vicio competencial. Si ello fuera suficiente,
cualquier elevación constitucional de una norma previamente legislativa, haría
posible cuestionar la legitimidad de la reforma. Conforme a ello, no se
establece de manera precisa por qué se sustituiría el principio de supremacía
constitucional al conferir en una norma transitoria facultades para regular la
conformación del Gobierno Judicial.
18. En atención a las consideraciones expuestas,
concluye la Corte que no se cumplen los presupuestos para que la Corte adopte
un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
IX. DECISIÓN.
La Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los
artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
archívese el expediente. Cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Vicepresidente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
INTERVENCIONES EN AUDIENCIA PÚBLICA DE FECHA 8 DE
SEPTIEMBRE DE 2015
A
continuación se presenta una síntesis de las intervenciones realizadas en la
audiencia pública llevada a efecto el día 8 de septiembre de 2015 en virtud de
lo ordenado en el Auto 335 de 2015 de la Sala Plena de esta Corporación. Las
síntesis que se presentan, son el resultado del examen conjunto de la
intervención oral y el resumen aportado por algunos de los participantes en
dicha audiencia.
En
atención a que varias de las intervenciones durante la audiencia coinciden con
el contenido de los escritos que fueron presentados ante la Corte en la etapa
inicial del proceso y que han sido resumidos en el cuerpo de la sentencia, la
Corte ha optado, en algunos de los casos, por presentar en este anexo una breve
referencia.
1. Intervención del vocero de los demandantes en el
expediente D-10.890: Flavio Eliécer Maya Escobar
El vocero de los demandantes intervino en la
audiencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos
14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. En su
intervención reiteró los argumentos de la demanda.
En primer lugar analizó la dimensión interna y la
dimensión externa del principio de autonomía e independencia de la Rama
Judicial. Señaló que la primera se afecta por la intervención de otras
autoridades judiciales en el gobierno judicial, que deja de ser independiente
de ellas; mientras que la segunda se afecta por la participación de otros poderes
en las sesiones y en las tareas de nominación de las autoridades de la Rama
Judicial. A continuación se ocupó de la disposición que excluye de la
competencia para conocer de acciones de tutela a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial advirtiendo que ello afecta los derechos fundamentales,
porque niega la competencia del nuevo órgano disciplinario para conocer de
tutelas y se deja en ciertos casos, como en los de tutelas contra providencias
de altas cortes -en especial de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia-
sin el único órgano que en la práctica las conocía. Destacó que el nuevo diseño
constitucional de la Rama Judicial desconoce el principio democrático, el de
supremacía de la Constitución y el de igualdad.
Manifestó, en síntesis, lo siguiente:
“El exceso en el poder de reforma de la
Constitución se hace evidente, así: (i) la ruptura del modelo de justicia
implementado por la Asamblea Constituyente de 1991, implicó la sustitución
parcial de los principios democrático, de supremacía y carácter vinculante de
la Constitución; (ii) la sustracción de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial del conocimiento de acciones de tutela y de los conflictos de
competencia entre jurisdicciones, conlleva la sustitución parcial de los
principios fundamentales de dignidad humana y de igualdad de las personas en el
acceso efectivo a la administración de justicia ante cualquier juez de la
República como lo pregona el artículo 86 constitucional y de esa manera se
volvió a la simple garantía formal, pero no material de los derechos como en el
Estado clásico liberal; (iii) facultar al nuevo órgano jurisdiccional
disciplinario para disciplinar a “empleados de la Rama Judicial”,
subvirtió la igualdad, lo que tiene efectos ineludibles frente a la vigilancia
de la conducta oficial otorgada por el Constituyente primario a la Procuraduría
General de la Nación y (iv) la puesta en vigencia de las normas estatutarias
para la operatividad del nuevo Órgano que reemplazará a la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, sustrajo del control previo de
constitucionalidad su contenido que es de ese tipo de leyes, sustituyendo así
el principio de Supremacía de la Constitución que se concreta en efecto con el
control de constitucionalidad que se obvió.”
2. Intervención del vocero de los demandantes en el
expediente D-10.907: Jorge Eliécer Gaitán Peña
El vocero de los demandantes intervino en la
audiencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del parágrafo del
artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. En síntesis, reiterando los
argumentos de la demanda, su exposición se desarrolló en torno a los siguientes
ejes:
2.1. El artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015
sustituye la Constitución, pues establece que a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial no le compete conocer las acciones de tutela, no obstante
que el artículo 86 de la Carta dispone que los ciudadanos podrán acudir ante
cualquier juez para interponer este mecanismo preferente de protección de los
derechos fundamentales.
2.2. La norma genera una contradicción en el mismo
texto constitucional pues, de un lado, se reconoce que la acción de tutela
puede interponerse ante cualquier juez pero, de otro lado, niega a la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial la facultad de conocer de la misma. Ello a
pesar de que esta Comisión es un órgano judicial porque (i) pertenece a la Rama
Judicial, (ii) se encuentra integrada por Magistrados que deben reunir los
mismos requisitos que se exigen para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, (iii) es un órgano jurisdiccional que se encuentra en el mismo nivel
jerárquico de las demás altas cortes, (iv) emite providencias judiciales y (v)
sus Magistrados son aforados.
2.3. Al revisar las motivaciones de la reforma
presentada por el Ejecutivo y los debates en el Congreso en el trámite del Acto
Legislativo, se puede verificar que la pretensión no consistía en restringir la
acción de tutela por lo que la norma acusada desconoce la unidad de materia al
no guardar conexidad con los temas de la reforma constitucional. Se suma a lo
anterior que ni en la formulación del proyecto de reforma por parte del
Gobierno, ni en las ponencias que se pusieron a consideración de los
congresistas en los ocho debates, se ofreció razón alguna para justificar esta
medida.
2.4. La Constitución, en su Preámbulo y en los
artículos 1 y 2, consagra los fines del Estado y, luego de enunciar los
derechos fundamentales, instituye a la acción de tutela como el mecanismo para
protegerlos. Además en el artículo 229 se consagra el derecho de acceso a la
justicia y en el artículo 86 se dispone que los ciudadanos podrán acudir ante
cualquier juez para interponer la acción de tutela. El Estado también se ha
comprometido en varios instrumentos internacionales a no violar los derechos
humanos y a emprender las acciones necesarias para asegurar a cada persona el
libre ejercicio de los mismos. El artículo 19 del Acto Legislativo 02 del 2015
omite el deber de protección de los derechos fundamentales al impedir que la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial conozca sobre acciones de tutela.
2.5. Los jueces de la República, antes que jueces
del conflicto, son jueces constitucionales. En la misma Carta se establece que
la acción de tutela prevalecerá sobre cualquier otro tipo de acción de
conocimiento de los jueces. En este marco normativo de orden constitucional, la
acción de tutela es un mecanismo fundamental y es por ello que la reforma del
artículo 19 del Acto Legislativo modifica un eje axial de la Constitución al
impedir que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conozca de las acciones
de tutela, afectando también el acceso a la administración de justicia y el
principio de no regresión de los derechos fundamentales.
3. Intervención del Presidente del Congreso de la
República: Luis Fernando Velasco Chaves
El Presidente del Congreso de la República
intervino en la audiencia y presentó, en síntesis, los siguientes argumentos:
3.1. La Constitución se adoptó por parte del pueblo
soberano con vocación de permanencia, pero ésta debe ser reformada a lo largo
del tiempo para ajustarse a nuevas realidades sociales. Las correcciones a las
que debe someterse la norma fundamental deben conducirse a través de los
mecanismos establecidos en ella, tal como lo exponían James Madison y Alexander
Hamilton, siendo el Congreso de la República el organismo que está legitimado
para el ejercicio de la función de constituyente derivado, por encarnar la voz
del constituyente primario. Se trata de la función de representación legítima
del Congreso para plasmar en la Carta Política el querer del pueblo soberano,
mediante su poder de reforma de la Constitución, de acuerdo a lo establecido en
el Título XIII de la Carta.
El cambio constitucional a manos del Congreso de la
República es digno de defensa y salvaguarda, puesto que es la vía por la cual
se evita que la Constitución quede anacrónica e inadaptada; el poder de reforma
constitucional se encamina a hacer que la Constitución responda a las
realidades sociales imperantes, dentro de los cuales se encuentran, como en el
presente caso, la necesidad de hacer ajustes institucionales para el mejor
funcionamiento del Estado. Este poder, sin embargo, reconoce límites, debiendo
evitar el Congreso la alteración de la naturaleza original de la Constitución.
Los límites al poder de reforma han sido delineados
por la jurisprudencia a través de la teoría de la sustitución, desarrollada por
la Corte Constitucional, en las sentencias C-551 y 1200 de 2003, C-970 y 971 de
2004 y C-1040 de 2005, entre otras, debiendo indicarse que no se ha incluido
dentro de las hipótesis del exceso en el poder de reforma las situaciones de
cambio en el diseño de las instituciones. Evidencia de esta situación es que
con ocasión de la reforma de la entonces Comisión Nacional de Televisión, la
Corte determinó la exequibilidad del cambio institucional.
3.2. En el presente caso tampoco se sustituye la
Constitución, sino que la modificación implementada a través del Acto Legislativo 02 de 2015 es ejercicio
del poder de reforma del Congreso de la República. En este sentido (i) existe
legitimidad en el ejercicio reformatorio del Congreso y (ii) no se evidencian
los elementos para declarar una sustitución de la Constitución. Las normas
demandadas no sustituyen elementos axiales de la Constitución y, por el
contrario, conllevan un mayor desarrollo de las características
identificatorias de la misma, brindando mejores y mayores garantías, tal y como
ocurre con la optimización del fuero o la implementación de un necesario cambio
institucional para mejorar la gestión de la Rama Judicial. Con esta reforma no
se sustituyó la identidad de la Constitución de 1991, sino que se le regresó
al auténtico equilibrio de los poderes que la identificó en su adopción.
4. Intervención del Ministro del Interior: Juan
Fernando Cristo Bustos
El Ministro del Interior intervino en la audiencia
y solicitó a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y,
subsidiariamente, declarar exequible las normas demandadas. Para el efecto
presentó, en síntesis, los siguientes argumentos:
4.1. La Corte se debe inhibir porque la demanda no
cumple con los requisitos exigidos por las disposiciones que regulan el derecho
ciudadano de ejercer la acción pública contra actos legislativos. En todo caso,
la constitucionalidad de la reforma adoptada en el Acto Legislativo 02 de 2015 tiene
diferentes fundamentos.
4.2. El Acto Legislativo busca recuperar la
confianza ciudadana en las instituciones y por esa vía volver al “equilibrio
de poderes” afectado no solo por las distorsiones derivadas de haber
sido aprobada la reelección presidencial inmediata, sino por problemas de
legitimidad, que en el caso de la Rama Judicial se derivaron de: (a)
deficiencias gerenciales, (b) la poca representatividad de los organismos a los
que se les encargó la administración de los recursos del poder judicial y (c)
prácticas que fueron interpretadas por la ciudadanía como privilegios
indebidos. Se trata de una reforma que fue cuidadosamente diseñada teniendo en
consideración el carácter sistémico del mecanismo de pesos y contrapesos de
nuestra Constitución.
4.3. Si bien la autonomía de la Rama Judicial del
poder público es un eje axial del diseño institucional de la Carta Política, este principio constitucional
no solo se ampara con las reglas aprobadas por el Constituyente del 91.
La creación del Consejo Superior de la Judicatura
en 1991 significó un avance sustancial en materia de autonomía e independencia
judicial, pero su diseño fue exageradamente “jurídico” y con características
corporativistas que terminaron por afectar el modelo de gestión y en algunos
casos tornarlo ineficiente. Y es que la administración de los recursos del
poder judicial fue otorgada constitucionalmente a los abogados y no a
administradores. A su vez, la gerencia judicial había mostrado deficiencias y
era necesario recuperar la confianza, a través de más eficiencia, celeridad,
facilidad de acceso y mayores garantías de imparcialidad judicial.
4.4. La fórmula adoptada busca preservar la autonomía
e independencia judicial para lo cual, después de largos debates en el seno del
Congreso de la República, se acogió la idea de que todos los miembros de la
Sala de Gobierno, a la que se le atribuyen funciones de definición de políticas
en materia de administración de justicia, sean representantes de distintos
estamentos de la Rama Judicial.
4.5. Basados en el principio de colaboración que
exige la propia Carta a las ramas del poder público, el Acto Legislativo se
limitó a prever la posibilidad de que Ministros o directores de departamentos
administrativos sean invitados a las deliberaciones en aquellos casos en los
que resulte pertinente consultar sus opiniones o sea necesario contar con la
decisión y la acción del poder ejecutivo. A nuestro juicio, ni aún con la
participación permanente -por ejemplo del Ministro de Justicia- en ese órgano,
se vulneraría la independencia de la Rama Judicial.
4.6. El modelo adoptado en la norma demandada
satisface y supera los estándares internacionales definidos, entre otras, en
las recomendaciones acogidas por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Europea para la Democracia
por el Derecho, conocida como Comisión de Venecia.
4.7. Los accionantes
pretenden limitar la capacidad de reforma del Congreso de la República en
ejercicio de su poder constituyente derivado, al punto de desconocer la
posibilidad de atribuir o excluir competencias a los órganos constitucionales
como lo hizo con la función de dirimir conflictos de competencias entre
jurisdicciones o de reconocer la atribución para conocer acciones de tutela, o
de atribuir potestades disciplinarias sobre los abogados o los empleados de la
Rama Judicial.
4.8. La reforma busca que la justicia sea pensada
desde la perspectiva de los usuarios y no exclusivamente desde la perspectiva
de los operadores judiciales. Por eso en el diseño se incluyó la presencia
de tres miembros permanentes de dedicación exclusiva encargados de la planeación
estratégica de la Rama Judicial, con experiencia en diseño, evaluación, o
seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o administración pública,
así como la Gerencia Judicial con un carácter técnico y ejecutivo.
4.9. La creación de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial conformada por siete Magistrados, la mayoría de los cuales
(cuatro) serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por
el Consejo de Gobierno Judicial y la minoría (tres) de ternas enviadas por el
Presidente de la República, refuerza la garantía institucional a la autonomía y
la independencia judicial, ya que el órgano encargado de la función
disciplinaria de los funcionarios judiciales estaba integrado en su totalidad
por miembros postulados y elegidos por otras ramas del poder público y a partir
de la vigencia de las normas demandadas deberá estar integrado en su mayoría
por miembros que tienen origen en la Sala de Gobierno, conformado en forma
exclusiva por miembros cuyo origen es la Rama Judicial.
4.10. El poder disciplinario de los funcionarios y
empleados de la Rama recupera su carácter endógeno, sin desconocer el sistema
de frenos y contrapesos entre las distintas ramas, con lo cual riesgos de
posible interferencia quedan ahora minimizados.
4.11. No puede aceptarse que discutir y construir
fórmulas finales a lo largo del trámite dé lugar a la inconstitucionalidad de
la reforma, por la posible infracción de los principios de consecutividad e
identidad flexible cuyo respeto se encuentra exigido por la Constitución y la
jurisprudencia constitucional. Claro que no. Los ocho debates en el Congreso
están diseñados para eso, para pulir cada palabra, para sopesar cada
consecuencia y para adoptar la fórmula que resulte del intercambio de
argumentos.
5. Intervención del Ministro de Justicia y del
Derecho: Yesid Reyes Alvarado
El Ministro de Justicia y del Derecho intervino en
la audiencia y solicitó a la Corte la inhibición y, en subsidio, la
exequibilidad. Se fundó en los siguientes argumentos:
5.1. La reforma constitucional en lo que tiene que
ver con el componente de justicia, busca (i) fortalecer la independencia de la
Rama Judicial y (ii) asegurar una administración efectiva de la misma.
El Acto Legislativo 02 de 2015 (i) distingue
entre las funciones de gobierno y las de administración de la Rama Judicial.
Con esta reforma, el Consejo de Gobierno Judicial quedará encargado del diseño
de políticas públicas de justicia y los actos propios de gobierno judicial,
mientras la Gerencia se constituye como un órgano técnico con funciones
puramente administrativas; (ii) mejora la representatividad del órgano de
gobierno, porque con la reforma éste será constituido por los presidentes de
las Cortes, un representante de los jueces, magistrados de tribunal y, un
representante de los empleados judiciales; y (iii) promueve la capacidad
técnica del órgano de gobierno, por cuanto su composición incluye a tres
miembros permanentes con formación técnica, en materias como administración
pública, políticas públicas y modelos de gestión.
5.2. La redacción general del artículo 18
transitorio, hubiera generado incertidumbre e inseguridad jurídica dado que no
quedaría especificado quién ejercería las funciones allí referidas mientras se
hace la transición. La regulación de asuntos de rango legal mediante artículos
transitorios, es algo que viene siendo aceptado por la tradición
constitucional.
5.3. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial
tiene dos características que fortalecen su independencia. Primero, cuatro de
sus siete magistrados son designados de ternas presentadas por la Rama
Judicial, y segundo, tiene competencia sobre empleados de la misma Rama, lo que
evita que organismos distintos como el Ministerio Público, se pronuncien sobre
faltas disciplinarias de empleados judiciales. Adicionalmente, este órgano no
conoce de la acción de tutela, lo que le permite concentrarse en sus funciones
disciplinarias específicas, sin que ello implique restricción de acceso a la
administración de justicia, en tanto, se mantienen abiertas las demás opciones,
legales y constitucionales, para acudir a tal instrumento. Finalmente tampoco
conoce de conflictos de jurisdicción, función asignada a la Corte Constitucional,
teniendo en cuenta que las directrices que siempre se han utilizado para
dirimir conflictos de competencia son las que dicta esa Corporación.
5.4. Los límites del poder de reforma
constitucional se encuentran exclusivamente en la prohibición de sustituir
la Constitución de 1991, en
alguno de sus elementos esenciales o definitorios. La reforma no sustituye
el principio de separación de poderes y, por el contrario lo
mantiene, al tiempo que permite la colaboración entre las ramas del poder
público. Esta situación no es nueva dado que actualmente en la Comisión
Interinstitucional de la Rama Judicial está prevista la intervención y
participación del Ministerio de Justicia en ciertos temas.
Tampoco sustituye la independencia interna
y externa de la Rama Judicial en tanto sigue administrándose a sí
misma, de manera más eficiente y efectiva. Se mantiene la independencia
interna, que en temas judiciales es absoluta y, la independencia externa, que
es relativa en temas administrativos, previendo la colaboración armónica con
respeto de la autonomía.
El Acto Legislativo no sustituye el acceso
a la justicia y la tutela judicial efectiva en tanto únicamente cambia
las reglas de competencia. A la misma conclusión se arriba respecto de la igualdad en
la medida que la diferenciación entre empleados judiciales y demás servidores
públicos para garantizar la independencia de los primeros, justifica que se
asigne exclusivamente la investigación disciplinaria a la nueva Comisión.
Finalmente la reforma no sustituye la supremacía
de la Constitución, en tanto el Congreso puede crear normas de transición y
referirse a normas legales y constitucionales. Sobre la base de lo anterior, se
concluye que el órgano legislativo no incurrió en un vicio de competencia por
sustitución de la Carta.
5.5. La aceptación de las pretensiones de los
demandantes, implicaría arribar a conclusiones inadmisibles, a saber: (i) que
el núcleo esencial y definitorio de la Constitución no permite variar el diseño
del órgano de gobierno de la Rama Judicial; (ii) que ese mismo núcleo exige que
esta Rama sea gobernada por un órgano colegiado de magistrados, con periodos
fijos, independientes de las otras Cortes y de los demás niveles de la
jurisdicción y, que no permite asignar funciones de gobierno y administración a
órganos de otras características; (iii) que constituye una sustitución de la
Constitución permitir a los representantes del Gobierno Nacional participar con
voz y sin voto en reuniones de órganos de gobierno judicial, en asuntos que
requieren de colaboración armónica entre las ramas del poder público; (iv) que
bajo ninguna circunstancia puede una reforma constitucional variar la
competencia para que una autoridad judicial pueda conocer de la acción de
tutela; y (v) que la atribución de competencia a los órganos disciplinarios
sobre los empleados de la Rama Judicial afecta la identidad de la Constitución.
6. Intervención del Procurador General de la
Nación: Alejandro Ordoñez Maldonado
El Procurador General de la Nación intervino en la
audiencia y solicitó a la Corte declararse inhibida para conocer de
fondo la demanda bajo estudio.
6.1. La Corte no tiene competencia para revisar la
constitucionalidad de reformas a la Constitución por el posible desbordamiento
de las facultades del Congreso. Este aserto se funda (i) en la interpretación
literal y sistemática de la Carta; (ii) en la existencia de límites formales, no
materiales, al poder de reforma; (iii) en la inexistencia de un parámetro
objetivo y externo al juez para identificar los ejes axiales de la
Constitución; y (iv) en el hecho de que el parámetro de juzgamiento en la
teoría de la sustitución de la Constitución, se construye caso a caso, pues la
Corte no se limita a aplicarlo, sino que lo crea. Igualmente (v) este tipo de
control de competencia afecta el principio democrático del Estado, porque deja
la definición de validez de una norma aprobada por el órgano de representación
popular en una mayoría episódica de jueces. Agrega que el ejercicio de esta
controvertible competencia de la Corte Constitucional implica, en realidad, la
sustitución de la Constitución. Advierte que el control sobre vicios de
competencia es un verdadero control de fondo o material, pues en su ejercicio
han sido empleadas herramientas como la integración normativa y la modulación
de las sentencias.
6.2. En cuanto a las preguntas planteadas por este
Tribunal, señala que el impacto de las normas demandadas es muy difícil de
medir, porque para ello es necesario considerar su eventual desarrollo
normativo. A la reforma, que inicialmente buscaba eliminar la reelección, se
agregaron contenidos ajenos a esta materia, respecto de la justicia, la política
y el juzgamiento de personas. Si bien las reformas introducidas a la
Constitución son estructurales, se trata de reformas orgánicas. En este
contexto, considera que el mero cambio de un órgano por otro no implica la
sustitución de la Constitución, porque de no ser así, cualquier cambio de la
parte orgánica la supondría, eliminando así el poder de reforma. Al examinar
las normas demandadas a partir de los principios de autonomía judicial, de
supremacía de la Constitución y de igualdad, se constata que no ha ocurrido la
sustitución de la Constitución.
7. Intervención del Vicefiscal General de la
Nación: Jorge Fernando Perdomo Torres
El Vicefiscal General de la Nación presentó, de una
parte, los argumentos por los cuales la Corte debería declararse inhibida y, de
otra, las razones que demostrarían la inexequibilidad.
7.1. En principio, la Corte debería declararse
inhibida para pronunciarse sobre las demandas presentadas por ineptitud
sustantiva de las mismas. En efecto, los cargos no generan una duda suficiente
de constitucionalidad para que la Corte entre a estudiar la materia. Ninguna de
las demandas se ciñe a los requisitos de certeza, pertenencia, suficiencia y
claridad en la formulación de los cargos de constitucionalidad. Así las cosas,
las demandas no logran demostrar cómo la reforma sustituye la Constitución ya que
se limita a enunciar una serie de reproches que no se traducen en cargos claros
que demuestren cuáles son los rasgos esenciales de la Carta que han sido
presuntamente sustituidos.
7.2. Sin perjuicio de lo anterior y únicamente en
caso de que la Corte decida analizar de fondo las demandas, se debe declarar la
inexequibilidad de las normas acusadas, pero no por las razones expuestas por
los demandantes. Por ello, la Fiscalía General de la Nación presentó una
demanda contra la totalidad del Acto Legislativo 02 de 2015, en la medida que
las normas reformadas, modificaron la estructura de la Rama Judicial y son
inconstitucionales por razones de forma y porque sustituyen la Constitución.
7.3. Los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02
de 2015 que regularon lo atinente al sistema de gobierno y de disciplina
judicial y que crearon nuevos organismos, deben ser expulsados del ordenamiento
jurídico por las siguientes razones:
7.3.1. El Congreso desconoció el principio de
unidad de materia al modificar el sistema de gobierno y de disciplina judicial.
En efecto, la reforma constitucional tenía como objetivo el equilibrio
de poderes y sin embargo, no puede explicarse en qué sentido la
modificación de la estructura interna de la Rama Judicial y el cambio del
modelo disciplinario promueve el mencionado equilibrio entre los poderes
estatales. Tampoco se puede explicar en qué sentido la modificación de la
estructura interna de la Rama Judicial o la producción de un cambio en los
controles disciplinarios de los funcionarios de la misma, tenga como resultado
un nuevo balance o reequilibrio entre los poderes
estatales.
7.3.2. En el trámite del artículo 18 transitorio y
del parágrafo 1º transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo, el Congreso
violó dos principios rectores del procedimiento legislativo: el de
consecutividad y el de identidad flexible. Mediante estos artículos, se reguló
el funcionamiento provisional de los nuevos órganos y se prorrogó el período de
los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
para facilitar la transición al nuevo modelo de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial. En la práctica esta reforma no fue objeto de los ocho
debates que demanda la ley para producir cambios constitucionales. De acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, el Congreso no puede alterar en segunda
vuelta la esencia de lo aprobado en el primer debate como sucedió en esta
reforma. En este caso el Congreso introdujo en la Constitución regulaciones
radicalmente diferentes a las que fueron normativamente estructuradas en la
primera ronda de debates. En primer lugar, en el parágrafo 1º transitorio del
artículo 19, a último momento se introdujo un beneficio personalísimo que no
había sido objeto de discusión a lo largo del trámite, consistente en la
extensión del periodo de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional del
Consejo Superior de la Judicatura pese a que algunos de sus integrantes estaban
próximos a finalizar su periodo. Modificaciones como la expuesta, ameritaban un
debate en todo el trámite y no solo en las instancias finales del mismo.
En segundo lugar, se desconocieron los principios
de consecutividad e identidad flexible con la aprobación del artículo 18
transitorio del Acto Legislativo a través del cual se reguló transitoriamente
el funcionamiento de los órganos de disciplina judicial ya que su estructura se
alteró entre el primer debate -en el que se aprobaron parámetros más generales
para facilitar al tránsito al nuevo modelo-, y el segundo debate -en el que el
Congreso aprobó una reglamentación extensa, detallada y específica sobre el
método, periodos de elección y conformación de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial-.
Acorde con lo anterior, la Corte debería declarar
la inconstitucionalidad derivada de todas las normas que se desprenden de los
artículos 14 a 19 del Acto Legislativo para que se preserven los requisitos de
coherencia interna y racionalidad del sistema normativo.
7.3.3. El parágrafo transitorio del artículo 19
dejó un vacío temporal sobre la entidad competente para conocer los procesos
disciplinarios de los funcionarios de la Rama Judicial. El Congreso no tuvo en
cuenta que estos funcionarios tenían un régimen disciplinario de naturaleza
distinta, que los sujetaba al control disciplinario de la Procuraduría General
de la Nación. Dicha omisión legislativa representa una sustitución de la
Constitución respecto del debido proceso y de los principios que inspiran y
orientan la función pública.
7.3.4. Además de los vicios de forma expuestos,
debe decirse que el Congreso desbordó sus competencias constitucionales porque
el Acto Legislativo 02 de 2015 supuso una sustitución de la Constitución de
otros artículos constitucionales, tal y como se señaló en la demanda que fue
presentada por el Fiscal General de la Nación ante la Corte Constitucional.
8. Intervención del Presidente de la Corte Suprema
de Justicia: José Leonidas Bustos Martínez
El Presidente de la Corte Suprema de Justicia
solicitó a la Corte como pretensión principal la inhibición por la ausencia de
los mínimos argumentales necesarios para un pronunciamiento de fondo.
Subsidiariamente, solicitó que las normas demandadas se declararan
inconstitucionales, acogiendo los argumentos de los demandantes.
La solicitud de inhibición se apoya en la
jurisprudencia constitucional relacionada con las exigencias del artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991. La demanda es inepta por (i) confundir el juicio de
sustitución con los juicios material y de intangibilidad, (ii) omitir señalar
tanto la forma como la magnitud de la supuesta sustitución alegada, (iii) no
construir el silogismo necesario para el juicio de sustitución, pues no
elaboraron adecuadamente ni la premisa mayor del juicio ni la premisa de
síntesis del mismo, (iv) no brindar elementos argumentales mínimos para
realizar el test de eficacia y (v) no incluyó el estudio de competencia de la
Corte Constitucional.
9. Intervención del Presidente del Consejo de Estado:
Luis Rafael Vergara Quintero
9.1. Ratifica la posición que ese
Tribunal hizo pública en el trámite de la reforma a la Constitución, según
aparece consignado en el documento oficial que se entregó al Congreso. En este
documento se advierte que la reforma constitucional no aborda los problemas
estructurales de la administración de justicia y, en los temas que sí toca, la
reforma es timorata y discriminatoria, porque se queda corta y no dota de
herramientas suficientes al Tribunal o a la Comisión de Aforados y porque
mantiene este esquema para algunos y lo elimina para otros.
9.2. Existen algunas observaciones respecto del
trámite de la reforma constitucional, como son las relativas a la unidad de
materia, a la consecutividad y a la sustitución de la Constitución. En cuanto
atañe a esto último, destaca (i) la limitación de la acción de tutela
consistente en impedir su conocimiento por la Comisión de Disciplina Judicial,
(ii) la grave afectación del debido proceso, al no hacer posible aportar y
practicar pruebas después de que la Comisión de Aforados haya presentado su
acusación, (iii) la violación del principio de separación de poderes, con la
creación de dicha Comisión, cuya naturaleza jurídica no es clara y (iv) el
rompimiento del balance entre las altas cortes.
10. Intervención del Ex-delegatario de la Asamblea
Nacional Constituyente: Hernando Yepes Arcila
El Dr. Hernando Yepes Arcila solicitó a la Corte la
inexequibilidad de las normas acusadas, basado en los siguientes argumentos:
10.1. El asunto que se debate en esta ocasión es
más complejo que la sola aplicación del juicio de sustitución desarrollado en
la jurisprudencia constitucional y debe partir de la comprensión de los límites
a que está sometido el “poder de reforma”. En la sentencia
C-551 de 2003 la Corte exploró por primera vez la esencia y alcance del “poder
de reforma”, para reconocer que se trata de un poder constituido,
sometido al imperio de la Constitución y solo es válido en la medida en que se
circunscriba al marco de competencia que está delimitado para reformar la
Constitución. Porque la “afectación” del régimen
constitucional solo está reservada para el poder constituyente soberano. En
dicha sentencia se desarrolló el concepto de “competencia” entendido
como el componente del procedimiento de creación del acto jurídico de que se
trate, cuya ausencia puede ser evaluada como un déficit de su regularidad
formal o procedimental. Así, un acto de reforma que extralimite las
competencias, es un acto inválido y, a la luz del artículo 241 de la Carta,
debe ser declarado inexequible. La extralimitación típica se presenta cuando la
reforma sustituye la Constitución, ya sea porque dispone el cambio total de la
normatividad fundamental, o bien porque introduce una alteración sustancial de
uno de los rasgos que la identifican.
10.2. La jurisprudencia interpreta el poder de
reforma de la Constitución como una potestad atribuida a tres órganos de manera
igual cuyo límite es precisamente el de la sustitución. En este orden de ideas,
la Corte ha acogido una idea tradicional de competencia como atributo de un
órgano de lo que se desprende que la potestad de reformar es un fenómeno único
y homogéneo.
10.3. Sin embargo, el poder de reforma habría
podido ser entendido de manera diferente, si la Corte hubiera asumido el
concepto de competencia en otro de los sentidos actuales del término, es decir
desde la perspectiva de las fuentes del Derecho. Según esta visión, tanto son
competentes los órganos, como lo son las fuentes en sí mismas, por lo que la
competencia puede considerarse como un atributo de ciertas formas jurídicas. Si
se toma este presupuesto como base, resulta que el Título XIII de la
Constitución asignó, de manera desigual, la facultad de reforma en los tres
actos, a saber, el Acto Legislativo, el Acto Refrendatario y el Acto
Reformatorio proveniente de una Asamblea Constituyente. Estas facultad es
operada por diferentes agentes específicos y característicos: (i) los poderes
políticamente activos, es decir el Gobierno y el Congreso en el llamado Acto
Legislativo, (ii) el Electorado como colectivo de ciudadanos que ejercen tal
poder a través de decisiones que se le someten, ya configuradas en cuanto al
contenido de las normas, para adoptar mediante ese medio, y, (iii) el pueblo, es
decir, el mismo electorado en ejercicio parcial o total de la soberanía,
hipótesis ésta de la reforma que se cumple por la Asamblea Nacional
Constituyente en algunos casos. De este modo, la Constitución de 1991 quiso
diversificar el alcance e intensidad del “poder de reforma” como
un conjunto de formas diversificadas, cada una de las cuales importa una
configuración específica e identificable de la competencia para innovar la
Constitución vigente. Cada una de esas formas está vinculada a un fenómeno político-institucional
individualizado en medida dispar y característica, según la relación de mayor o
menor proximidad con el poder soberano. La competencia de diferente intensidad
es despliegue y desarrollo del principio democrático Así las cosas, al Acto Legislativo
se le atribuye un poder de menor intensidad por estar más lejos el
representante del representado, de otra parte, el Acto Referendario, tiene una
capacidad reformadora mayor, mientras que la Asamblea, cuando se reviste de la
plenitud de la soberanía hará posible identificarla con el soberano,
transformándose el poder de reforma en poder constituyente, sin restricciones.
10.4. El concepto de “competencia de la
forma” en el marco del principio democrático permite evaluar la
validez de una enmienda según el margen de competencia de que está
específicamente revestida cada una de aquéllas y evita especulaciones como las
que se derivan del artificioso concepto de sustitución. El poder de reforma es,
en realidad, un procedimiento regulado y específico que tiene la idoneidad
jurídica de generar normas constitucionales nuevas.
El concepto de sustitución es por el contrario
difícil de precisar y por ello es altamente problemático y la misma Corte
reconoce que es inacabado e incompleto. Estas características del concepto de
sustitución generan sospecha en el ciudadano de que en realidad este juicio
esconde decisiones estrictamente políticas. No obstante este concepto creado
por la Corte supone tres logros político-constitucionales, tales como el haber
rescatado el señorío constituyente sobre la Constitución, librando a la
Constitución del riesgo de cautiverio de los poderes constituidos,
reivindicando la esencia de los textos normativos superiores y otorgando cierta
rigidez a la Constitución para no desnaturalizarla. Sin embargo, el intento de
la jurisprudencia de precisar la noción de sustitución, como límite
competencial infranqueable por el “poder de reforma”, demuestra la pérdida de
esa eficacia restrictiva del abuso de este último por parte de los poderes
políticamente activos. Considerando las precariedades de dicho concepto, la
Corte ha tenido que desarrollar la idea de los límites externos de la
sustitución, especialmente a partir de la Sentencia C-971 de 2004, tratando de
establecer la relación entre “reforma” y “sustitución” como
figuras fronterizas. El resultado de estos esfuerzos es que el concepto de
“sustitución” ha venido reduciendo su ámbito en beneficio de la expansión del
de “reforma”, de modo que en la actualidad se ha debilitado la
capacidad de contener un poder reformador abusivo. En síntesis, el
concepto de sustitución se contrapone al propósito que inspiró su surgimiento
en la jurisprudencia por lo que sería conveniente que la Corte reformulara su
interpretación del poder de reforma.
10.5. De la misma manera, el concepto de “intangibilidad” de
la Constitución que la Corporación ha utilizado, es equivocado cuando se
establece que la Constitución no es intangible, aludiendo a la integridad de su
entramado, pues si bien cierto que en el ordenamiento no puede haber cláusulas
pétreas, no lo es que todas las normas, sin excepción, sean “reformables”. La
inexistencia de cláusulas pétreas no es igual a “no intangibilidad”.
10.6. La “identidad” y la “unidad” de
la Constitución como un todo se concretan y materializan en la identidad y
unidad de cada concepto, institución, principio o valor albergados en el
entramado textual, cada uno de los cuales posee plena realidad constitucional
en sí mismo, aisladamente considerado. La unidad e identidad de la Constitución
se reflejan y realizan en cada componente singular. De manera que, respecto a
una Constitución de construcción y configuración pluralistas, el límite de la
operatividad del “poder de reforma”, en cuanto le está vedado
trascender a la “sustitución” en cualquiera de las dos versiones que ha
enseñado la Corte Constitucional, está dado por la obligación que pesa sobre
aquél en todo momento, de preservar esos valores donde realmente radican, a
saber, en la fisonomía y vigencia de cada institución concreta.
10.7. Aclarado lo anterior, los artículos 14 a 19
del Acto Legislativo No. 02 de 2015, deben ser declarados inexequibles,
considerando que el modelo de sistema de gobierno de la Rama Judicial plasmado
por aquéllas no es más sustitutivo de un rasgo esencial de la Constitución,
contemplada in íntegrum, de lo que lo sería el cambio de
configuración del principio de separación de poderes que supusiera el reemplazo
del sistema presidencial por un sistema parlamentario, hipótesis de referencia
que ya la Corte analizó en unos de sus obiter dicta.
Si se acepta que la unidad e identidad de la
Constitución se manifiestan en la persistencia de los rasgos esenciales de cada
fenómeno constitucional en concreto, y que el respeto de éstos constituye el
límite al “poder de reforma” distribuido de manera desigual entre sus tres
manifestaciones, es dable comparar el nuevo diseño de las instituciones con el
antiguo, y deducir de esa operación que las figuras constitucionales
concernidas en la reforma exceden la competencia del Acto Legislativo para
innovar las regulaciones correspondientes en el modo como lo hizo el que es
materia de estudio por la Corte.
10.8. Así, la Constitución de 1991 introdujo en el
Derecho colombiano la figura del órgano constitucional autónomo como soporte
técnico-jurídico de las funciones del Estado distintas de las tres que se
manifiestan en las Ramas del Poder. Las características del sistema delineado
en el Capítulo 7 del Título VIII podrían resumirse así: (i) el
sistema se centra en la operación de un órgano constitucional autónomo; (ii) el
órgano es de composición homogénea y sus miembros ejercen sus funciones bajo su
propio impulso y responsabilidad y les es ajena toda connotación como
representantes de sus electores o como mandatarios; (iii) la función se
caracteriza como de “administración de la jurisdicción” lo que
significa que sus funciones son jurídicas lo que equivale a reconocer que se
mueve dentro del principio de legalidad; (iv) la organización así conformada se
afilia al tipo llamado de “gobierno judicial”nítidamente distinto
del de “autogobierno” y del de “heterogobierno” a
través del Consejo Superior de la Judicatura.
10.9. Los rasgos del nuevo sistema revelan un
perfil contrastante. En primer lugar (i) el sistema distribuye las
funciones del órgano de gobierno en dos órganos nominados (el Consejo de
Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial) cuya función se identifica
en el nuevo artículo 254 de la C.P. a un mismo tiempo como gubernativa y
administrativa. Por primera vez en el lenguaje jurídico nacional se impuso
expresamente la primera de esas caracterizaciones a la tarea del órgano. En la
institución colegiada se diferencian dos complejos funcionales asimétricos: el
Consejo considerado en la totalidad de sus nueve miembros y un órgano,
innominado pero titular de funciones propias y privativas, el compuesto por los
tres “miembros permanentes de dedicación exclusiva” a quienes
competen “la planeación estratégica de la Rama Judicial” y la “proposición
de políticas públicas de la Rama Judicial”. Nótese que esta última
función, la de formular políticas, imprime al complejo una individualización
como órgano político, es decir, que se mueve, no en la sujeción al principio de
legalidad sino en un ámbito de creación libre dentro – innecesario es decirlo -
del marco constitucional, que es, en rigor, lo que identifica la función
política en cuanto tal. Por su parte, a la Gerencia se le acotan también
funciones de gobierno y de administración, es decir, homólogas de las que
corresponden al cuerpo colegiado. Adicionalmente, este tercer órgano forma
parte del Consejo en paridad con los demás individuos integrantes.
En segundo lugar (ii) el nuevo órgano plural carece
de autonomía, dada la visible intención de sujetarlo a impulsos provenientes de
otros órganos, a saber, las Cortes judiciales y los conjuntos conformados por
los Magistrados de Tribunales y por los Jueces, uno de ellos, y por los
empleados de la Rama Judicial, el otro. Además (iii) su conformación es
heterogénea y su integración responde a dinámicas representativas en la mayor
parte de sus componentes. Este rasgo no sólo es contrario al del Consejo
Superior de la Judicatura, cuya esencia es la de constituir una reunión de
pares completamente independientes de las fuentes de su designación sino que,
por añadidura, comporta la afectación de la autonomía del órgano como atributo
constitucional de éste.
En cuarto lugar, (iv) la función que caracteriza al
órgano lo ubica en la categoría de los que se proponen la “dirección de
la política judicial” y no meramente de “administración del
aparato de la jurisdicción”, combinando la fisonomía de órgano de
gobierno con la de órgano de autogobierno. En el nuevo modelo se incluye
entonces una función de la que en el sistema original estaba privada, la de ser
fuente de orientaciones generales al conjunto del aparato jurisdiccional, lo
cual implica una tarea constitutivamente política. Esta nueva dinámica apareja
pura y simplemente la adquisición de un rol político.
10.10. La reforma importa pues, respecto a la
función de administración de la Rama Judicial, la adopción de un sistema
totalmente nuevo, cada uno de cuyos rasgos desvirtúa o niega la configuración
de su correlato en la Constitución de 1991. Desde el punto de vista orgánico no
hay duda de que, aplicado a este subsistema constitucional relativo a la
función específica de administrar la Rama Judicial el concepto que la Corte
Constitucional ha perfilado bajo el nombre de “sustitución” con relación a la
Constitución como un todo, deja ver que la mudanza constitucional que se
examina excede los límites competenciales del Acto Legislativo.
10.11. Por otra parte, se modifica el sistema de
reclutamiento de la magistratura en su más alto nivel, tanto respecto a la jurisdicción
ordinaria como a la contencioso-administrativa. El procedimiento acogido en
1991 descarga la designación de magistrados de la Corte Suprema y del Consejo
de Estado en un procedimiento compuesto que separa la selección,
distinguiéndola de la determinación y escogencia final de quien deba ocupar una
vacante, que corresponde a la Corporación Judicial respectiva. El nuevo
sistema, en contraste, si bien conserva la facultad de elegir a la Corporación
Judicial en cuyo seno debe ser provista una vacante, entrega al cuerpo
gubernativo de composición heteróclita, la selección – y con ella la definición
del perfil funcional del elegible,- al tiempo que limita el arbitrio del
mismo a los resultados de un concurso. De un lado, se deja de asumir el cargo
de Magistrado de las Altas Cortes como el asiento de un saber prudencial, por
lo mismo de imposible sujeción a métodos cuantitativos de supuesta apreciación
de supuestos méritos, y lo convierte en expresión de una profesión u oficio
para cuyo desempeño basta la demostración de unas simples destrezas técnicas
observables a través del método de evaluación por puntajes. De otro lado, esta
misma etapa de proceso total, la que se concreta en la selección de elegibles,
se asigna como función al cuerpo de variada composición en el que concurren
representantes de unos colectivos, las cabezas de los órganos que harán
finalmente la elección y cuatro miembros permanentes que, si bien elegidos por
los dos tipos de integrantes mencionados, pueden carecer totalmente de relación
con los saberes propios del Magistrado, como efecto natural de que ellos no
requieran pertenecer a las profesiones forenses. Los juristas en quienes se
descargan las más altas responsabilidades del sistema judicial, serán entonces
seleccionados por un cuerpo cuya heterogénea integración incluye individuos
ciertamente habilitados para las tareas administrativas pero que carecen de
conocimientos en las disciplinas jurídicas que cultivan aquéllos y que por lo
mismo están privados de toda aptitud para evaluar.
11. Intervención del Exministro de Justicia y de la
Presidencia de la República: Néstor Humberto Martínez Neira
El Dr. Néstor Humberto Martínez intervino en la
audiencia destacando la importancia de la reforma.
11.1. El gobierno judicial establecido en Colombia
por la Constitución de 1991 fue más garante de la autonomía que muchos modelos
europeos, de donde proviene el concepto del organismo autónomo de
administración judicial. Así, la intervención del ejecutivo en la nominación de
los miembros del Consejo, típico de un modelo francés, no es compatible con una
constitución moderna. Tampoco lo es el modelo español que evidenció la caída
del órgano de gobierno judicial en las garras de la corrupción y de las
dinámicas partidistas, mientras que en Italia, la participación de una supuesta
“sociedad civil”, anónima y que no le responde a nadie, introduce un
modelo que carece por completo de legitimidad democrática.
11.2. La Constitución de 1991, por otro lado, es
muestra de un ejercicio mucho más compatible con un concepto de autonomía que
permitía a los propios miembros de la Rama Judicial la postulación y evitaba el
influjo de las otras ramas del poder en el manejo de la judicatura. Sin
embargo, la concepción inicial de la Constitución adoleció de un defecto que
conllevó solo una autonomía precaria, pues el diseño institucional no previó el
deslindamiento entre las funciones de formulación de políticas públicas
jurisdiccionales, de las funciones de administración propiamente dichas de la
Rama Judicial. Esto generó como efectos (i) un bajo nivel de ejecución, (ii) un
complicado y casi estático esquema de política judicial, muy difícil de
reformar debido al gobierno colegiado, (iii) una forma de nominación de la Sala
Administrativa que degeneró en una verdadera guerra por el poder y alejó a los
miembros de la función de representación de los intereses de la Rama Judicial
para favorecer los de otros organismos del Estado y (iv) el abandono de la idea
de autonomía de la Rama Judicial.
11.3. Atendiendo estos efectos perversos, surge la
reforma analizada que busca la emancipación de la Rama Judicial de los
intereses políticos y, con ello, aleja la posibilidad de que el juez se
convierta en un opresor al servicio de intereses políticos. La principal
característica de la reforma que permite mejorar el esquema institucional del
gobierno judicial consiste en que el órgano encargado de la formulación de
políticas públicas sectoriales de la justicia, esté aislado de la gerencia de
la Rama Judicial –órgano de administración-, buscando seguir el modelo del
Banco de la República, en el que hay un órgano de formulación de políticas, y
otro de gestión, este último que libera al primero de ocupaciones de trámite
que lo distraerían de su labor fundamental. En la integración del órgano de
gobierno están (i) las Altas Cortes, lo que permite enlazar la gestión de los
jueces con la formulación de políticas, (ii) tres miembros permanentes con los
que se asegura la continuidad en la gestión y (iii) los representantes de
empleados y funcionarios, que garantizan la participación de los operadores en
el funcionamiento del órgano, allanando el camino al concepto de autogobierno
judicial.
Resultó muy importante haber corregido la
concepción inicial del proyecto durante su trámite en el Congreso, que obligaba
a la participación de los Ministros y Directores de Departamento Administrativo
en el Consejo de Gobierno Judicial, para pasar a una participación facultativa
y sometiéndola a las condiciones determinadas en la regulación estatutaria. Se
puede decir entonces que lo que hace la reforma es garantizar la autonomía
judicial y cerrar la intromisión del ejecutivo en la designación y elección de
miembros del órgano, ahondando la idea autonómica que inspira la Constitución de 1991.
11.4. Frente a la Comisión de Disciplina Judicial,
debe indicarse que el ejercicio de la función disciplinaria es fundamental a la
idea autonómica de esta Rama del poder público. El diseño del organismo a
partir de la reforma analizada evita la posibilidad, ya ocurrida, de que el poder
político en cabeza del Presidente de la República pueda cooptar esta línea
esencial de la jurisdicción y anular la autonomía, pues la postulación de los
magistrados es mayoritariamente del poder judicial. De otro lado, la
posibilidad de la privatización de la disciplina judicial en manos de colegios
de abogados, lesionaría de manera franca principios constitucionales, puesto
que permite que mediante esa privatización operadores judiciales salgan del
control de la función disciplinaria, quedando en manos de camarillas del gremio
sin la mínima capacidad de asegurar el cumplimiento de la regulación en materia
disciplinaria.
12. Intervención de Dejusticia: Rodrigo Uprimmy
Yepes
El Dr. Rodrigo Uprimny Yepes intervino en la
audiencia y afirmó que el Acto Legislativo 02 de 2015 no sustituye
la Constitución, porque no anula ni compromete el principio de independencia
judicial contenido en la Carta.
12.1. Aspectos metodológicos.
En primer lugar, debe hacerse una distinción entre
el juicio político de inconveniencia en una reforma constitucional y el juicio
jurídico de sustitución. La derrota política en el debate de una reforma
constitucional no puede llevar a pensar que esa reforma sustituye la
constitución. Son dos juicios distintos. Lo que está ocurriendo es que se está
transformado la resistencia política a una reforma constitucional en un
argumento de juicio de sustitución, tratándose de petrificar las regulaciones constitucionales
existentes y volviéndolas componentes de un principio. Por ejemplo, la
supresión de la función de conocer tutelas al órgano que remplaza la Sala
Administrativa y a la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la
Judicatura. A partir del hecho que le quiten a un órgano judicial la facultad
de conocer tutelas, no se puede afirmar que se sustituyó el pilar de la
protección judicial de los derechos, porque es simplemente petrificar la
expresión del pilar y no el pilar, que es lo que establece en el juicio de
sustitución.
En segundo lugar, la Corte Constitucional debe ser
prudente en el juicio de sustitución, por tres razones. En primer lugar
(i) no hay claridad respecto del parámetro normativo. En
este evento debe construirse jurisprudencialmente el pilar, y ahí es donde
están los riesgos de un arbitrio judicial excesivo. En segundo lugar (ii) la
reforma constitucional tiene legitimidad democrática reforzada. La Corte
debe ser respetuosa del proceso democrático reforzado que surtió la reforma en
el Congreso (ocho debates con mayorías reforzadas). En tercer lugar (iii) los
riesgos de cierre democrático. Si la Corte anula las reformas
constitucionales por violar pilares de la Constitución, la pregunta que
surgiría es: ¿Dónde queda el debate democrático para adaptar la Constitución a
nuevas realidades históricas?
12.2. Relación entre las reformas
judiciales contenidas en el Acto Legislativo y los objetivos generales del
mismo.
El Acto Legislativo 02 de 2015 no sustituye la
Constitución porque no anula ni compromete el principio de independencia
judicial contenido en la Carta[27]. La
reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional surgió como un nuevo
intento para calibrar el sistema de frenos y contrapesos y atemperar el poder
presidencial. Además, realizó un reajuste constitucional al diseño de algunas
instituciones públicas[28].
El artículo 19 del Acto Legislativo demandado toca directamente el sistema
mencionado, en tanto disminuye la intervención del Presidente en la elección de
los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina, a diferencia del esquema
anterior.
Por otro lado, la reforma establece que una ley
estatutaria determinará los temas en los cuales los ministros de despacho
participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial. La
participación de dichos funcionarios en el órgano de gobierno de la Rama
Judicial no constituye un incremento irrazonable del poder presidencial. En
adición a ello el autogobierno de la mencionada rama no debe ser absoluto, pues
debe responder a los intereses de los usuarios de la justicia y de la sociedad
en general.
La combinación de temas que realiza el Acto
Legislativo no supone una violación al principio de unidad de materia, porque
como lo ha sostenido la Corte Constitucional (C-1057
de 2005), una reforma constitucional puede incluir modificaciones a varios
artículos constitucionales no necesariamente relacionados temáticamente entre
sí.
12.3. Análisis del componente judicial del
Acto Legislativo 02 de 2015 a la luz del juicio de sustitución.
El Congreso tiene una competencia limitada cuando
se trata de expedir actos legislativos, en contraste con el alcance más amplio
que tiene una reforma constitucional vía asamblea constituyente. Los límites
competenciales del Congreso en el ámbito de reforma constitucional son una
manera de defender la voluntad popular contra su propio desbordamiento y contra
su propia eliminación. A su vez el control constitucional de los actos
legislativos debe ser bastante acotado y exigente de manera que la Corte
Constitucional debe circunscribir el análisis de los cargos a los argumentos
expresados por los demandantes.
Aunque existen problemas de técnica en
las demandas, a partir de una interpretación de las mismas, que es lo que debe
hacer la Corte por tratarse de una acción ciudadana, es posible concluir que el
pilar invocado por los demandantes es la centralidad de la independencia
judicial. Sin embargo las demandas no satisfacen el juicio de
sustitución, pues no explican por qué la independencia judicial es un eje
definitorio de la Carta y cuál es la identidad fundamental de dicho concepto..
La independencia judicial es un principio que
identifica la Constitución, pues constituye una garantía central de un Estado
de derecho democrático que respeta la separación de poderes y que promueve la
vigencia de un orden justo (C.P. Art. 1 y 2). Por ello, cualquier reforma
tendiente a anular dicho principio constituiría una sustitución de la
Constitución. Este principio tiene distintas dimensiones con grados de
protección diferenciada, a saber: la imparcialidad de los jueces al decidir los
casos concretos, la interpretación del derecho por parte de ellos (autonomía
funcional, CP. Arts. 228 y 230), y el gobierno y la gerencia de la Rama
Judicial (independencia orgánica).
En cuanto al Acto Legislativo 02 de 2015, el
análisis específico de sustitución respecto del principio de independencia
judicial, se relaciona con los artículos que reglamentan el sistema de gobierno
y administración de la Rama Judicial (diseño institucional de la independencia
orgánica). Tanto en el modelo constitucional anterior como el actualmente
establecido en la reforma, los integrantes de los Consejos son representantes
de la Rama Judicial, y la rama tiene a su cargo la elección de los miembros. Lo
que modifica el Acto Legislativo es respecto de los sujetos que conforman el
nuevo Consejo de Gobierno Judicial[29].
La regulación del diseño institucional de la
independencia orgánica de la Rama Judicial varía entre los Estados
democráticos, por tanto, el cambio de modelo no compromete, per se, el principio de independencia judicial
orgánica. En otros términos, la participación de la Rama Ejecutiva en el
gobierno judicial, no compromete, por sí mismo, el principio anotado.
Existen casos en los que podría ser razonable limitar
la independencia judicial orgánica, por ejemplo, cuando este principio entra en
tensión con otros principios como la transparencia, la rendición de cuentas, la
necesidad de tener una mejor justicia, la articulación entre distintas
políticas públicas, etc. Los debates en torno al diseño constitucional
encaminados a armonizar o balancear los principios de la Constitución no deben
convertirse en juicios de sustitución de la misma.
En conclusión, los cambios contenidos en el Acto Legislativo 02 de 2015, que modificaron
el esquema de gobierno y gerencia judicial, no constituyen una sustitución de
la Constitución. Primero, porque el cambio no implica una modificación
sustancial al modelo constitucional inicialmente adoptado. Y segundo, porque
aun si la reforma cambiara de modelo, eso en sí mismo no significaría eliminar
o comprometer el principio de independencia judicial, ya que un Estado
democrático admite varios modelos de diseño institucional de la independencia
orgánica de la Rama Judicial.
12.4. Improcedencia de medidas
cautelares en los procesos de constitucionalidad.
La suspensión provisional no es procedente en los
procesos de constitucionalidad que se surten ante la Corte Constitucional, por
las mismas razones que expuso esta Corporación en la sentencia C-179 de 1994, a saber: (i) los
fallos que dicta la Corte, en ejercicio del control jurisdiccional, hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional, luego cualquier decisión que toma la
Corte en sede de control de constitucionalidad es definitiva y una medida
provisional por definición no lo es; y (ii) el artículo 241 de
la Constitución, no le
confiere al Tribunal la competencia expresa para dictar medidas cautelares en
el proceso de control abstracto de constitucionalidad. Así, no
existe norma que habilite la declaratoria de suspensión provisional de un
acto legislativo.
13. Intervención de la Senadora del Partido Alianza
Verde: Claudia López Hernández
La Senadora de la República Claudia López Hernández
intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declararse inhibida para
conocer de fondo los cargos por sustitución de la Constitución y de manera
subsidiaria, en caso de acceder al estudio de fondo, declarar la exequibilidad
de los artículos demandados pues ninguno de ellos desconoce pilares esenciales
de la Carta.
13.1. La iniciativa de reforma
propuesta no fue caprichosa, pues surge de una serie de elementos fácticos que
la justifican. De esta forma, con el fin de combatir las inconveniencias,
inoperancias y posible corrupción al interior del Consejo Superior de la
Judicatura, el Acto Legislativo demandado propone un nuevo modelo de gestión
que busca superar la falta de colaboración armónica entre las ramas del poder
público, la falta de eficacia administrativa y de gobierno de la rama y la
falta de mecanismos de rendición de cuentas.
13.2. No existe ningún principio constitucional que
prohíba la reforma de una rama del poder público, lo que no las hace intocables
y podrán ser objeto de reforma. De esta manera, cualquier análisis de reforma
está permitido dentro de los poderes de reforma del Congreso, más aún cuando
existen mecanismos diferentes a la asamblea constituyente.
13.3. Las normas demandadas no desbordan la
competencia del Congreso de la República pues guardan armonía con los pilares
constitucionales de independencia judicial, colaboración armónica de poderes,
el deber de respetar, garantizar y proteger los derechos fundamentales y la transparencia
en el ejercicio de la función pública, lo que desestima una posible sustitución
de la Carta Política.
13.4. Sin embargo, las demandas carecen de aptitud
sustancial pues desconocen los requisitos generales que deben cumplir todas las
demandas de inconstitucionalidad contra normas del ordenamiento colombiano y
los requisitos específicos que deben cumplir cuando se proponen cargos de
sustitución de la Constitución.
14. Intervención del Senador del Partido Polo
Democrático: Jorge Enrique Robledo Castillo
El Senador de la República Jorge Enrique Robledo
Castillo intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declarar la
inexequibilidad de las normas acusadas del Acto Legislativo 02 de 2015.
14.1. El Acto Legislativo afectó el principio de
separación de poderes y la independencia de la Rama Judicial como ejes
definitorios de la Constitución, lo cual contraviene igualmente la Declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.
14.2. Se trata de una reforma neoliberal que busca
el sometimiento de los jueces mediante modificaciones a la Constitución o por
cualquier otro mecanismo con la excusa de promover la eficiencia del sector
justicia. Pero dicha reforma afecta la independencia de los jueces y la
separación de poderes, específicamente porque supone que a través de una ley
estatutaria se regule la participación de ministros en el Consejo de Gobierno
Judicial.
14.3. De otro lado, el Gerente de la Rama se
establece como un ser omnipotente y omnipresente. Él y sus tres asesores van a
tener un gran poder ya que se prevé que controlen toda la información de la
Rama, tendrán a su cargo la expedición del reglamento del sistema de carrera
judicial y de la comisión de carrera judicial; la vigilancia del rendimiento de
los funcionarios en los despachos así como el diseño y la ejecución del
presupuesto de la Rama Judicial, entre otras.
14.4. Suponer que en la Colombia que tenemos no
habrá intervención del Ejecutivo y que no se afectará la separación de poderes
por la existencia del Gerente y los técnicos, y por la presencia de los
ministros en las reuniones del Consejo de Gobierno de la Rama, es equivocado.
Lo que se buscaba era imponer una especie de dictadura constitucional en cabeza
del Presidente de la Republica lo cual es concordante con el sistema económico
neoliberal.
14.5. De este modo, el Congreso se excedió en su
competencia de reforma al sustituir la Constitución porque el peso del
Ejecutivo en la jefatura de la Rama Judicial es determinante, así se diga que
los ministros no tienen voto en el órgano de gobierno de la misma.
15. Intervención del Senador del partido Centro
Democrático: Jaime Amín Hernández.
El Senador de la República Jaime Amín Hernández
intervino en la audiencia planteando su desacuerdo con la reforma.
15.1. Teniendo en cuenta la doctrina de la
sustitución y el juicio correspondiente que permite instrumentar su aplicación,
puede afirmarse que los artículos demandados en el presente caso modifican por
completo la estructura orgánica de la justicia y dificultan el ingreso de los
ciudadanos al desempeño de cargos de la Rama Judicial, lo que terminaría por
desnaturalizar la estructura básica de la Constitución de 1991. Fueron
trasgredidos los ejes definitorios relacionados con el acceso a la
administración de justicia, derivado de la supresión de órganos fundamentales
del aparato jurisdiccional, como el Consejo Superior de la Judicatura. Ello
puede tener una repercusión significativa en el correcto funcionamiento y
eficiencia de la Rama Judicial.
Algunos de los efectos del modelo adoptado son el
mantenimiento de las instituciones actuales con otros nombres, la excesiva
centralización del poder de la Rama Judicial, haciéndola susceptible a la
corrupción, el debilitamiento del Congreso de la República al no poder hacer
juicio político a los integrantes de las Altas Cortes y la concentración en los
propios miembros de la Rama Judicial de poderes que dificultan el
funcionamiento de los contrapesos consustanciales al sistema democrático.
15.2. El Congreso de la República se extralimitó en
el ejercicio de sus funciones, suplantando la voluntad del constituyente
originario y desnaturalizando el sentido del texto de la Constitución de 1991,
buscando la implantación de una desdibujada propuesta de reforma al equilibrio
de poderes. En efecto, esta reforma se limitó a sustituir la Carta en lugar de
atender los verdaderos problemas de la justicia como la impunidad, la
morosidad, la politización, las roscas, la corrupción y el clientelismo.
16. Intervención del Presidente de ASONAL: Freddy
Machado López
El Presidente de Asonal intervino en la audiencia y
solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la reforma.
16.1. Las fallas evidenciadas en la institución
creada por la Constitución de 1991 (Consejo
Superior de la Judicatura) se pudieron resolver con una reestructuración
interna de la entidad, sin que fuera necesario sacrificar el orden
constitucional existente en materia de administración de justicia.
Si bien la reforma busca celeridad en la
administración de justicia, una pronta y cumplida administración de justicia,
no soluciona el problema de fondo, porque el problema del mal funcionamiento de
la Rama es por falta de recursos y mala gestión. Esta reforma, sin embargo, no
trae presupuesto y le confiere competencias a quien no las tiene para
administrarlo. Estadísticamente, la demanda de la justicia creció en un 303%,
la respuesta de la justicia no alcanza un 25%, la oralidad en civil y
administrativo no ha iniciado. En materia laboral tiene serias complicaciones y
en penal está colapsada, incluso se dice que los jueces son ambulantes, dado
que es necesario buscar salas de audiencia.
El juicio de necesidad que hace parte de la
ponderación concluye que se sacrifica más de lo que se gana. El resultado que
se persigue con la reforma se podía obtener si los costos en los que se va a
incurrir se invirtieran en una reingeniería al instituto existente, logrando
resultados más óptimos y sin tanto traumatismo. El Consejo Superior de la
Judicatura no falló, fallaron los hombres que lo administraron.
16.2. La sustitución como doctrina constitucional
apunta a tres aspectos de relevancia constitucional: (i) las libertades
individuales; (ii) la participación política o régimen político; y (iii) la
estructura orgánica del Estado.
Si bien en Colombia no existen las clausulas
pétreas, existe una serie de principios estructurales que determinan el modelo
de Estado constitucional vigente en Colombia. El constituyente derivado no tiene
competencia para modificar la estructura orgánica de la Rama Judicial. El
Consejo Superior de la Judicatura es una alta corte, el Congreso carece de la
competencia para modificarlo porque afecta la estructura orgánica del Estado.
Con esta reforma opera la sustitución al cambiar el modelo estructurado por la
constituyente y con ello se afecta el principio democrático, la dignidad
humana, la supremacía constitucional, la igualdad de la función jurisdiccional
en cabeza de los jueces y la justicia autónoma e independiente.
16.3. Políticamente no es correcta la reforma. El
Congreso elabora todos los códigos pero omite asignar presupuesto apostándole
al desprestigio de la administración de justicia. El nuevo modelo no advierte
la desproporción que implica darle tres cupos a los magistrados de las altas
cortes que sumados no alcanzan 90, y solo dos cupos a los empleados y a los
jueces y magistrados que suman 25.000 aproximadamente.
16.4. Se presentó una deficiencia deliberativa, se
violó el principio de unidad de materia, no hubo suficiente discusión, el
gobierno se contradice cuando insiste y persiste en que las estadísticas de la
Rama Judicial no son confiables. Entonces ¿de dónde tomó los datos con los que
trata de motivar la reforma? Así, la reforma está motivada en supuestos, en
datos inferidos y no constatados. No existe un diagnóstico serio en cuanto a
cuáles fueron los equívocos del Consejo Superior de la Judicatura, para que la
nueva gerencia no repita esos errores.
Hoy se presenta lo siguiente: la funcionaria
elegida como representante de los empleados – los que en un 90% son abogados –
es comunicadora social, luego la representante podría carecer de las
competencias formativas para defender los intereses de la Rama Judicial en la
instancia en que fue promovida, donde los temas en discusión serán jurídicos.
16.5. Los magistrados que en número son cinco veces
menos que los jueces, inexplicablemente ganaron las elecciones, y es fácil
inferir que si es mi superior jerárquico, quien me nombra, quien me promueve,
quien me califica, y quien autoriza mis capacitaciones, difícilmente habrá
independencia judicial al momento de elegir.
16.6. La justicia es un valor superior que no le
pertenece al Gobierno, ni al Presidente, nos pertenece a todos. Por lo tanto
para hacer la reforma a la justicia han debido convocar a todos y en este caso
no fue eso lo que ocurrió.
17. Intervención del Expresidente del Consejo de
Estado: Dr. Gustavo Gómez Aranguren
El Dr. Gustavo Gómez Aranguren intervino en la
audiencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos
14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.
17.1. En la Constitución existen unos acuerdos
básicos que deben mantenerse y que implican un límite al poder de reforma de la
misma. Considera que estos acuerdos han sido desconocidos por las normas
demandadas. En efecto, con la reforma se afecta (i) la autorregulación del
poder judicial, en tanto poder del Estado, porque sus reglamentos no pueden ser
ya dictados por él mismo; (ii) la independencia, autonomía y capacidad
operativa del poder judicial, por la interferencia y dependencia de otros
poderes externos, a los que queda subordinado; y (iii) la primacía de los
derechos fundamentales, pues al debilitar al poder judicial, se lo degrada de
tal manera que se pone en riesgo la garantía de los derechos de las personas,
que es la principal misión de este poder.
17.2. La reforma genera graves distorsiones a la
estructura de la Constitución, pues además de afectar la garantía de los
derechos de las personas, con una judicatura que no será autónoma e
independiente, deja sólo dos poderes: el ejecutivo y el legislativo. Los demás
son órganos que no tienen la condición de poder del Estado. El nuevo estatuto
de la justicia es anárquico y politizado, sobre la base de desconocer que a los
jueces no se los elige por votos sino por su mérito. Se incurre también en el
contrasentido de dejar un juez para cada diez mil personas y establecer cinco
funcionarios, sin especificar con claridad si son jueces o legisladores, para
revisar la conducta de setenta personas.
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA C-053/16
ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Control judicial (Aclaración de voto)
ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia del Congreso de la Republica para reformar la Constitución
(Aclaración de voto)
CONTROL JUDICIAL DE ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)
VICIOS DE PROCEDIMIENTO DE ACTOS LEGISLATIVOS-Comprende defectos de trámite y defectos competenciales (Aclaración de
voto)
ACTOS LEGISLATIVOS-Revisión de la competencia del órgano que modifica la Constitución hace
parte del juicio de validez del procedimiento de formación (Aclaración de voto)
EJERCICIO DE LA POTESTAD DE REFORMA POR EL CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Delimitación de la función
constituyente (Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Configuración de vicio
competencial (Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Carácter deferente
(Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia permite
cualquier modificación a la Carta a menos que produzca un cambio trascendente y
profundo que implique la aniquilación o destrucción de los acuerdos constituyentes
básicos (Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL
CONGRESO DE LA REPUBLICA- Acuerdos
constituyentes básicos solo pueden ser identificados a partir de la lectura
histórica, profunda y sistemática de la Carta Política (Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Identificación de un
acuerdo constituyente básico debe ser resultado de entender la Constitución
como un todo (Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aniquilación o destrucción
de los acuerdos constituyentes básicos no se produce cuando el Congreso
modifica, reemplaza o elimina alguna de sus expresiones o manifestaciones
particulares (Aclaración de voto)/COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Limite
se desprende del elemento primario de la Constitución (Aclaración de voto)
SUSTITUCION Y REFORMA DE LA CONSTITUCION-Acuerdo constituyente básico es equiparable a la noción de eje
definitorio (Aclaración de voto)
PODER DE REFORMA-Restricciones
(Aclaración de voto)
SUSTITUCION Y REFORMA DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional amplía indebidamente las restricciones a la
competencia del Congreso de la República (Aclaración de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (Aclaración de
voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia en los estrictos y precisos
términos de la Constitución (Aclaración de voto)
ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-A pesar de que constituyente no impuso contrapeso a la Corte
Constitucional por medio de un control inter orgánico sí delimitó el ámbito de
su competencia exigiéndole alta dosis de auto restricción (Aclaración de voto)
Expedientes D-10890 y D-10907. Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se adopta una reforma de
equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.”
En la parte resolutiva de la sentencia C-053 de 2016, la Corte decidió
inhibirse frente a los cargos formulados en contra de varias disposiciones
del Acto Legislativo 02 de 2015 “ por
medio del cual se adopta una reforma del equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones”. Si bien he seguido la
decisión adoptada en esta oportunidad, en acatamiento al precedente establecido
por la Corte en relación con las exigencias para la admisión de las demandas de
inconstitucionalidad, con el debido respeto por las decisiones de la Sala
Plena, estimo necesario aclarar mi voto a fin de precisar algunos aspectos
relacionados con el control judicial de actos reformatorios de la Constitución
como el examinado en esta oportunidad.
1. Los actos legislativos aprobados por el Congreso
al amparo de su competencia para reformar la Constitución -reconocida y
regulada por los artículos 114, 374 y 375 de la Carta- son el resultado de un
proceso agravado que incluye dos vueltas, ocho debates y la exigencia de
mayorías calificadas. Se trata entonces de decisiones acogidas luego de un
amplio proceso deliberativo, extendido en el tiempo y que cuentan con un apoyo
especial en el Congreso de la Republica.
Este punto de partida tiene efectos en el control
judicial que respecto de la validez constitucional de los actos legislativos
puede ejercer esta Corte. En efecto, el artículo 241.1 de
la Constitución señala
que dicho control únicamente comprende el juzgamiento de los defectos ocurridos
en el proceso de formación del correspondiente acto, lo que excluye el examen
de demandas fundadas en el contenido material de la reforma.
2. Tal y como este Tribunal lo ha señalado, los
vicios de procedimiento comprenden no solo los defectos de trámite asociados a
las etapas o formalidades que deben seguirse en el proceso de expedición del
acto, sino también los defectos competenciales referidos a la capacidad
jurídica del órgano, en este caso el Congreso, para expedir el acto.
No obstante los profundos problemas de
fundamentación[30] y
alcance que la teoría de la sustitución plantea en relación con los denominados
vicios competenciales y de los que habrá de ocuparse en el futuro esta
Corporación, estimo que resulta ajustado a la Carta afirmar que la revisión de
la competencia del órgano que modifica la Constitución hace parte del juicio
sobre la validez del procedimiento de formación del acto. Ello es el resultado
de una lectura conjunta y sistemática del Título XIII de la Constitución, y no
de la interpretación aislada de los artículos que regulan y disciplinan el
poder de reforma.
3. Las dificultades asociadas a la delimitación de
la función constituyente y que se explican en la inexistencia de una regulación
precisa al respecto, imponen a este Tribunal especial prudencia a fin de evitar
el establecimiento de restricciones inexistentes al ejercicio de la potestad de
reforma por parte del Congreso. Este punto de partida es absolutamente
necesario a efectos de armonizar adecuadamente, por una parte, (i) el principio
democrático que impone como regla general –entre otras cosas- el respeto a las
decisiones adoptadas por los órganos legitimados en procesos electorales y, por
otra, (ii) la competencia irrenunciable de este Tribunal de guardar la
integridad y supremacía de la Constitución.
4. El control constitucional de las reformas
aprobadas por el Congreso de la Republica en aquellos casos en los que se
alegue la configuración de un vicio competencial debe someterse, en
consecuencia, a las siguientes condiciones:
a) El control debe ser especialmente deferente de
la función del Congreso de la Republica, de manera que la Corte no termine
imponiendo sus propias valoraciones sobre la oportunidad o conveniencia de una
reforma, convirtiendo un control que debe ser estrictamente jurídico en uno
político. En esa dirección y dadas las dificultades para precisar el alcance de
la competencia de los órganos con poder de reforma, el juzgamiento de los actos
legislativos debe otorgar al Congreso un margen para decidir acerca del alcance
de su propia competencia. En efecto, es correcto afirmar que en aquellos
eventos en los cuales existen dificultades interpretativas muy serias para
precisar el alcance de una atribución, el principio democrático exige conferir
a su titular una relativa libertad para valorar y definir su amplitud.
b) El control debe reconocer que la competencia del
Congreso le permite adoptar cualquier modificación a la Carta, a menos que con
ella se produzca un cambio de tal trascendencia y profundidad que implique la
aniquilación o destrucción de los acuerdos constituyentes básicos que
allí se plasman. Ello solo le corresponderá a un órgano que por su conformación
y legitimación, sea titular de un poder semejante al de la Asamblea Nacional
Constituyente que aprobó la Constitución Política de 1991.
c) El control debe tener en cuenta que los acuerdos
constituyentes básicos solo pueden ser identificados a partir de la
lectura histórica, profunda y sistemática de la Carta Política. Su condición de límites a la
competencia del Congreso se explica porque representan los elementos primarios
de la Constitución, resultado de un proceso democrático, deliberativo y pluralista.
d) El control debe asumir, en consecuencia, que la
identificación de un acuerdo constituyente básico debe ser el
resultado de entender la Constitución como un todo. No resulta posible dividir
la Carta Política en
tantas instituciones o categorías tenga y, a partir de allí, extraer para cada
una de ellas un elemento primario, fundamental o básico absolutamente
irreformable. Sus partes se relacionan, se confrontan y se complementan de
manera que extraer losacuerdos constituyentes básicos solo es
posible después de su examen integral y de la revisión de su proceso de
formación.
Así por ejemplo, es imposible definir la
democracia, que representa uno de tales acuerdos, si no se relacionan
correctamente su dimensión representativa y deliberativa, su dimensión
participativa y la exigencia que impone de proteger a las minorías. Igualmente
no es posible entender la separación de poderes si no se considera,
simultáneamente, la división del poder público en Rama Ejecutiva,
Legislativa y Judicial, la existencia de órganos autónomos, la colaboración
armónica para alcanzar los fines del Estado y el principio de controles
recíprocos inter-orgánicos.
e) El control en estos casos debe considerar que la
aniquilación o destrucción de los acuerdos constituyentes básicosno
se produce cuando el Congreso modifica, reemplaza o elimina alguna de sus
expresiones o manifestaciones particulares. El límite de la competencia
del Congreso se desprende, no de categorías o instituciones particulares -como
lo sería, por ejemplo, un órgano del poder público o su conformación, una
función específica, un principio de organización, un mecanismo de actuación de
las autoridades públicas o de los particulares- sino del elemento primario de
la Constitución. De otra forma dicho, un acuerdo constituyente básico puede
mantenerse vigente en el ordenamiento a pesar de que se introduzcan
modificaciones importantes, aunque parciales, a uno de los elementos que
conforman dichos acuerdos o a la forma como éste se proyecta o
manifiesta.
5. Podría considerarse que el anterior
planteamiento coincide con la teoría actual de esta Corte en materia de
sustitución y reforma de la Carta y, que lo que aquí he denominado, acuerdo
constituyente básico, es equiparable a la noción de eje definitorio. En
ciertos aspectos tal coincidencia existe, en tanto comparto la tesis según la
cual el Congreso puede válidamente reformular formalmente el texto
constitucional, alterar un principio fundamental, reconceptualizar un valor
amparado por la Carta Política, introducir una hipótesis
exceptiva a una norma constitucional o incorporar fórmulas normativas que
restrinjan o limiten los derechos con el propósito de armonizar los diversos
intereses constitucionales.
Sin embargo, la aclaración aquí presentada toma
nota que la práctica jurisprudencial de este Tribunal en diferentes
pronunciamientos -entre los que se destacan por ejemplo los contenidos en las
sentencias C-588 de 2009 y
C-249 de 2012- evidencia, de una parte, (i) que la identificación de los ejes
definitorios puede ser el resultado de una lectura parcial y segmentada –no
integral- de la Carta y, de otra, (ii) que la sustitución puede comprender
eventos que constituyen, no un reemplazo o destrucción de tales ejes sino, en
realidad, intervenciones que la Corte juzga particularmente serias, intensas o
inadecuadas.
Ello ha conducido a este Tribunal a erigir restricciones
al poder de reforma que se traducen, pese a que se insista que ello no puede
ser así, en juicios ordinarios de inexequibilidad o control material como si la
Corte estuviera examinando, no un acto constituyente, sino una ley. Equiparar
las dos modalidades es un riesgo muy serio que la teoría actual de esta
Corporación no ha conseguido enfrentar satisfactoriamente.
6. Dicha práctica, apoyada en la teoría de la
sustitución, evidencia entonces que la jurisprudencia actual de este Tribunal
amplía indebidamente las restricciones a la competencia del Congreso de la
Republica en esta materia. Esa perspectiva no la puedo acompañar puesto que,
como se desprende de las consideraciones precedentes, (i) afecta gravemente el
principio democrático, (ii) vulnera la atribución expresa asignada al Congreso
para reformar la Constitución, (iii) desconoce que la aprobación de los actos
legislativos está revestida de un trámite que tiene por finalidad asegurar
procesos de deliberación y consenso adecuados y (iv) atribuye a la Corte
Constitucional un poder excesivo, exento de control, que no se desprende
del artículo 241 de
la Constitución y que
la convierte en una instancia adicional del procedimiento de reforma.
7. Es importante recordar que el Pueblo, como
señala el preámbulo de la Carta, fue el que aprobó la Constitución, y lo hizo
en medio de una Asamblea plural y democrática. Así las cosas, es el texto
constitucional resultado del proceso constituyente de 1991, el que le
corresponde a esta Corte defender, interpretar y aplicar. En modo alguno
adicionar o complementar.
Si realmente consideramos que esta Corte ejerce sus
funciones de control por voluntad y designación del Pueblo –tal y como ello
quedó reconocido en el preámbulo y en los artículos 241 y 379- cuando aquella
así actúa, es en verdad el Pueblo el que se controla a sí mismo. En
consecuencia, los miembros de esta Corte deben observar un respeto máximo por
el contenido que el constituyente quiso dejar plasmado en ella, evitando el
riesgo de convertir un poder limitado, que surge de una constitución
democrática y deliberativa, en uno absoluto.
De conformidad con lo anterior, si bien es cierto
que a esta Corporación el constituyente expresamente le otorgó en el artículo
241 de la Constitución Política la
“ guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, no es
menos cierto que seguidamente señaló, en términos perentorios, que tal
poder debe ser ejercido “en los estrictos y precisos términos de este
artículo”, con lo cual erigió una barrera que no se encuentra en ningún
otro artículo de los múltiples que distribuyen competencias a los diferentes
órganos del Estado. El constituyente, a pesar de que no impuso un contrapeso (checks
and balances) a la Corte Constitucional por medio de un control
inter-orgánico, sí delimitó expresamente el ámbito de su competencia,
exigiéndole una alta dosis de auto restricción (self-restraint) que no
se puede sacrificar al hacer un uso excesivo de la teoría actual en materia de
control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución.
Con el debido respeto,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] Al respecto la sentencia C-1040 sostuvo que “la
Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los
actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la
conclusión del juicio de sustitución. ” Las cuestiones que suscita el
juicio de sustitución ha sido también puesta de presente en salvamentos y
aclaraciones de voto de varios de los Magistrados de esta Corporación. En ese
sentido se encuentra, por ejemplo el salvamento de voto del Magistrado Mauricio
González Cuervo a la sentencia C-249 de 2012 o la aclaración
de voto del magistrado Humberto Sierra Porto a la sentencia C-141 de 2010.
[2] Los demandantes argumentaron que estos ejes definitorios se
expresarían en el texto constitucional en el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3,
4, 5, 6, 13, 86, 113, 116, 121, 133, 228, 229, 230, 241 y 277 de la Carta.
[3] Al respecto, los demandantes refirieron la sentencia C-948/02 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[4] Los demandantes argumentaron que estos ejes definitorios se
expresarían en el texto constitucional en los artículos 1, 2, 13, 86, 116,
150-1, 158 y 229 de la Carta.
[5] Folio 5
[6] Así se desprende, por ejemplo, de la sentencia C-1200 de 2003 en la que la
Corte indicó: “ el acto de revisión de la Constitución es la expresión
del poder constituido de revisión, no del poder soberano constituyente. Por
eso, el acto de revisión está limitado por el acto constituyente; de lo
contrario los órganos constituidos no estarían subordinados al soberano, y la
obra del constituyente fundador podría ser abolida o derogada por un órgano
constituido en contra de la voluntad o decisión del pueblo soberano. En
realidad, el poder de revisión no comprende la competencia de derogar o abolir
la Constitución. Es un poder para reformarla (artículo 374 C.P.), no para sustituirla, destruirla o
abolirla ”.
[7] Sentencia C-1200/03.
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar
Gil).
[8] Sentencias C-970/04 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-971/04 (M.P.Manuel José Cepeda
Espinosa).
[9] Sentencia C-1200/03. (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).)
[10] Sentencia
C-1200/03. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
y Rodrigo Escobar Gil).
[11] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández.)
[12] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández).
[13] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández).
[14] Sentencia C-968/12. (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[15] Sentencia C-968/12. (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[16] Sentencia
C-1040/05. (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).
[17] Sentencia
C-1040/05. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra
Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).
[18] Al respecto la
sentencia C-1040 sostuvo que “la Corte ha fijado criterios de prudencia
judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e
impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución.”
Las cuestiones que suscita el juicio de sustitución ha sido también puesta de
presente en salvamentos y aclaraciones de voto de varios de los Magistrados de
esta Corporación. En ese sentido se encuentra, por ejemplo el salvamento de
voto del Magistrado Mauricio González Cuervo a la sentencia C-249 de 2012 o la
aclaración de voto del magistrado Humberto Sierra Porto a la sentencia C-141 de
2010.
[19] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández).
[20] Sentencia C-1200/03.(M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).
[21] Así lo ha reiterado la Corte en múltiples oportunidades, apoyándose
en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en precedente fijado en la
sentencia C-1052 de 2001.
[22] En ese sentido se encuentran, entre otras, las providencias C-1124
de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de
2008, A-274 de 2012 y C-968 de 2012.
[23] Ello puede encontrarse, por ejemplo, en la sentencia C-153 de 2007
en la que indicó: “En virtud de los
argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con el fin
de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un injustificado
subjetivismo judicial que bloquee de manera ilegítima los cambios y
transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una verdadera
controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte debe
asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para ello,
como acaba de ser mencionado, debe exigir que los demandantes demuestre de
manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera
sustitución de la Constitución. De esta forma la Corte debe evitar que so
pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una
demanda que, en realidad, esté solicitando un control material de una reforma
constitucional respecto de otras normas constitucionales. Pasa entonces la
Corte a estudiar si la demanda reúne los requisitos mencionados.” En ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las
sentencias C-178 de 2007, C-216 de 2007, C-427 de 2008 y C-599 de
2010.
[24] Sobre el
particular la sentencia C-1040 de 2005 indicó: “ De tal manera que la
carga argumentativa en el juicio de sustitución es mucho más exigente. El
método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento
esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por
otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de
sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento,
(ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus
especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y
definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo
así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es
crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de
verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un
artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la
propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de
contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento
esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder
de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de
algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez
cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho
elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente
modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento
esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
anterior. ”
[25] Dijo la Corte en el Auto 012 de 1994: “Los argumentos expuestos demuestran que la acción de tutela
escapa el conocimiento de la justicia penal militar. Sostener lo
contrario implicaría violar la Constitución por uno de estos dos aspectos: o
por someter a los civiles a la investigación y el juzgamiento de la justicia
penal militar (artículo 213, inciso final), o por ampliar el ámbito de ésta a
asuntos que no le están asignados por la Constitución (artículo 221).”
[26] En el Auto 318 de 2006 la Corte indicó: “ De la simple
lectura del Decreto 2591 de 1991 y
del 1382 de 2000 se puede observar que no se encuentra asignada competencia a
las autoridades de la jurisdicción especial indígena para el conocimiento de
las acciones de tutela. En este sentido, debe precisarse que para que una
autoridad pueda administrar justicia, no es suficiente que sea titular de la
jurisdicción, también es necesario que tenga competencia, entendiendo por tal,
la atribución que el propio ordenamiento jurídico le reconoce para asumir el
conocimiento y resolución de un asunto específico y concreto. // 5.-
En otros términos, pese a que la Constitución ha otorgado jurisdicción especial
a las autoridades indígenas, no implica ello el otorgamiento de competencia en
trámites especiales, tales como las acciones de tutela, puesto que en esta
específica materia, la competencia se encuentra regulada por la Constitución y
los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000. // 6. Debe, sin embargo,
aclararse que esta Sala no desconoce la autonomía de la jurisdicción indígena
para resolver sus conflictos, de acuerdo con sus usos y costumbres. Pese a lo
anterior, la acción de tutela se encuentra instituida y regulada como un
mecanismo judicial de defensa de los derechos fundamentales y por tanto, cuando
un ciudadano acude a ella, el trámite debe resultar acorde con el establecido
en la normatividad que la regula.”
[27] Sin embargo, existen reparos frente al componente judicial de la
reforma, por cuanto el nuevo esquema de gobierno y administración judicial que
reemplaza al de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
fomenta un tipo de independencia judicial corporativa que no es propia de un
Estado democrático que también garantiza los principios de transparencia y
rendición de cuentas.
[28] Así, los
principales cambios son: (i) el traslado de la función de dirimir los
conflictos entre jurisdicciones a la Corte Constitucional; (ii) la supresión de
la Sala Administrativa del Consejo Superior y su reemplazo por dos órganos: el
Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial; (iii) la
instauración de un régimen de transición que regula el funcionamiento de los
órganos de gobierno y administración judicial hasta que se promulgue una ley
estatutaria al respecto; (iv) la creación de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial encargada de ejercer la función jurisdiccional disciplinaria de los
jueces y empleados de la rama judicial; y (v) la prohibición de que la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales conozcan de
acciones de tutela.
[29] El Consejo de Gobierno Judicial que crea el Acto Legislativo 02 de 2015, está compuesto
por los presidentes de las tres altas cortes, dos representantes de empleados y
de jueces/magistrados, el gerente de la rama, y tres miembros elegidos por los
otros seis. Anteriormente, los magistrados de la Sala Administrativa eran
elegidos por las altas cortes.
[30] Derivados,
principalmente, (i) de la inexistencia en la Carta de cláusulas expresas de
intangibilidad; (ii) de las aporías derivadas de las distinciones teóricas
acogidas por este Tribunal entre el “poder constituyente originario” y el
“derivado”; así como (iii) de la ausencia de cláusulas expresas, en el texto
constitucional, que señalen diferencias claras en el alcance y la competencia
de cada uno de los titulares del poder de reforma de la Constitución.