Sentencia C-051/18
OBJECION GUBERNAMENTAL A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Infundadas
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Características/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento
PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Conexidad entre título y contenido
PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-No tiene efectos confiscatorios/CONFISCACION-Naturaleza/CONFISCACION-Según la jurisprudencia constitucional, no se halla comprendida, necesariamente, la idea de una sanción o de una pena/FUNDACIONES-Naturaleza
OBJECION GUBERNAMENTAL A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Obligación de evidenciar el impacto fiscal es infundada
PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA NATURALEZA Y REGIMEN JURIDICO DE LA FUNDACION UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TROPICO AMERICANO-Objeción por violación al principio de igualdad es infundada
Referencia: Expediente
OG-154
Control de
constitucionalidad en el trámite de objeciones gubernamentales al Proyecto de
Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016
Cámara, “por medio del cual se establece
la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional
del Trópico Americano”.
Magistrada
Sustanciadora:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de
dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241.8. C.P. y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.1.
Registro de las objeciones gubernamentales
Mediante oficio recibido en la
Secretaría General de la Corte el 10 de octubre de 2017, el Secretario General
del Senado de la República, por instrucción del Presidente de esa Corporación,
remitió copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la
Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, en relación
con el cual el Gobierno nacional presentó objeciones por razones de
inconstitucionalidad y de inconveniencia. Ambas Cámaras Legislativas
insistieron el Proyecto y, en consecuencia, el asunto fue enviado a la Corte
con el fin de que decidiera sobre la exequibilidad de las referidas objeciones,
de conformidad con los artículos 199.1 de la Ley 5ª de 1992 y 167 de
la Constitución Política. Cumplidos los trámites constitucionales y legales,
procede la Corte a resolver de fondo.
1.2. El Proyecto de Ley objetado
A continuación, se
trascribe el texto del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, objetado por el Gobierno nacional.
“LEY
No. _______
por la cual se
establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano.
El Congreso de la República
DECRETA:
Artículo
1°. Objeto. La presente ley tiene como objeto otorgar las herramientas necesarias al
Ministerio de Educación Nacional, al departamento de Casanare y a la
Asamblea Departamental del Casanare, para transformar la Naturaleza,
Carácter Académico y Régimen Jurídico de la Fundación Universitaria
Internacional del Trópico Americano.
Artículo
2º. Solo para los efectos de
esta ley. A iniciativa del Gobernador autorícese a la Asamblea del
departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura
administrativa del departamento a la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano, previa renuncia o
donación al departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o
bienes a nombre de entidades públicas y particulares dentro del
patrimonio de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico
Americano si así lo establecen sus estatutos internos. La institución de
educación superior oficializada mediante Ordenanza quedará organizada como una
Universidad Pública de orden departamental con sujeción a las particularidades
de la Ley 30 de 1992, sin necesidad de disolución.
Parágrafo
1°. Una vez se expida la
ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento
a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, el
nombre de esta será cambiado por Universidad Internacional del Trópico
Americano, conforme a su nueva naturaleza jurídica y utilizará la
sigla Unitrópico igualmente para identificarse.
Parágrafo 2°. Autorícese
al Ministerio de Educación Nacional, a la Gobernación y a la
Asamblea Departamental de Casanare, para adelantar y gestionar los
trámites que corresponda en aras de garantizar que todos los bienes muebles e
inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano (Unitrópico) a la
promulgación de la presente ley, pasen a ser propiedad de la Universidad
Internacional del Trópico Americano (Unitrópico).
Artículo
3º. La nueva entidad oficial de
orden departamental Universidad Internacional del Trópico Americano, sustituirá
en todo a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico
Americano, esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones.
Artículo
4°. Una vez la Asamblea
Departamental de Casanare expida la Ordenanza de incorporación a
la estructura administrativa de la institución, autorícese al Ministerio de
Educación Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de
educación superior oficialmente reconocidas a la Universidad
Internacional del Trópico Americano (Unitrópico), en un plazo máximo de
seis (6) meses.
Artículo
5°. Con el fin de evitar
situaciones que afecten las expectativas legítimas de los estudiantes, el
Ministerio de Educación Nacional conforme al artículo 10, numeral 6, de la
Ley 1740 de 2014; transferirá los registros calificados y demás documentos
y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundación Universitaria Internacional
del Trópico Americano a la Universidad Internacional del Trópico
Americano.
Artículo
6º. Una vez la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano sea organizada como
Universidad Pública del orden departamental, presentará directamente proyectos
de formación y capacitación científica al Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación del Sistema General de Regalías, conforme a los requisitos generales
expedidos por la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías.
Los proyectos beneficiarán a docentes de planta, estudiantes y egresados de la
institución.
Artículo
7°. La presente ley rige a
partir de la fecha de su promulgación.
1.3. Las objeciones del Gobierno nacional
El Presidente de la República y la
Ministra de Educación Nacional formularon cuatro objeciones en relación con el
Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211
de 2016 Cámara.
1.3.1. Falta de consonancia entre el título y su contenido. El Gobierno sostiene
que no hay “consonancia” entre el
título y el contenido del Proyecto de Ley impugnado, por cuanto en el primero
se anuncia que se establecerá la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del
Trópico Americano (en adelante Unitrópico), mientras que con el articulado se busca
otorgar herramientas jurídicas para transformar la naturaleza, el carácter
académico y el régimen jurídico de la Institución, “…así como, autorizar a la Asamblea Departamental de Casanare, a
iniciativa del (sic) gobernador, para incorporar en la estructura del
departamento a dicha fundación en calidad de universidad pública”. En
consecuencia, a su juicio, el título no tiene utilidad interpretativa del
articulado propuesto, dado que en este no se define la naturaleza jurídica de
la Universidad existente, sino de un nuevo centro educativo que creará el
Departamento.
1.3.2. Imposibilidad del surgimiento de la nueva universidad oficial. El Gobierno
subraya que, según el artículo 2º del Proyecto de Ley, la oficialización e
incorporación de la Fundación Internacional del Trópico Americano a la
estructura administrativa del Departamento de Casanare se llevará a cabo previa
renuncia o donación a la entidad territorial de los derechos sobre los aportes,
cuotas sociales o bienes de entidades públicas y particulares en el patrimonio
de la Institución, si así lo establecen sus estatutos internos. Esta previsión,
aseguran el Presidente y el Ministerio de Educación, es jurídicamente imposible
de cumplir.
Indican que Unitrópico es una persona
jurídica, conforme al artículo 633 del Código Civil, reconocida como entidad
sin ánimo de lucro, con un patrimonio propio, mediante el cual cumple sus
fines, de manera que los bienes que ingresen a sus haberes no pueden
confundirse con aquellos de los fundadores o de las personas que integran sus órganos
de dirección y de gobierno. Así mismo, subrayan que el patrimonio de Unitrópico
no se encuentra representado en aportes o cuotas sociales, como se prevé en el
artículo 2º analizado. En este sentido, consideran que no es posible la
renuncia o la donación a la que hace referencia dicha disposición, en la medida
en que estas figuras solo son viables cuando se trata de sociedades en donde la
participación de los socios está constituida por acciones, cuotas o partes de
interés, las cuales pueden ser objeto de disposición por sus titulares.
Desde otro punto de vista, el
Gobierno indica que incluso si fuera viable la renuncia o donación de los
derechos sobre de los aportes, cuotas sociales o bienes, como se prevé en el
artículo 2, “tampoco se entiende que esto
deba hacerse al departamento del Casanare”. Ello, por cuanto el
Departamento es una persona jurídica distinta a aquella que sería la
Universidad que pretende crearse, lo que impediría a esta tener la propiedad
sobre los bienes que antes eran de Unitrópico, dado que su titularidad recaería
en la entidad territorial. A su vez, implicaría el riesgo de que la Universidad
no pueda contar con un patrimonio suficiente para el cumplimiento de sus
funciones.
A partir de los anteriores
argumentos, el Gobierno nacional sostiene que el Proyecto de Ley permite al
Departamento de Casanare incorporar a Unitrópico a su estructura
administrativa, sin que medie compensación alguna y con la sola expedición de
un acto administrativo, lo cual constituye un supuesto de confiscación,
proscrito en el artículo 34 de la Constitución Política.
1.3.3. Falta de análisis del impacto fiscal de la iniciativa. El Gobierno nacional
asegura que se desconocieron los artículos 334 C.P. y 7 de la Ley 819 de 2003, debido
a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende
adoptar, pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas.
Argumenta que el sostenimiento de todas las universidades públicas del país
cuenta, entre otros ingresos, con recursos del Presupuesto General de la
Nación, de conformidad con los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, de
manera que en este caso se causarían unos costos sin haberse realizado los
estudios fiscales correspondientes. Indica que tampoco se tuvieron en cuenta los
impactos económicos que para las demás universidades públicas significaría el
hecho de que una institución más reciba ingresos producto de la estampilla
establecida en la Ley 1967 de 2013, ni la incidencia fiscal de que a otro grupo
adicional de estudiantes se les disminuya sus costos de matrícula por ejercer
su derecho al voto.
1.3.4. Infracción del derecho a la igualdad. Por último, el Gobierno
señala que se quebranta el derecho a la igualdad, en razón de que se establece
un trato diferente, un procedimiento especial y único para crear una nueva
institución de educación superior, sin existir razones suficientes que lo
justifiquen. Añade que incluso se pone en riesgo el servicio público de
educación de la población que se inscriba en la pretendida institución, en el supuesto
de que esta no sea viable técnica, financiera y jurídicamente.
1.4. Insistencia del Congreso de la República
Recibido el escrito de objeciones, el Senado de la
República designó a Andrés García Zuccardi, miembro de esta Cámara, y la Cámara
de Representantes nombró a Jorge Eliecer Tamayo Marulanda, Ciro Antonio
Rodríguez Pinzón y John Eduardo Molina Figueredo, pertenecientes a esta
Corporación legislativa, para la elaboración del informe sobre las objeciones
gubernamentales al Proyecto
de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016
Cámara, “por medio del cual se establece
la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional
del Trópico Americano”. En el informe, los congresistas rechazaron las
objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas cámaras no acogerlas. Replicaron
cada una de las objeciones impugnaciones presidenciales en los siguientes
términos.
1.4.1. Frente a la supuesta falta
de consonancia entre el título y el contenido del Proyecto de Ley, además de
citar jurisprudencia constitucional sobre la distinción entre los principios de
unidad de materia y de correspondencia entre el título de una ley y su
contenido, la Comisión Accidental afirma que el verbo “establecer”, empleado en el epígrafe del Proyecto, en una de sus
acepciones equivale a “fundar” o “instituir”, lo cual demuestra la
relación entre aquél y el cuerpo normativo aprobado. Indica en todo caso que,
en efecto, el Proyecto de Ley no busca definir la naturaleza jurídica de Unitrópico
sino que, con la concesión de potestades al Ministerio de Educación, a la
Gobernación de Casanare y a su Asamblea, pretende “resolver el error generado por el vacío jurídico establecido en el
artículo 23 de la Ley 30 de 1992”.
Los congresistas explican que la
anterior regulación solo contempla instituciones de educación superior de tipo estatal
u oficial, privadas o de economía solidaria, dentro de las cuales no puede ser ubicada
“Unitrópico”. Precisan que esta fue
creada bajo el modelo de una fundación de participación mixta (con aportes
públicos y privados), pese a que el Ministerio de Educación le otorgó
personería jurídica sui generis, como
una institución privada de educación superior. Agregan que la Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció al respecto y consideró legalmente
imposible que el servicio público de educación superior pueda ser prestado por
una persona jurídica mixta (bien sea sociedad o fundación) y recomendó “normalizar para superar todas las
situaciones fácticas o jurídicas que afecten la prestación del servicio público
de educación superior”.
1.4.2. Con respecto a la objeción
relacionada con los presuntos efectos confiscatorios del artículo 2 del
Proyecto de Ley, los miembros de la Comisión Accidental empiezan por clarificar
que la normatividad propuesta no supone la disolución y liquidación sino solo
la mutación de Unitrópico. Por otro lado, puntualizan que esto se dispone
llevar a cabo previa renuncia o donación al Departamento de los derechos sobre
los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de entidades públicas y
particulares dentro del patrimonio de la Universidad, si así lo establecen sus
estatutos internos (negrillas
originales). En este sentido, sostienen que si instituciones sin ánimo de
lucro, como fundaciones, disponen en sus estatutos internos el origen de su
patrimonio, igualmente es admisible que estas puedan decidir quiénes pueden
administrarlo o dejar de hacerlo y bajo qué condiciones.
De este modo, la Comisión Accidental
estima legal y constitucionalmente viable que el patrimonio de la Fundación sea
eventualmente administrado por el Departamento de Casanare, en calidad de
miembro fundador de Unitrópico, luego de un acuerdo de voluntades de todos los
fundadores, que decidan libremente renunciar a sus derechos. Argumenta que el Proyecto
de Ley no pretende confiscar los bienes de la Fundación, sino solo que, a
partir de un acuerdo de voluntades, libre de todo apremio y de conformidad con
los estatutos de la Institución, ella pueda ser transformada en una entidad de
derecho público, sin necesidad de su disolución y liquidación.
1.4.3. En lo que hace relación a la
carencia de estudios sobre el impacto fiscal de la iniciativa, los congresistas
sostienen que, conforme a la jurisprudencia constitucional, las normas sobre
racionalidad legislativa relacionadas con las finanzas públicas no pueden suponer
la creación de barreras insalvables a la producción normativa del Legislador ni
la creación de un poder de veto en cabeza del Ministerio de Hacienda. Así mismo,
afirman que la carga principal reposa en dicha dependencia, que es la entidad
con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia
económica. Para el presente caso, la Comisión Accidental advierte que el
Ministerio se abstuvo de emitir concepto favorable sobre los efectos fiscales
de la iniciativa, dado que no realizó las correspondientes proyecciones, lo
que, a su juicio, es diferente a emitir un concepto negativo o solicitar al
Congreso de la República el archivo de la iniciativa.
1.4.4. Por último, en lo relativo a
la objeción por quebrantamiento del principio de igualdad, al haberse presuntamente
dispuesto la creación de Unitrópico mediante mecanismos distintos a los que se
utilizan para crear todas las universidades públicas, la Comisión Accidental afirma
que en su funcionamiento y rendición de cuentas e informes, aquella se asemeja
a una entidad descentralizada por servicios y paga cuota de fiscalización a la
Contraloría Departamental del Casanare. En este sentido, considera que la
entidad se halla sujeta al tratamiento de una entidad pública, sin recibir los
beneficios de los que sí gozan las instituciones de educación superior
oficiales. Como consecuencia, en su criterio, en la práctica existe una
desigualdad que, en cambio, el Proyecto de Ley censurado pretende corregir.
II. TRÁMITE ANTE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
2.1. Mediante comunicación recibida en la
Secretaría General de la Corte el 10 de octubre de 2017, el Secretario General
del Senado de la República, por instrucción del Presidente de esa Corporación
legislativa, remitió copia del Expediente del Proyecto de Ley 122 de 2016
Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la
naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del
Trópico Americano”, en relación con el cual el Gobierno nacional presentó
objeciones por razones de inconstitucionalidad y, en respuesta, las Cámaras
Legislativas insistieron, en los términos expuestos con anterioridad.
2.2. A través de Auto del 30 de octubre de 2017, la
Magistrada Sustanciadora asumió el conocimiento de las citadas objeciones y
ordenó oficiar a las secretarías generales del Senado y de la Cámara de
Representantes, con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias,
en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del
trámite de aprobación del informe de objeciones. Así mismo, dispuso fijar en
lista el presente proceso en la Secretaría General de la Corte, con el
propósito de permitir la intervención ciudadana.
2.3.
Mediante el Auto 599 del 8 de noviembre de 2017, la Sala Plena de esta
Corporación, en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artículos 167
y 241, numeral 8, de la Constitución, decidió abstenerse de decidir acerca de
las objeciones gubernamentales de la referencia, pues vencido el término
probatorio no se recibieron la totalidad de los elementos solicitados a los
secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes.
De la misma manera, ordenó poner en conocimiento de los presidentes de las cámaras
legislativas el contenido de la providencia, con el fin de apremiarlos para que
allegaran los elementos requeridos.
De
otra parte, se resolvió que hasta tanto fuera allegada la documentación
requerida se continuaría con el trámite de la revisión sobre las objeciones
gubernamentales.
2.4. A través de oficio recibido el 15 de noviembre de
2017, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió copia en
medio magnético de la Gaceta del Congreso 1014 de 2017, con el acta de plenaria
245 del 19 de septiembre de 2017, en la cual tuvo lugar la aprobación del
informe sobre las objeciones. Posteriormente, a través de oficio allegado el 28
de noviembre de 2017, el Secretario General de la misma Corporación legislativa
remitió en medio magnético copia de la Gaceta del Congreso 1072 de 2017, con el
acta de plenaria 244 del 13 de septiembre de 2017, en el cual se efectuó el
anuncio previo a la discusión de las objeciones presidenciales.
2.5. Puesto que aún faltaban pruebas por
allegar, mediante Auto del 16 de abril de 2018, la Magistrada Sustanciadora
insistió en los
requerimientos probatorios realizados en los Autos del 30 de octubre y del 8 de
noviembre de 2017, respecto de la documentación solicitada al Secretario General
del Senado de la República.
2.6. En respuesta a
la decisión anterior, por medio de oficios de 19 y 23 de abril de 2018, el
Secretario General del Senado de la República remitió a la Corte los medios de
convicción solicitados.
III. INTERVENCIONES
3.1. El Ministerio de Educación
Nacional presentó intervención, mediante la cual solicita a esta Corporación declarar
fundadas las objeciones formuladas, con base sustancialmente en la misma
argumentación aducida en ellas.
3.2. El ciudadano José Gregorio Hernández Galindo intervino
ante la Corte para defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley objetado
y, por consiguiente, solicitó declarar infundadas las objeciones
gubernamentales.
Sostiene que no existe una falta de
consonancia entre el título de la iniciativa objetada y su contenido, pues este
tiene por objeto otorgar al Ministerio de Educación y al Departamento de
Casanare herramientas para transformar la naturaleza, el carácter académico y
el régimen jurídico de Unitrópico. En este sentido, indica que si se pretende transformar
la naturaleza, es obvio que se determine, como se hace en el Proyecto de Ley,
la nueva naturaleza de la Entidad. Así, “sí
se establece, en su título, la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria, como puede verse en los artículo 1, (sic) °, 3, 4, 5 y 6 del proyecto, que aluden
directamente a esas materias, la inconsistencia con el encabezamiento del
proyecto no existe”.
De otra parte, indica que como lo
anuncia el Proyecto de Ley, no se pretende expropiar ni confiscar el patrimonio
del Centro Educativo sino que se parte de un eventual entendimiento de
voluntades de acuerdo a los respectivos estatutos, que permiten la
transformación del claustro universitario de derecho privado a público, sin
necesidad de disolverlo o liquidarlo.
Así mismo, considera que no es de
recibo la objeción basada en la ausencia de manifestación sobre el impacto
fiscal de la propuesta. Asegura que la iniciativa no crea una nueva universidad
ni un gasto público, sino que se ocupa de “la
transformación de la naturaleza jurídica y de (sic) la institución, en razón de una donación que se hace al departamento. Y
se obvió la petición de análisis porque solicitado al Ministerio de Hacienda un
concepto al respecto, señaló «que es imposible cuantificar los gastos que la
propuesta legislativa generaría»”.
El interviniente explica que ante la
anterior imposibilidad, la Gobernación de Casanare solicitó un estudio socioeconómico
de factibilidad para la creación de una nueva universidad pública en el
Departamento, el cual fue entregado en octubre de 2005 y allegado luego como
soporte del Proyecto de Ley. Señala que en este documento se ponen de
manifiesto las condiciones físicas, administrativas y financieras que hacen
viable esta posibilidad, en tanto corresponde a una institución ya consolidada.
Así, concluye que la naturaleza de la regulación, a partir de los antecedentes
que tuvo en cuenta el Ministerio de Hacienda, así como las características de
la donación, “hi[cieron] innecesario y francamente
inapropiado un estudio de impacto fiscal, lo que determinó la postulación y
trámite del proyecto”.
3.3. Los ciudadanos Alexis Ferley
Bohorquez y Neidy Liliana Berney Huertas, quienes afirman ser abogados
egresados de Unitrópico, intervinieron en el presente trámite para solicitar a
la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas por el
Ejecutivo.
Argumentan que entre el epígrafe y el
proyecto de ley existe armonía y coherencia. Consideran que “el espíritu y contenido” de la
iniciativa son similares a los de la Ley 67 de 1968, mediante la cual, según su
título, “se establece la situación
jurídica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cúcuta
y se concede un auxilio”. Subrayan que mediante esta regulación se
transformó, definió y cambió la naturaleza y régimen jurídico de la citada
institución, antes de carácter privado, y que en la interpretación de tales
normas nunca ha existido inseguridad jurídica, “demostrando que existe unidad y correspondencia entre su texto y
epígrafe”. Agregan que el título del Proyecto de Ley censurado prevé que se
establece la naturaleza y régimen jurídico de Unitrópico, debido a que aquella “muta y pasa a ser de naturaleza privada a pública,
en cuanto se transformaría…”
En relación con la objeción sobre las
supuestas consecuencias confiscatorias de las normas, señalan que las entidades
sin ánimo de lucro, como fundaciones y corporaciones, pueden darse sus “directivas” y regirse por sus propias
normas, lo cual cobra mayor vigor en el marco del artículo 69 C.P., que
confiere a los entes universitarios la potestad de organizarse y regirse de
conformidad con sus estatutos. En este sentido, indican que el espíritu del
Proyecto de Ley es que los demás miembros de Unitrópico renuncien de forma
voluntaria a sus derechos de administración sobre la Fundación, “dejando como único miembro al departamento
en su calidad de fundador mas no como ente territorial, dado que la fundación
no se disuelve, y así proseguir hacia su eventualmente oficialización y
establecimiento como una nueva entidad de derecho público bajo los parámetros
que establece la eventual ley”.
Según los intervinientes, la renuncia
de los derechos de administración sobre la Fundación es viable, pues se
encuentra contemplada el artículo 15º de sus estatutos internos, avalados por
el propio Ministerio de Educación, según el cual, la condición de miembro se
pierde cuando se presente renuncia formal “ante
la sala general de los miembros”.
Por último, se pronuncian en cuanto a
los efectos fiscales del Proyecto de Ley. Los intervinientes afirman que “ni el Gobierno, ni el Ministerio de Hacienda
o el de Educación en ningún momento realizaron las cuantificaciones o
demostraron en cifras el impacto fiscal de la iniciativa, ya que ellos son los
que cuentan con el personal operativo, técnico y logístico para ello…” Dicen
compartir la opinión del informe sobre las objeciones de la Comisión Accidental,
en el sentido de que el Proyecto no comporta un gasto público inmediato y que si
se llega a aprobar, su desarrollo quedaría sujeto a la voluntad política de la
Asamblea Departamental de Casanare y a la iniciativa del Gobernador, quien
deberá hacer las correspondientes gestiones con el Gobierno nacional y los
estudios correspondientes para analizar la sostenibilidad y viabilidad de la
oficialización de la Universidad.
De este modo, los intervinientes
solicitan a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales. Con
todo, piden también que, con arreglo al concepto del Procurador General de la
Nación, de acuerdo con el cual, la incorporación de la Universidad al
Departamento de Casanare desconocería la autonomía constitucional que les
asiste a los entes de esta naturaleza, se declaren inexequibles las expresiones
“e incorporar en la estructura
administrativa del departamento” y “al
departamento” del artículo 2 del Proyecto de Ley objetado, así como las
expresiones “de incorporación a la
estructura administrativa de la institución” , previstas en el artículo 4 ídem.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de
las competencias previstas en el artículo 278.5 de la Constitución y en el
artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, rindió concepto de rigor dentro del
asunto de la referencia, mediante el cual solicitó a la Corte declarar infundada una de las objeciones
propuestas, fundadas dos de las
objeciones y parcialmente fundada la restante objeción.
3.1. El Ministerio Público considera que no existe una
“correspondencia exacta” entre el
título y el contenido del Proyecto
de Ley objetado, pues el primero hace referencia a la creación de la naturaleza
y régimen jurídico de Unitrópico, mientras que el articulado no crea ni define esa
institución sino que pretende la “transformación
de su naturaleza y régimen” y dar lugar a otro ente denominado “Universidad Internacional del Trópico
Americano”. En consecuencia, en su opinión, se desconoce el artículo 169 C.
P., en la medida en que el título del
Proyecto de Ley no delimita la materia que esta trata, envía un mensaje
equivocado y dificulta su consulta y control ciudadano. Se sigue de esto, para
el Procurador, que la respectiva objeción gubernamental es fundada.
3.2.
Respecto al segundo argumento de la impugnación gubernamental, relativa a la
imposibilidad jurídica de que se produzca la renuncia o donación de los
aportes, cuotas sociales o bienes, por cuanto Unitrópico tienen el carácter de Fundación,
señala que con independencia de que las normas objetadas contravengan la
regulación legal ordinaria sobre el régimen de las personas jurídicas esto no
entraña en sí mismo un problema de inconstitucionalidad, “pues
una ley ordinaria, como la que se estudia, tiene la virtualidad de crear
mecanismos distintos o sui generis a los que se encuentran en otras leyes de la
misma naturaleza”.
De
la misma manera, el Ministerio Público afirma que la incorporación de la
Institución al Departamento del Casanare, previa la renuncia o donación de los
derechos sobre el capital, no constituye un caso de confiscación. Explica que
la donación es un acto unilateral no prohibido por el ordenamiento jurídico
colombiano y constituye un mecanismo a través del cual se produce la
transferencia del dominio que, en el presente asunto, funciona como una
condición para que Unitrópico pueda ser transformada. La creación de la
Universidad Pública, expresa el Procurador, parte de que el órgano decisorio de
la Institución acepte la transformación a través de sus estatutos, de modo que
se respeta la autonomía de la voluntad, reflejada en el manejo que los órganos
de decisión hagan de aquellos.
Halla
razón, sin embargo, al argumento de que la donación o renuncia a las que hace
referencia no deberían realizarse a favor del Departamento, que es una persona
jurídica distinta a la Universidad, pues de ser así, esta no podría gozar de la
propiedad sobre tales bienes. Aunque el Gobierno nacional no lo hace explícito,
afirma el Procurador, el artículo 2 del Proyecto de Ley objetado menoscaba la
autonomía universitaria, si la Institución es incorporada a la estructura
administrativa de la citada entidad territorial. Este problema se refuerza,
según indica, en el artículo 6º del Proyecto, debido a que impone a la
Universidad Pública la obligación legal de presentar proyectos de formación y
capacitación científica al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del
Sistema General de Regalías, pese a que esta postulación debe ser el producto
de una decisión que solo concierne al Centro Educativo. En este orden de ideas,
el Ministerio Público considera que la objeción resulta parcialmente fundada.
3.3. De otra parte, el Procurador General
concuerda con el Gobierno nacional en que debió haberse realizado un análisis
de los impactos fiscales de la medida legislativa impugnada, con sujeción a la
ley 819 de 2003 (Art. 7º), en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas. Como no se llevaron a cabo, estima que esta objeción resulta
fundada.
3.4.
Por último, la Vista Fiscal afirma que no le asiste razón al Gobierno, al
considerar que el artículo 4º del Proyecto de Ley es contrario al principio de
igualdad y al derecho a la educación, por establecer la creación de una futura
institución de educación superior, sin ceñirse a los requisitos establecidos de
la Ley 30 de 1992. En su criterio, mediante el artículo impugnado, no se establece
una universidad pública, sino que se fijan las condiciones para que ella pueda
ser creada y, en el caso concreto, para que opere la transformación jurídica de
la actual Unitrópico en una institución oficial, instituida previamente por
medio de ordenanza departamental.
3.5.
Así, el Procurador General solicita (i)
declarar infundada la objeción formulada contra el artículo 4º, del Proyecto de
Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016
Cámara, “por medio del cual se establece
la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional
del Trópico Americano”, (ii) declarar parcialmente fundada las objeción respecto
del artículo 2º del Proyecto y, en consecuencia, declarar inexequibles las
expresiones “e incorporar en la
estructura administrativa del departamento” y “al departamento”, y (iii)
declarar fundadas las objeciones en relación con el título del Proyecto de Ley
y la ausencia de análisis del impacto fiscal de la iniciativa legislativa. Como
consecuencia, pide a la Corte declarar inexequible en su integridad el Proyecto
de Ley.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
4.1. Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para
decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional,
según lo disponen los artículos 167 y 241 numeral 8° de la Constitución
Política[1].
4.2. El trámite de las objeciones gubernamentales
4.2.1. Características y fases del procedimiento
2. A través
de su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha estudiado las características relevantes
de la institución de las objeciones gubernamentales y ha fijado, conforme a las
previsiones de los artículos 196 a 201 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de
1992) y 165 a 168 de la Constitución Política, los requisitos, fases y
procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su trámite.
3. Conforme
con los artículos 165 y 167 C.P., aprobado
un proyecto de ley por la Cámara de Representantes y el Senado de República debe
pasar al Presidente de la República, con el fin de que sea sancionado y se
disponga su promulgación como ley de la República. El Ejecutivo, sin embargo,
también puede objetarlo, ya sea por razones de inconveniencia o a causa de
problemas de inconstitucionalidad y esta oposición a la iniciativa legislativa
puede ser total o parcial. En el primer caso, el Gobierno impugna la totalidad
del texto aprobado por el Congreso, mientras que en el segundo se muestra en
desacuerdo con algunos artículos o fragmentos de los textos normativos
adoptados.
4. No
obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias
legislativas del Congreso, como lo ha clarificado la Corte, las objeciones
gubernamentales no comportan un poder de veto. Son, por el contrario, expresión
del principio de colaboración armónica
entre las diferentes ramas del poder público (CP Art. 113)[2] y, en
especial del Ejecutivo, que contribuye a la función legislativa, con sus
apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y, más
importante aún, su efectiva sujeción a los mandatos contenidos en la
Constitución[3].
A partir de lo
anterior, cuando el Presidente de la República formula objeciones a fragmentos de
una ley o a esta en su integridad, no se entiende realmente trastocado el
procedimiento legislativo, sino que tiene lugar la reedición de una fase dentro
del trámite de producción de la legislación[4]. En
este sentido, la Constitución prevé que el proyecto objetado total o parcialmente deberá volver a
las cámaras a segundo debate[5].
Se retorna, así, la actuación para la adopción de una decisión definitiva por
parte del Congreso, luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los
informes preparados por una comisión accidental que analiza en detalle los
reparos del Gobierno. Además de este análisis, la comisión accidental propone a las plenarias acoger los puntos de vista del
Gobierno o rechazarlos, total o parcialmente y, en este último caso, la
insistencia en el respectivo proyecto de ley.
5. De conformidad con los artículos 167 y 241.8[6], cuando
las cámaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente
objetado por el Presidente de la República, su resolución final sigue distintos
trámites, dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por
inconstitucionalidad. En el primer caso, el Constituyente de 1991 dio
prevalencia al juicio político del Congreso, de manera que si con el voto
favorable de una y otra cámara[7] se
decide rechazar la impugnación, el Presidente deberá sancionar el respectivo
proyecto de ley. Por el contario, si con las mismas mayorías, las cámaras
insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional, corresponde a la
Corte dirimir el desacuerdo y, en consecuencia, decidir definitivamente sobre
su constitucionalidad, en cumplimiento de su función de la guarda de la
integridad y supremacía de la Carta.
6. Correlativamente a lo anterior, es claro que
cuando el Gobierno nacional plantea objeciones totales o parciales a un
específico proyecto de ley y las cámaras legislativas no insisten en los textos
originalmente aprobados, se entienden acogidas las observaciones y, por ende, que
los textos impugnados fueron modificados o archivados. En tal caso, si se trata
de objeciones por inconstitucionalidad, naturalmente la competencia de la Corte
no resultará activada, dado que esto solo tiene lugar en aquellos eventos en
los cuales las cámaras han insistido y se ha suscitado el conflicto entre estas
y el Ejecutivo, en torno a la compatibilidad con la Constitución del contenido
de las específicas propuestas de ley aprobadas.
7. Así mismo, para que la insistencia del Congreso se configure y dé lugar a los efectos
indicados, es decir, a la obligación presidencial de sancionar el respectivo
proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la
activación de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por
inconstitucionalidad), el rechazo a la censura del Gobierno debe ser adoptado
por las dos cámaras legislativas. De conformidad con el Reglamento del
Congreso, si solo una de las Cámaras concluye que la impugnación es infundada, tal
circunstancia conducirá al archivo del respectivo proyecto de ley[8]. Así
mismo, debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican
siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas, dado
que este trámite especial surge y se explica solo en relación con ellas, no
necesariamente de los proyectos completos, salvo que estos en su integridad
hayan sido objeto de discrepancia.
8. Conforme a la regulación anterior, el trámite de
las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la
competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de
los proyecto de ley, pero también unas específicas pautas, relacionadas con sus
particularidades (arts. 165 a 168
C.P., 79.4 y 196 a 201 de la Ley 5ª de
1992). Básicamente, se requiere el
cumplimiento de algunos tiempos, solemnidades, quórums y mayorías, así como de
procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna, propios de la dinámica de
impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las cámaras. De esta manera, se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificación de
las etapas básicas de resolución de las objeciones, sin incluir las
generalidades de trámite de la ley objetada, pues este último queda abierto a
las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan
presentarse dentro del año siguiente a su promulgación (Art. 242.3 C.P.)[9].
El procedimiento que
debe surtirse para presentación de objeciones y su insistencia y que ha de ser
verificado por la Corte en orden a determinar su competencia, puede ser
esquematizado como se muestra a continuación.
8.1. De acuerdo con el artículo 166 C.P., “el Gobierno dispone del término de seis días
para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de
veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a
cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de
cincuenta”. Según la jurisprudencia constitucional, estos
términos son hábiles y se cuentan a partir del día siguiente a aquél en que el
proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial. Por otra
parte, el proyecto objetado debe ser devuelto a la cámara en que tuvo origen[10] y, en
tanto constituye un acto de Gobierno[11], es
necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la República y
el ministro del ramo.
8.2. Una vez recibido el proyecto sin sanción
presidencial y con observaciones en la cámara en la cual tuvo origen, las
objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República, a través de su publicación en la
Gaceta del Congreso[12]. Luego,
se debe conformar una comisión accidental para hacer el estudio de las
objeciones y presentar un informe, en el que, además de analizarse el alcance
de la impugnación, se proponga una decisión a adoptar por parte de cada una de
las plenarias. Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley, a su vez, debe ser
publicado en la respectiva Gaceta del Congreso, a efectos de que sea conocido
por el pleno de las dos corporaciones legislativas.
8.3. Cumplidos los anteriores presupuestos de
publicidad, tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por
la comisión accidental, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la
deliberación y votación de este último debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las cámaras,
de forma precedente a la sesión en la que tendrá lugar dicha discusión y
votación. La fecha de la sesión posterior para la votación del informe sobre
las objeciones ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable y el
acto de manifestación de voluntad de cada congresista, solo puede ocurrir en la
sesión precisa y exacta en la cual se anunció que ello tendría lugar[13].
8.4. Adicionalmente,
conforme a lo dispuesto en los artículos 145 y 167 C.P., la votación del
informe de insistencia, en la plenaria de cada una de las cámaras, debe haberse
llevado a cabo previa deliberación, con al menos una cuarta parte de los miembros.
Así mismo, la decisión debe tomarse con la asistencia de la mayoría de los
integrantes de la respectiva corporación y ser aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara.
8.5. Por último, la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el
contenido normativo enviado a sanción presidencial y
el tomado en consideración en el informe de las objeciones discutido y aprobado
por el Congreso[14]. No
obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente
establecido en la Constitución Política ni en la Ley 5ª de 1992, la Sala Plena ha
considerado que es una exigencia consustancial al trámite de las objeciones
gubernamentales. Como se indicó, las objeciones son una etapa especial dentro
del procedimiento legislativo, pues el proyecto de ley objetado debe volver a
las cámaras a segundo debate, en donde se deberán acoger o rechazar (total o
parcialmente) los reparos del Gobierno. En este sentido, la reedición de este
segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de
discrepancia y, por consiguiente, la insistencia del Congreso que activa la
competencia de la Corte debe versar, total o parcialmente, sobre el mismo texto
objetado por el Ejecutivo.
4.2.2. Cumplimiento de los requisitos del trámite de objeciones
presidenciales en el presente asunto
9. De
acuerdo con la actual doctrina constitucional, la decisión judicial sobre las
objeciones gubernamentales no solo supone el análisis al contenido de las
discrepancias del Presidente frente al correspondiente proyecto de ley, como inicialmente
se consideraba[15], sino
también el control del procedimiento llevado a cabo para su formulación y del
seguido por las cámaras, en orden a insistir en la iniciativa aprobada, de
manera que la competencia de la Corte sea válidamente activada. Se ha
considerado, así mismo, que la extensión de la revisión al trámite se justifica
en la medida en que se prevén reglas específicas que, de no seguirse, implican
ciertas consecuencias y obligaciones jurídicas, ya sea para el Presidente de la
República o el Congreso[16].
A continuación, la Sala verificará los
procedimientos de formulación de las objeciones y la aprobación de la
insistencia por el Congreso, en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y
211 de 2016 Cámara, “por medio del
cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano”, de
acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 8.1 a 8.5).
9.1. Oportunidad. A través de oficio recibido
en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República el 1º de junio de
2017, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado
y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la
naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del
Trópico Americano”, en cumplimiento de los arts. 157.4, 165 y 166 C.P. y
196 de la Ley 5ª de 1992.
Por
su parte, el Presidente de la República y la Ministra de Educación devolvieron
al Presidente de la Cámara de Representantes el texto de Proyecto de Ley sin la
respectiva sanción, junto con un escrito de objeciones, por razones de
inconveniencia y de inconstitucionalidad. El documento fue recibido el 9 de
junio de 2017, lo que quiere decir que su presentación fue oportuna, dado que
el Ejecutivo, por tratarse de un proyecto con menos de 20 artículos, disponía
de seis días hábiles para oponerse al Proyecto y este plazo vencía exactamente
el mismo día en que el escrito fue recepcionado.
9.2. Publicación.
Las objeciones presidenciales fueron
publicadas el viernes 16 de junio de 2017, en la Gaceta del Congreso de la
República N° 505.
9.3. Conformación de la
comisión accidental y publicación del informe a las objeciones. El Senado de la República designó a Andrés García
Zuccardi, miembro de esta Cámara, y la Cámara de Representantes nombró a Jorge
Eliecer Tamayo Marulanda, Ciro Antonio Rodríguez Pinzón y John Eduardo Molina
Figueredo, pertenecientes a esta Corporación Legislativa, como miembros de la Comisión Accidental para
el estudio de las objeciones al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara. Esta Comisión preparó un
informe que se publicó el martes 12 de septiembre de 2017 en las Gacetas del
Congreso de la República 772 y 773, en el cual se propuso no aceptar los
reparos del Gobierno.
9.4. Anuncio previo a la
discusión y votación de las objeciones. En las sesiones plenarias del Senado de la
República del 12 de septiembre de 2017[17]
y de la Cámara de Representantes del 13 de septiembre de 2017[18]
se anunció que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondría en
consideración y votaría los días 13 y 19 de septiembre, respectivamente.
9.5. Votación
del informe de objeciones. En las anteriores fechas las plenarias del Senado[19]
y la Cámara de Representantes[20]
aprobaron efectivamente el informe de la Comisión Accidental sobre las
objeciones presidenciales. En el Senado de la República se hicieron presentes al
inicio de la sesión 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y
la aprobación del informe se llevó a cabo a partir de 56 votos por el Sí y 0
votos por el No[21], emitidos
a través del sistema de voto nominal y público. En la Cámara de Representantes se
hicieron presentes al inicio de la sesión 147 de los 166 miembros y la
aprobación del informe se realizó a partir de los 87 votos por el Sí y 0 votos
por el No, así mismo, depositados a través del sistema de voto nominal y
público[22].
En este orden de ideas, la Corte encuentra que el informe de objeciones
fue válidamente aprobado. De un lado, en la plenaria del Senado de la República
existió quorum deliberatorio (1/4 de los miembros) y
decisorio (1/2 de los miembros), pues estuvieron
presentes al inicio de la sesión 90 senadores y el informe fue votado por 56 de
ellos. Así mismo, se aprobó por mayoría absoluta (1/2+1
de los miembros), pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que
propuso rechazar las objeciones gubernamentales.
Debe efectuarse, con todo, una precisión. Como se indicó, el 12 de
septiembre de 2017 el Secretario del Senado anunció al Pleno de la Corporación Legislativa
que el Proyecto Ley objetado se discutiría y votaría en la próxima sesión. Al
siguiente día, es decir, el 13 de septiembre de 2017, se anunció sin embargo una
vez más, dentro de los proyectos que serían considerados y eventualmente
votados en la próxima sesión plenaria, la iniciativa legislativa objetada[23].
Pese a esto, el mismo día, luego de finalizar la enunciación de dicha lista de
proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias, la Presidencia
del Senado concedió la palabra al Senador Andrés Felipe García Zuccardi, quien
invitó al Pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones. Acto
seguido, el Presidente de esa Cámara sometió a consideración de la Plenaria el
referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados[24].
De acuerdo con lo anterior, el anuncio previo fue realizado en dos
oportunidades. Pese a esto, la Corte subraya como relevante que la discusión y
votación efectivas se produjeron el día inicialmente señalado para el efecto y
que el informe sobre las objeciones en el Senado de la República fue aprobado por
mayoría absoluta, como lo ordenan las reglas citadas, a partir de un resultado
de 56 votos por el Sí y 0 por el No. Esto indica que la finalidad del anuncio
previo se cumplió a cabalidad y, por lo tanto, en dicha Cámara el trámite de
aprobación del informe relativo a las objeciones gubernamentales se llevó a
cabo con observancia de los procedimientos legales y constitucionales
correspondientes.
El
informe sobre las objeciones también fue válidamente aprobado en la Cámara de
Representantes. En la plenaria de esta Corporación Legislativa, compuesta por 166
miembros, existió quorum deliberatorio (1/4 de los
miembros) y decisorio (1/2 de los miembros), dado que
estuvieron presentes al inicio de la sesión 144 representantes y el informe fue
votado por 86 de ellos. De igual forma, se votó por mayoría absoluta (1/2+1
de los miembros), en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor
del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales.
9.6. Por último,
la Sala encuentra que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el
mismo en el cual el Congreso insistió, de modo que se cumple la exigencia de
congruencia entre los dos contenidos.
9.7. Rechazados de este modo los reparos del
Gobierno nacional, el Presidente del Senado remitió a la Corte el expediente
legislativo para que la Corte decidiera sobre la exequibilidad del Proyecto de
Ley.
10. En este orden de ideas, la Sala concluye que
las cámaras legislativas y el Gobierno nacional cumplieron los requisitos de procedimiento
establecidos en las normas pertinentes
para este tipo trámites y corresponde, en consecuencia, decidir de fondo sobre
las objeciones gubernamentales formuladas.
4.3. El contenido de las objeciones gubernamentales
4.3.1. Entre el título del Proyecto de Ley objetado y
su contenido existe una relación de conexidad
11. A juicio
de la Sala Plena, no puede predicarse falta de correspondencia entre el título
y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la
Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, a la luz de
las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte.
12. De conformidad con el artículo 169 de la
Constitución, “[e]l título de las leyes
deberá corresponder precisamente a su contenido”, precepto que se traduce
en la obligación para el Congreso de la República de fijar un título a cada una
de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redacción articulada, armónica
y temática con el contenido de los correspondientes compendios normativos[25].
En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere
a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formación de
los actos jurídicos, implica un deber que se incorpora como parámetro de constitucionalidad
de las leyes. El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del título
como su contenido, en la medida en que este debe guardar la precitada relación
de correspondencia[26].
13. El título, encabezado o epígrafe de las leyes
o actos legislativos cumple varios papeles importantes, al circunscribir la
materia regulada: (i) proporciona el
reflejo del contenido previsto en el articulado, como elemento pedagógico para
la ciudadanía, que facilita la identificación, difusión y cumplimiento de
la respectiva normatividad;
(ii) permite a los destinatarios de
las disposiciones llevar a cabo su consulta, a través de la clasificación, a
partir del tema al que se refieren, sobre la base de que normas
aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias; (iii) sirve como criterio de interpretación para establecer
el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto, a partir
de un canon sistemático y contextual[27] y (iv) contribuye en muchos casos a
determinar eventuales
desconocimientos al principio de unidad de materia[28].
14. Evidentemente, el
mandato de correspondencia entre el título y el articulado al que antecede
puede ser satisfecho en un sinnúmero de maneras, pues con frecuencia las
conexiones temáticas y las funciones que desempeña resultan cumplidas a partir
de muchos enunciados lingüísticos. Esto implica de suyo que, al redactar la
fórmula que encabezará cada una de las leyes, el Legislador dispone como regla
general de un amplio margen de configuración[29]. La
jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido, con todo, que esta libertad para
titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios límites. En
general, el Congreso no puede dejar de cumplir con unos mínimos en su diseño y
le está vedada la adopción de contenidos de cierto carácter.
Así, en primer lugar, el título de
las leyes no debe carecer de toda relación con su contenido, pues por expresa
exigencia del articulo 169 C.P., debe subsistir la necesaria correspondencia a
que se ha hecho referencia. En segundo lugar, el nombre de una ley no puede ser
discriminatorio y, por ende, al Legislador le está constitucionalmente vedado
el empleo de criterios que la propia Carta Política señala como prohibidos para
diferenciar entre personas, tales como la raza, el sexo, la opinión política o
filosófica, el origen nacional, etc. De esta forma, sería inconstitucional un
título que nominara la ley en cuestión, por ejemplo, “Ley-Antisemita” o
“Ley-Anticomunista”[30]. En tercer lugar, se
encuentran excluidos también títulos que tengan como efecto la sustitución total
del número y la descripción general del contenido de la Ley, pues aquellos requisitos
se hallan explícitamente establecidos en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del
Reglamento del Congreso.
Por último, el nombre o
subtítulo de la ley no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a
una persona específica, dado que estas materias son objeto de leyes especiales,
denominadas leyes de honores, que se someten a unos requisitos particulares (Art.
150.15 C.P.)[31]. Debe
ser claro, en todo caso, que a la luz del principio democrático, más allá de
las prohibiciones mencionadas, el mandato constitucional de fijar un encabezado
a la ley que guarde relación de correspondencia sustantiva con el contenido de
las respectivas disposiciones permite la utilización de variadas fórmulas y,
salvo casos de evidente desconexión temática, el epígrafe será solo
excepcionalmente cuestionable. A menudo, como ha sostenido la Corte, la
ilustración genérica de la materia que se pretende regular[32] o la mención del fin o de
propósitos que se persiguen a través de ella serán suficientes[33].
15. En el presente
asunto, el Gobierno nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre
el título y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque, según
el primero, la eventual ley “establece la naturaleza y
régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico
Americano”, mientras que de acuerdo con el segundo, habría lugar a la creación de una nueva universidad. El Procurador
General de la Nación coincide en que se desconoce la norma constitucional en
cuestión, porque el contenido del Proyecto tiende, no en la dirección en que el
título sugiere, es decir, hacia el establecimiento,
sino hacia la transformación de la
naturaleza y régimen y, en últimas, la creación
de un Centro Educativo distinto. Las conclusiones a las cuales llegan estos
puntos de vista, sin embargo, a juicio de la Corte se basan en una lectura
aislada del título censurado y se encuentran desprovistas del contexto que
condujo a la aprobación del Proyecto de Ley bajo examen.
16. Tanto en
la exposición de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se
muestra que en la actualidad existe una ambigüedad respecto de la naturaleza
jurídica de Unitrópico. Se indica que, mediante Ordenanza del 24 de febrero de
2000, la Asamblea Departamental de Casanare autorizó al Gobernador para asociarse
con entidades públicas y privadas de los niveles nacional, regional,
departamental y municipal, con instituciones extranjeras, multinacionales o
internacionales, y con particulares, a fin de crear la Institución, como “entidad de participación mixta, sin ánimo de
lucro”. A partir de lo anterior, el 16 de marzo de 2000, la Fundación fue
constituida mediante documento privado, con base en los aportes del Departamento
(96%) y de entidades particulares[34].
El Ministerio de Educación Nacional, por
su parte, mediante la Resolución 1311 de 2002 reconoció personería jurídica a
la entidad, como institución de educación superior de carácter privado, sin
ánimo de lucro. Así mismo, a través de la Resolución 6538 del 2011, ratificó
una reforma a los estatutos de Unitrópico, sobre la base de que se trataba de
una “institución de educación superior de
carácter privado”. Pese a todo esto, en los antecedentes legislativos se
hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza jurídica
de la institución y se señala que incluso el propio Ministerio de Educación solicitó
en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institución de educación
superior de carácter mixto y asemejarla a una sociedad de economía mixta.
De acuerdo con la exposición de
motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales, habría dos tesis
posibles acerca de la naturaleza jurídica de la Universidad: (i) podría entenderse de naturaleza
privada y sin ánimo de lucro, como en principio lo consideró el Ministerio de
Educación, pese a los aportes de naturaleza principalmente pública que la
alimentan, o (ii) podría ser una
entidad de participación mixta, al contar dentro de su patrimonio con capital
público y privado. Sin embargo, se subraya que mediante pronunciamiento del 9
de julio de 2015 (radicación 2242), la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado concluyó que era imposible que el servicio público de
educación superior fuera prestado por una “persona jurídica mixta” (bien sea
sociedad o fundación), asimilable a una sociedad de economía mixta, dada la
naturaleza, objeto y diferentes fines que estas poseen. En estas
circunstancias, el informe sobre las objeciones resalta que la misma Sala de
Consulta y Servicio Civil recomendó “normalizar”
la situación de la Universidad, a fin de superar todas las situaciones fácticas
y jurídicas que pudieran afectar la prestación del servicio público, sin desconocerse
las expectativas legítimas de los estudiantes[35].
De esta manera, conforme lo evidencia
la citada motivación, el Proyecto de Ley busca resolver la referida
incertidumbre, al proporcionar la manera de oficializar la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano, reconocida en principio como
de carácter privado por el Ministerio de Educación. Según se indica, la
mutación de naturaleza, privada a pública, de instituciones de educación
superior ya ha tenido lugar con anterioridad, por lo menos en dos casos. De una
parte, se encuentra la Ley 67 de 1968, que estableció “la situación jurídica de la Universidad Francisco de Paula Santander de
la ciudad de Cúcuta” y, de la otra, el Decreto Departamental 553 del 5 de
agosto de 1970, que oficializó la “Fundación
Universidad de Pamplona”.
17. En este
orden de ideas, a juicio de la Sala, es claro que cuando el artículo 1º del
Proyecto de Ley objetado señala que el propósito de la regulación es otorgar
herramientas necesarias para transformar la naturaleza, carácter académico y
régimen jurídico de Unitrópico y, en el artículo 2º, se autoriza a la Asamblea
del Departamento de Casanare a oficializar la Institución, a través de tales instrumentos
y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el título del articulado
propuesto, esto es, “establecer la
naturaleza y régimen jurídico” de la Entidad.
Como se señaló, con la normatividad el
Legislador busca superar la incertidumbre acerca de las características
jurídicas de Unitrópico. Pues bien, dado que esta incertidumbre se deriva de
que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos públicos (en su
mayoría) y aportes privados, pero a la vez no es posible que entidades mixtas
presten el servicio de educación, la manera elegida por el Congreso para
clarificar la naturaleza de la Fundación es a través de la autorización para que
se proceda a su oficialización. Esta autorización para la clarificación de la naturaleza
jurídica de la Universidad equivale entonces, de forma mediata, a “establecer” “su naturaleza y régimen jurídico”,
como lo prevé el título del Proyecto de Ley. “Establecer” significa en este caso, no crear por primera vez la
naturaleza jurídica de la Universidad, como lo entienden el Gobierno nacional y
el Procurador General de la Nación, sino fijar o definir dicha naturaleza, en
orden a superar la citada situación de incertidumbre en que actualmente se
encuentra.
En
otros términos, dadas las condiciones de incertidumbre sobre el carácter legal
de Unitrópico, el Legislador pretende su clarificación, definición o el “establecimiento de su naturaleza y régimen
jurídico” (como indica el título), mediante la autorización para su oficialización en la estructura administrativa
al Departamento de Casanare (según lo indicado en los Arts. 1 y 2 del Proyecto
objetado), lo cual resulta lógicamente coherente. Debe tenerse en cuenta que,
por razón de la distribución de competencias, las normas legales propuestas no
llevan a cabo directamente la referida oficialización, pues ello corresponde a
la Asamblea Departamental, de conformidad con el artículo 58 de la Ley 30 de
1992. Sin embargo, las disposiciones legales en las que el Congreso insiste
permiten esa oficialización y, en consecuencia, de forma indirecta sirven a los
fines de clarificar su naturaleza y régimen jurídico, en los términos anunciados
en su título.
18. Por otro lado,
pese a que pueda tratarse de una modificación sustancial del carácter de la
Universidad, ello no es equivalente a que se esté autorizando la creación de
una institución de educación superior nueva. De hecho, el artículo 2 del
Proyecto precisa que no habrá necesidad de disolución de la Fundación y los
ejemplos a los que se hace referencia en la exposición de motivos y en el
informe sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las
Universidades Francisco
de Paula Santander (de Cúcuta) y de Pamplona, al oficializarse, fueron
justamente modificadas en su carácter, a través de leyes y decretos, pero no
creadas ex nuovo.
19. En este
orden de ideas, la Corte concluye que existe una relación de correspondencia
entre el título del Proyecto de Ley objetado y su contenido y, en consecuencia,
la objeción gubernamental al respecto carece de asidero y deberá declararse
infundada.
La Sala Plena advierte, con todo, que
solo avala por esta única ocasión la superación de anormalidades como aquella a
la que se ha hecho referencia, a través de una Ley aprobada con ese propósito.
En el informe sobre las objeciones, según se dejó ilustrado, la Comisión
Accidental admitió que la pretensión era “corregir
el error generado por el vacío jurídico establecido en el artículo 23 de la Ley
30 de 1992, toda vez, que dicha legislación solo concibe Instituciones de
Educación Superior de tipo Estatales u Oficiales, Privadas o de economía
Solidaria; en la cual no cabe la Fundación Universitaria del Trópico Americano
(Unitrópico)”. En este sentido, señaló que el Ministerio
de Educación Nacional reconoció personería a la Entidad como una Institución de
Educación superior con el carácter de Institución Universitaria, de tipo
privado, pese a que se trata de una “fundación
de participación mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de
otras entidades públicas y privadas”. Así, la propia Comisión Accidental aceptó
que el Centro de Educativo fue constituido sin sujeción (o como un Centro
Educativo “atípic[o]” frente) a lo
dispuesto en la Ley 30 de 1992.
En efecto, según el artículo 23 de la Ley 30 de 1992, las instituciones
de educación superior solo pueden ser (i)
estatales u oficiales; (ii) privadas,
o (iii) de economía solidaria. Por
consiguiente, desde el punto de vista de su origen, no es posible constituir
una institución de educación superior de carácter mixto, ya sea técnica
profesional, institución universitaria, escuela tecnológica o universidad[36].
Así mismo, según el artículo 58 ídem,
la creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de
educación superior del Estado corresponde al Congreso Nacional, a las Asambleas
Departamentales, a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales. Sin
embargo, de conformidad con el artículo 23 citado, ni en el nivel nacional ni
en el territorial es posible establecer una institución de educación superior de
origen y patrimonio mixto.
En consecuencia, resulta claro que Unitrópico fue jurídicamente constituida
y oficialmente reconocida al margen de las reglas específicas contenidas en la
Ley 30 de 1992, como es admitido por la Comisión Accidental que preparó el
informe sobre las objeciones. Con todo, la Sala es consciente de las
implicaciones que en este momento tendría resolver dicha anomalía mediante
alternativas como la disolución de la persona jurídica, en especial para la
comunidad de estudiantes y trabajadores, quienes han cursado sus estudios y
laborado en la Entidad, respectivamente, al amparo de la confianza legítima en
su reconocimiento oficial y en el otorgamiento de registro calificado a un
número importante de sus programas.
Por lo anterior, estima que de forma excepcional y en atención a las
citadas circunstancias, la superación de la situación a través de la
autorización legal para llevar a cabo la oficialización de la Entidad es compatible
con los estándares constitucionales del derecho a la educación y la obligación
estatal de garantizar la continuidad en la prestación del servicio (Art. 67 de
la C.P.), así como la salvaguarda de las expectativas legítimas creadas (Art.
83 de la C.P.). Se subraya, sin embargo, que las inconsistencias en la creación
de instituciones no deben ser solucionadas, por regla general, mediante la
expedición de leyes, con mayor razón tratándose de entes encargados de asegurar
un derecho y un servicio público que tiene función social (Art. 67, inc. 1º, de
la C.P.). Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha
de instituciones de educación superior se encuentran debidamente regladas en la
Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben
proceder a su creación con estricta observancia de los procedimientos y
requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen.
4.3.2. El artículo 2º del Proyecto de Ley impugnado no
tiene efectos confiscatorios
20. El
Gobierno atribuye al artículo 2 del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de
que el traslado de recursos, por donaciones o renuncia de los miembros que allí
se prevé, es jurídicamente imposible, debido a que la entidad tiene el carácter
de una fundación sin ánimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en
sociedades comerciales, donde la participación de los socios en el capital de
la persona jurídica se encuentra representado en acciones, cuotas o partes de
interés social. Agrega que, incluso si lo anterior fuera viable, no es claro
por qué esos recursos deberían ser recibidos por el Departamento, como persona
jurídica distinta a la Universidad. En consecuencia, para el Gobierno, el
efecto de la norma es que se incorporan los bienes de Unitrópico a la estructura
administrativa del Departamento de Casanare, sin compensación alguna, lo cual
implicaría un caso de confiscación, proscrito por el artículo 34 de la C.P.
21. La confiscación, ligada a la supresión del derecho de propiedad, ha
sido asociada comúnmente a una pena, a raíz de sus orígenes históricos, de ahí
que el artículo 34 de la C.P. proscriba su imposición como sanción. Sin
embargo, en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenómeno de
la confiscación se configura, en general, cuando a través de una medida legal, generalmente
tributaria, el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que
el ciudadano obtiene a partir de su actividad económica, de modo que, en la
práctica, queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y
la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades[37].
La
jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresión “confiscación” no se halla comprendida,
necesariamente, la idea de una sanción o de una pena[38].
En este sentido, lo relevante para considerar que una norma tiene efectos
confiscatorios es que comporte, como consecuencia de su aplicación unilateral,
la anulación del derecho de propiedad del afectado, bien sea que la
prescripción sea de origen civil, penal, administrativo o tributario. Así
mismo, una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia
del motivo que alienta su establecimiento legal, sino también con independencia
de su finalidad[39].
22. En el
presente asunto, la Sala encuentra que la objeción gubernamental pierde de
vista que el enunciado normativo objetado descarta que el Departamento de
Casanare pueda llevar a cabo una absorción unilateral y arbitraria de los
bienes o el patrimonio de Unitrópico. El artículo 2 del Proyecto de Ley autoriza
a la Asamblea Departamental, a iniciativa del Gobernador, para oficializar la
Universidad, “previa renuncia o donación
al Departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a
nombre de entidades públicas y particulares, dentro del patrimonio de la
Fundación… si así lo establecen sus estatutos internos”. Para el Gobierno nacional,
esta norma tiene implicaciones confiscatorias, pues en sí misma poseería el
efecto de eliminar el patrimonio de la Fundación. El precepto, sin embargo, posee
un alcance distinto al que se le atribuye.
Las fundaciones son personas
jurídicas, sin ánimo de lucro, surgidas de la voluntad de una persona natural o
jurídica o del querer de varias, acerca de su constitución, fines y medios para
alcanzarlos. Cuando se constituye una fundación se afectan unos bienes o
dineros preexistentes a la realización de unos propósitos de beneficencia
pública, de utilidad común o de interés social[40].
El patrimonio de la fundación es autónomo y se destina única y exclusivamente
al objetivo señalado por los fundadores. Como consecuencia de esta naturaleza, aquellos
no tienen cuotas sociales o porcentajes de participación en el patrimonio de la
persona jurídica (Art. 237 del C.C.). Una vez asignan determinados recursos a
la realización de los fines indicados, aquellos pasan a ser de la fundación y, de
igual forma, los eventuales excedentes o beneficios también se aplican a la
misma finalidad que otorga sentido a la constitución de la entidad.
En este orden de ideas, cuando el
artículo 2 del Proyecto de Ley establece que la oficialización de Unitrópico
que se autoriza procederá, “previa
renuncia o donación al departamento de los derechos
sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de entidades
públicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano si así lo establecen sus
estatutos internos”, en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de
participación en el patrimonio de la Institución. No obstante lo antitécnico del enunciado normativo, dado que se
trata de una fundación, como indica el Gobierno nacional, no hay lugar a la
renuncia de utilidad o cuota de participación alguna, pues estas son
inexistentes. La norma debe interpretarse entonces en otro sentido.
En virtud de que las
fundaciones carecen de ánimo de lucro y de que lo relevante es que los
fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad pública
señalados en su acto de constitución, es esta voluntad la que debe ser
protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza
o la finalidad de la institución. A este respecto, la Carta Política consagra
como un valor superior la debida conservación y aplicación de las rentas de las
entidades de utilidad común, así como el cumplimiento de la voluntad de los
fundadores (Art. 189.26 de la C.P.). El Legislador debe, por lo tanto, salvaguardar
el querer de quienes, a través de una fundación, han afectado recursos
económicos a objetivos de beneficencia
pública, utilidad común o interés social y, en consecuencia, es necesario tomar
en cuenta su voluntad al momento de intervenir jurídicamente la respectiva entidad.
De este modo, en el presente
asunto, el artículo 2 del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido
de que, previa la oficialización del Centro Educativo, los fundadores deberán
manifestar su anuencia, no a que sus cuotas sociales pasen a ser del
Departamento de Casanare, sino a que Unitrópico adquiera carácter público. Así asumido,
el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios, pues no comporta que la Asamblea de Casanare pueda
ordenar la absorción unilateral del patrimonio de la Universidad y que los
respectivos haberes pasen a ser del Departamento. Por el contrario, el Legislador
fija una condición para que la oficialización de la Universidad tenga lugar,
consistente en que se produzca el consentimiento por parte de los fundadores,
pero hacia el referido cambio de naturaleza jurídica, no respecto de renuncia alguna
a derechos patrimoniales.
En otros términos, las anteriores manifestaciones
de voluntad no tendrán el sentido de una aquiescencia a que se transfiera o se
done un patrimonio privado a la citada entidad territorial. Los recursos de la
Fundación se encuentran afectados a la finalidad señalada en sus estatutos y,
por ende, el asentimiento de los fundadores que se requiere está relacionado
con el cambio de naturaleza jurídica de la Institución, no con una renuncia a
recursos de propiedad de aquellos. En consecuencia, el artículo objetado no
posee efectos confiscatorios por cuanto está excluido el correspondiente
elemento de unilateralidad y, en especial, no supone entrega de la propiedad de
particulares al Departamento de Casanare.
23. En
concordancia con la interpretación anterior, en el informe de las objeciones
gubernamentales presentado por la Comisión Accidental se indica que la iniciativa
legislativa objetada presupone “un
eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio, de conformidad con
los estatutos de la institución, que permitirían la transformación del claustro
universitario de derecho privado a público, sin necesidad de disolución o
liquidación”. De igual forma, en el citado informe se indica que la Sala
General de miembros activos de Unitrópico, mediante oficio del 20 de noviembre
de 2016, manifestó al Congreso de la República apoyo al trámite legislativo.
El Procurador General, también en un
sentido análogo, subraya que “se parte
del supuesto de que el órgano decisorio
de la institución acepte la transformación a través de sus estatutos,
respetando así plenamente la autonomía de la voluntad reflejada en el manejo
que los órganos decisorios hagan de los aludidos estatutos”. De esta manera,
resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el Gobierno parte
de una equívoca interpretación del texto atacado, el cual, conforme a su
sentido más razonable y que el propio Legislador quiso adscribirle, no posee efecto
confiscatorio alguno. Así, la objeción que se examina tampoco tiene vocación de
prosperidad y, por consiguiente, será declarada infundada.
24. Debe clarificarse
que la Corte no se pronunciará sobre la presunta afectación a la autonomía
universitaria que, según el Procurador General de la Nación, ocasiona la norma
objetada, por cuanto ese cargo no fue planteado por el Gobierno. A este
respecto, la jurisprudencia constitucional ha clarificado: “advierte la
Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales,
hacer una revisión oficiosa del proyecto de ley para determinar cuáles
disposiciones del mismo infringen la Constitución, ni inventar las razones por
las cuales aquellas podrían resultar lesionados, pues es claro que esa labor le
corresponde única y exclusivamente al Presidente de la República, tal como lo
consagra la Constitución (arts. 165,166 y 167), atendiendo la naturaleza y
finalidad de las objeciones”[41].
En los términos en
que atrás se indicó[42], solo es posible ampliar el
alcance del examen sobre las objeciones a aspectos no planteados por el
Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de
inconstitucionalidad aducidas. De lo contrario, la Corte solo deberá ocuparse
de los cargos en los términos formulados por el Gobierno nacional. En este
caso, no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomía
universitaria no constituía un requisito lógico para conocer la objeción por
violación a la prohibición de confiscación, sino que se trata de un argumento de
inconstitucionalidad completamente independiente. Por esta razón, la Sala no se
pronunciará de fondo al respecto.
4.3.3. La objeción sobre la obligación de evidenciar el impacto fiscal
del Proyecto de Ley es infundada
25. El
Presidente de la República y la Ministra de Educación sostienen que se
desconocieron los artículos 334 de la C.P. y 7 de la Ley 819 de 2003, debido a
que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar,
pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas. El
Procurador General de la Nación concuerda con esta apreciación e indica que debió
incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para
su financiamiento.
26. La Sala ha
señalado que las leyes orgánicas
poseen un carácter especial en comparación con las demás leyes “por su posición organizadora de un
sistema legal que depende de ellas”[43].
En este sentido, debido a su jerarquía normativa y a que contienen reglas sobre
la propia producción de las leyes, la actividad del Congreso de la República se
encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en determinadas
materias. Como consecuencia, el control de constitucionalidad implica la
confrontación de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados
en la Carta, sino también con las normas orgánicas que eventualmente gobiernan
el trámite de su expedición[44].
27. El
artículo 7° de la Ley 819 de 2003, “[p]or
la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones” exige que en todo
proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios
tributarios se haga explícito cuál es su impacto fiscal y se establezca su
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. De esta manera, en la
exposición de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los
debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y
la fuente de ingreso adicional para cubrirlos. Así mismo, el precepto establece
que durante el trámite, el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca
de los correspondientes costos, sobre la forma de soportarlos y la
compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Las previsiones anteriores
constituyen un importante instrumento de racionalización de la actividad
legislativa, a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos
fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de
la República. De igual manera, permiten una producción normativa compatible con
la situación y la política económica del país trazada por las autoridades
correspondientes. Además, contribuyen a generar orden en las finanzas públicas,
lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica de la nación.
Desde otro punto de vista, los cálculos financieros de las decisiones
normativas tienen una incidencia favorable en la aplicación efectiva de las
leyes, pues su aprobación solamente se producirá después de conocerse su
impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarlo[45].
28. En concordancia con lo anterior, el artículo 1º del Acto Legislativo 003 de 2011 introdujo
el criterio orientador de la sostenibilidad fiscal[46]. De acuerdo con esta
disposición, la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuación de todas
las ramas y órganos del poder público, dentro de sus competencias, en un marco
de colaboración armónica. Por consiguiente, obligaciones como la prevista en el
artículo 7º de la Ley 819 de 2003, ya no recaen de forma principal solo en el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como inicialmente se consideraba[47].
Dado que las ramas y órganos del poder público tienen
el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora,
también a todos corresponde la obligación, en el marco de sus funciones y
competencias, de contribuir a prever la incidencia presupuestal de las iniciativas
de leyes, ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente
sostenibilidad fiscal.
29. En el
presente caso, la Corte encuentra infundada la objeción gubernamental, basada
en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto
fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden
crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la
naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del
Trópico Americano”. A juicio de la Sala, es evidente que no se configura el
supuesto de hecho que genera la obligación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, pues de acuerdo con este precepto, el deber de
hacer explícitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada
para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de
ley, ordenanza o acuerdo ordene gastos u
otorgue beneficios tributarios.
Como se indicó, mediante el Proyecto que se analiza se pretende
de manera general establecer la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación
Universitaria Internacional del Trópico Americano. Con esta finalidad, el artículo 1º de la
propuesta prevé que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educación Nacional, al
Departamento de Casanare y a la Asamblea de la entidad territorial, para
transformar la naturaleza, carácter académico y régimen jurídico de la
Fundación. A su vez, el artículo 2 autoriza, a iniciativa del Gobernador del Departamento de
Casanare, a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento
a Unitrópico (Art. 2).
En este orden de ideas, es claro que el Proyecto de Ley objetado no lleva a cabo por sí
mismo la oficialización de Unitrópico sino que autoriza al Departamento del Casanare, a iniciativa del Gobernador,
a efectuarla. En otros términos, el Proyecto de Ley, mediante el contenido de
sus normas, no constituye, transforma ni otorga carácter público al Centro
Educativo en mención. De hecho, por sí solo no resuelve la incertidumbre acerca
de la naturaleza jurídica y régimen aplicable de la Universidad, a la que atrás
se hizo referencia. Conforme se subrayó, con el propósito de clarificar estos
aspectos, el Legislador optó por autorizar
al órgano de representación popular del Departamento de Casanare, a iniciativa
del Gobernador, para que lleve a cabo la oficialización de la entidad.
De esta manera, las normas objetadas no son
constitutivas ni regulatorias, pues no crean una medida ni tampoco establecen
una obligación de contenido presupuestal, sino que solamente confieren un permiso, en el sentido indicado, a la
Asamblea Departamental de la referida entidad territorial. Como consecuencia,
es claro que el Proyecto de Ley objetado no ordena gasto ni otorga beneficio
tributario alguno. Los eventuales gastos se generarían al momento en que se
haga uso de la potestad establecida por el Proyecto Ley y solo si en efecto se
emplea, como lo ponen de presente dos de los intervinientes. Correlativamente,
en este supuesto, de evidenciarse que la futura ordenanza departamental prevé
específicas obligaciones de contenido presupuestal, deberá darse cumplimiento
al artículo 7º de la Ley 819 de 2003, que contempla, no solo los casos de
proyectos de ley, sino también de ordenanza y acuerdo, como aquellos cuyos
futuros efectos fiscales y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano
plazo (en este caso, del Departamento) deben ser puestos de manifiesto en el
respectivo proyecto de regulación.
Por lo tanto, en la medida en que ninguna de las
normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la
necesidad de emplear recursos púbicos, no existía la obligación de hacer
explícitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su
financiación[48].
4.3.4. La objeción por violación al principio de igualdad es infundada
30. Por
último, el Gobierno nacional afirma que se quebranta el derecho a la igualdad,
en razón de que se establece un trato diferente, un procedimiento especial y
único para crear una nueva institución de educación superior, sin existir
razones suficientes que lo justifiquen. En cambio, indica, se pone en riesgo el
servicio público de educación de la población que se inscriba en la pretendida
Institución, en el caso de que esta no sea viable técnica, financiera y
jurídicamente. A juicio de la Corte, este argumento del Gobierno no cuenta con
asidero, pues parte de una interpretación que no se desprende de la regulación
censurada.
31. De
conformidad con los artículo 57 a 61 de la Ley 30 de 1992, la creación de
universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional, a las
Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales o a los Concejos
Municipales. Entre otras reglas, el proyecto de creación, debe acompañarse por
parte del Gobierno de un estudio de factibilidad socioeconómica aprobado por el
Ministro de Educación Nacional, previo concepto favorable del Consejo Nacional
de Educación Superior (CESU), en el que se debe demostrar que la nueva institución
dispondrá de personal docente idóneo con la dedicación específica necesaria;
organización académica y administrativa adecuadas; recursos físicos y
financieros suficientes, de tal manera que tanto el nacimiento de la
institución como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad
académica.
De igual forma, previa creación de
universidades estatales u oficiales o de seccionales y demás instituciones de
Educación Superior estatales u oficiales, la Nación, se entiende, con
intervención del Ministerio de Hacienda, deberá celebrar un convenio con la
entidad territorial respectiva, en el que se establezca el monto de los aportes
permanentes de una y otra, convenio que formará parte del estudio de
factibilidad requerido (Art. 59 de la Ley 30 de 1992).
32. En el asunto que se analiza, como se ha
reiterado, el Proyecto de Ley no crea aún una universidad pública en el
Departamento de Casanare, pese a que instrumentalmente sirva a los fines de
clarificar su régimen legal. El Proyecto autoriza a la Asamblea del
Departamento, a iniciativa del Gobernador, a transformar la naturaleza jurídica
de Unitrópico, de modo que pueda adquirir en el futuro carácter oficial. Esto no
significa que se habilite a crear un
nuevo centro estatal de educación superior. Sin embargo, en la medida en que eventualmente
se producirá su completa transformación y su vinculación al Ministerio de
Educación Nacional en lo relativo a las políticas y la planeación del sector
educativo (Art. 57 de la Ley 30 de 1992), aplicarán de manera ordinaria las
normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales. De igual forma,
debido a que el cambio de naturaleza jurídica de la Fundación Universitaria del
Trópico Americano equivale a la aparición de un nuevo ente en el sistema de educación
superior público, su oficialización deberá llevarse a cabo con el cumplimiento
de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y, en especial, de los artículos 57 y
siguientes, sobre la creación de universidades y demás instituciones de
educación superior de carácter estatal u oficial.
Con todo, en este caso, el Proyecto
de Ley solo establece una habilitación legal a la Asamblea del Departamento de
Casanare para que una institución educativa que funciona en la actualidad como
una entidad privada adquiera carácter público, lo cual no altera ni modifica de
ninguna manera las reglas ordinarias previstas en la Ley 30 de 1992, que deberá
cumplir la Asamblea de la entidad territorial al hacer uso de la referida
autorización. En consecuencia, dado que la presunta violación al derecho a la
igualdad se plantea en el escenario de la supuesta creación de una universidad
pública mediante un procedimiento diferente, creación que el Proyecto de Ley directamente
no realiza, la acusación carece de fundamento. Como consecuencia, la
correspondiente objeción tampoco resulta fundada.
33. En este
orden de ideas, la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales
formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la
naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del
Trópico Americano” es fundada y así lo declarará en la parte resolutiva de
esta decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la
suspensión de términos decretada dentro del presente proceso.
Segundo.-
DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por
inconstitucionalidad, formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la
Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente en comisión
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Conforme al artículo 167 C.P., “El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate. // El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. // Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo”. Por su parte, al tenor del artículo 241.8 C.P., “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.
[2] Sentencia C-633 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. “Las objeciones se conciben como una expresión del principio de colaboración armónica entre las diferentes Ramas del Poder Público (CP Art. 113) y no como un poder de veto”.
[3] En la Sentencia C-474 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte señaló: “la sanción no puede ser vista como un requisito de naturaleza formal en sentido estricto, sino como una manifestación del sistema de frenos y de contrapesos, toda vez que habilita al Presidente de la República para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto”.
[4] Sentencia C-1152 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[5] Art. 167 C.P.: “El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate.”
[6] Art. 167 C.P. “El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad”. A su vez, el artículo 241.8 C.P. prevé: “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales (…)”.
[7] Art. 167, inciso 2º de la Constitución Política.
[8] Ley 5ª de 1992, artículo 200. “Discrepancias entre las cámaras. cuando una cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.
[9] Sobre el particular, en la Sentencia C-985 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se señaló:“[e]n primer lugar debe la Corte advertir que (…) se limitará a examinar el trámite dado en el Congreso (…) a las objeciones presidenciales y a la insistencia del Congreso de la República. Por tanto, omitirá el análisis del todo el proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de (…) demandas ciudadanas”.
[10] Art. 165 C.P.
[11] Sentencia C-196 de 2009. M.P. (e) Clara Elena Reales Gutiérrez.
[12] Artículo 2 de la Ley 1431 de 2011.
[13] Sentencia C-644 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Auto 476 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[15] Inicialmente, la Corte consideraba que la revisión en estos casos se limitaba al estudio y decisión de las objeciones, como habían sido formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Ejecutivo, bajo la consideración de que la decisión debía estar enmarcada exclusivamente en la dinámica de los controles interorgánicos y, en esa medida, no podía afectar la posibilidad de que, con posterioridad, los ciudadanos ejercieran la acción pública de inconstitucionalidad contra las normas objetadas. Sin embargo, en la Sentencia C-1404 de 2000. MM. PP. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis, la Sala varió explícitamente el precedente y definió que, por razones lógicas y constitucionales, era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno, pero cuyo análisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones. De un lado, indicó que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisión. De otro lado, consideró que, en tanto el mandato del artículo 241.8 C.P. califica las decisiones de la Corte como definitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, en la medida en que una vez la Corte emita el fallo, en todo caso la mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se relacionan directamente con el objeto central de la sentencia. A partir de esta variación del precedente, prácticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la República y el Gobierno, que dio lugar a la intervención de la Corte para decidir sobre las objeciones.
[16] Sentencia C-755 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. De este modo, si el Presidente no propone objeciones dentro del término previsto –o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art. 166 C.P.). Por su parte, si el proyecto de ley es objetado total o parcialmente por el Gobierno, las cámaras deberán surtir de nuevo el segundo debate, para analizar las observaciones formuladas (Art. 167 C.P.).
[17] Acta de Sesión 15. Gaceta del Congreso de la República 52 de 2018.
[18] Acta de Sesión 244. Gaceta del Congreso de la República 1072 de 2017.
[19] Acta de Sesión 16. Gaceta del Congreso de la República 53 de 2018.
[20] Acta de Sesión 245. Gaceta del Congreso de la República 1014 de 2017.
[21] Según certificación expedida por el Secretario General, allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018, y se evidencia también en el Acta de Sesión 15, contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018.
[22] Conforme a la certificación emitida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, enviada a la Corte mediante oficio del 1º de noviembre de 2017, y consta en el Acta de Sesión 245. Gaceta del Congreso de la República 1014 de 2017.
[23] Acta de Sesión 16. Gaceta del Congreso de la República 53 de 2018, p. 8.
[24] Ibíd., p. 11.
[25] Sentencia C-821 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[26] Ver las Sentencias C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-821 de 2006. Cit.
[27] “[E]l título de las leyes, a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato, una prohibición o una permisión, sí “exhibe valor como criterio de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior”. Sentencia C-152 de 2013. Cfr., así mismo, las Sentencias C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-821 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-290 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-1185 de 2000. MM. PP. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz.
[28] Cfr. Sentencias C-393 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa, C-908 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[29] Ver Sentencia C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] Sentencia C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[31] Sentencias C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. cit., C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-821 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa.
[32] Sentencias C-821 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993. M.P. Jaime Sanín Greiffenstein
[33] Sentencia C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[34] Gaceta del Congreso 773, p. 9.
[35] Ibíd.
[36] Según el artículo 16 de la Ley 30 de 1992, “[s]on instituciones de Educación Superior: a) Instituciones Técnicas Profesionales. b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas. c) Universidades”.
[37] Cfr. Sentencias C-464 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-409 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver, así mismo, la Sentencia C-931 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[38] Ver, por todas, la Sentencia C-169 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.
[39] Naviera de Casanova, Gustavo J., “Las llamadas «medidas tributarias de carácter expropiatorio» y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria”, en AAVV, Foros y debates. XXV Jornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario, Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario, Bogotá D. C., 2010, p. 308.
[40] Sentencia C-284 de 2017. M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo. En la Sentencia se cita como fuente la Guía Práctica de las Entidades Sin Ánimo de Lucro y del Sector Solidario de la Cámara de Comercio de Bogotá, disponible en (http://bibliotecadigital.ccb.org.co/bitstream/handle/11520/8345/Guia%20Practica%20Entidades%20sin%20Animo%20de%20Lucro.pdf?sequence=1)
[41] Sentencia C-090 de 2001. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[42] Ver nota 14.
[43] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-337 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-072 de 2006. M.P. Jorge Córdoba Triviño.
[44] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1379 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[45] Sentencias C-502 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-625 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[46] Sentencia C-228 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[47] Ver, por todas, las sentencias C-502 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-315 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-1197 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[48] También al analizar si el Congreso de la República ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto público, la Corte ha considerado que las normas en cuestión deben prever una orden inequívoca dotada de carácter imperativo, para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos públicos. En este sentido, ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente, por ejemplo, autorizaciones, facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal, no se configura dicho supuesto. Cfr., las sentencias C-373 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa; C-197 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-360 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.