CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA
DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Contenido
PRESTACION CON CARGO A RECURSOS PUBLICOS DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA
PARA INTEGRANTES DE DEFENSA PUBLICA- No queda
comprendida dentro de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas por el
artículo 355 de la Constitución Política
En relación con el cargo por infracción del artículo 355 superior, la
Corte constata que la prestación con cargo a recursos públicos del
servicio de defensa técnica para los integrantes de la fuerza pública, prevista
en las normas demandadas, no queda comprendida dentro de las hipótesis de
auxilio o donación prohibidas por el artículo 355 superior, razón por la cual
declarará exequibles los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de
la Ley 1698 de 2013 en
relación con el cargo analizado . Ello por cuanto los
integrantes de la fuerza pública en ejercicio de su misión constitucional desarrollan
una actividad peligrosa y, por tanto, el Estado está obligado, por el principio
de correspondencia, a garantizar su defensa técnica, teniendo en cuenta que
desarrollan en virtud de la función que constitucionalmente les ha sido
conferida un ejercicio legítimo de la fuerza. Con todo, en la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos
2º y 6º de esta ley, se deberán precisar los criterios que orientarán la
asignación de recursos para servicios de defensa con cargo a dicho fondo,
incluyendo criterios de distribución proporcional a fin de asegurar que
aquellos cubran la defensa de aquellos integrantes de la fuerza pública que no
cuentan con rentas e ingresos suficientes para sufragar su defensa y que la
destinación de los recursos se efectúe con arreglo a criterios de eficiencia y
equidad.
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/ CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Jurisprudencia
constitucional/RESERVA DE LEY-Criterios jurisprudenciales para la
identificación de un contenido estatutario/RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA-Criterios de
identificación desarrollados en la jurisprudencia constitucional
RESERVA DE LEY-Criterios para
determinar asuntos de contenido estatutario
De conformidad con los criterios desarrollados por la jurisprudencia,
deberán tramitarse a través de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental
definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una
normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el
legislador tenga la pretensión de regular la materia de manera integral,
estructural y completa […], (iv) que aludan a la estructura
general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes
que traten situaciones principales e importantes de los derechos.
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Conformación
REPARTO DE TRABAJO LEGISLATIVO ENTRE COMISIONES CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional
TRABAJO LEGISLATIVO-Especialización
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencia
para aprobación en primer debate
VICIO DE PROCEDIMIENTO POR ELUSION DE DEBATE Y VOTACION-Jurisprudencia constitucional
VOTACION EN BLOQUE DE ARTICULADO DE PROYECTO DE LEY-Jurisprudencia constitucional
VOTACION EN BLOQUE DE ARTICULADO DE PROYECTO DE LEY-Condiciones
DEBATE LEGISLATIVO-Apertura formal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEBATES PARLAMENTARIOS-Fundamento
TRAMITE LEGISLATIVO-Etapa de votación
sólo procede bajo el supuesto de la suficiente ilustración/ACTO DE VOTACION
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Metodología
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inexistencia
de “mico legislativo"
PROHIBICION DE ESTABLECER AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PARTICULARES-Contenido y alcance
AUXILIOS O DONACIONES-Desarrollo
jurisprudencial de la prohibición
OTORGAMIENTO DE SUBVENCIONES O AUXILIOS A PARTICULARES-Reglas que condicionan su admisibilidad
PROHIBICION DE DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS
NATURALES O JURIDICAS DE DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia
constitucional
PRESTACION DEL SERVICIO DE DEFENSORIA TECNICA Y ESPECIALIZADA PARA
INTEGRANTES DE LA FUERZA PUBLICA-Alcance
CREACION DE FONDO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS MIEMBROS DE
LA FUERZA PUBLICA-Objeto/FONDO ESPECIAL SIN
PERSONERIA JURIDICA DESTINADO A FINANCIAR EL OTORGAMIENTO DE PRESTACION A
TITULO GRATUITO-Autorización de transferencia de recursos públicos
I.
II.
Referencia:
Expediente D-10307
III.
IV.
Demanda de inconstitucionalidad contra
la Ley 1698 de 2013,
“ Por la cual se crea y organiza
el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza
Pública y se dictan otras disposiciones”.
V.
VI.
Demandante: Iván
David Márquez Castelblanco
Magistrada sustanciadora:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. El ciudadano Iván David Márquez Castelblanco instauró acción pública de
inconstitucionalidad contra la Ley 1698 de 2013 “ por la
cual se crea y organiza el sistema de defensa técnica y especializada de los
miembros de la fuerza pública, y se dictan otras disposiciones ”. El
demandante argumenta que la Ley 1698 de 2013 presenta vicios de
procedimiento en su formación insubsanables, por vulnerar el numeral 1° del
artículo 157 de la Constitución Política, el literal a)
del artículo 152 y, parcialmente, el artículo 157 ibídem. Además, por
existencia de vicios de fondo en los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13, los que
estima, contrarían el artículo 355 de
la Carta Política, y
en el artículo 16, por violación del principio de unidad de materia establecido
en los artículos 158y 169 de
la Constitución Política.
2. Mediante auto del catorce (14) de julio de dos mil catorce
(2014) se admitió la demanda y se dispuso comunicar la iniciación del proceso
al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios de Hacienda y
Crédito Público, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, al
Departamento Administrativo de la Función Pública, a las Facultades de Derecho
de la Universidad Externado de Colombia, Universidad Nacional de Colombia,
Universidad Militar Nueva Granada, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Asimismo, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar
en lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del Decreto 2067 de 1991.
3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
4. El texto demandado se transcribe a continuación:
LEY 1698 DE 2013
(Diciembre 26)
Diario Oficial No. 49.016 de 27 de diciembre de
2013
Por la cual se crea y organiza el sistema de
defensa técnica y especializada de los miembros de la fuerza pública, y se
dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1°. Creación del Sistema de Defensa
Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública. Créase el
Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública
como un conjunto de políticas, estrategias, programas, medidas preventivas y
herramientas jurídicas, técnicas, financieras y administrativas orientadas a
garantizar a favor de los miembros de la Fuerza Pública que así lo soliciten,
el derecho a la defensa y una adecuada representación en instancia
disciplinaria e instancia penal ordinaria y especial en el orden nacional,
internacional y de terceros estados por excepción, y con ello el acceso
efectivo a la Administración de Justicia.
Artículo 2°. Objeto del Sistema de Defensa Técnica
y Especializada. El Sistema de Defensa Técnica y Especializada
de los Miembros de la Fuerza Pública, es responsable de financiar los servicios
jurídicos que garanticen a los miembros activos y retirados de la Fuerza
Pública una adecuada representación, para materializar el derecho fundamental a
la defensa en las instancias disciplinarias o jurisdicción penal ordinaria y
especial en el orden nacional, internacional y de terceros Estados por
excepción, previstas en la ley para cada caso, de conformidad con la
reglamentación que para tal efecto determine el Gobierno Nacional.
Artículo 3°. Principios que rigen el Sistema de
Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública. En la
aplicación de esta ley se tendrán en cuenta los siguientes principios:
Continuidad: El servicio que
brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la
Fuerza Pública se prestará sin interrupción desde el momento mismo en que se
autoriza, salvo fuerza mayor o caso fortuito.
Especificidad: Los
recursos apropiados para financiar el Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública se destinarán al
cumplimiento del objeto establecido en la presente ley y demás actividades
conexas, complementarias y necesarias que constituyan directa e indirectamente
un medio indispensable para el cumplimiento adecuado de los fines del Sistema.
Calidad: El servicio que
brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la
Fuerza Pública se prestará con eficiencia y calidad, para lo cual sus órganos
de administración implementarán los mecanismos de control y vigilancia que así
lo garanticen.
Accesibilidad: Los
miembros de la Fuerza Pública, activos o retirados, tendrán el derecho de
acceder al servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5°, 6° y 70 de la presente ley
y con sujeción a la apropiación presupuestal disponible al momento de la
solicitud.
Gratuidad: El servicio que
brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada se prestará a quien se
autorice en forma oportuna y continua sin costo alguno, hasta por el monto de
los recursos apropiados y disponibles.
Oportunidad e idoneidad: El
Sistema de Defensa Técnica y Especializada garantizará el derecho a una defensa
oportuna, especializada y con personal idóneo.
Imparcialidad: El
defendido gozará de independencia, sin ninguna clase de restricción, influencia
o presión.
Especialidad: Los
defensores vinculados al Sistema de Defensoría Técnica deberán tener estudios
en grado de especialización o maestría en derecho disciplinario, penal o
procesal penal y experiencia en litigio penal o en disciplinario, así como
conocimientos en derecho operacional o derechos humanos y derecho internacional
humanitario. Los defensores seleccionados deberán registrarse en el Registro de
Abogados del Sistema de Defensoría Técnica y Especializada de los Miembros de
la Fuerza Pública que para tal efecto cree y administre Fondetec.
Artículo 4°. Creación del Fondo. Créase el
Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública
como una cuenta especial de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, que
hará parte del Ministerio de Defensa Nacional - Unidad de Gestión General, sin
personería jurídica, con independencia patrimonial, el cual funcionará bajo la
dependencia, orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional.
El Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los
Miembros de la Fuerza Pública utilizará la sigla Fondetec.
Fondetec financiará el Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública, siempre y cuando la falta o
delito haya sido cometido en ejercicio de la misión constitucional asignada a
la Fuerza Pública o con ocasión de ella.
Artículo 5°. Financiación del Sistema de Defensa
Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública. Para el
cumplimiento de los fines establecidos en el artículo 1° de la presente ley, el
Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública
se financiará con los recursos que se apropien en el Fondo de Defensa Técnica y
Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública, creado en virtud de la
presente ley.
TITULO II
COBERTURA Y EXCLUSIONES
Artículo 6°. Ámbito de cobertura. El
Sistema de Defensa Técnica y Especializada financiado por el Fondo de Defensa
Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec) se
encargará de prestar a los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública
los servicios mencionados en el artículo 2° de esta ley, cuyo conocimiento sea
avocado en materia disciplinaria por las autoridades disciplinarias y en
materia penal por la jurisdicción penal ordinaria o penal militar y en subsidio
la jurisdicción internacional vinculante por tratados internacionales
debidamente ratificados por Colombia.
Así mismo, podrá prestarse el Servicio de
Defensoría a los miembros de la Fuerza Pública ante terceros Estados.
En aquellas actuaciones que se encuentren en curso
a la entrada en vigencia de la presente ley, se garantizará el derecho de
defensa a los miembros de la Fuerza Pública que lo soliciten en los términos
aquí señalados, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida
el Gobierno Nacional.
El Servicio de Defensa Técnica y Especializada que
financia Fondetec garantiza, como obligación de medio y no de resultado, un
servicio oportuno, de calidad, continuo, especializado e ininterrumpido.
Artículo 7°. Exclusiones. Se
excluyen de la cobertura del Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
miembros de la Fuerza Pública al que se refiere la presente ley, entre otras,
aquellas conductas principales relacionadas con los delitos contra la
administración pública, la libertad integridad y formación sexuales, delitos
contra la familia, violencia intrafamiliar, delitos contra la asistencia
alimentaria, la extorsión, la estafa, lavado de activos, tráfico de
estupefacientes, enriquecimiento ilícito, delitos contra la fe pública y los
delitos contra la existencia y la seguridad del Estado y contra el régimen
constitucional y legal definidos en los Títulos XVII y XVIII del Código Penal
Colombiano, respectivamente.
TÍTULO III
ADMINISTRACION DEL FONDO
Artículo 8°. Órganos de Administración. El Fondo
contará para su administración con un Comité Directivo y un Director o Gerente.
Parágrafo. El Director o Gerente
del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza
Pública -Fondetec- será de libre nombramiento y remoción del Ministro de
Defensa Nacional. Su remuneración y régimen de prestaciones será el que
determine el Gobierno Nacional, de conformidad con las normas vigentes.
Artículo 9°. Comité Directivo. El Comité
Directivo del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la
Fuerza Pública -Fondetec- estará integrado por:
1. El Ministro de Defensa Nacional o su delegado,
quien lo presidirá.
2. El Comandante General de las Fuerzas Militares,
o su delegado.
3. El Comandante del Ejército Nacional de Colombia,
o su delegado.
4. El Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana, o
su delegado.
5. El Comandante de la Armada Nacional, o su
delegado.
6. El Director General de la Policía Nacional, o su
delegado.
7. Tres (3) representantes del Ministro de Defensa
Nacional.
8. El Director o Gerente de Fondetec tendrá a su
cargo la Secretaría Técnica del Comité, y asistirá con voz pero sin voto.
Parágrafo. El Gobierno
Nacional reglamentará el funcionamiento de los órganos de administración del
Fondo.
TÍTULO IV
RECURSOS Y OPERACIÓN DEL FONDO
Artículo 10. Recursos del Fondo. Los
recursos del Fondo de Defensa Técnica y Especializada (Fondetec) provendrán de:
1. Las partidas que se le asignen en el Presupuesto
Nacional
2. Los recursos que para este propósito se destinen
por parte del Fondo de Defensa Nacional del Ministerio de Defensa Nacional.
3. Los recursos de cooperación nacional e
internacional que este gestione o se gestionen a su favor.
4. Las donaciones que reciba.
5. Los rendimientos financieros derivados de la
inversión de sus recursos, y
6. Los demás recursos que obtenga o se le asignen a
cualquier título.
Artículo 11. Finalidad de los recursos. Los
recursos del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la
Fuerza Pública (Fondetec) destinados a la Defensa de los Miembros de la Fuerza
Pública, tendrán por finalidad la financiación del Sistema de Defensa Técnica y
Especializada y demás actividades relacionadas que constituyan directa o indirectamente
un medio indispensable para el cumplimiento adecuado de los fines del Sistema y
del objeto del Fondo.
Parágrafo 1°. El
Ministerio de Defensa Nacional y sus unidades ejecutoras podrán sufragar
actividades relacionadas que constituyan directa o indirectamente un medio
indispensable para el cumplimiento adecuado del objeto del Fondo y del Sistema
de Defensa Técnica y Especializada, previo estudio de conveniencia elaborado
por el Director del Fondo y viabilidad técnica y presupuestal expedida por el
funcionario competente de la respectiva Unidad Ejecutora.
Parágrafo 2°. Los
gastos en que incurra Fondetec para la implementación y ejecución de la fiducia
mercantil de que trata el artículo 12 de esta ley, incluida la comisión que se
pagará a la fiduciaria, serán atendidos con cargo a los recursos del patrimonio
autónomo.
Parágrafo 3°. Para los
efectos previstos en el presente artículo, también se podrán celebrar convenios
con la Defensoría del Pueblo.
Artículo 12. Fiducia Mercantil. Los
recursos del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la
Fuerza Pública (Fondetec) que ingresen al patrimonio autónomo serán
administrados por la Fiduciaria La Previsora S. A., con quien el Ministerio de
Defensa Nacional suscribirá el contrato de fiducia mercantil respectivo, para
lo cual queda autorizado por la presente disposición.
Para todos los efectos legales la representación de
dicho patrimonio autónomo la llevará la sociedad fiduciaria.
Los recursos serán invertidos observando los
criterios de seguridad, solidez y rentabilidad del Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
Artículo 13. Administración de los recursos y
régimen de contratación. Para efectos presupuestales, los recursos se
entenderán ejecutados una vez los mismos sean transferidos al respectivo
patrimonio autónomo, el cual sujetará sus actos y contratos a las normas y
reglas del derecho privado, observando, en todo caso, los principios contenidos
en el artículo 209 de la Constitución Política.
Artículo 14. Transferencia de otros bienes. Cualquier
persona natural o jurídica, pública o privada u organismos internacionales de
cooperación, podrán hacer donaciones o entregar bienes, servicios o transferir
recursos al Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la
Fuerza Pública, a título gratuito sin que se requiera para ello el
procedimiento de insinuación. Estas transferencias no otorgan a quien
transfiere la condición de fideicomitente.
Artículo 15. De la extinción del fideicomiso. Son
causas de extinción del fideicomiso creado por esta ley:
1. La disolución y liquidación estatutaria de la
sociedad fiduciaria.
2. La intervención administrativa de la sociedad
fiduciaria dispuesta por la Superintendencia Financiera de Colombia, o la
entidad que haga sus veces, para administrar sus negocios o para liquidarla.
3. La revocación decretada por el Ministro de
Defensa Nacional.
En el evento de que ocurra cualquiera de las
circunstancias antes enumeradas, el Fondo de Defensa Técnica y Especializa
(Fondetec) subsistirá y, en consecuencia, la sociedad fiduciaria entregará la
administración del mismo a la institución financiera que determine el
Ministerio de Defensa Nacional.
TÍTULO V
DISPOSICIONES FINALES
Artículo 16. Ejercicio de la defensa por parte de
personal uniformado. El personal uniformado de las Fuerzas
Militares que en servicio activo acredite título de abogado y se encuentre
debidamente inscrito para su ejercicio, podrá ejercer la abogacía, cuando con
ocasión de su cargo o empleo se le asignen funciones relacionadas con la
defensa litigiosa de los intereses de la Nación Ministerio de Defensa
Nacional - Fuerzas Militares ante la respectiva autoridad judicial o
administrativa, según corresponda.
Artículo 17. La presente ley rige a
partir de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias.
III. DEMANDA
5. El ciudadano formula cinco cargos de inconstitucionalidad: tres de
ellos en contra de la totalidad de la Ley 1698 de 2013 por vicios de
procedimiento en su formación, consistentes en (i) la infracción de la reserva
de ley estatutaria, (ii) la aprobación en primer debate por una comisión
distinta de la constitucionalmente correspondiente, (iii) la elusión del debate
democrático y suficiente ilustración sobre el proyecto de ley; además, de
manera subsidiaria, (iv) formula un cargo por vicios de fondo en contra
de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley, los que estima, contrarían
el artículo 355 de la Carta Política y (v) acusa el artículo 16 de la Ley por
infracción del principio de unidad de materia. Expone sus acusaciones en los
siguientes términos:
6. Violación de la reserva de ley estatutaria. Considera
que la ley demandada contrarió el literal a) del artículo 152 constitucional,
toda vez que debió haber sido regulada a través de una ley estatutaria y no
mediante una ley ordinaria. Para fundamentar esta conclusión, el actor
expone y fundamenta las siguientes premisas: (i) la defensa técnica o igualdad
de armas constituye uno de los elementos centrales del núcleo esencial del
derecho fundamental al debido proceso; (ii) la regulación del núcleo esencial
de un derecho fundamental está sometida a reserva de ley estatutaria; (iii) la
Ley 1698 de 2013 no hace una regulación puntual del derecho fundamental a la
defensa técnica de los miembros de las Fuerzas Militares, sino que por el
contrario se ocupa de aspectos estructurales y esenciales del mismo, los cuales
deben ser reglados por el legislador estatutario. Sobre esta base concluye que
la mencionada ley debe ser declarada inexequible por cuanto fue tramitada como
una ley ordinaria, cuando debió serlo a través del procedimiento especial
previsto para las leyes estatutarias.
7. Aprobación en primer debate por una comisión distinta de la
constitucionalmente correspondiente. Indica que el Proyecto de Ley
número 132 de 2013 Senado 151 de 2013 Cámara, que se convirtió en la Ley 1698
de 2013, fue remitido para su trámite en primer debate a las comisiones
segundas de ambas cámaras, incurriendo en un vicio de constitucionalidad
insubsanable, debido a que no se cumplió la previsión contemplada en el numeral
2° del artículo 157 Superior. Esta norma dispone que ningún proyecto será ley
sin haber sido aprobado en el primer debate en la correspondiente comisión
permanente de cada Cámara, según la distribución temática que hace la Ley 3 de
1992. Señala el actor:
“Teniendo en cuenta que el artículo 1° del proyecto de ley en estudio
señala que el objeto del Sistema de Defensa allí previsto es “garantizar a
favor de los miembros de la Fuerza pública que así lo soliciten, el derecho a
la defensa y una adecuada representación en instancia disciplinaria e instancia
penal ordinaria y especial en el orden nacional, internacional y de terceros
estados por excepción, y con ello el acceso efectivo a la administración de
justicia”, se advierte que este no corresponde al tema de defensa nacional y
fuerza pública, pues su objeto no es la regulación de aquella función a
cargo del estado ni la definición de reglas sobre la organización y el
funcionamiento de la fuerza pública, sino la creación de un conjunto de medidas
tendientes a facilitar el auxilio por parte del estado de la representación
letrada a miembros de la Fuerza pública en procesos disciplinarios y penales
iniciados en su contra.
“En este orden de ideas, conviene examinar los asuntos que son de
competencia de las comisiones primeras, a las cuales, en virtud de
lo previsto en el artículo 2° de la Ley 3 de 1992, les compete conocer de “reforma
constitucional; leyes estatutarias; organización territorial;
reglamentos de los organismos de control, normas generales sobre contratación
administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la
administración nacional central; de los derechos, las garantías y los
deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad
intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales;
asuntos étnicos” (negrillas y cursivas originales).
“Cuando en el proyecto de ley se indica que su objeto es garantizar el
derecho a la defensa, la adecuada representación y el acceso efectivo a la
administración de justicia de los miembros de la Fuerza Pública, es evidente
que se refiere a la protección y garantía de sus derechos, luego la regulación
legal correspondiente tendría que haber sido un asunto debatido en las
comisiones primeras de las cámaras, lo que hace que no se haya cumplido la
previsión del numeral 2° del artículo 157 constitucional a que antes se ha
hecho referencia, habiéndose incurrido por esta causa en un vicio de trámite
insubsanable”.
Frente a este punto, agrega que si bien la Corte Constitucional ha
señalado unas circunstancias que hacen más flexibles este criterio de
inexequibilidad formal, teniendo en cuenta el cúmulo de trabajo del Congreso de
la República, en donde el Presidente de cada Cámara tiene un margen de acción
para repartir los asuntos[1],
“en el caso concreto que nos concita, no es viable aplicar ninguno de los
precitados criterios de control flexible, pues: Con claridad el Art. 2° de la
Ley 3ª de 1992 establec[e] que todas las Leyes estatutarias deben ser
tramitadas a través de la Comisión Primera, y como se dejó anotado […] la
ley sub examine tiene reserva de Ley Estatutaria”. Y
aclara:
“Ahora bien, si partiéramos del erróneo e hipotético supuesto de que la
ley acusada no tiene la calidad de Estatutaria, encontramos también que la
materia tratada en [e]sta, no tiene conexidad ni relación directa con ninguno
de los temas asignados por la ley 3ª de 1992 a la Comisión segunda de la Cámara
de Representantes. A priori se podría afirmar que la
Comisión Segunda de la Cámara es competente para conocer de la norma demandada,
en cuanto tiene a su cargo –entre otros– los temas de “Defensa Nacional, Fuerza
Pública y Servicio Militar”. Pero si se hace una interpretación armónica,
sistemática y teleológica de dicho artículo[, ] se puede colegir que el deseo
de su redactor fue otorgarle competencia para asuntos que tuvieran que ver con:
“reclutamiento, movilización de tropas, situación militar, ascensos y honores
de las F.F.M.M. colombianas y similares; es decir temas que guarden directa
relación con el servicio prestado por esta fuerza. […]. Más por el
contrario, lo que reglament[ó] la norma objeto de esta demanda, es la garantía
del Derecho de Defensa Técnica de las F.F.M.M. lo que en principio no guarda
estricta relación con la prestación del servicio, más sí por el contrario,
guarda estricta equivalencia con “derechos, garantías y deberes” los cuales
fueron asignados a las Comisiones Primeras Constitucionales del Congreso de la
República, por el Art. 2 de la Ley 3ª de 1992”.
8. Elusión del debate democrático y suficiente ilustración sobre
el proyecto de ley en el último debate de Cámara. Señala que dentro
de la sesión plenaria adelantada por la Cámara se presentó un vicio que vulneró
el artículo 157 Superior en sentido formal y en sentido material. En
relación con la vulneración formal expresa:
“La Ley 5ª de 1992 […] dispone en su Art. 134 la denominada votación por
partes. [E]sta obedece a la puesta en consideración de forma individual
de todos o algunos de los artículos que componen el texto legislativo en
discusión, por lo que se diferencia de la llamada votación en bloque, donde se
somete el texto constitucional a consideración de la comisión o cámara en su
integridad. [E]sta misma disposición señala que cualquier congresista
podrá solicitar que se adelante la votación por partes, teniendo la capacidad
el Presidente de la respectiva Cámara –previo a escuchar las razones que
motivan la respectiva moción– de decidir su forma de votación.
“Efectivamente el Representante a la Cámara Dr. Carlos Germán Navas
Talero, solicitó que el texto del proyecto de ley número 151 de 2013 Cámara,
fuera votado artículo por artículo, a fin de poder formular inquietudes sobre
el mismo. Dicha moción no fue tenida en cuenta por la Mesa Directiva la cual
procedió a ordenar su votación en bloque, arguyendo que el Presidente de la
Cámara de Representantes –Dr. Hernán Penagos– [podía] decidir cómo se votaba;
cometiendo una flagrante violación al Art. 134 de la ley 5ª de 1992, pues
[e]sta ordena que el presidente deberá dar la palabra a los congresistas para
que expresen las razones a favor o en contra de la proposición, acto que no fue
permitido…[2].
“Finalmente los Representantes Carlos Germán Navas Talero y Ángela María
Robledo, dejaron como constancia que no se les permitió debatir el contenido
material del proyecto de ley número 151 de 2013 Cámara, puesto que no se tuvo
en cuenta la votación por partes solicitada previamente, la cual es una
garantía que permite dar a conocer y discutir el contenido real de las
disposiciones legales, sus posibles interpretaciones o contradicciones, así
como evidenciar la presencia de los coloquialmente llamados ‘micos’ que no son
otra cosa que Artículos que desvían el espíritu de la producción legislativa y
que pueden pasar desapercibidos – como efectivamente ocurrió con el Art. 16 de
la norma demandada…”.
En relación con la vulneración material, afirma que en el trámite
legislativo dado en el último debate en la Cámara para el Proyecto de Ley 151
de 2013, fueron conculcados los principios de identidad flexible y
consecutividad. Explica:
“[…] para el caso que nos ocupa el Principio de Consecutividad requiere
que antes de la aprobación de los proyectos de ley, se otorgue una deliberación
suficiente que permita a los congresistas reflexionar sobre el contenido de la
norma, lo cual en efecto no fue permitido por la Mesa Directiva, presentándose
una elusión al debate propio de la conformación de las leyes contenido en [el]
Art. 157 de la Constitución, pues en efecto este fue negado.
“En cuanto trata al principio de identidad flexible, esta garantiza que
la instancia legislativa conozca y pueda informarse de forma suficiente del
contenido material de la ley, antes de que sea sometida al proceso de
votación. Este requisito no se cumple con la sola inclusión del texto [en
la] gaceta del congreso y menos aun cuando ha sido presentada una ponencia que
modifica parcialmente el proyecto de ley –como en efecto ocurrió– sino por el
contrario necesita que los congresistas pueda[n] formular sus inquietudes sobre
el [mismo] y estas a su vez sean resueltas por los ponentes o los servidores
públicos citados….
“Finalmente es importante denotar que el grupo de Representantes a la
Cámara que solicitaron la votación nominal, pública y por partes, son
integrantes de los Partidos minoritarios que tienen asiento en el Congreso
Nacional y que a su turno ejercen oposición. Por lo que teniendo en
cuenta el principio de respeto por los derechos de las minorías, se debió
permitir una mayor ilustración sobre el proyecto de ley…”.
9. Infracción del artículo 355 de
la Constitución. Plantea
el demandante que en el evento de que la Corporación estime que no se
configuraron los vicios de procedimiento señalados en contra de la totalidad de
la Ley, es menester que declare la inexequibilidad de los artículos 2, 4, 5,
10, 11, 12 y 13 por ser violatorios, en su conjunto, del artículo 355 de
la Constitución.
Considera que:
“En la medida en que el artículo 2° de la ley señala que este Sistema de
Defensa es responsable de financiar los servicios jurídicos
que garanticen a sus beneficiarios la materialización del derecho fundamental a
la defensa, que el artículo 4° crea el Fondo de Defensa Técnica y Especializada
de los Miembros de la Fuerza Pública, bajo la dependencia, orientación y
coordinación [d]el Ministerio de Defensa Nacional, que el artículo 5° señala
que para el cumplimiento de los fines de esta ley dicho Fondo será el mecanismo
que financie el Sistema de Defensa, y que el artículo 10° dispone que los
recursos del Fondo provendrán de las partidas que se le asignen en el presupuesto
nacional, de los recursos que le destine el Fondo de Defensa Nacional del
Ministerio de Defensa Nacional y de sus rendimientos, recursos que de acuerdo
con el artículo 11° deben destinarse a la financiación del Sistema de Defensa,
mediante un mecanismo de administración fiduciaria (artículos 12 y 13), el
conjunto de estas disposiciones es violatorio del artículo 355 de la
Constitución.
“En efecto, el inciso 1° de esta disposición señala que “Ninguna de las
ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor
de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. En este caso, los
recursos destinados al Fondo no constituyen nada diferente a auxilios o
donaciones para financiar los gastos de defensa de los miembros de la Fuerza
Pública vinculados a procesos penales o disciplinarios, sin que tales ayudas
oficiales encuadren dentro de ninguna de las tres previsiones en las cuales la
Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional frente a la
prohibición general [conforme a la sentencia C-324 de 2009]”.
“[…] de la Ley 1698 de 2013 no se puede entrever
ni remotamente que se dé acceso a bienes y servicios necesario[s] para la
materialización del Derecho a la Defensa Técnica, a grupos poblacionales con
mayores necesidades y menores ingresos, como razón para sustentar una contraprestación
o beneficio social; sino por el contrario se está otorgando indiscriminadamente
una subvención a todos los miembros del Ejército Nacional sin importar las
condiciones económicas o materiales de cada uno de ellos, máxime, cuando muchos
de estos […] poseen sobradamente los recursos necesarios para procurarse una
Defensa Técnica. Por consiguiente este mecanismo de financiación para sufragar
con cargo a recursos del erario la defensa de los miembros de la Fuerza Pública
vulnera el artículo 355 de
la Constitución”
(negrillas originales).
10. Infracción del principio de unidad de materia en la
aprobación del artículo 16. En cuanto a la violación de los artículos
158 y 169 Superiores, por parte del artículo 16 de la Ley 1698 de 2013,
sustenta que dicho texto normativo es inconstitucional porque carece de unidad
de materia. Plantea:
“Esta disposición contempla que el personal uniformado y en servicio
activo de las Fuerzas Militares que tenga título de abogado y se encuentre
inscrito para su ejercicio, pueda, por razón de su cargo o empleo, asumir la
representación litigiosa de la Nación-Ministerio de Defensa, ante la respectiva
autoridad judicial o administrativa. Como se advierte, esta norma carece
de cualquier conexidad con el objeto del proyecto de ley, pues no tiene nada
que ver con el Sistema de Defensa Técnica de los Miembros de la Fuerza Pública,
sino que se refiere a la defensa de los intereses de la Nación.
“[…] por la misma razón este artículo también vulnera el artículo 169 de
la Constitución pues el título de la ley, que es “por la cual se crea y
organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la
Fuerza Pública, y se dictan otras disposiciones”, no guarda correspondencia
con el artículo 16, que versa sobre un tema completamente diferente, que no
guarda ningún tipo de conexidad con el objeto de la ley, en los término[s] que
se dejó anotado”.
11. Con fundamento en los cargos descritos, el ciudadano pretende que se
declare la inexequibilidad de la Ley 1698 de 2013 por los vicios insubsanables
de trámite en que se incurrió en su proceso de formación. En su defecto,
peticiona que sean declarados inexequibles los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12,
13 y 16, por los cargos específicos sustentados en la demanda.
IV. INTERVENCIONES
Ministerio de Defensa Nacional
12. El Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional
interviene en representación de esta entidad para defender la
constitucionalidad de la totalidad de la Ley 1698 de 2013 y de sus artículos 2,
4, 5, 10, 11, 12, 13 y 16.[3]
13. En relación con el primero de los cargos planteados, el
representante del Ministerio de Defensa sostiene que, con fundamento en los
criterios definidos por la jurisprudencia constitucional y sintetizados en la
sentencia C-169 de 2014[4],
no es posible concluir que las materias reguladas por la Ley 1698 de 2013 se
encuentren sometidas a reserva de ley estatutaria. En apoyo de esta conclusión
sostiene que: (i) la creación y organización del Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los miembros de la Fuerza Pública no es un asunto incluido de
manera expresa y taxativa en el artículo 152 constitucional; (ii) el sistema,
en sí mismo considerado, no constituye un derecho fundamental; (iii) la ley
demandada no contiene desarrollos ni complementos cualificados de los derechos
fundamentales, pues se limita a organizar un sistema de financiación para hacer
efectivo el derecho de defensa de los integrantes de las fuerzas militares,
pero no introduce cambios ni complementos en los contenidos sustantivos de este
derecho; (iv) la ley tampoco se ocupa de regular asuntos propios del núcleo
normativo de los derechos fundamentales; (v) ni contiene una regulación integral
del derecho de defensa o de algún otro derecho fundamental; (vi) tampoco se
ocupa de regular de manera integral un mecanismo de protección de derechos
fundamentales, pues tan sólo desarrolla un aspecto relativo a la financiación
del ejercicio del derecho de defensa por parte de los integrantes de la fuerza
pública; (vii) de aplicar en este caso la reserva de ley estatutaria, “lo
excepcional devendría en lo corriente y a la inversa”. Sobre
esta base, el interviniente controvierte los argumentos planteados por el actor
y concluye solicitando a la Corte desestimar el cargo por violación de la
reserva de ley estatutaria.
14. Sobre el segundo cargo, el representante del Ministerio de Defensa
dice que, una vez establecido que la Ley 1698 de 2013 no se ocupa de una
regulación integral del derecho de defensa, sino que se limita a establecer un
sistema para la financiación del ejercicio de este derecho en el caso de los
integrantes de la Fuerza Pública, es claro que la norma en cuestión se refiere
a asuntos cuyo trámite compete a las comisiones segundas de ambas Cámaras.
Señala además que el hecho de que el proyecto incorpore asuntos que se
encuentran asignados a las comisiones primeras del Congreso no determina la
inconstitucionalidad de la ley, pues en todo caso existe una duda razonable
sobre cuál sería la comisión competente para tramitarla. En estas
circunstancias, los presidentes de las respectivas cámaras estaban facultados
para remitir el proyecto a la comisión que consideraran competente. En tanto la
asignación a las comisiones segundas resulta razonable, por su competencia para
tramitar proyectos relacionados con la defensa nacional y la fuerza pública, no
habría lugar a declarar la inconstitucionalidad de la ley, pues la decisión
sobre el reparto se ajusta a los criterios de control flexible definidos por la
Corte Constitucional en la sentencia C-011 de 2013.[5]
15. Frente al tercer cargo, establece que no existió una vulneración
formal del artículo 157 de la Constitución, pues si bien es cierto que durante
el trámite de la ley en la Cámara de Representantes no se dio la palabra al
representante Germán Navas Talero para sustentar su propuesta de votar el proyecto
de ley por partes y no en bloque, en todo caso éste tuvo la oportunidad de
expresar ante la Plenaria las razones por las cuales creía que el proyecto de
ley debía ser votado por partes. En consecuencia, no es cierto que este hecho
haya generado una elusión del debate democrático o una falta de suficiente
ilustración sobre el contenido del proyecto de ley, pues todos los
congresistas, incluido el Representante que formuló la propuesta de votación y
su bancada, tuvieron oportunidades amplias y suficientes para expresar sus
puntos de vista sobre el contenido del proyecto de ley y sobre las razones para
efectuar su votación en bloque o de manera separada. Sostiene además que, según
lo prevén los artículos 134 y 159 de la Ley 5ª de 1992, de no existir
consenso en torno a la propuesta de votación por separado, le corresponde
decidir a la Mesa Directiva, tal y como ocurrió en este caso.
De otro lado, señala que “(E)l representante Navas Talero deseaba que
en la votación el Ministro le respondiera unas preguntas, y los demás
representantes que hablaron no veían razón para votar artículo por artículo.
Las proposiciones presentadas sobre el fondo del proyecto fueron acogidas por
el Ministro en incorporadas al mismo, con lo cual la votación en bloque era
razonable. En cambio, la votación artículo por artículo en esas circunstancias,
carecía de sentido”. Sobre esta base, el interviniente concluye que “las
razones por las cuales el Representante Navas pretendía que se votara el
proyecto por partes en lugar de en bloque resultaban por completo ajenas a los
fines de esa figura jurídica, puesto que se advierte claramente que lo que se
buscaba era una reapertura del debate sobre el fondo de la materia, más no
alegó ninguna razón basada en la conveniencia de adoptar una forma de votación
u otra”. Al respecto agrega que el accionante confunde las figuras de la
deliberación y de la votación de un proyecto de ley, los cuales tienen lugar en
etapas y obedecen a finalidades distintas, como lo ha señalado la Corte
Constitucional en las sentencias C-880 de 2003[6] y
C-155 de 1998. [7] En tal sentido argumenta que “el
reproche formulado por el accionante es que no se haya accedido a continuar
debatiendo el proyecto de ley cuando ya se estaba en la etapa de votación
(donde pretender regresar a la discusión del proyecto resulta ajeno a los fines
de la votación), pero no demuestra que las oportunidades para debatir previstas
en el propio trámite legislativo hayan sido conculcadas”.
En respuesta al argumento referido a la vulneración material del
artículo 157 de la Constitución, por infracción de los principios de identidad
flexible y consecutividad, el representante del Ministerio de Defensa sostiene
que “el accionante tergiversa de manera incomprensible dichos principios,
atribuyéndoles un alcance completamente ajeno a la normatividad constitucional”.
Dice que, según lo establecido en la jurisprudencia constitucional, el
principio de consecutividad alude al respeto a la regla de los cuatro debates
que debe surtir la aprobación de todo proyecto de ley, mientras que el de
identidad flexible se refiere a los límites que debe respetar la modificación
de los textos aprobados en cada uno de estos debates. Sostiene que, en lo
relativo a la infracción de los principios de consecutividad e identidad
flexible, la demanda no satisface las exigencias mínimas para que la Corte
pueda proferir un pronunciamiento de fondo, razón por la cual solicita a esta
Corporación desechar el cargo formulado por el accionante.
16. Frente al cargo de fondo por infracción del artículo 355
constitucional, el interviniente alega que no es cierto que el contenido de los
artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013 vulnere la
prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o
jurídicas. Para sustentar su posición, el representante del Ministerio de
Defensa establece que la destinación de recursos públicos para financiar la
defensa técnica de los integrantes de la fuerza pública encaja dentro los
supuestos en los que, según la jurisprudencia constitucional, es admisible
excepcionar la prohibición establecida en el artículo 355 de la Carta.
Argumenta que tal medida busca hacer efectivo el derecho de defensa de los
integrantes de las fuerzas militares, “en tanto personas que tienen mayores
necesidades y menores ingresos, dado que en su abrumadora mayoría son personas
de escasos recursos que carecen de los medios para defenderse de manera
adecuada ante eventuales procesos judiciales, y que además se ven
particularmente expuestos a tener que afrontar tales procesos en razón del
ejercicio de sus funciones, que al implicar el uso de la fuerza pública expone
a los uniformados de manera permanente al inicio de procesos penales o
disciplinarios en su contra”. En segundo lugar, afirma que la adopción de
un sistema de defensa técnica para los militares resulta imperioso para
realizar una finalidad constitucional del Estado, cual es la defensa de la
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional, cuya guarda se asigna a las fuerzas militares en virtud del
artículo 217 de la Constitución. Finalmente, con esta medida se busca
equilibrar las cargas desproporcionadas que deben asumir los miembros
uniformados de la fuerza pública, en particular aquellos que carecen de
recursos económicos para financiar su propia defensa en los procesos judiciales
y disciplinarios a los que están expuestos de manera permanente.
El apoderado del Ministerio de Defensa advierte que la Ley 1698 de 2013
no condiciona de manera expresa la financiación de los servicios judiciales de
los miembros de la Fuerza Pública a que se trate de personas de escasos
recursos o en una condición socioeconómica precaria, “debido a que el
verdadero propósito de la Ley es precisamente asegurar la defensa técnica y
especializada de los uniformados que no estén en condiciones de asumir los
costos de esa defensa por sí mismos, es claro que ese es el sustrato material
de la ley”. Pero sostiene que:
“Si llegare a presentare el caso de un miembro de la fuerza
pública que pueda sufragar los costos de su defensa técnica, podrá hacerlo.
Esta excepción eventual y remota en nada afecta la constitucionalidad de la
ley. Pero en el evento de que la Corte estime necesario precisar el punto, se
solicita a la Honorable Corte Constitucional que condicione la
constitucionalidad de la norma bajo el entendimiento de que el sistema sólo
beneficiará a aquellos uniformados que deban asumir cargas desproporcionadas
para financiar su propia defensa ante un proceso judicial o disciplinario
cobijado por el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de
la Fuerza Pública”.
17. Por último, sobre el cargo formulado en contra del artículo 16 de la
ley por infracción del principio de unidad de materia establecido en el
artículo 158 Superior, el interviniente sostiene que el actor parte de una
interpretación errada del artículo mencionado, al pasar por alto la incidencia
directa que tienen los procesos en que hace parte la Nación, respecto de los
procesos penales y disciplinarios que cursan contra los integrantes de las
fuerzas militares. Explica que el resultado de los primeros impacta, ya sea de
manera favorable o desfavorable, el curso y desarrollo de los procesos penales
y disciplinarios individualmente considerados. Por tanto, la norma demandada
guarda una conexidad evidente con la materia de ley bajo examen, desde las
perspectivas temática, causal, teleológica, sistemática y metodológica,
establecidas por la Corte Constitucional como criterios para identificar la
existencia de unidad de materia. Por los mismos motivos, el interviniente
descarta la infracción del artículo 169 de la Carta, alegada por el demandante.
Intervención ciudadana
18. Dentro del término de fijación en lista previsto en el artículo 7º,
inciso 2º del Decreto 2067 de 1991, se recibió una intervención suscrita por
Germán Navas Talero y Angélica Lozano, quienes invocando su condición de
ciudadanos en ejercicio y congresistas de la república presentaron argumentos
dirigidos a coadyuvar las pretensiones del demandante en el sentido de que la
Corte declare la inexequibilidad de la Ley 1698 de 2013.[8]
19. Coinciden con el accionante en señalar que el proyecto de ley debió
surtir el trámite previsto para las leyes estatutarias y debió asignarse a las
comisiones primeras constitucionales, en lugar de a las comisiones segundas de
Senado y Cámara. Sostienen que esta irregularidad tenía como fin eludir el
debate en la Comisión Primera, la cual está conformada por un mayor número de
integrantes, en ella tienen asiento los legisladores con mayor trayectoria y
conocimientos de derecho constitucional, así como representantes de las
bancadas minoritarias, como las que representan los congresistas
intervinientes.
20. En lo atinente al cargo por elusión del debate en Plenaria de la
Cámara y votación por partes, los intervinientes precisan que:
“(C)on respecto a la Regla de la Votación por partes contenida en
el Art. 134 de
la Ley 5ª de 1992,
acierta el demandante cuando afirma que se vulneró dicha cláusula, pues en
efecto el entonces Presidente de la Cámara Dr. Hernán Penagos, no tuvo en
cuenta la solicitud de realizar votación por partes de la Ley objeto de esta
demanda y por el contrario mando a cortarnos el sonido y no nos permitió
hablar. Tan es así que en el caso del Representante Germán Navas Talero, este
debió levantarse hasta la mesa directiva para solicitar que se le permitiera el
uso de la palabra, que sólo se le otorgó cuando ya se había decidido negar la
solicitud de votación por partes. Violando no sólo la regla del principio de
respeto por las Minorías que rige la interpretación de la Ley 5ª de 1992, sino la misma disposición
normativa del Art. 134 ya citado, pues era el deber del Presidente de Cámara
otorgar la palabra al solicitante de la proposición verbal de votación por
partes para que éste pudiera esgrimir las razones de dicha solicitud. Además se
nos negó el derecho de hacer observaciones, preguntas y hasta votar
positivamente, por algunos de los artículos de la Ley. Esta actividad
perpetrada en último debate de la norma acusada, recuerda los aciagos tiempos
de la votación por ‘pupitrazo’ y demuestra una total falta de profesionalismo y
respeto por la labor legislativa”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
21. El Procurador General de la Nación, mediante concepto No 5822,[9] solicitó
a la Corte Constitucional inhibirse de efectuar un pronunciamiento de fondo
sobre la presunta violación del artículo 355 de
la Constitución y
declarar la exequibilidad de las normas demandadas por los demás cargos
enervados.
22. En relación con el primer cargo, la Vista Fiscal argumenta que
la Ley 1698 de 2013 no
está sometida a reserva de ley estatutaria, por cuanto ella no se ocupa de
regular aspectos concernientes al núcleo esencial del acceso a la justicia y la
defensa de los miembros de la Fuerza Pública, sino que se ocupa de desarrollar
un aspecto relativo a la dimensión prestacional del derecho de defensa, asunto
que es competencia del legislador ordinario, tal y como lo estableció la Corte
Constitucional en la sentencia C-979 de 2010. [10]
23. Frente al segundo cargo, sostiene que la Comisión Segunda
Constitucional Permanente era competente para tramitar la presente ley, pues si
bien la misma tiene relación con el ejercicio de algunos derechos
fundamentales, como ocurre con la mayoría de normas, su materia y objeto
principal no es ese, sino que versa sobre la prestación de servicios jurídicos
a los miembros de la fuerza pública que se enfrenten a procesos judiciales,
aspecto que guarda relación con uno de los ejes temáticos fundamentales de los
que se ocupa la Comisión Segunda. En consecuencia, la asignación a esta célula
legislativa del proyecto de ley en cuestión obedece a una decisión razonable, y
no arbitraria, fundada directamente en el contenido del proyecto.
24. Con relación al cargo por elusión de debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, el Ministerio Público estima que, en efecto, durante
el referido debate existió una irregularidad procesal, la cual, sin embargo, no
tiene la entidad suficiente para catalogarse como elusión del
debate y, en consecuencia, para viciar la constitucionalidad de la
ley.
Según explica el Procurador, la irregularidad consistió en que, una vez
aprobada la proposición afirmativa del informe de ponencia, uno de los
congresistas solicitó que se efectuar votación nominal y separada de cada uno
de los artículos, la cual fue resuelta negativamente por el Presidente de la
Cámara con fundamento en lo establecido en el artículo 159 de la Ley 5ª de
1992, cuando para decidir sobre ella debió aplicarse lo previsto en el artículo
134 de la misma ley. Este último no confiere el derecho a que, ante solicitud
en tal sentido, se efectúe la votación por separado de cada artículo, pero sí
obliga a que la solicitud de votación por separado sea sometida a consideración
de la respectiva corporación y que, ante la ausencia de consenso, sea la mesa
directiva quien decida la forma de ordenar la votación.
Señala que en el presente caso “el Presidente de la Plenaria del
Congreso efectuó una aplicación inadecuada del artículo 159 y […], a través de
la misma, sustrajo la oportunidad para que la plenaria manifestara su
consenso sobre la forma como debería efectuarse la votación y, en consecuencia,
aplicó su atribución residual en forma principal”. Sin embargo, a juicio
del Jefe del Ministerio Público, tal irregularidad no configura en sí misma una
elusión de debate en ninguna de las dos modalidades – formal o material - en
las que, según el precedente establecido en la sentencia C-1040 de 2005[11],
puede tener lugar esta infracción. No se presentó una elusión formal
del debate, en tanto la irregularidad acontecida no puede equipararse a una
omisión de la discusión ni de la votación del entonces proyecto de ley, sino
que implicó “la imposición apresurada de un tipo de votación”, en este
caso la aprobación en bloque de la iniciativa. Tampoco tuvo lugar una elusión
material del debate, pues aquella no impidió que la iniciativa fuera
efectivamente discutida y aprobada en su materialidad, así como el ejercicio de
los derechos de la oposición ni, en particular, los del Representante que
solicitó la votación por separado.
A este respecto, la Vista Fiscal dice que, como lo ponen de manifiesto
sus intervenciones durante el debate, la intención del Representante Navas
Talero no era tener la posibilidad de mejorar el proyecto a través de una
votación separada, pues para ello tuvo la oportunidad de formular proposiciones
sustitutivas o modificativas en el curso del debate, sino efectuar una
oposición total al mismo. Y si bien tal actitud no es reprochable, a juicio del
Ministerio Público “la imposición de la votación en bloque por parte del
Presidente de la Plenaria en nada afectó el derecho de este congresista a
ejercer la oposición total al proyecto, como tampoco implicó un cercenamiento
del derecho a proponer mejoras a la iniciativa sino que, por el contrario,
ofreció el medio más idóneo para el fin pretendido, que era poder oponerse a la
totalidad de la iniciativa”. En tales circunstancias, “la votación en
bloque no tenía la capacidad de afectar ningún derecho de las minorías ni la
transgresión de ningún principio del debate democrático y, en consecuencia,
significa que no hubo vicio de constitucionalidad de elusión material del
debate”.
25. El representante del Ministerio Público establece que el cargo por
infracción del artículo 355 de la Carta carece de pertinencia, por
lo cual la Corte debe inhibirse para pronunciarse de fondo en relación con el
mismo. Como sustento de esta tesis, argumenta que el actor confunde el fenómeno
de la donación con el papel del Estado como garante de derechos fundamentales
de las personas, en este caso de los miembros de la fuerza pública. Las normas
acusadas regulan la prestación de un servicio que constitucionalmente puede
estar a cargo del Estado, como es el sistema de defensoría pública, y en tal
sentido no implica la transferencia de dominio de un bien estatal a los
particulares. De atenderse la lógica del demandante, habría lugar a concluir
entonces que también el servicio de defensoría pública que presta la Defensoría
del Pueblo sería inconstitucional por implicar una donación, lo que no sería
más que un absurdo constitucional.
26. Por último, la Vista Fiscal sostiene que el artículo 16 de la Ley
1698 de 2013 no desconoce el principio de unidad de materia, en tanto guarda
conexidad con los fines que persigue esta regulación, cual es la prestación de
servicios jurídicos para la defensa litigiosa de los integrantes de la Fuerza
Pública, a través de la creación de un Sistema de Defensa Técnica y
Especializada. La norma en cuestión efectúa la habilitación especial de un
sujeto – los miembros de la Fuerza Pública que además de estar en servicio
activo sean abogados – como apto la prestación del referido servicio de
defensa. En ese orden de ideas, concluye que uno y otro son temas directamente
conexos, con lo cual no hubo lugar a infracción del citado principio
constitucional.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral de la
Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente
demanda.
Primera cuestión
preliminar. Examen de caducidad de la acción en relación con los cargos por
vicios de forma
2. De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del artículo 242 de la
Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma
caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del
respectivo acto. Es preciso examinar el cumplimiento de este requisito, toda
vez que los tres primeros cargos formulados en la demanda se refieren a
acusaciones por vicios de forma.
En el caso objeto de examen, la Ley 1698 de 2013, “por la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras
disposiciones”, fue publicada en el Diario
Oficial No. 49.016 del 27 de diciembre de 2013. La demanda de
inconstitucionalidad fue radicada en la Secretaría de la Corte Constitucional
el 10 de junio de 2014, es decir, cuando todavía no había vencido el término
mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del Constituyente
para ejercer la acción.
Segunda cuestión preliminar: Aptitud sustantiva de la demanda.
3. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas
que presenten los ciudadanos en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad deberán contener: (i) el señalamiento y transcripción de
las normas acusadas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se
consideran infringidas y de (iii) las razones por las cuales se estiman
violadas. Adicionalmente, deberá indicarse (iv) la razón por la cual la Corte
es competente para conocer de la demanda y, cuando la norma se impugne por
vicios de forma (iv) el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución
para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado.
El tercero de los requisitos antes indicados, conocido como concepto
de violación, requiere que el demandante despliegue una labor
argumentativa que permita a la Corte fijar de manera adecuada los cargos
respecto de los cuales debe pronunciarse para, de este modo, respetar el
carácter rogado del control de constitucionalidad. En ese orden de ideas,
esta Corporación ha consolidado una doctrina sobre los requisitos básicos para
examinar la aptitud de la demanda, expuestos de manera canónica en la sentencia
C-1052 de 2001[12],
en los siguientes términos:
Claridad: exige que cada uno de los
cargos de la demanda tenga un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.
Certeza: Esto significa que (i) la
demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”; (ii) que los
cargos de la demanda se dirijan efectivamente contra las normas impugnadas y no
sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la
demanda.
Especificidad: Las razones
son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”, que permita verificar una oposición objetiva entre el contenido de
las normas demandadas y la Constitución. De acuerdo con este requisito, no son
admisibles los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan.
Pertinencia: El reproche
formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir,
fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y
se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los
argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y
doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista
subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido
de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un
problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición
en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el
reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola
“de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de
sus efectos.
Suficiencia: Se requiere la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto de la norma
demandada. La suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo
de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no
logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es
contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre
la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente
un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara
a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.
Finalmente, la Corte ha establecido que la apreciación del cumplimiento
de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro
actione, de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento
vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la
Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que
aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo
la demanda y fallando de fondo.
4. En el presente caso, el demandante formuló cinco (5) cargos en su
escrito de acusación, a saber: (i) violación de la reserva de ley estatutaria;
(ii) aprobación en primer debate por una comisión distinta a la
constitucionalmente correspondiente; (iii) infracción del artículo 157 de
la Constitución por
elusión del debate democrático y desconocimiento de los principios de
consecutividad e identidad flexible en el último debate en Cámara de
Representantes; (iv) vulneración del artículo 355 de
la Constitución; (v)
violación del principio de unidad de materia en la aprobación del artículo 16.
El representante del Ministerio de Defensa cuestionó la aptitud del
tercero de los cargos formulados, aunque sólo en lo concerniente a la
vulneración material del artículo 157 de la Carta por la presunta infracción de
los principios de consecutividad e identidad flexible, al señalar que el
contenido de estos principios, tal y como ha sido establecido por la
jurisprudencia constitucional, “no se relaciona en nada con los argumentos
sobre su supuesta violación que fueron esgrimidos por el accionante”. Por
su parte, el Ministerio Público solicitó a la Corte inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con el cuarto cargo, referido a la
infracción del artículo 355 Superior, por considerar que el mismo carece
de pertinencia.
5. En ese orden de ideas, la Sala examinará si los cargos cuestionados
cumplen con los requisitos que habilitan a este Tribunal para emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de ellos. El análisis se circunscribirá
entonces a los cargos tercero y cuarto, dado que la aptitud sustantiva de los
cargos primero, segundo y quinto no fue cuestionada por ninguno de los
intervinientes, ni respecto de ellos encuentra la Sala elementos que desvirtúen
el análisis efectuado en el auto admisorio de la demanda, donde estimó que
tales acusaciones satisfacían los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia necesarios para emitir un
pronunciamiento de fondo.
Examen de aptitud del cargo tercero. Ineptitud de la acusación referida
al desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible
6. En el tercero de los cargos formulados, referido a la vulneración del
artículo 157 Superior por elusión del debate democrático e infracción de los
principios de consecutividad e identidad flexible, el actor desarrolla dos
líneas argumentativas separadas e independientes entre sí: por un lado, plantea
una vulneración formal de dicha norma, debido a que durante la
votación del proyecto en la Plenaria de la Cámara no se cumplió con la
exigencia establecida en el artículo 134 de la Ley 5ª de 1992, según el cual el
Presidente debía otorgar el uso de la palabra a los congresistas antes de
decidir sobre la propuesta de votación por partes formulada por uno de los
Representantes, lo que a su juicio configuró una elusión del debate
democrático. De otro lado, argumenta una vulneración material de
la norma, por infracción de los principios de consecutividad e identidad
flexible.
7. La Sala estima que el razonamiento que el actor plantea para sostener
la vulneración formal del artículo 157 de la Carta cumple con los requisitos
mínimos para proferir una decisión de fondo. No ocurre igual con la línea
argumentativa dirigida a demostrar una vulneración material de aquel precepto,
debido al desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible.
Esta última acusación no satisface el requisito de especificidad,
por cuanto las razones expuestas por el demandante no permiten establecer una
oposición objetiva entre la manera en que tuvo lugar el trámite del entonces
proyecto de ley y el contenido de los mencionados principios constitucionales,
tal y como este ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional.
8. En efecto, como lo ha señalado esta Corporación en reiterados
pronunciamientos, el principio de consecutividadexige que los
proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las
excepciones constitucionales o legales[13].
Entretanto, el principio de identidad flexible reclama que el
proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro
debates parlamentarios; esta unicidad del proyecto, sin embargo, no implica rigidez
en los contenidos, sino que es compatible con la posibilidad de que las cámaras
introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones a su articulado, y que las
eventuales discrepancias sean superadas mediante el trámite de la conciliación.
Tal ha sido el sentido dado a estos principios, entre otras, en las
sentencias C-940 de 2003 [14] , C-273 de 2011 [15], C-277 de 2011 [16] , C-369 de 2012 [17] , C-084 de 2013 [18] , C-850 de 2013 [19] , C-386 de 2014 [20] y
C-882 de 2014[21].
En todas ellas es claro que los referidos principios exigen que el trámite de
un determinado contenido normativo surta la regla de los cuatro debates y que
las modificaciones que durante ellos se introduzcan mantengan relación con el
contenido general de la ley y, en caso de discrepancias, sean sometidas al
trámite de conciliación a efectos de asegurar la identidad de los contenidos
aprobados por ambas Cámaras.
9.
Asimismo, en algunos pronunciamientos esta Corporación ha señalado que se
infringe el principio de consecutividad por elusión del debate o de la
votación, cuando en el trámite de un proyecto
de ley se omite la discusión o votación de alguno de los artículos que lo
integran o de las proposiciones formuladas en el curso de los debates
parlamentarios. Así lo ha sostenido, entre otras, en las sentencias C-801 de 2003 [22] , C-839 de 2003[23],C-1056
de 2003[24],
C-1147 de 2003[25],
C-1152 de 2003[26],
C-372 de 2004[27],
C-754 de 2004[28],
en todas las cuales fueron declaradas inexequibles normas en cuyo trámite la
Corte juzgó que existió infracción constitucional, por cuanto en algunos de los
debates reglamentarios la discusión o votación de los contenidos
correspondientes había sido diferida de las Comisiones a la Plenaria o, en
algunos casos, de la Plenaria de la corporación donde culminó el trámite a la
Comisión de Conciliación; asimismo, se presentaron como contenidos
“nuevos” temas que en realidad habían sido abordados, pero no votados, en
etapas anteriores del trámite.
10. En su escrito de acusación, el demandante asume una interpretación
de los principios de consecutividad e identidad flexible que difiere de la
manera en que han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional. El
actor entiende que “el principio de consecutividad requiere que antes de la
aprobación de los proyectos de ley, se otorgue una deliberación suficiente que
permita a los congresistas reflexionar sobre el contenido de la norma”,
mientras que el de identidad flexible “garantiza que la instancia
legislativa conozca y pueda informarse de forma suficiente del contenido
material de la ley, antes de que sea sometida al proceso de votación”.[29]
Basado
en su particular entendimiento de los citados principios constitucionales, en
el presente caso, el demandante no argumenta de qué manera el trámite de la ley
acusada desconoció la regla de los cuatro debates (consecutividad), o en el
curso de los debates se introdujeron modificaciones que rompían la identidad
del mismo; tampoco se refiere ni despliega esfuerzo argumentativo alguno por
mostrar la similitud del presente caso con alguno de los supuestos específicos
en los que la Corte ha estimado que existe infracción del principio de
consecutividad por elusión de debate o votación. Así las cosas, esta acusación
no cumple con la exigencia de especificidad, por cuanto no es
posible verificar una oposición objetiva entre el trámite que condujo a la
aprobación de la ley acusada y el contenido de los principios de consecutividad
e identidad flexible, tal y como han sido interpretados por esta Corporación.
11.
Cabe precisar, que esta insuficiencia no afecta la totalidad del cargo tercero,
sino sólo la línea argumentativa dirigida a demostrar la “vulneración material”
del artículo 157 de la Carta por infracción de los mencionados principios
constitucionales. En consecuencia, el pronunciamiento de la Corte en
relación con el tercer cargo se limitará a examinar las razones planteadas por
el demandante para sostener la “vulneración formal” del artículo 157 por
elusión de debate, derivada de la infracción de lo dispuesto en el artículo 134
del Reglamento del Congreso.
Aptitud sustantiva del cargo cuarto, referido a la infracción del
artículo 355 constitucional
12. La Sala no comparte los argumentos de la Vista Fiscal cuando
sostiene que el cargo por infracción del artículo 355 Superior carece
de pertinencia, en tanto el demandante confunde el fenómeno de la
donación con el papel que le corresponde asumir al Estado como garante de la
dimensión prestacional de los derechos fundamentales de las personas.
Es cierto que la controversia que propone el actor en este cargo implica
dar respuesta a un problema de calificación[30],
esto es, si las hipótesis reguladas en los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13
de la Ley 1698 de 2013 constituyen supuestos de “donación” y, admitido esto, si
se trata de aquél tipo de donaciones proscritas por el artículo 355 Superior.
Por supuesto, la respuesta a esta cuestión a su vez dependerá de (i) la manera
en que se defina lo que constituye una “donación” o un “auxilio” y (ii) se
interpreten los eventos en que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, se exceptúa la prohibición establecida en el artículo 355
constitucional.
13. La tesis del Ministerio Público niega que los supuestos regulados en
las normas demandadas queden comprendidos dentro del concepto de “donación” y,
sobre esta base, sostiene la ineptitud del cargo por falta de pertinencia. Sin
embargo, como quedó expuesto, esta falencia argumentativa tiene lugar cuando el
cargo no se sustenta en la apreciación del contenido de una norma
constitucional que se opone al precepto demandado, sino en consideraciones
puramente legales, puntos de vista subjetivos o análisis de conveniencia. A
juicio de la Sala, el razonamiento del demandante no incurre en ninguno
de estos supuestos, pues en el cargo se identifica un parámetro de
constitucionalidad – el artículo 355 de la Carta – que el actor interpreta en
un sentido amplio, el cual no puede ser descalificado a priori como
manifiestamente irrazonable. Prueba de ello es que, en la presente
controversia, la intervención del Ministerio de Defensa se opone a la
prosperidad de este cargo, pero los argumentos presentados no controvierten la
calificación como “donación” o “auxilio” de las hipótesis reguladas en las
normas demandadas, sino que sostienen que se está en presencia de los supuestos
en los que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, aquellos no están
prohibidos por el artículo 355 de la Carta. Lo anterior muestra que la
interpretación que sustenta la acusación suscita una duda sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas, lo que habilita a esta Corte para
adelantar el estudio de fondo del cargo propuesto.[31]
14. Sin embargo, que el examen que adelantará la Corte atinente a la
presunta infracción del artículo 355 superior, no incluirá la cuestión de si la
extensión a los miembros retirados de la fuerza pública de la cobertura del
servicio de defensa técnica y especializada con cargo a recursos públicos,
previsto en las disposiciones acusadas, contraviene la prohibición de auxilios
a particulares establecida en la norma propuesta como parámetro de
constitucionalidad. El demandante no presentó argumento alguno en relación con
este aspecto, por lo cual se infiere que dicha cuestión no forma parte de la
censura propuesta.
15. En ese orden de ideas, resueltas las cuestiones preliminares, la
Sala entrará a examinar el fondo de los cinco cargos formulados por el actor, a
excepción de la acusación, incluida como parte del cargo tercero,
relativa a la infracción de los principios de consecutividad e identidad
flexible por carecer esta de la aptitud mínima para emitir un pronunciamiento
de fondo. En consecuencia, el examen del tercer cargo se limitará a considerar
los argumentos referidos a la “vulneración formal” del artículo 157 superior,
derivada de la infracción del artículo 134 del Reglamento del Congreso.
Presentación del caso, formulación de los problemas jurídicos y
metodología de decisión
16. El ciudadano Iván Darío Márquez Castelblanco demanda la totalidad de
la Ley 1698 de 2013 por afirmar que en su trámite se evidencian tres vicios de
procedimiento insubsanables, a saber: (i) infracción de la reserva de ley
estatutaria, trámite que en este asunto correspondía surtir por cuanto la norma
regula aspectos esenciales del derecho a la defensa técnica de los miembros de
la fuerza pública; (ii) la aprobación en primer debate por una comisión
distinta de la constitucionalmente correspondiente, pues debido a la materia de
la que se ocupa, el proyecto debió tramitarse en las Comisiones Primeras de
Senado y Cámara, y no por las Comisiones Segundas; (iii) la elusión del debate
democrático y suficiente ilustración sobre el proyecto de ley, por cuanto en el
debate final en la Plenaria de la Cámara se determinó la votación en bloque del
articulado, sin antes dar trámite en debida forma a la propuesta de votación
por partes formulada por uno de los Representantes.
En caso de no declarar la inexequibilidad del conjunto de la ley, el
demandante, de manera subsidiaria, pide a la Corte que declare (iv) la
inexequibilidad de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la ley por
infringir la prohibición contenida en el artículo 355 de la Carta Política, por
cuanto la creación del Fondo para la Defensa Técnica y Especializada de los
Miembros de la Fuerza Pública implica decretar auxilios o donaciones proscritos
a favor de particulares; y (v) la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley por
infracción del principio de unidad de materia, dado que no se ocupa de la
defensa técnica de los integrantes de la fuerza pública, sino que autoriza a
lis militares en servicio activo que además tengan título de abogado a
representar a la Nación – Ministerio de Defensa en litigios judiciales o
administrativos.
Los ciudadanos Germán Navas Talero y Angélica Lozano coadyuvaron las
pretensiones del actor con argumentos similares a los expuestos en la demanda.
17. Por su parte, el apoderado del Ministerio de Defensa pide a la Corte
declarar la exequibilidad de la ley acusada, por cuanto: (i) la materia de la
que se ocupa la Ley 1698 de 2013 no es de aquellas que, según los supuestos
previstos en la jurisprudencia constitucional, están sometidas a reserva de ley
estatutaria; (ii) la asignación del trámite de ley a las Comisiones Segundas,
en lugar de a la Comisión Primera, constituye una decisión razonable por cuanto
aquella se ocupa de regular aspectos relacionados con la defensa técnica de los
integrantes de la Fuerza Pública, lo cual forma parte del ámbito de competencia
de las Comisiones Segundas constitucionales; (iii) no existió elusión del
debate democrático en el trámite del entonces proyecto de ley en la Plenaria de
la Cámara, por cuanto de hecho existió discusión en torno a la manera en que
debía votarse el articulado y durante el debate se abrieron suficientes
espacios de participación para todos los Representantes, incluidos los de la
oposición.
En relación con los cargos formulados de manera subsidiaria contra
algunos artículos de la ley, el Ministerio de Defensa solicita (iv) declarar la
exequibilidad de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13, por cuanto la creación
del Fondo para la Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza
Pública constituye uno de los supuestos en los que se exceptúa la prohibición
establecida en el artículo 355 de la Carta; de no acogerse esta pretensión,
pide que condicione la constitucionalidad de la norma bajo el
entendimiento de que el sistema sólo beneficiará a aquellos uniformados que
deban asumir cargas desproporcionadas para financiar su propia defensa ante un
proceso judicial o disciplinario cobijado por el Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los miembros de la Fuerza Pública. Finalmente, (v) declarar
exequible el artículo 16 porque, de acuerdo con las hipótesis establecidas en
la jurisprudencia constitucional, su contenido guarda conexidad con el tema
general del que se ocupa la ley.
18. Entretanto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la Ley 1698 de 2013 por los cargos de procedimiento planteados
en la demanda y de su artículo 16 por la acusación específica dirigida en su
contra. A su vez, pide a esta Corporación inhibirse de efectuar un pronunciamiento
de fondo por el cargo (iv), referido a la presunta violación del artículo 355
de la Constitución. En relación con los cargos (i), (ii) y (v) los argumentos
de la Vista Fiscal coinciden en lo esencial con los que plantea el Ministerio
de Defensa. Respecto al cargo (iii) el representante del Ministerio Público
admite la existencia de un vicio, por cuanto en el trámite surtido en la
Plenaria de la Cámara la propuesta de votación por partes formulada por uno de
los Representantes no se tramitó conforme a lo establecido en el artículo 134
de la Ley 5ª de 1992; sin embargo, afirma que esta irregularidad no configura
una elusión de debate que genere la inconstitucionalidad de la ley, por cuanto
durante las deliberaciones se brindaron suficientes espacios de participación a
todos los Representantes y porque la votación en bloque del articulado no
resultaba incompatible con la postura de oposición a la totalidad del proyecto
sostenida por el Representante que propuso la votación por partes.
19. Corresponde entonces a la Corte dar respuesta a los siguientes
problemas jurídicos:
(i) ¿Violó el Congreso de la Republica la reserva de la ley estatutaria al
establecer mediante ley ordinaria un Sistema de Defensa Técnica y Especializada
de los miembros de la Fuerza Pública, teniendo en cuenta que la Constitución
establece que la regulación de los derechos fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección debe efectuarse a través de leyes
estatutarias (art. 152 CP)?
(ii) ¿Se infringió el artículo 157 num. 2 de la Constitución por haberse
dado trámite a la Ley 1698 de 2013 en las comisiones segundas constitucionales
permanentes del Senado y la Cámara de Representantes, a pesar de que la materia
regulada por aquella atañe al ejercicio de derechos y garantías, tema
expresamente adscrito a las comisiones primeras por el artículo 2° de la Ley 3ª
de 1992?
(iii) ¿Existió un vicio por elusión de debate y, con ello, una
infracción del artículo 157 superior en el trámite surtido en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, debido a que la propuesta de votación del articulado
por partes no fue tramitada conforme a lo establecido en el artículo 134 del
Reglamento del Congreso?
De concluir que no se presenta ninguno de los vicios de trámite a los
que se refieren los tres primeros cargos, procedería el examen por las
acusaciones formuladas de manera subsidiaria. En tal evento, la Sala deberá
establecer:
(iv) Si la creación de un sistema destinado a sufragar a título
gratuito la defensa técnica y especializada de los miembros de la Fuerza
Pública en servicio activo y retirados, a través de la constitución de un fondo
– FONDETEC - financiado con recursos públicos, vulnera el artículo 355 de
la actual Constitución Política, en la medida que este precepto superior
prohíbe a las ramas u órganos del poder público decretar auxilios o donaciones
a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
(v) Si la habilitación a los militares abogados para representar a la
Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares en litigios
judiciales o administrativos, prevista en el artículo 16 de la ley acusada,
desconoce el principio de unidad de materia.
20. A continuación, y con el fin de hacer claridad sobre el acto sujeto
a control, se expondrá el contenido general de la ley acusada, para luego dar
respuesta a los problemas jurídicos planteados.
Contenido y alcance de la Ley 1698 de 2013
21. Como lo señala su título, el propósito principal de la Ley 1698 de
2013 es crear y organizar el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
Miembros de la Fuerza Pública. Esta ley consta de 16 artículos, agrupados en
cinco títulos, de la siguiente manera:
22. En el Título I (Disposiciones Generales), se dispone la
creación del mencionado Sistema (art. 1º) y se precisa que tendrá por objeto
financiar los servicios jurídicos que garanticen a los miembros activos y
retirados de la Fuerza Pública una adecuada representación, para materializar
el derecho fundamental a la defensa, en las instancias disciplinarias, en la
jurisdicción penal ordinaria y especial tanto en el orden nacional,
internacional o de terceros Estados (art. 2º). Además, se establecen los
principios que han de regir los servicios ofrecidos por dicho Sistema,
señalando que estos habrán de caracterizarse por su continuidad, calidad,
accesibilidad, gratuidad, oportunidad e idoneidad, imparcialidad, los
defensores vinculados al sistema deben ser especialistas en las áreas de
litigio y los recursos apropiados para financiar el Sistema se destinarán de
manera específica al cumplimiento de su objeto (art. 3º).
Los artículos 4º y 5º establecen como herramienta principal para
financiar y garantizar la viabilidad del Sistema la creación del Fondo de
Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública -
FONDETEC, constituido como “una cuenta especial de la Nación – Ministerio de
Defensa Nacional, que hará parte del Ministerio de Defensa Nacional – Unidad de
Gestión general, sin personería jurídica, con independencia patrimonial, el
cual funcionará bajo la dependencia, orientación y coordinación del Ministerio
de Defensa Nacional”. A la vez, se advierte que los recursos de FONDETEC
serán destinados a financiar la defensa técnica y especializada de los
integrantes de la fuerza pública, “siempre y cuando la falta o delito
haya sido cometido en ejercicio de la misión constitucional asignada a la
Fuerza Pública o con ocasión de ella”.
23. En el Título II (Cobertura y exclusiones) se precisa el ámbito de
cobertura del Sistema (art. 6º), precisando que comprende la defensa de: (i)
los miembros de la fuerza pública, en servicio activo o retirados; (ii) en
procesos disciplinarios y penales, ya sea en la jurisdicción ordinaria o penal
militar; (iii) que se adelanten en el ámbito nacional, ante la jurisdicción
internacional vinculante por tratados internacionales debidamente ratificados
por Colombia o ante terceros Estados. A continuación, establece un listado no
taxativo de exclusiones, señalando que el servicio de defensoría no cubrirá la
asistencia legal, entre otras, en el caso de delitos contra la administración
pública, la libertad, integridad y formación sexuales, los delitos contra la
familia, violencia intrafamiliar, inasistencia alimentaria, extorsión, estafa,
lavado de activos, tráfico de estupefacientes, enriquecimiento ilícito, delitos
contra la fe pública, contra la existencia y seguridad del Estado y contra el
régimen constitucional y legal previstos en los Títulos XVII y XVIII del Código
Penal Colombiano (art. 7º).
24. El Título III (Administración del Fondo) establece que el FONDETEC
será administrado por un Comité Directivo, cuya composición se define en el
artículo 9º, al igual que por un Director o Gerente, que será un servidor de
libre nombramiento y remoción por el Ministerio de Defensa (art. 8º). Además,
se atribuye al Gobierno Nacional facultades para reglamentar el funcionamiento
de los órganos de administración del Fondo.
Por su parte, el Título IV (Recursos y operación del Fondo), señala el
origen de los recursos del Fondo (art. 10) y reitera que su finalidad exclusiva
es la financiación del Sistema de Defensa Técnica y Especializada y las
actividades que de manera directa o indirecta resulten indispensables para el cumplimiento
de sus fines (art. 11). Asimismo, señala que los recursos serán administrados a
través de una fiducia mercantil a cargo de la Fiduciaria La Previsora S.A.
(art. 12), define que el régimen de contratación será el de derecho privado,
aunque observando los principios previstos en el artículo 209 constitucional
(art. 13), autoriza la celebración de donaciones o entrega de bienes, servicios
y recursos con destino al Fondo (art. 14) y establece las causales de extinción
del fideicomiso creado por esta ley, advirtiendo que en tal evento el Fondo
subsistirá y pasará a ser administrado por la institución financiera que
determine el Ministerio de Defensa Nacional (art. 15).
25. El título V (Disposiciones finales) habilita para asumir la defensa
litigiosa de los intereses de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional –
Fuerzas Militares, al personal de las Fuerzas Militares en servicio activo y
que además cuente con el título de abogado y esté inscrito para su ejercicio
(art. 16). Por último, establece que la ley rige a partir de su publicación y
deroga las normas que le sean contrarias (art. 17).
Precisado lo anterior, la Sala procederá a resolver los cargos
formulados. Por razones metodológicas, examinará en primer lugar los tres
cargos por vicios de procedimiento dirigidos contra la totalidad de la Ley 1698
de 2013. Seguidamente, el cargo por infracción del principio de unidad de
materia formulado contra el artículo 16 de la ley en cuestión. Por último,
abordará el estudio del cargo de fondo dirigido en contra de los artículos 2,
4, 5, 10, 11, 12 y 13 por vulneración del artículo 355 de la Constitución.
Cargo primero. La Ley 1698 de 2013 no está sometida a reserva de ley estatutaria.
Reiteración de jurisprudencia
26. La Sala no comparte la posición del demandante y de los ciudadanos
intervinientes, cuando señalan que la ley acusada debió tramitarse
como estatutaria por cuanto se ocupa de regular un aspecto integrante del núcleo
esencial del derecho fundamental al debido proceso, como es la garantía del
derecho a la defensa técnica para los integrantes de la fuerza pública.
27. El artículo 152 de la Constitución en su literal a) establece que lo
concerniente a los “derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección”. Sin embargo, como lo ha
señalado esta Corporación desde su jurisprudencia temprana, no todo asunto que
en principio quede comprendido dentro de tan amplio descriptor está sujeto a
reserva de ley estatutaria. Una interpretación literal de esta disposición
tendría la virtud de vaciar casi por completo las competencias del legislador
ordinario, puesto que resulta difícil imaginar algún tipo de regulación que no
tenga incidencia en el ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de las
personas, o en los procedimientos y recursos previstos para su protección.
28. Por eso la jurisprudencia constitucional, a partir de una
interpretación de la mencionada disposición que la armonice con otras cláusulas
de competencia legislativa como las previstas en los artículos 150 y 151
superiores, ha decantado una serie de criterios para establecer cuándo una
materia relativa al ejercicio de derechos y deberes fundamentales está sometida
a reserva de ley estatutaria.
En su primer pronunciamiento sobre el tema, sentencia C-013 de 1993[32],
la Corte estableció que “Las leyes estatutarias están encargadas de
desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos
fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular
en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos
fundamentales”.
Con posterioridad, en la sentencia C-756 de 2008,
sintetizando la jurisprudencia sobre el tema, estableció:
“[…] la jurisprudencia
constitucional ha manifestado[33] que
la correcta interpretación del artículo 152, literal a, de la Carta no puede
obedecer a un criterio literal de la misma, sino que debe corresponder a una
adecuada armonización con el artículo 150 superior. […] a esa conclusión
se llega […] si se tiene en cuenta que la aplicación estricta de la reserva de
ley estatutaria anularía o vaciaría el contenido de la competencia del
legislador ordinario, en tanto que es indudable que, directa o indirectamente,
toda regulación se refiere a un derecho fundamental. Es evidente, por ejemplo,
que los códigos regulan derechos fundamentales, tales como el debido proceso,
el acceso a la justicia, el de defensa, el trabajo y la libertad, entre otros.
De esta forma, la interpretación aislada del artículo 152, literal a) de la
Carta que exija la reserva de ley estatutaria para la regulación de “derechos
y deberes fundamentales de las personas” conduciría al absurdo de dejar sin
sentido la facultad del legislador ordinario para expedir códigos contemplada
en el artículo 150 de la Constitución. Por esta razón, la Corte ha concluido
que no corresponde al legislador estatutario regular el procedimiento para
exigir la verdad, justicia y reparación de los derechos de las víctimas, ni la reglamentación
de la investigación y juzgamiento en materia penal,[34] ni
la restricción del derecho a la circulación de vehículos en ciertas vías
urbanas.[35]”[36]
Para la jurisprudencia, la cuestión central que plantea la regulación de
la ley estatutaria en cuanto a derechos fundamentales, es cómo preservar la
separación de materias ordinarias y estatutarias e impedir que se restrinjan
mínimos de protección de los derechos fundamentales, sin que se dé la deliberación
el mayor consenso que este tipo de decisiones requieren.[37] En
esta sentencia se recogieron los criterios jurisprudenciales para la
identificación de un contenido estatutario en los siguientes términos:
“Así pues, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado cinco
reglas interpretativas que permiten conocer cuáles son las regulaciones sobre
derechos fundamentales que deben ser objeto de ley estatutaria y en qué casos
corresponde al legislador ordinario establecer las limitaciones o restricciones
del derecho, a saber:
i) La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es
excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador
ordinario.
ii) La regulación estatutaria u ordinaria no se
define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido
material. […].[38] En
consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por
el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe.
iii) mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial
del derecho fundamental,[39]de
tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será
menor la reglamentación por ley estatutaria.
iv) las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe
realizarse mediante ley cualificada[40] y,
v) Los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben
regularse mediante ley estatutaria[41].
De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho
corresponde al legislador ordinario.[42] Al
respecto, la Corte dijo que “las leyes estatutarias están encargadas
de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como
objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados
derechos o todo aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque
ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico”.[43] Pero,
incluso, posteriormente, la Corte dijo que la reserva de ley estatutaria no sólo se referirá a
aspectos estructurales del derecho fundamental, sino a elementos principales e
importantes del mismo, así:
“[…] existe un principio general establecido en
nuestra Constitución Política, según el cual aquellas leyes que traten sobre
situaciones principales e importantes de los derechos fundamentales o sus mecanismos
de protección deben ser tramitadas a través del procedimiento de una ley
estatutaria. Es decir, se presenta una reserva de ley estatutaria. No
obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el
análisis de dicho principio no debe ser radical por cuanto dejaría vacía la
competencia del legislador ordinario ; quien en muchas ocasiones expide leyes
que de una u otra manera vinculan tangencialmente derechos fundamentales,
tratando situaciones no principales y menos importantes de este tipo de
derechos”.[44] ”.[45]
La Corte examinó de nuevo el tema en la Sentencia C-791 de 2011[46],
donde explicó que los derechos fundamentales son objeto de desarrollo, tanto
por parte del legislador estatutario, como por la actuación del Congreso en la
elaboración de leyes ordinarias. En tal sentido, estableció tres
criterios para la determinación de la reserva estatutaria:
(i) cuando la ley actualiza
o configura el contenido de los elementos estructurales de un derecho
fundamental debe ser expedida mediante el procedimiento legislativo más
exigente, (ii) igual exigenciase predica cuando se regula o precisa
los aspectos inherentes a su ejercicio y los elementos que hacen parte de
su ámbito constitucionalmente protegido y (iii) por el contrario,
cuando la ley tenga como cometido armonizar o ponderar derechos, que sin duda
es su función más común, deberá ser tramitada por procedimientos ordinarios.
Finalmente, debe la Sala precisar que cuando el legislador regula de
manera integral, estructural y completa[47] un
derecho fundamental, requiriendo para una ello el trámite consagrado en el
artículo 153 Constitucional, la pretensión de integralidad y exhaustividad debe
referirse a los elementos estructurales del derecho, es decir, en concordancia
con lo expresado previamente, (i) a las prerrogativas que se
derivan del derecho y que se convierten en obligaciones para los sujetos
pasivos, (ii) a los principios que guían su ejercicio –cuando
haya lugar, y (iii) a las excepciones a su régimen de
protección y otras limitaciones de orden general[48].
Los anteriores criterios fueron retomados en la sentencia C-818 de 2011[49] de
la siguiente manera,
“El primero […] puede denominarse como el criterio
de la integralidad. En estos términos, la exigencia de ley estatutaria
sólo se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral,
completa y sistemática, que se haga de los derechos
fundamentales. Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994[50]
y reiterado por pronunciamientos posteriores. […]
[…] Un segundo criterio de interpretación
restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas
iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el
régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular.[51]
[…]
[…] Un tercer criterio [… es] el referente a que ‘solamente
se requiere de este trámite especial cuando la ley regula <de manera
integral un mecanismo de protección de derechos
fundamentales>[52],
siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable
para la defensa y protección de un derecho fundamental.’[53](Subrayas
fuera del original)”.[54]
Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra
la afectación o desarrollo de los elementos estructurales de un derecho
fundamental. Como se ha indicado la reserva de
ley estatutaria no se predica de la regulación de “todo evento ligado a
los derechos fundamentales”[55] sino
“solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales”[56], de modo que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada
variante o cada manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que
tengan que ver con su ejercicio. […]
Ahora bien, para definir los elementos estructurales esenciales,
la jurisprudencia constitucional se ha valido de la teoría del núcleo esencial.
Según esta teoría los derechos fundamentales tienen (i) un
núcleo o contenido básico que no puede ser limitado por las mayorías políticas
ni desconocido en ningún caso, ni siquiera cuando un derecho fundamental
colisiona con otro de la misma naturaleza o con otro principio constitucional,
y (ii) un contenido adyacente objeto de
regulación. […]”.[57]
En esta decisión, que contiene el balance jurisprudencial vigente y ha
sido retomado en pronunciamientos posteriores,[58] la
Corte sintetizó las pautas para determinar cuándo opera la reserva de ley
estatutaria en los siguientes términos:
En consecuencia, y de conformidad con los criterios desarrollados por la
jurisprudencia, deberán tramitarse a través de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental
definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una
normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el
legislador tenga la pretensión de regular la materia de manera integral,
estructural y completa […], (iv) que aludan a la estructura
general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes
que traten situaciones principales e importantes de los derechos.
29. Es cierto que la Ley 1698 de 2013 contempla un
mecanismo dirigido a garantizar el derecho a la defensa técnica y especializada
para un particular universo de población, conformado por los miembros de la
fuerza pública en servicio activo o en retiro. Sin embargo, como quedó
expuesto, ninguna de las disposiciones de esta ley se ocupa de regular los
elementos estructurales ni los principios reguladores del derecho a la defensa
técnica definidos en la Constitución, sino tan sólo de establecer un sistema
especial de defensoría y, de manera específica, el mecanismo que permitirá la
financiación de dicho sistema a través del Fondo de Defensa Técnica y
Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública – FONDETEC. Tampoco hay en
la ley disposiciones que consagren límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten el núcleo esencial del derecho de defensa técnica.
Menos aún, el legislador quiso en esta ley regular de manera integral,
estructural y completa el derecho a la defensa técnica, ni siquiera para el
caso de los integrantes de la fuerza pública, pues la ley en cuestión se
concentra en establecer las líneas centrales de funcionamiento del sistema
especial de defensoría para los militares y, de manera específica, en definir
el mecanismo para su financiación.
30. Por último, bien puede afirmarse que la Ley 1698 de 2013, al conformar un servicio
especializado de defensoría y disponer los medios financieros para llevarlo a
efecto, desarrolla la dimensión prestacional del derecho a la defensa técnica
para un sector de la población colombiana que, por desempeñar una función de
gran responsabilidad y riesgo, ha de estar dispuesto y preparado para afrontar
una especial fiscalización judicial y disciplinaria. Como a los militares y
policías se les confía el uso de la fuerza y de las armas, la sociedad ha de
establecer rigurosos controles judiciales y administrativos para asegurar que
en su ejercicio se respeten las condiciones y los límites que confieren
legitimidad al ejercicio de la coacción estatal. Tales controles pueden
desembocar en la imposición de sanciones penales o disciplinarias cuando se
evidencie la comisión de un delito o falta; sanciones que sólo serán legítimas
en tanto respeten las garantías del debido proceso (art. 29 CP). De ahí que el establecimiento de un
sistema de asistencia legal que garantice la igualdad de armas entre acusación
y defensa, pero que de igual manera asegure los derechos de las víctimas,
desarrolle un aspecto de este derecho fundamental que interesa no sólo a los
integrantes de la fuerza pública sino a la sociedad en su conjunto.
Con todo, la importancia del asunto regulado en la Ley 1698 de 2013 no lo convierte en
uno de aquellos sometido a reserva de ley estatutaria, pues como quedó expuesto
en la sentencia C-699 de 2013 [59]:
En cuanto a este último criterio (las situaciones importantes de los
derechos), es importante sea aplicado de forma estricta y rigurosa, pues un uso
laxo o flexible respecto a qué puede ser considerado importante, implicaría que
toda la legislación sobre menores fuera de carácter estatutario (las leyes de
adopción, el código de la infancia, etc.) o la mayoría de las normas civiles
acerca de la familia. El punto de partida de la jurisprudencia constitucional
no se puede olvidar: una interpretación ampliada y general de la reserva de ley
estatutaria, tiene el efecto perverso de reducir el ámbito de discusión
democrática ordinaria. Tal lectura de la Constitución llevaría a que las leyes
estatutarias no sean excepcionales, sino generales y rutinarias. En otras palabras,
una interpretación ampliada y flexible de la reserva de ley estatutaria
implicaría que éstas pasarían a ser las leyes ordinarias, mientras que las
leyes ordinarias pasarían a ser extraordinarias, como esperó que fueran la
leyes estatutarias el Constituyente de 1991.
31. En ese orden de ideas, al no verificarse en relación con la ley
acusada ninguno de los criterios que justifican el establecimiento de reserva
de ley estatutaria, la Corte declarará la exequibilidad de la Ley 1698 de 2013, en relación con este
cargo.
Cargo segundo. El trámite de la Ley 1698 de 2013 en las comisiones
segundas de Senado y Cámara no implicó vulneración del artículo 157 num. 2
constitucional. Reiteración de jurisprudencia.
32. El artículo 157 de la Constitución establece que ningún proyecto
será ley sin cumplir, entre otros requisitos, con el de haber sido aprobado en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de
cada cámara. Por su parte, el artículo 142 delega al legislador la función de
determinar el número de comisiones permanentes, su número de miembros y las
materias de las que cada una de éstas deberá ocuparse. Tal regulación está
contenida en la Ley 3ª de 1992, “por la cual se expiden normas sobre las
Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones”, cuyo
artículo 2º dispone la conformación y los temas que definen la competencia de
cada una de las siete (7) comisiones constitucionales permanentes que en ella
se establecen.
33. Señala esta ley que las comisiones primeras estarán compuestas por
diecinueve (19) miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de
Representantes, y conocerán de los siguientes asuntos: (i) reformas
constitucionales; (ii) leyes estatutarias; (iii) organización territorial; (iv)
reglamentos de los organismos de control; (v) normas generales sobre
contratación administrativa; (vi) notariado y registro; vii) estructura y
organización de la administración nacional central; (viii) derechos,
garantías y deberes; (ix) rama legislativa; (x) estrategias y políticas de
paz; (xi) propiedad intelectual; (xii) variación de la residencia de los altos
poderes nacionales; y (xiii) asuntos étnicos.
Por su parte, las comisiones segundas, integradas por trece (13)
miembros en el Senado y por diecinueve (19) integrantes en la Cámara de
Representantes, se ocupan de lo concerniente a: (i) política internacional;
(ii) defensa nacional y fuerza pública; (iii) tratados públicos,
(iv) carrera diplomática y consular; (v) comercio exterior e integración
económica; (vi) política portuaria; (vii) relaciones parlamentarias,
internacionales y supranacionales y asuntos diplomáticos no reservados
constitucionalmente al Gobierno; (viii) fronteras; (ix) nacionalidad; (x) extranjeros;
(xi) migración; (xii) honores y monumentos públicos; (xiii) servicio militar;
(xiv) zonas francas y de libre comercio; y (xv) contratación internacional.
34. Anticipando la posibilidad de que un mismo proyecto de ley contenga
asuntos que en principio correspondan a distintas comisiones o verse sobre una
materia no expresamente asignada a ninguna de estas, el propio artículo 2º de
la citada ley dispone, en su parágrafo 1º, que al resolver conflictos de
competencia entre comisiones se aplicará el criterio de especialidad;
por su parte, el parágrafo 2º señala que cuando la materia de la que se ocupa
un proyecto no esté claramente adscrita a una comisión, el presidente de la
respectiva cámara lo enviará a aquella que, según su criterio, sea
competente para conocer de materias afines.
35. En anteriores pronunciamientos esta Corporación ha señalado que esta
última disposición faculta al presidente de la cámara en la que inicia el
trámite de un proyecto para que, en caso de existir duda razonable sobre la
comisión a la que corresponde su trámite, lo asigne a la que estime competente
para darle primer debate. El ejercicio de esta facultad comporta un
margen de discrecionalidad que, si bien es susceptible de control
constitucional, ha de someterse a un estándar flexible, de tal suerte que sólo
es admisible la intervención del juez constitucional cuandoquiera que dicho
reparto resulte irrazonable a la luz del tema y de la finalidad perseguida por
el proyecto de ley en cuestión. Así, en la sentencia C-011 de 2013[60] la
Corte hizo un detallado recuento de los pronunciamientos previos sobre el tema
y, retomando el precedente fijado en la sentencia C-975 de 2002[61],
sintetizó de este modo la regla jurisprudencial aplicable al control
constitucional de las decisiones atinentes al reparto de trabajo legislativo
entre las diferentes comisiones constitucionales:
[E]n aquellos casos donde las materias reguladas en un proyecto de ley
no aparezcan claramente asignadas a una determinada y específica comisión o
puedan ser estudiadas por varias de ellas, y el Presidente de la respectiva
célula congresional haya dispuesto su envío a la comisión que considere
pertinente en atención a su afinidad temática, en acatamiento al respeto por el
principio democrático, el control de constitucionalidad que se adelante en esa
causa debe ser flexible, de forma tal que sólo se pueda considerar la
declaratoria de inconstitucionalidad del precepto, cuando la asignación de
competencia resulte irrazonable y claramente contraria a los contenidos
normativos del artículo 2° de la ley 3ª de 1992.
36. Según el examen del contenido de la Ley 1698 de 2013 efectuado en
las consideraciones que anteceden, es claro que en la misma convergen materias
asignadas a las comisiones constitucionales primera y segunda. Así, al
ocuparse de un aspecto atinente al ejercicio del derecho de defensa técnica, el
trámite de este proyecto en principio correspondería a la comisión primera, por
ser esta la encargada de lo concerniente a los “derechos, garantías y
deberes”. No obstante, en tanto la ley en cuestión tiene por objeto
exclusivo establecer un sistema de defensoría técnica y especializada para los
miembros de la fuerza pública, su trámite igualmente podría corresponder a la
comisión segunda, a la que se confía la regulación de los asuntos relacionados,
precisamente, con la fuerza pública.
Se trata, por tanto, de uno de aquellos supuestos en los que cabe
admitir la existencia de una duda razonable y, en consecuencia, entender que el
llamado a resolverla era el presidente de la corporación donde inició su
trámite el Proyecto de ley número 151
de 2013 Cámara, 132 de 2013 Senado, por el cual se crea y
organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la
Fuerza Pública, y se dictan otras disposiciones.
37. La Sala encuentra que la asignación a las comisiones segundas
constitucionales de Cámara y Senado, que en sesión conjunta aprobaron en primer
debate el entonces proyecto de ley, se ajusta al estándar de razonabilidad al
que antes se hizo alusión. En efecto, tal decisión encuentra respaldo en el
contenido de la iniciativa sometida a debate, cuyas disposiciones establecen un
sistema de defensoría destinado a beneficiar exclusivamente a los integrantes
de la fuerza pública, con lo cual su tema principal guarda una conexidad
evidente con una de las materias que definen la competencia de las comisiones
segundas constitucionales.
Adicionalmente, respeta el criterio de especialidad que,
según lo previsto en la Ley 3ª de 1992 (artículo 2º, parágrafo 1º), debe
orientar la resolución de los conflictos de competencia entre las comisiones y
cuya aplicación en el presente caso encuentra una clara justificación. En
efecto, de la misma manera que no todo asunto concerniente a la regulación de
un derecho fundamental está sujeto a reserva de ley estatutaria, por cuanto
ello implicaría vaciar la competencia del legislador ordinario, tampoco toda
cuestión que de algún modo se relacione con “derechos, garantías y deberes”
ha de ser tramitada en primer debate por las comisiones primeras
constitucionales, pues dentro de tal descriptor quedarían comprendidos
prácticamente todos los temas asignados a las restantes comisiones. Es claro
que una aplicación literal de esta cláusula de competencia, que no se armonice
con las restantes disposiciones de la Ley 3ª de 1992 a la luz del principio de
especialidad, conduciría a un manifiesto desequilibrio en el reparto del
trabajo legislativo y, con él, de las oportunidades de participación de los
congresistas pertenecientes a las demás comisiones.
38. En defensa de su punto de vista, el demandante señala que el sentido
que el legislador confirió a la expresión “fuerza pública”, para efectos
de definir la competencia de las comisiones segundas constitucionales, no
implica asignar a dicha comisión el conocimiento de todos los asuntos de algún
modo relacionados con aquella, sino más bien aspectos como “reclutamiento,
movilización de tropas, situación militar, ascensos y honores de las F.F.M.M.
colombianas y similares; es decir temas que guarden directa relación con el
servicio prestado por esta fuerza”. En su opinión, lo concerniente a
la garantía del derecho de defensa técnica de los integrantes de la fuerza
pública en principio no guarda estricta relación con la prestación del
servicio, mientras que sí queda comprendido dentro de la competencia para
regular “derechos, garantías y deberes”, asignada a las comisiones primeras.
Aún si se admite la plausible interpretación que propone el demandante y
se entiende que las comisiones segundas sólo conocen de aspectos que guarden
directa relación con el servicio prestado por la fuerza pública, no por ello
cabría descalificar como irrazonable la asignación a dichas comisiones del
trámite del entonces proyecto de ley 151
de 2013 Cámara, 132 de 2013 Senado, por el cual se crea y
organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la
Fuerza Pública, y se dictan otras disposiciones. Como se
advierte en el artículo 4º de la ley acusada, la prestación de servicios
legales con cargo al Fondo de Defensa Técnica y Especializada que se constituye
en virtud de esta ley se circunscribe de manera exclusiva a la asistencia en
procesos penales y disciplinarios relacionados con delitos o faltas cometidos
en ejercicio de la misión constitucional asignada a la fuerza pública o con
ocasión de ella. Según se expuso en el análisis del cargo anterior, en un
estado constitucional el uso de la fuerza implica, como correlato, la
imposición de especiales controles a quienes la detentan y la efectividad de
los mismos depende, a su vez, de que dichos controles se surtan con escrupuloso
respeto por las garantías del debido proceso. En ese orden de ideas, la
previsión de un adecuado servicio de defensa para los integrantes de la fuerza
pública, lejos de ser una cuestión ajena a la prestación del servicio, por el
contrario guarda relación con las condiciones en las que se desenvuelve la
necesaria fiscalización a la que ha de estar sujeto el ejercicio de la labor
constitucional encomendada a la fuerza pública.
39. Queda por
examinar el argumento planteado en la intervención ciudadana por los
congresistas Germán Navas Talero y Angélica Lozano, quienes afirman que con la
asignación del trámite de este proyecto de ley a las comisiones segundas se
buscaba eludir el debate cualificado que tendría lugar en las comisiones
primeras, conformadas por un mayor número de integrantes, con mayor experiencia
y conocimiento de temas constitucionales y donde está garantizada la
representación de las minorías. A este respecto la Sala considera que, salvo en
lo que respecta al mayor número de integrantes, que torna más exigente la
conformación de quórum y mayorías, no hay lugar para establecer la diferencia
que proponen los intervinientes entre las comisiones constitucionales primera y
segunda, pues todas ellas cuentan con representación de los partidos y
movimientos minoritarios, con integrantes de reconocida trayectoria o, bien,
que han obtenido el suficiente respaldo ciudadano para ocupar su curul; la
evaluación de las calidades o conocimientos de los parlamentarios, en todo
caso, es un asunto que escapa a la competencia de esta Corte. Pero la sola
diferencia numérica entre los integrantes de las comisiones primeras y las
restantes comisiones constitucionales permanentes no podría esgrimirse como
razón para considerar que el no dirimir en todo caso los conflictos de
competencia a favor de la comisión primera entrañe una elusión del debate en
dicha comisión. Tal razonamiento, además de conducir a un reparto
manifiestamente inequitativo de los asuntos entre las comisiones, cercenaría
los derechos de participación de los demás integrantes del cuerpo legislativo
que no pertenecen a la referida comisión primera.
El argumento que
proponen los ciudadanos intervinientes sólo sería de recibo en una hipotética
situación en la que se advierta el manifiesto propósito de sustraer a las
comisiones primeras de la competencia para conocer de un asunto que claramente
les corresponde para, en su lugar, asignarlo a otra comisión constitucional que
claramente carezca de atribuciones para tramitar el proyecto de ley en
cuestión. Situación que no acontece en el caso examinado porque, si bien la
materia a tratar en principio quedaba comprendida dentro del ámbito
competencial conferido a ambas comisiones, su asignación a la comisión segunda
se fundamenta en la aplicación del principio de especialidad, previsto por el
propio legislador para dirimir este tipo de controversias.
40. En definitiva,
la Sala encuentra suficientes argumentos que respaldan como razonable la
atribución de competencia a las comisiones segundas constitucionales para haber
dado primer debate al proyecto que devino en la ley objeto de controversia. Por
tal razón, estima que no se configura el vicio alegado por los demandantes por
infracción al artículo 157 num. 2 CP y, en consecuencia, declarará exequible la
Ley 1698 de 2013 en relación con este cargo.
Cargo tercero. El
trámite de la solicitud de votación por partes no configuró en el presente caso
un vicio de inconstitucionalidad
41. El tercero de los problemas jurídicos que plantea la presente
controversia consiste en determinar si existió una vicio por elusión de
debate y, con ello, una infracción del artículo 157 superior en el trámite
surtido en la Plenaria de la Cámara de Representantes, debido a que la
propuesta de votación del articulado por partes no fue tramitada conforme a lo
establecido en el artículo 134 del Reglamento del Congreso.
Para dar respuesta a esta cuestión es preciso examinar (i) los supuestos
en los que, según la jurisprudencia de esta Corporación, se configura un vicio
de procedimiento por elusión de debate o votación; (ii) las condiciones para
que proceda la votación en bloque del articulado de un proyecto de ley; (iii)
la manera en que se adelantó el debate y votación del entonces proyecto de ley
en la Cámara de Representantes y, en particular, el trámite de la solicitud de
votación por partes que fuera propuesta por algunos representantes, a fin de
verificar si cumplió con las condiciones de validez formal.
Elusión de debate y votación.
Reiteración de jurisprudencia
42. La Constitución dispone una serie de exigencias procedimentales que
debe satisfacer todo proyecto antes de convertirse en ley, orientadas a
garantizar condiciones de legitimidad en la formación de la voluntad
parlamentaria. Una de estas condiciones, consagrada en el artículo 157
Superior, es que todos los contenidos normativos que lleguen a ser aprobados
como ley hayan sido discutidos y aprobados en cada uno de los debates en que se
descompone el trámite legislativo. Tanto la deliberación como la decisión
adoptada por cada célula legislativa debe llevarse a cabo con sujeción a las
reglas previstas en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, y con
plena salvaguarda de los derechos de las minorías, a fin de asegurar espacios
efectivos para que todos los integrantes del cuerpo legislativo puedan
participar con voz y con voto en la discusión
y votación de los proyectos de ley.
En ese orden de ideas, esta Corporación ha establecido que, una vez
satisfechas las exigencias de publicidad del proyecto y de los informes de
ponencia correspondientes[62],
al igual que el anuncio previo de la sesión en habrá de debatirse[63],
el debate se inicia con la apertura formal a cargo del presidente de la
respectiva célula legislativa[64].
Durante el curso del mismo, hay lugar a distinguir tres momentos, cada uno de
los cuales debe surtirse como paso previo al siguiente: (i) la presentación y
aprobación del informe de ponencia, en el que la mayoría expresa su conformidad
con las orientaciones generales del proyecto contenidas en el informe de
ponencia y manifiesta su voluntad de darle el debate correspondiente[65];
(ii) la deliberación en torno al articulado del proyecto, que constituye un
espacio para la discusión en torno a los contenidos específicos de la
iniciativa[66];
(iii) la votación del articulado, el título y la manifestación de voluntad de
que el proyecto discutido se convierta en ley.
43. La discusión sobre el articulado del proyecto se inicia entonces
luego de la presentación del informe de ponencia favorable (en el caso de
comisiones) o de su aprobación (en el caso de plenarias), pues presupone la
voluntad de la respectiva célula legislativa de dar trámite a una iniciativa
cuyas orientaciones son compartidas por el ponente y, en el caso de las
plenarias, aprobadas por la mayoría. El Reglamento del Congreso establece que,
para el caso de las comisiones, la lectura y discusión del proyecto se hará “artículo
por artículo, y aun inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la
comisión” (art. 158), y que “los respectivos presidentes podrán ordenar
los debates por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de
enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o
interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la
confrontación política de las posiciones” (art. 159). Entretanto, el
artículo 176 del mismo cuerpo normativo (modificado por el art. 16 de la Ley
974 de 2005[67])
señala que, en el caso de las plenarias, “el proyecto se discutirá
globalmente, a menos que un ministro o miembro de la respectiva cámara pidiera
su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.
La jurisprudencia de esta Corte ha reiterado que el control de
constitucionalidad de los debates parlamentarios se orienta a verificar el
cumplimiento de las exigencias procedimentales establecidas en la Constitución
y en la ley, cuyo respeto posibilita la existencia de un debate democrático,
sin que corresponda al juez constitucional pronunciarse sobre la calidad o
suficiencia del debate mismo.[68] En
ese orden de ideas, para entender satisfecho este requisito, “lo
relevante es que el asunto se ponga a consideración de la respectiva célula
legislativa y que exista oportunidad para que los congresistas intervengan en
relación con el mismo, sin que tal intervención, que es potestativa de cada
cual, resulte un presupuesto para la aprobación del proyecto”.[69] Por
lo tanto, para efectos del control de constitucionalidad, se entenderá que hay
debate cuando formalmente se abra el espacio para la discusión del contenido
del proyecto de ley, aun cuando los congresistas no hagan uso de la palabra o
entre las posiciones expresadas no exista controversia.[70]
44. También ha señalado la Corte que “a la etapa de votación
sólo se procede bajo el supuesto de la suficiente ilustración”[71],
la cual según la Ley 5ª de 1992 tiene lugar cuando: (i) transcurridas tres
horas desde el inicio del debate, a solicitud de alguno de los congresistas se
aprueba una moción de suficiente ilustración (art. 108); (ii) se aprueba una
moción en el mismo sentido en relación con un artículo que haya sido debatido
en dos sesiones (art. 164); (iii) cuando pese a no haber transcurrido tres
horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones,
no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria
aprueban cerrar el debate y dar inicio a la votación, previa solicitud del
Presidente de la respectiva comisión o plenaria. Tal posibilidad, no consagrada
expresamente en el Reglamento del Congreso, se infiere de las facultades
conferidas al presidente de la respectiva célula para organizar el debate
(arts. 102, 103, 104, y 108) y de los principios de interpretación del
reglamento consagrados en el artículo 2º de dicha ley. Lo relevante en todas
estas hipótesis es que resulta razonable entender que hay suficiente
ilustración cuando, transcurrido el lapso contemplado en los artículos 108 y
164, las diferentes fuerzas políticas han tenido oportunidad de expresar su posición,
o bien cuando, sin agotar el tiempo previsto, los participantes en el debate no
manifiesten interés en hacer uso de la palabra.
45. El acto de la votación, en tanto expresa y conforma la voluntad de
las mayorías consignada en la ley, está sometido a una detallada regulación,
contenida en los artículos 122 a 138 de la Ley 5ª de 1992, orientada a
garantizar el cumplimiento de las condiciones que confieren legitimidad a la
decisión con la que culmina el trámite legislativo. Precisamente en aras de
asegurar condiciones de transparencia y responsabilidad de los congresistas
ante sus electores, el Acto Legislativo 1 de 2009 reformó el artículo 133
Superior para establecer que el voto de aquellos “será nominal y público,
excepto en los casos que determine la ley (…)”, lo que permite a los
ciudadanos conocer el sentido del voto de sus legisladores y a la vez verificar
el cumplimiento de las exigencias de quórum y mayorías.[72]
46. En razón de su importancia, la Corte Constitucional ha señalado que
la votación “no puede presumirse ni suprimirse”, y además “debe
ser expresa y específica por parte de las respectivas Comisiones y Plenarias
con el fin de asegurar la participación activa de todas las instancias
legislativas”.[73] En
tal sentido, ha entendido que se elude el debate y la votación cuando:
(i) en algunos de los debates reglamentarios la discusión o votación de los
contenidos correspondientes se difiere de las Comisiones a la Plenaria o se
delega esta tarea en exclusiva a la Comisión de Conciliación; (ii) en etapas
posteriores del trámite se presentaron como “nuevos” temas que habían
sido abordados, pero no votados, en etapas anteriores del trámite.[74]
En sentencias posteriores la Corte ha precisado el alcance de esta
doctrina, señalando que la elusión sólo se configura en los casos en que: (i)
se constate omisión “voluntaria y consciente” de debatir y votar un
tema, o de trasladar la responsabilidad de decidir a una instancia posterior
del trámite; (ii) cuando la conducta omisiva objeto de controversia no se
ajusta a lo previsto en el Reglamento del Congreso y con ella (iii) se vulnere
el valor sustantivo que se asegura con el artículo 157 superior, cual es
asegurar la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras y la
posibilidad de que los integrantes de cada célula legislativa participen con
voz y con voto en el trámite de aprobación de las leyes; examen que, en todo
caso, deberá tener en cuenta los elementos del contexto particular en que tuvo
lugar la aprobación de la norma acusada.[75]
La votación en bloque del articulado de un proyecto de ley
47. Los contenidos que conforman un proyecto de ley pueden ser sometidos
a votación de manera separada o en bloque. Mientras esta última modalidad de
votación favorece la celeridad de los procedimientos legislativos (art. 2ºLey 5ª 1992),
con primera se asegura mayor precisión sobre los contenidos que están siendo
votados en cada momento, a fin de evitar errores en la formación de la voluntad
legislativa, y a la vez se permite a los congresistas individualizar el sentido
de su voto en relación con cada uno de los contenidos normativos que integran
el proyecto sometido a aprobación, a fin de expresar su acuerdo con algunos de
ellos y su desaprobación respecto de los demás.
El artículo 134 del Reglamento del Congreso establece que los
congresistas, los ministros del despacho o quien tenga la iniciativa para
presentar el proyecto de ley correspondiente, podrán solicitar que el mismo sea
sometido a votación por partes. La misma norma establece que, en caso de no
existir consenso sobre esta propuesta de votación, “decidirá la mesa
directiva, previo el uso de la palabra, con un máximo de diez minutos, para que
se expresen los argumentos en favor o en contra”.
48. En anteriores decisiones la Corte ha estimado que, en sí misma
considerada, la negativa de la mesa directiva a efectuar la votación por partes
de un proyecto de ley, no entraña desconocimiento del principio democrático,
siempre que la decisión al respecto esté precedida de la correspondiente
deliberación.
Así, en la sentencia C-155 de 1998 [76] la
Corte precisó que las normas pertinentes para tramitar las solicitudes de
votación por partes no eran los artículos 158 y 159 del Reglamento del
Congreso, según sostenían los demandantes, sino el artículo 134 del mismo
cuerpo normativo, por cuanto los primeros se refieren a la discusión del
proyecto y no a su votación, “al paso que el 134 es la norma especial que
expresamente se refiere a la votación por partes del proyecto”. Sobre
esta base, estimó que no se configuraba vicio alguno de inconstitucionalidad
por cuanto, de acuerdo con la norma citada, “la sola solicitud de un
congresista no obliga por si misma a la Mesa directiva de la corporación a
decretar una votación artículo por artículo. Antes bien, si no hay acuerdo al
respecto, puede decidir lo que estime que sea más conveniente, eso sí, después
de oír las distintas opiniones”.
Esta regla de decisión fue reiterada en la sentencia C-880 de 2003 [77],
donde la Corte sostuvo que, en el caso examinado, la votación en bloque de un
proyecto de ley no implicaba una vulneración del principio democrático, por
cuanto:
(L)o que se pretende garantizar en el debate parlamentario, es la
discusión libre de ideas, conceptos, criterios, antes de procederse a la
votación del respectivo proyecto de ley. Es por ello, que si bien la Ley 5 de 1992 exige, como se señaló,
que la discusión del articulado se realice artículo por artículo, no así su
votación, pues el artículo 134 de la citada ley, establece la votación por
partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas, ministros o quienes
tengan iniciativa legislativa, podrán solicitar que las partes de un proyecto
sean sometidas a votación separadamente y, que si no se logra un consenso la
mesa directiva decidirá “previo el uso de la palabra, con un máximo de diez
(10) minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra. Aceptada
la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en
conjunto”.
De lo expuesto, observa la Corte que la Plenaria de la Cámara de
Representantes al haber votado en bloque dieciséis artículos del proyecto de
ley que culminó con la expedición de la Ley 790 de 2002, no violó ni la
Constitución ni el reglamento del Congreso. Adicionalmente, es importante
destacar que del expediente legislativo que obra en el proceso, se pudo
constatar que la votación de esos artículos fue el producto de una discusión
previa, sin que hubieran sido objeto de proposiciones sustitutivas, aditivas o
supresivas, como si lo fueron cinco restantes, respecto de los cuales su
votación se realizó en forma individual. Siendo ello así, la Corte considera
que el cargo expuesto por el demandante en relación con la votación en bloque
no es procedente.
49. Los precedentes expuestos permiten concluir que la decisión de las
mesas directivas en el sentido de no acoger la solicitud de votación por partes
del contenido de un proyecto, formulada por alguno de los congresistas o demás
sujetos habilitados para proponerla, no constituye, en sí misma, una
irregularidad susceptible de viciar el trámite del proyecto en cuestión, toda
vez que el artículo 134 del Reglamento del Congreso les confiere
discrecionalidad para adoptar una decisión definitiva al respecto. Sin
embargo, para que el ejercicio de esta facultad discrecional no se torne en
arbitrariedad, es preciso verificar que (i) previo a la decisión adoptada por
la mesa directiva se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o
en contra de acoger la propuesta de votación por partes; (ii) no se haya
alcanzado un consenso al respecto entre los integrantes de la respectiva célula
legislativa; (iii) del contexto del debate se infiere que con la votación en
bloque del articulado no se sacrifican las finalidades sustantivas que se
aseguran con la votación por partes, toda vez que, por ejemplo, ni el autor de
la propuesta ni los demás participantes en el debate han identificado aquellos
contenidos normativos sobre los que tengan una posición diferente a la que
sostienen en relación con el resto del articulado, de modo tal que requieran de
la votación por partes a fin de expresar su aprobación respecto de unos
contenidos y su desaprobación respecto de los demás; o bien cuando los
artículos votados en bloque no fueron objeto de proposiciones sustitutivas,
aditivas o supresivas durante el curso del debate, que ameriten someterlos a
votación de manera separada.
El debate y votación en la
Plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley número 132 de 2013
Senado, 151 de 2013 Cámara
50. El trámite surtido para la aprobación en cuarto debate de la ley
acusada tuvo lugar en dos sesiones, realizadas los días 10 y 11 de diciembre de
2013.[78] La
primera de ellas se inició con la decisión de los impedimentos formulados,
luego de lo cual se puso en consideración la proposición con la que terminó el
informe de ponencia. A partir de este momento se abrió el espacio para las
intervenciones de los asistentes, dentro del cual hicieron uso de la palabra
varios representantes: uno de ellos[79] expresó
su oposición al proyecto por considerar que el mismo no contemplaba una
adecuada representación legal para las víctimas en los procesos seguidos contra
integrantes de la fuerza pública y que podía generar condiciones de impunidad.
El segundo en intervenir[80] señaló
que el proyecto debía tramitarse como ley estatutaria y ante las comisiones
primeras, formuló algunas preguntas al Ministro de Defensa en torno al manejo
de los centros de reclusión para los militares y manifestó su oposición con la
manera en que fueron tramitados los impedimentos. Otro de los parlamentarios[81] expresó
que no acompañaba el proyecto porque dentro de las exclusiones no contemplaba
las violaciones de derechos humanos y derecho internacional humanitario y
porque los recursos para financiar la defensa de los integrantes de la fuerza
pública sería operados por un ente privado con autonomía presupuestal; además
solicitó la votación nominal “tanto para la ponencia como para
artículo por artículo”. Quien intervino a continuación[82] expresó su respaldo al proyecto debido a la necesidad de garantizar la
defensa técnica para militares de escasos recursos. Al finalizar esta
intervención, el presidente de la Cámara sometió a consideración de la Plenaria
el constituirse en sesión permanente, pero al momento de someter a votación
nominal dicha iniciativa no se contaba con quórum decisorio, razón por la cual
se anunció que la discusión del proyecto continuaría al día siguiente.
51. En la sesión del 11 de diciembre prosiguió la discusión del proyecto
con las intervenciones de dos representantes que expresaron su respaldo al
mismo.[83] A
continuación, otro de los parlamentarios[84] objetó
la constitucionalidad de la iniciativa porque la misma establecía un
tratamiento desigual entre los integrantes de la fuerza pública y otros
servidores públicos y porque se crea una nueva figura de defensoría no
contemplada en la constitución, para remediar lo cual propuso crear una
división de defensoría militar adscrita a la Defensoría del Pueblo. Luego tomó
la palabra un representante que respaldó el proyecto, aunque consideró que
debía someterse a un juicio estricto de proporcionalidad para garantizar el
derecho a la igualdad de los demás colombianos que no tienen acceso a esa misma
defensa.[85] A
continuación, una de las congresistas intervino para cuestionar que la
discusión de esta iniciativa se llevara a cabo en las comisiones segundas y
oponerse a que a través del mismo se establecieran privilegios para las fuerzas
militares.[86] Por
último, otra de las representantes se opuso a que el servicio de defensoría
para los integrantes de la fuerza pública estuviera subordinado al Ministerio
de Defensa, proponiendo en su lugar un fortalecimiento de la defensoría pública
que se presta a través de la Defensoría del Pueblo; asimismo, señaló que la
destinación de recursos públicos para financiar la defensa de militares en
servicio activo y retirados contrariaba la prohibición establecida en el
artículo 355 constitucional.[87]
52. Concluida esta intervención, y concedido el uso de la palabra a un
congresista que la solicitó para responder a una alusión hecha por otro de los
oradores, el presidente anunció:
“Dirección de la
Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Gracias Representante, continúa la
discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, abra el registro, señor
Secretario, para votar el informe de ponencia.”[88]
Una vez cerrado el registro y anunciado el resultado de la votación
nominal de la proposición con que termina la ponencia y el respectivo pliego de
modificaciones, se puso a consideración de la plenaria el articulado del
proyecto en los siguientes términos:
“Dirección de la Presidencia,
doctor Hernán Penagos Giraldo:
Articulado, señor Secretario.
Secretario doctor Jorge Humberto
Mantilla Serrano, informa:
El articulado, señor Presidente, consta
17 artículos y hay una proposición que modifica tres de estos artículos,
avalada por el gobierno y firmada por los Ponentes, tanto de la ponencia como
del informe con que termina la misma, de los doctores Telésforo Pedraza,
Augusto Posada y Hernán Penagos.” [89]
53.
El Secretario procedió a leer los artículos 8, 9 y 11, respecto de los cuales
se habían propuesto cambios, ante lo cual uno de los representantes solicitó la
votación nominal y separada de cada uno de los artículos del proyecto,
advirtiendo que intervendría en la discusión de la mayoría de estos.[90] A
continuación intervinieron dos representantes para solicitar que se sometiera a
consideración de la Plenaria la propuesta de votación del articulado[91] y
uno más para señalar que era el Presidente quien tenía facultades para ordenar
la discusión.[92]Concluidas
las intervenciones, el Presidente de la Cámara, invocando lo dispuesto en
el artículo 159 de
la Ley 5ªordenó dar
curso al trámite y abrir el registro para la votación nominal y en bloque del
articulado y las proposiciones modificatorias, cuyo resultado fue 92 votos a
favor y 0 en contra. [93]
54. En este punto intervino el
representante que había propuesto la votación separada del articulado[94] para
dejar constancia de que “se le quitó el
derecho de la palabra a la oposición para haber pedido la explicación es
artículo por artículo” y plantear
una serie de objeciones a los siguientes aspectos del proyecto: (i) asumir con
dineros del erario la defensa a militares que no están en servicio activo; (ii)
que las exclusiones no comprendan delitos contra la administración de justicia
como el falso testimonio y el soborno, al igual que los llamados “falsos
positivos”; (iii) la inclusión de un artículo que habilita el ejercicio de la
defensa por parte del personal uniformado; (iv) a través del fondo se habilitan
auxilios o donaciones para financiar la defensa de militares, sin que ello
encuadre en ninguno de los tres supuestos en que lo autoriza la jurisprudencia
constitucional. Luego de ello, otra parlamentaria respaldó la constancia del
anterior interviniente, señalando que en el trámite se había silenciado la voz
de la oposición.[95]
A su vez, el presidente de la Cámara hizo constar, por un lado,
que “en la intervención del doctor
Navas tampoco referenció de manera detallada los artículos a los que quería se
le hiciera referencia precisa, acaba de hacerlo”.
Por otra parte, en respuesta a la intervención de la representante Robledo,
precisó:
“Dirección de la Presidencia,
doctor Hernán Penagos Giraldo:
Gracias Representante, pero yo le
quiero aclarar varias cosas, la primera doctora Ángela María ayer se abrió
la discusión del informe de ponencia y todos los Representantes todos tuvieron
la oportunidad de hablar hasta cuando quisieron en la noche de ayer que se
abrió la discusión del informe de ponencia al punto que hoy le dimos la palabra
a quienes faltaban por el uso de la palabra, perdónenme Representantes pero
debo hacerlo porque el proyecto puede generar vicios futuros y esas constancias
deben quedar Representantes, deben quedar esas constancias porque el proyecto
puede tener o suponen ellos dejarlas para vicios de trámite, debo hacerlo como
Presidente de la Cámara.
Entonces en esos términos fue, y hoy se
puso en consideración el articulado del proyecto y queda constancia en la
Secretaría que no hay proposiciones de modificación del articulado y en
tal sentido conforme el artículo 159 de la Ley 5ª es el Presidente de la
Cámara, bien lo dijo el doctor Augusto Posada, no por consejo doctora Robledo
sino porque es la Ley 5ª en su artículo 159 la que define quién
orienta y conduce el debate.” [96]
Por último, tras llevarse a cabo la votación del título y la pregunta,
intervino otro congresista para dejar constancia de que en el debate se habían
respetado las garantías de la oposición.[97]
Examen del cargo formulado
55. Con fundamento en la exposición precedente, la Sala concluye que en
el trámite surtido en la Plenaria de la Cámara de Representantes del proyecto
que, una vez aprobado, se convirtió en la Ley 1698 de 2013, no se configuró un vicio
de inconstitucionalidad por elusión de debate y votación, ni se obró en contra
de lo dispuesto por el artículo 134 del Reglamento del Congreso.
56. La Sala advierte, en primer lugar, que el caso analizado no
corresponde a ninguna de aquellas situaciones en las que según la
jurisprudencia de esta Corporación se configura una elusión de debate o de
votación[98],
en tanto la plenaria de la Cámara cumplió con la responsabilidad de debatir el
proyecto sometido a su consideración, a lo cual fueron dedicadas dos sesiones
que contaron con amplia participación de representantes de distintas vertientes
políticas, quienes tuvieron oportunidad de expresar sus puntos de vista tanto a
favor como en contra de esta iniciativa. Tampoco se eludió la votación ni del
informe de ponencia ni del contenido del proyecto.
57. Aunque las intervenciones de los parlamentarios se concentraron en
la primera parte del debate, dedicada a la discusión del informe de ponencia,
una vez aprobado este se dio apertura al segundo momento del debate, dedicado a
la discusión ya no de las orientaciones generales, sino de los contenidos específicos
del proyecto. Para el caso de las plenarias, esta fase de la deliberación se
rige por lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 176 del Reglamento del
Congreso (modificado por el artículo 16º de
la Ley 974 de 2005),
conforme al cual: “Si la proposición con la que termina el informe
fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o
miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o
algunos artículos”.
57.1. En este punto la Sala constata, en primer lugar, que durante el
lapso en el que se mantuvo a consideración de la plenaria el contenido del
proyecto, ninguno de los representantes pidió que se diera la “discusión” por
separado de algunos artículos, pues lo solicitado fue “que
la votación de estos artículos se haga artículo por artículo y nominalmente”;
sin embargo, lo dicho a continuación sugiere que la pretensión del
parlamentario que formuló la propuesta no era clausurar el debate del
articulado para pasar directamente a la votación, sino efectuar la discusión
separada de cada artículo: “…y previo a esto yo intervendré en la mayoría de
ellos, porque tengo observaciones…”. Con todo, el efecto logrado fue
justamente el contrario, pues a partir de ese momento las restantes
intervenciones se concentraron, no en la deliberación sobre el articulado del
proyecto, que era lo que correspondía en ese momento del debate, sino en la
manera en que debía darse curso a la petición de votación por partes y en
exponer razones a favor de la votación en bloque del articulado.
57.2. En segundo lugar, el presidente de la Cámara no sometió a
consideración de la plenaria a la propuesta de votación en bloque formulada por
uno de los representantes, argumentando: (i) que para ese momento aún estaba en
consideración el articulado; (ii) y que el artículo 159 del Reglamento del
Congreso lo facultaba para ordenar la discusión. En relación con este aspecto
se constata que si bien en el presente caso no se alcanzó a configurar un vicio
de inconstitucionalidad, en todo caso debe advertirse para precaver situaciones
en las cuales pueda llegar a viciarse el trámite. Es necesario precisar que, si
de lo que se trataba era de insistir en mantener abierta la consideración del
articulado, y no en clausurar esta etapa para dar paso a la votación, la manera
de ordenar la deliberación no era la indicada en el artículo 159, aplicable al
debate en comisiones, sino el artículo 176 del Reglamento, el cual establece
que en segundo debate en plenarias el proyecto “se discutirá globalmente”,
salvo que se pida la discusión separada de alguno o algunos artículos, caso en
el cual es preceptivo tramitar de este modo la deliberación de aquellos
artículos en relación con los cuales así se haya solicitado, sin que la
decisión al respecto se confíe a la mesa directiva.[99] Si
se trataba, en cambio, de definir la forma de votación, tampoco en este caso
tenía cabida la aplicación del 159 del Reglamento del Congreso, pues el
artículo 134 del mismo estatuto contiene una regla específica para tramitar las
propuestas de votación por separado. Aunque este último confiere a la mesa
directiva la potestad para tomar una decisión definitiva, en todo caso exige
que ella esté precedida de una deliberación previa sobre la propuesta de
votación por partes, como resultado de la cual se constate que no existe
acuerdo en torno a la misma; además se requiere que, de optarse por la votación
en bloque del articulado, del contexto del debate pueda inferirse que ella no
se sacrifica la finalidad que se garantiza con la votación por partes, esto es,
la posibilidad de que los congresistas individualicen el sentido de su voto,
expresando su aprobación con algunos contenidos y su desaprobación con los
restantes.
58. En definitiva, la Sala concluye que, aunque el presidente invocó la
norma equivocada al responder la propuesta de votación por partes, lo cierto es
que el trámite de la misma siguió el cauce establecido en el mencionado
artículo 134: (i) efectivamente existió un espacio para la discusión de la
propuesta; (ii) se verifico la falta de consenso sobre la forma de votación, ya
que mientras uno de los representantes propuso la votación por parte, otros
defendieron la votación en bloque; (iii) lo anterior habilitaba a la mesa directiva
para tomar una determinación definitiva al respecto, como en efecto ocurrió.
Adicionalmente, examinado el contexto de la deliberación, se encuentra
que ni el autor de la propuesta de votación por partes ni ninguno de los demás
congresistas había formulado proposiciones al articulado del proyecto, ni
identificado aquellos artículos cuya votación debía ser fraccionada, a fin de
permitirles expresar de manera diferenciada el sentido de su voto en relación
con los mismos y distinguirla de la decisión adoptada frente al resto del
articulado. De hecho, durante la ronda de intervenciones posterior a la
propuesta, algunos de los parlamentarios solicitaron a su autor precisar cuáles
habrían de ser los artículos específicos sobre los que versaban sus objeciones
y que requería fuesen votados por separado, lo que no obtuvo respuesta. En
tales circunstancias, para el momento en que fue adoptada la decisión de votar
en bloque el articulado, no existían elementos que permitieran concluir que con
ella se sacrificaba la finalidad sustantiva que se protege con el mecanismo de
votación separada.
59. En consecuencia, la Sala declarará exequible la Ley 1698 de 2013 por
el tercero de los cargos analizados.
Cargo por infracción del principio de unidad de materia
60. Corresponde a la Sala examinar si
la habilitación a los militares abogados para representar a la Nación –
Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares en litigios judiciales o
administrativos, prevista en el artículo 16 de la ley acusada, desconoce el
principio de unidad de materia. A juicio del actor, dicha norma carece de
cualquier conexidad con el objeto de la Ley 1698 de 2013, por cuanto no guarda
relación con el Sistema de Defensa Técnica y Especializada para los miembros de
la fuerza pública que se crea en virtud de esta ley, sino que se refiere a la
defensa de los intereses de la Nación.
61. El principio de unidad de materia está consagrado en el artículo 158
de la Constitución, cuando prescribe que “todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella”. A su vez, el artículo 169
superior dispone que “el título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido”. El sentido de esta previsión constitucional consiste en evitar “(l)a proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno;
la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente
reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates
parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por
grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión
de la democracia.”[100]
Se tratan entonces de asegurar condiciones de transparencia y coherencia en el
ejercicio de la función legislativa.[101]
62. El respeto de tales condiciones se erige así en
condición de validez de las leyes, cuya constitucionalidad puede ser enjuiciada
por esta Corte por infringir lo dispuesto en las mencionadas normas
constitucionales. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha
decantado una serie de criterios orientados a evaluar cuándo una disposición
legal puede ser declarada inexequible por vulnerar el principio de unidad de
materia:
62.1. Como punto de partida del análisis de
constitucionalidad, la Corte ha precisado que la aplicación del principio de
unidad de materia no puede llevarse al extremo de limitar ilegítimamente la
tarea encomendada al Congreso de la República, privándole de la necesaria
amplitud y flexibilidad que se requiere para el ejercicio de su competencia
legislativa. No puede, por tanto, invocarse este principio para obstaculizar,
dificultar o entorpecer la labor legislativa, sino para garantizar el
cumplimiento de exigencias básicas de transparencia y coherencia.[102]
62.2. Por lo anterior, este Tribunal ha
interpretado la noción de “materia” en un sentido amplio, a fin de permitir que
dentro de una misma materia queden comprendidos varios asuntos, relacionados
entre sí por la unidad temática.[103] Por
tanto, se planteó desde un inicio de la jurisprudencia que para la “[…] ruptura
de la unidad de materia se requiere que la norma impugnada no tenga
relación razonable y objetiva con el tema y la
materia dominante del cuerpo legal al cual ella está integrada”.[104]
62.3.
Para verificar lo anterior, esta Corporación ha definido una metodología de
análisis que comprende los siguientes pasos: en primer término, es preciso
definir el núcleo temático de la norma demandada. Para tal
efecto la Corte ha precisado que resulta útil acudir: “(i) a los antecedentes legislativos, entendiendo por tal la exposición
de motivos del proyecto, las diferentes ponencias, los debates en comisiones y
plenarias y los textos originales y definitivos; (ii) al propio título o
epígrafe de la ley, donde se anuncia y define la temática a tratar; e
igualmente, (iii) al contexto o contenido básico del ordenamiento legal que se
examina.”[105].
62.4.
Establecido lo anterior, procede entonces verificar si entre la norma acusada y
la materia de la cual trata la ley de la que forma parte existe un vínculo
razonable y objetivo cuando “[…] sea posible
establecer una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática
ni (iv) sistémica con la materia dominante de la misma.”[106] En la sentencia C-133 de 2012[107], la Corte reiteró el significado atribuido a estos criterios en
anteriores decisiones, señalando que (i) La conexidad
temática, puede definirse “como la vinculación objetiva y razonable
entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o
el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular”.
Entretanto, (ii) la conexidad causal se refiere a la
identidad que debe existir entre el contenido de las disposiciones legales y
los motivos que dieron lugar a su expedición. Concretamente, la conexidad
causal “hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las
mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular,
dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”. Por su
parte, la (iii) conexidad teleológica, tiene que ver
con “la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto
general, y cada una de sus disposiciones en particular”, de tal suerte que “la
ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a
alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la
posible complejidad temática de la ley”. Finalmente, la (iv)conexidad
sistemática, se define como “la relación existente entre todas y
cada una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un
cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna”.
62.5.
Solo cuando no se verifique alguno de estos criterios de conexidad entre el
contenido de la norma acusada y la materia sobre la que versa la ley a la que
se integra, habrá lugar a concluir que existe infracción del principio
constitucional de unidad de materia: “solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[108].
63. Al referir estos criterios al presente juicio de constitucionalidad,
se tiene que la materia general de la que trata la Ley 1698 de 2013 consiste en
el establecimiento de un sistema de defensa técnica y especializada para los
miembros de la fuerza pública. La mayor parte de sus disposiciones se ocupan de
regular las condiciones en que se prestará el servicio de defensa en los
procesos penales y disciplinarios seguidos contra integrantes de la fuerza
pública, así como las condiciones de financiación de dicha prestación, a través
del establecimiento de un fondo denominado FONDETEC. Por su parte, el artículo
16 acusado, autoriza al personal uniformado de las fuerzas militares en servicio
activo, que además tenga la condición de abogado en ejercicio, para representar
a la Nación – Ministerio de Defensa – Fuerzas Militares ante las autoridades
judiciales o administrativas.
64. En principio parecería asistir razón al demandante cuando señala que
el tema específico sobre el que versa la norma acusada no corresponde a las dos
temáticas específicas reguladas por las restantes disposiciones de la ley, a
saber: (i) las condiciones bajo las cuales se prestará el servicio de defensa
técnica y especializada para los integrantes de la fuerza pública; (ii) el
mecanismo para financiar el sistema de defensa creado en virtud de esta ley.
Sin embargo, al aplicar los criterios jurisprudenciales anteriormente
expuestos, según los cuales ha de darse una interpretación amplia al concepto
de “materia”, es posible concluir que el contenido normativo incluido en el
artículo 16 no resulta por completo ajeno al Sistema de Defensa Técnica
estatuido en la Ley 1698 de 2013.
En efecto, atendiendo a los criterios de conexidad establecidos por esta
Corporación, cabe afirmar la conexidad temática entre la norma
acusada y la materia general a la que se refiere la ley – el establecimiento de
un Sistema de Defensa Técnica y Especializada para la fuerza pública - , al
desarrollar un aspecto complementario de dicho sistema que hace relación a la
defensa en procesos judiciales y administrativos, ya no de los integrantes de
la fuerza pública individualmente considerados, sino de la entidad a la que
pertenecen. Habida cuenta de la incidencia que puede llegar a tener el
resultado de los procesos en los que hace parte la Nación, respecto de los
procesos penales y disciplinarios que cursan contra los integrantes de las
fuerzas militares, la habilitación prevista en el artículo 16 no resulta por
completo ajena al tema general de la ley en la que se inserta.
Asimismo, es posible afirmar la existencia de conexidad
teleológica entre la norma demandada y los objetivos perseguidos
por la Ley 1698 de 2013.
Uno de ellos consiste en asegurar el carácter “especializado” del sistema de
defensa que en ella se establece. Según lo consagra el artículo 3º de la ley en
mención, aquella exigencia demanda no sólo que quienes asumen la representación
judicial de los uniformados, o en este caso, de la entidad a la que pertenecen,
tengan conocimientos jurídicos especializados en las áreas requeridas, sino
igualmente conocimientos en derecho operacional y se encuentre familiarizado
con las particulares condiciones en las que las fuerzas armadas desempeñan sus
funciones. En este orden de ideas, la norma que habilita a los uniformados que
además tengan la condición de abogados en ejercicio para representar los
intereses de la entidad a la que pertenecen, constituye un medio a través del
cual se pretende aprovechar el saber específico que estas personas tienen en
tanto militares, al servicio de la defensa judicial de las fuerzas armadas.
Finalmente, la Corte advierte que la disposición acusada no se introdujo
de manera inadvertida en el proyecto, sino que desde el comienzo formó parte
del mismo[109] y
se mantuvo a lo largo de los cuatro debates que surtió esta iniciativa antes de
convertirse en ley[110].
Así las cosas, no hay lugar a afirmar que se está en presencia de uno de los
coloquialmente llamados “micos
legislativos” [111] que el constituyente trató de
prevenir al introducir el principio de unidad de materia.
En ese orden de ideas, el cargo formulado contra el
artículo 16 no está llamado a prosperar.
Cargo por infracción del artículo 355 de la Constitución
65. El demandante plantea que los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de
la Ley 1698 de 2013 infringen,
en su conjunto, el artículo 355 superior, por cuanto el establecimiento de un
fondo destinado a sufragar la defensa de integrantes de la fuerza pública en
servicio activo y retirados constituye, a juicio del actor, un supuesto de
donación o auxilio prohibido por la Constitución. Para fundamentar su
acusación, sostiene que los recursos destinados al Fondo establecido en las
normas acusadas constituyen una modalidad de auxilio que no encuadra dentro de
ninguna de las tres previsiones en las cuales la Corte Constitucional ha
admitido la procedencia excepcional de este tipo de prestaciones, toda vez que
no se dirige a materializar el derecho a la defensa técnica de grupos
poblacionales con mayores necesidades y menores ingresos, sino que otorga
indiscriminadamente una subvención a todos los miembros del Ejército Nacional
sin importar las condiciones económicas o materiales de cada uno de ellos.
Para dar respuesta a esta acusación, la Corte procederá del siguiente
modo: (i) señalará los eventos en los cuales la jurisprudencia
constitucional ha identificado que el reconocimiento legislativo de una
prestación a favor de un particular constituye una donación o un auxilio
prohibido por el artículo 355 de la Carta Política; (ii) examinará el contenido
de las normas demandadas a fin de precisar la naturaleza de la prestación que
en ellas se establece y, con fundamento en ello, (iii) determinará si existe o
no infracción de la citada norma constitucional.
La prohibición de establecer auxilios o donaciones a favor de
particulares.
66. En uno de sus primeros pronunciamientos sobre el tema, esta
Corporación sostuvo que la motivación del Constituyente de 1991 para establecer
la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de particulares, fue
la necesidad de contrarrestar los efectos nocivos de los llamados “auxilios
parlamentarios”, a través de los cuales se destinaba una considerable cantidad de
recursos públicos a entidades privadas, sin que su manejo y distribución
estuvieran acordes con la finalidad estatal de garantizar la vigencia de un
orden justo y la prevalencia del interés general, dado que en su adjudicación
primaban criterios de liberalidad y no de justicia y su destinación no siempre
se conformaba con lo establecido en los planes y programas de desarrollo. En
ese orden de ideas, el fin buscado con la nueva regulación era establecer “un
control previo y posterior al destino y ejecución de los dineros públicos
destinados a la realización de actividades conjuntas de interés público o
social”, a través del mecanismo contractual establecido en el inciso
segundo del artículo 355 constitucional.[112]
67. Asimismo, desde su jurisprudencia temprana la Corte ha señalado que
la prohibición establecida en esta norma puede entrar en colisión con otros
preceptos constitucionales, como los que autorizan la intervención estatal en
la economía (art. 334 CP) o los que imponen el desarrollo de la
dimensión prestacional de los derechos fundamentales, la garantía de la
igualdad material (art. 13 CP) y el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado (art. 2 CP), todos los cuales pueden requerir la
asignación de recursos públicos a particulares. [113] El
intento de armonizar el alcance del artículo 355 con los restantes contenidos
constitucionales ha dado lugar a un extenso corpus jurisprudencial[114] ,
cuyas líneas centrales fueron sintetizadas en la sentencia C-324 de 2009 [115] .
En este pronunciamiento, luego de examinar la génesis del artículo 355 y hacer
un recuento de su desarrollo jurisprudencial, se concluye que el otorgamiento
de subvenciones o auxilios a particulares, financiados con recursos públicos,
sólo constituirá una infracción del artículo 355 de
la Constitución,
cuando la misma no se adecúe a alguno de los tres supuestos en los que se
entienden autorizados, los cuales tienen en común el que a través de ellas se
garantiza algún tipo de contraprestación o retorno a la sociedad.
A partir de los criterios expuestos en esta sentencia, y reiterados en decisiones
posteriores[116],
las tres hipótesis en las cuales se permite el otorgamiento de subvenciones o
auxilios a particulares, y las reglas que condicionan su admisibilidad en cada
caso, son las siguientes:
(1) Cuando dicha prestación responda a una finalidad altruista y
benéfica, caso en el cual sólo será compatible con la Constitución cuando,
conforme al segundo inciso del artículo 355 superior, cumpla los siguientes
requisitos: (i) aliente programas o actividades de orden público; (ii) resulte
compatible con los planes de desarrollo; (iii) se ejecute a través de entidades
sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad; (iv) esté precedida por la
celebración de un contrato con el lleno de requisitos. En definitiva, el primer
tipo de auxilios se consideran aceptables siempre que se encuadren en los
supuestos del segundo inciso del artículo 355 de
la Constitución dado
que, en esos eventos, podía constatarse algún grado de reciprocidad.
(2) Cuando se fundamenta en la facultad de intervención del Estado en la
economía (art. 334 CP), orientándose al estímulo de una determinada actividad.
En este caso, la prestación otorgada debe implicar un retorno para la sociedad
en su conjunto y además (i) debe estar contemplada en una ley en la que se
defina su finalidad, alcances y límites (Art. 150-21 C.P.); (ii) debe atender a
criterios de eficiencia y equidad, de tal suerte que el costo del subsidio no
exceda el beneficio social que se deriva del mismo; (iii) debe estar orientado
por criterios de equidad, lo que no ocurrirá, por ejemplo, cuando el auxilio o
subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la
sociedad en su conjunto o no contribuya a reducir las diferencias sociales.
(3) Cuando la prestación se establece a partir de un precepto
constitucional que prevé -a fin de garantizar los derechos fundamentales- una
autorización expresa. En tal caso, la subvención o auxilio debe asegurar el
acceso a bienes y servicios por parte de las personas que tienen mayores
necesidades y menores ingresos.
En ese orden de ideas, la Corte ha enfatizado que una subvención o
auxilio queda comprendida en la prohibición del artículo 355 de la Carta
cuando:
“(i) se omite, al realizar el gasto, dar aplicación al principio
presupuestal de legalidad; (ii) la ley que crea la subvención o auxilio en
desarrollo de los artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones
autorizadas directamente por la Constitución Política, omita determinar
de manera concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales
y temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación;
(iii) obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una
política pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los planes
seccionales de desarrollo; (iv) el costo del subsidio para el Estado sea mayor
que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementación, o cuando
el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte
beneficios a la sociedad en su conjunto o no contribuya a reducir las
diferencias sociales; (v) la asignación de recursos públicos no contribuya a
fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios
públicos esenciales, en la medida en que se entreguen a quienes menos los
necesita o menos los merecen; (vi) el subsidio tenga vocación de permanencia
convirtiéndose en una carga insostenible para el presupuesto público; (vii) el
subsidio entrañe un supuesto de desviación de poder.”[117]
68. Corresponde ahora a la Sala examinar la naturaleza de la prestación
prevista en las normas demandadas, con el fin de establecer si se enmarca
dentro de los supuestos autorizados por la Carta Política o si, por el
contrario, constituye una infracción de la prohibición contemplada en el
artículo 355 superior.
La prestación del servicio de defensoría técnica y especializada para
integrantes de la fuerza pública establecida en la Ley 1698 de 2013. Examen de
su constitucionalidad a la luz del cargo propuesto
69. La Ley 1698 de 2013 crea un servicio de defensoría gratuito para los
integrantes de la fuerza pública, distinto y paralelo al sistema de defensoría
pública previsto la Constitución (art. 282 num. 4º CP). Su artículo 2º
establece que el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de
la Fuerza Pública que se crea en virtud de esta ley, tendrá por objeto financiar los
servicios jurídicos que garanticen el derecho fundamental a la defensa para
a los miembros activos y retirados de la fuerza pública, en las
instancias disciplinarias, en la jurisdicción penal ordinaria y especial tanto
en el orden nacional, internacional o de terceros Estados.
Para tal efecto, los artículos 4º y 5º disponen la creación del Fondo
de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública -
FONDETEC, como una cuenta especial de la Nación – Ministerio de Defensa
Nacional, sin personería jurídica, con independencia patrimonial y que
funcionará bajo la dependencia, orientación y coordinación del Ministerio de
Defensa. Con cargo a los recursos de este fondo se sufraga la defensa técnica y
especializada de los integrantes de la fuerza pública, siempre que la falta o
delito haya sido cometido en ejercicio o con ocasión de la misión
constitucional que les ha sido asignada. El artículo 10º señala que los
recursos de FONDETEC provendrán, entre otros, de las partidas asignadas para
este en el Presupuesto Nacional y por el Fondo de Defensa Nacional del
Ministerio de Defensa Nacional. El artículo 11º establece que la
finalidad de los recursos de FONDETEC es la financiación del Sistema de Defensa
Técnica y Especializada y las actividades que de manera directa o indirecta
resulten indispensables para el cumplimiento de sus fines. Por su parte, el
artículo 12º dispone que los recursos del Fondo que ingresen al patrimonio
autónomo serán administrados por la Fiduciaria La Previsora S.A., quien asumirá
la representación de dicho patrimonio autónomo, para lo cual el Ministerio de
Defensa deberá suscribir con dicha entidad el contrato de fiducia mercantil
respectivo. Finalmente, el artículo 13º establece que para efectos
presupuestales los recursos se entenderán ejecutados una vez se transfieran al
patrimonio autónomo y define que el régimen de contratación será el de derecho
privado, aunque observando los principios previstos en el artículo 209
constitucional.
70. De lo anterior se infiere que las normas demandadas autorizan una
transferencia de recursos públicos para alimentar un fondo especial sin
personería jurídica destinado a financiar el otorgamiento de una prestación a
título gratuito – el servicio de defensa técnica y especializada – a un grupo
de personas naturales, como son los integrantes de la fuerza pública, algunos
de los cuales ostentan la condición de servidores públicos, como sucede con
quienes se encuentran en servicio activo, mientras que otros, los ya retirados,
tienen la calidad de particulares. En relación con esto último, como se
advirtió en el examen de aptitud de este cargo, la Sala no examinará si la
extensión a los miembros retirados de la fuerza pública de la cobertura del
servicio de defensa técnica y especializada con cargo a recursos públicos,
previsto en las disposiciones acusadas, contraviene la prohibición de auxilios
a particulares establecida en el artículo 355 de
la Constitución.
Ello por cuanto el demandante no presentó argumento alguno en relación con este
aspecto, por lo cual se infiere que dicha cuestión no forma parte de la censura
propuesta.
71. Hecha esta salvedad, la Sala estima que la prestación con cargo a
recursos públicos del servicio de defensa técnica para los integrantes de la
fuerza pública, prevista en las normas demandadas, no queda comprendida dentro
de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas por el artículo 355
superior. Ello por cuanto los integrantes de la fuerza pública en
ejercicio de su misión constitucional desarrollan una actividad peligrosa y,
por tanto, el Estado está obligado, por el principio de correspondencia, a
garantizar su defensa técnica, teniendo en cuenta que hay un ejercicio legítimo
de la fuerza, en la tarea que desarrollan.
Con todo, en la reglamentación que expida el Gobierno Nacional con
fundamento en los artículos 2º y 6º de esta ley, se deberán precisar
los criterios que orientarán la asignación de recursos para servicios de defensa
con cargo a dicho fondo, incluyendo criterios de distribución proporcional a
fin de asegurar que aquellos cubran la defensa de los integrantes de la fuerza
pública que no cuentan con rentas e ingresos suficientes para sufragar su
defensa y que la destinación de los recursos se efectúe con arreglo a criterios
de eficiencia y equidad.
En consecuencia, la Corte declarará exequibles los artículos 2, 4, 5,
10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013 en relación con el cargo analizado.
Conclusiones
72. Este Tribunal considera que en el trámite de la Ley 1698 de 2013 no hubo infracción
de la reserva de ley estatutaria prevista en el artículo 152 de la
Constitución, por cuanto no se verificó ninguno de los criterios que, de
acuerdo a lo establecido en la jurisprudencia constitucional, justifican
sustraer la competencia de un asunto al legislador ordinario para someterlo al
trámite especial de las leyes estatutarias. Si bien la ley acusada contempla un
mecanismo dirigido a garantizar el derecho a la defensa técnica y especializada
para un particular universo de población, conformado por los miembros de la
fuerza pública en servicio activo o en retiro, ninguna de sus disposiciones se
ocupa de regular los elementos estructurales ni los principios orientadores del
derecho a la defensa técnica definidos en la Constitución. Tampoco hay en la
ley disposiciones que consagren límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten el núcleo esencial del derecho de defensa técnica.
Menos aún, el legislador quiso en esta norma regular de manera integral,
estructural y completa el derecho a la defensa técnica, ni siquiera para el
caso de los integrantes de la fuerza pública, pues la ley en cuestión se
concentra en establecer las líneas centrales de funcionamiento del sistema
especial de defensoría para los militares y, de manera específica, en definir
el mecanismo para su financiación. Por tal razón, declarará exequible la ley
acusada en relación con el primero de los cargos examinados.
73. En segundo lugar, la Corte estima que la decisión de asignarla a las
comisiones segundas de Senado y Cámara estuvo ajustada a derecho, por cuanto el
contenido de la iniciativa sometida a debate no resultaba ajeno a las materias
que definen la competencia de dichas comisiones. Además, tal designación
respetó el criterio de especialidad que, según lo previsto en la Ley 3ª de 1992
(artículo 2º, parágrafo 1º), debe orientar la resolución de los conflictos de
competencia entre las comisiones. En consecuencia, al no existir infracción
del 157 num. 2 CP, se declarará
exequible la Ley 1698 de
2013 en relación con este cargo.
74. La Sala deduce que en el trámite surtido ante la Plenaria de la
Cámara de Representantes no se configuró un vicio de inconstitucionalidad por
elusión de debate y votación, ni existió infracción del artículo 134 del
Reglamento del Congreso. En primer lugar, constató que el caso analizado no
corresponde a ninguna de las situaciones en las que esta Corporación ha
declarado la existencia de este vicio, en tanto la plenaria de la Cámara
cumplió con la responsabilidad de debatir y votar el proyecto sometido a su
consideración; las dos sesiones dedicadas al trámite de este proyecto contaron
con amplia participación de representantes de distintas vertientes políticas,
quienes tuvieron oportunidad de expresar sus puntos de vista tanto a favor como
en contra de esta iniciativa. En segundo lugar, la Corte encontró que, aunque
el presidente no hizo referencia al artículo 134 del Reglamento del Congreso al
responder a la propuesta de votación por partes formulada por uno de los
representantes, ello no determinó la infracción de tal precepto, por cuanto el
trámite efectivamente surtido se ajustó a lo establecido en dicha norma.
Para llegar a esta conclusión, la Sala constató que: (i) efectivamente
existió un espacio para la discusión de la propuesta de votación por partes
pues, luego de formulada, tres representantes hicieron uso de la palabra, dos
de los cuales expusieron sus razones sobre la manera en que aquella debía ser
tramitada y uno de ellos además para proponer la votación en bloque del
articulado; (ii) se verifico, por tanto, la falta de consenso sobre la forma de
votación, lo cual (iii) habilitaba a la mesa directiva para tomar una
determinación definitiva al respecto, como en efecto ocurrió. Adicionalmente,
examinado el trámite, se verificó que, para el momento en que se determinó la
votación en bloque del articulado, ninguno de los congresistas había formulado
proposiciones al articulado del proyecto, ni identificado aquellos artículos
cuya votación debía ser fraccionada, a fin de permitirles expresar de manera
diferenciada el sentido de su voto en relación con los mismos y distinguirla de
la decisión adoptada frente al resto del articulado. Por tanto, no se dieron
las circunstancias que permitieran concluir que con la votación en bloque se
sacrificara la finalidad sustantiva que se protege con el mecanismo de votación
separada, razón por la cual declarará exequible la Ley 1698 de 2013 por el tercero de
los cargos analizados.
75. Por otra parte, la Sala infiere que el contenido normativo incluido
en el artículo 16 no resulta por ajeno a la materia regulada en la Ley 1698 de
2013, toda vez que se satisfacen los criterios de conexidad temática y
teleológica entre aquella norma y los restantes contenidos desarrollados en la
ley de la cual forma parte. Existe conexidad temática, por cuanto el artículo
16 desarrolla un aspecto complementario del Sistema de Defensa Técnica y
Especializada para la fuerza pública, referido a la representación judicial ya
no de sus integrantes individualmente considerados, sino de la entidad a la que
pertenecen. De igual manera, existe conexidad teleológica entre el contenido
regulado en esta disposición y uno de los objetivos perseguidos por la Ley 1698 de 2013, orientado a
asegurar el carácter “especializado” del sistema de defensa que en ella se
establece. La norma que habilita a los uniformados que además tengan la
condición de abogados en ejercicio para representar los intereses de la entidad
a la que pertenecen, constituye un medio a través del cual se pretende
aprovechar el saber específico que estas personas tienen en tanto militares, al
servicio de la defensa judicial de las fuerzas armadas, lo que permite
establecer dicha conexidad. Finalmente, la norma acusada no se introdujo de
manera inadvertida en el proyecto, con lo cual no hay lugar a afirmar que se
esté en presencia de una de las hipótesis que el constituyente trató de prevenir al introducir el principio de
unidad de materia. En consecuencia, se declarará la exequibilidad del artículo
16 en relación con este cargo.
76. Por último, en relación con el cargo por infracción del artículo 355
superior, la Corte constata que la prestación con cargo a recursos
públicos del servicio de defensa técnica para los integrantes de la fuerza
pública, prevista en las normas demandadas, no queda comprendida dentro de las
hipótesis de auxilio o donación prohibidas por el artículo 355 superior, razón
por la cual declarará exequibles los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de
la Ley 1698 de 2013 en
relación con el cargo analizado . Ello por cuanto los
integrantes de la fuerza pública en ejercicio de su misión constitucional
desarrollan una actividad peligrosa y, por tanto, el Estado está obligado, por
el principio de correspondencia, a garantizar su defensa técnica, teniendo en
cuenta que desarrollan en virtud de la función que constitucionalmente les ha
sido conferida un ejercicio legítimo de la fuerza. Con todo, en la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos
2º y 6º de esta ley, se deberán precisar los criterios que orientarán la
asignación de recursos para servicios de defensa con cargo a dicho fondo,
incluyendo criterios de distribución proporcional a fin de asegurar que aquellos
cubran la defensa de aquellos integrantes de la fuerza pública que no cuentan
con rentas e ingresos suficientes para sufragar su defensa y que la destinación
de los recursos se efectúe con arreglo a criterios de eficiencia y equidad.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
VII. RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1698 de 2013, “Por la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras
disposiciones”, por
los cargos analizados en esta providencia.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los
artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de
la Ley 1698 de 2013,
en relación con el cargo analizado .
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 16 de la Ley 1698 de 2013, en relación con el cargo analizado.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Presidente
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento
parcial de voto
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
Con salvamento de
voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
ANDRES MUTIS
VANEGAS
Secretario General
(E)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-044/15
CREACION Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA
DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA- Constitucionalidad
de normas acusadas debió ser examinada teniendo en cuenta los límites
establecidos en la jurisprudencia constitucional y no contraríe el artículo 355 de
la Constitución Política sobre
prohibición de auxilios o donaciones (Salvamento parcial de voto)
PRESTACION DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA A INTEGRANTES
DE LA FUERZA PUBLICA-Constituye una
modalidad de auxilio a personas naturales (Salvamento parcial de voto)
PRESTACION DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA A INTEGRANTES
DE LA FUERZA PUBLICA-Condiciones para
que el auxilio previsto sea constitucional (Salvamento parcial de voto)
DIMENSION PRESTACIONAL DEL DERECHO A LA DEFENSA TECNICA-Contenido (Salvamento parcial de voto)
VIII.
Referencia:
Expediente D-10307
IX.
X.Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 1698 de 2013, “ Por la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras
disposiciones”.
XI.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena,
presentamos las razones que nos llevan a salvar parcialmente nuestro voto
frente a la declaratoria de exequibilidad de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de
la Ley 1698 de 2013,
en relación con el cargo examinado. Consideramos que estas normas sólo resultan
compatibles con lo previsto en el artículo 355 de
la Constitución, a
condición de que la prestación del servicio de defensa técnica con recursos
públicos se destine de manera exclusiva a los integrantes de la fuerza
pública de escasos recursos que deban asumir cargas desproporcionadas para
financiarla por sus propios medios y a que se satisfagan las condiciones
generales que, según ha definido la jurisprudencia de esta Corporación, deben
reunir este tipo de auxilios para no vulnerar la mencionada prohibición
constitucional. Por tanto, la Corte debió proferir un fallo de
exequibilidad condicionada en relación con dichos preceptos.
Para sustentar nuestra posición expondremos, en primer lugar, los
argumentos para considerar que la prestación prevista en las normas acusadas
constituye un auxilio, con cargo a recursos públicos, cuyos destinatarios
finales son personas naturales, razón por la cual su constitucionalidad debió
ser examinada teniendo en cuenta los límites establecidos por la jurisprudencia
constitucional para que este tipo de auxilios o subvenciones no contraríen la
prohibición establecida en el artículo 355 de la Carta. En segundo lugar,
sostendremos que la aplicación de dichos criterios imponía la declaratoria de
exequibilidad condicionada de las normas acusadas.
1. La
prestación del servicio de defensa técnica y especializada a integrantes de la
fuerza pública constituye una modalidad de auxilio a personas naturales
1.1. Como se analizó en la sentencia, los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de
la Ley 1698 de
2013 disponen la transferencia de recursos públicos para alimentar un fondo
especial sin personería jurídica destinado a financiar el otorgamiento de una
prestación a título gratuito – el servicio de defensa técnica y especializada –
a un grupo de personas naturales, como son los integrantes de la fuerza
pública, algunos de los cuales ostentan la condición de servidores públicos,
como sucede con quienes se encuentran en servicio activo, mientras que otros,
los ya retirados, tienen la calidad de particulares.
Tales recursos no se transfieren de manera directa a las personas
naturales beneficiarias de la prestación de servicios jurídicos financiados con
cargo a los primeros, sino que se asignan a un fondo especial sin personería
jurídica[118] ,
adscrito al Ministerio de Defensa Nacional (art. 4), administrado por la
Fiduciaria La Previsora S.A.; incluso se establece en el artículo 13 de la Ley
estudiada que una vez transferidos a la Fiduciaria los recursos del Fondo se
entenderán ejecutados. Asimismo, según lo previsto en las normas acusadas,
dicho Fondo estará sujeto a un régimen de derecho privado (arts. 12 y 13). En
relación con esto último cabe señalar que, en tanto la entidad encargada de
administrar el fondo es una sociedad de economía mixta sometida al régimen de
Empresa Industrial y Comercial del Estado, los contratos que celebre se rigen
por lo dispuesto en el artículo 93 de
la Ley 1474 de 2011. [119] Sobre
este aspecto llama la atención que el artículo 13 de
la Ley 1698 de 2013,
al disponer que los recursos destinados a FONDETEC se entenderán ejecutados una
vez los mismos se transfieran al patrimonio autónomo, supone una modificación
del régimen jurídico de la contratación efectuada con las partidas de dicho
Fondo. Aunque la sentencia no analiza este aspecto, por no formar parte del
cargo planteado, ello es relevante para determinar régimen jurídico de los
recursos públicos destinados a financiar la defensa técnica de los integrantes
de la fuerza pública.
1.2. Con todo, la intermediación de este fondo no desvirtúa el hecho de
que se está en presencia de una transferencia de recursos públicos cuyos
destinatarios finales son personas naturales, sin que se exija de ellas
contraprestación alguna; tal condición, como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional, es la que adquiere relevancia para efectos de establecer si la
prestación objeto de controversia se sujeta al régimen de controles que rodean
el otorgamiento de auxilios a particulares.[120] La
conclusión contraria, por lo demás, serviría para eludir la prohibición
establecida en el artículo 355 superior bastaría con establecer un mecanismo
como el previsto en las normas acusadas a fin de evadir los controles que la
Constitución impuso al otorgamiento de donaciones o auxilios a personas
naturales y jurídicas de derecho privado.
1.3. En ese orden de ideas, la constitucionalidad de la prestación
establecida en las normas demandadas depende de que la misma se enmarque dentro
de alguno de los supuestos en los que la Constitución autoriza el otorgamiento
de auxilios a personas naturales, pues de no ser el caso, se trataría de una de
aquellas modalidades proscritas por el artículo 355 de
la Constitución.
2. El
auxilio previsto en las normas acusadas sólo es constitucional a condición de
que se destine exclusivamente a financiar la defensa de aquellos integrantes de
la fuerza pública de menores ingresos y que no cuenten con medios económicos
para sufragar su propia defensa, y a que se cumplan las condiciones generales
definidas en la jurisprudencia constitucional para que este tipo de
prestaciones no contraríen lo dispuesto en el artículo 355 de la Carta.
2.1. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, sintetizada
en la sentencia C-324 de 2009 [121] y
reiterada en posteriores pronunciamientos[122], las tres hipótesis en las que se considera válido el otorgamiento de
auxilios a personas naturales, y las reglas que condicionan su admisibilidad en
cada caso, son las siguientes:
(1) Cuando dicha prestación responda a una finalidad altruista y
benéfica, caso en el cual sólo será compatible con la Constitución cuando,
conforme al segundo inciso del artículo 355 superior, cumpla los siguientes
requisitos: (i) aliente programas o actividades de orden público; (ii) resulte
compatible con los planes de desarrollo; (iii) se ejecute a través de entidades
sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad; (iv) esté precedida por la
celebración de un contrato con el lleno de requisitos. En definitiva, el primer
tipo de auxilios se consideran aceptables siempre que se encuadren en los
supuestos del segundo inciso del artículo 355 de
la Constitución dado
que, en esos eventos, podía constatarse algún grado de reciprocidad.
(2) Cuando se fundamenta en la facultad de intervención del Estado en la
economía (art. 334 CP), orientándose al estímulo de una
determinada actividad. En este caso, la prestación otorgada debe implicar un
retorno para la sociedad en su conjunto y además (i) debe estar contemplada en
una ley en la que se defina su finalidad, alcances y límites (Art. 150-21
C.P.); (ii) debe atender a criterios de eficiencia y equidad, de tal suerte que
el costo del subsidio no exceda el beneficio social que se deriva del mismo;
(iii) debe estar orientado por criterios de equidad, lo que no ocurrirá, por
ejemplo, cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin
que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o no contribuya a reducir
las diferencias sociales.
(3) Cuando la prestación se establece a partir de un precepto
constitucional que prevé -a fin de garantizar los derechos fundamentales- una
autorización expresa. En tal caso, la subvención o auxilio debe asegurar el
acceso a bienes y servicios por parte de las personas que tienen mayores
necesidades y menores ingresos.
2.2. Como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, además del
cumplimiento de los requisitos específicos que rigen para cada una de las tres
modalidades de auxilio antes identificadas, el juicio de constitucionalidad de
las normas que los establecen requiere verificar que no se incurre en algunas
de las circunstancias generales que, según la jurisprudencia constitucional,
generan la infracción del artículo 355 de la Carta. De acuerdo con las
reglas fijadas por esta Corporación, una subvención o auxilio vulnera este
mandato constitucional cuando:
“(i) se omite, al realizar el gasto, dar aplicación al principio
presupuestal de legalidad; (ii) la ley que crea la subvención o auxilio en
desarrollo de los artículos 334 y
siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas
directamente por la Constitución Política, omita determinar de
manera concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y
temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación;
(iii) obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una
política pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los planes
seccionales de desarrollo; (iv) el costo del subsidio para el Estado sea mayor
que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementación, o cuando
el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte
beneficios a la sociedad en su conjunto o no contribuya a reducir las
diferencias sociales; (v) la asignación de recursos públicos no contribuya a
fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios
públicos esenciales, en la medida en que se entreguen a quienes menos los
necesita o menos los merecen; (vi) el subsidio tenga vocación de permanencia
convirtiéndose en una carga insostenible para el presupuesto público; (vii) el subsidio
entrañe un supuesto de desviación de poder”. [123]
2.3. Al aplicar los anteriores criterios al examen de constitucionalidad
de las normas demandadas, se concluye que el auxilio establecido en ellas en
principio quedaría comprendido dentro del tercero de los supuestos antes
señalados, toda vez que se orienta a garantizar la efectividad del derecho
fundamental a la defensa técnica para un universo particular de sujetos, en
este caso integrado por los miembros de la fuerza pública. Sin
embargo, para entenderlo ajustado a la Constitución es preciso verificar si la
prestación objeto de controversia cumple con los requisitos específicos que debe
satisfacer esta modalidad de auxilios, esto es: (i) si cuenta con autorización
constitucional expresa y (ii) si con ella se asegura el acceso a bienes y
servicios por parte de las personas que tienen mayores necesidades y menores
ingresos.
2.3.1. La dimensión prestacional del derecho a la defensa técnica está
expresamente consagrada en el artículo 29 de
la Constitución cuando
señala el derecho del procesado “ a la defensa y a la asistencia de un
abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el
juzgamiento”. De manera más explícita aparece en el artículo 8.2 sobre
Garantías Judiciales de la Convención Americana de Derechos Humanos, donde se
consagra que “(d)urante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena
igualdad, a las siguientes garantías mínimas: […] d) derecho del inculpado de
defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de
comunicarse libre y privadamente con su defensor; // e) derecho
irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado,
remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere
por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;
[…]”. También se reconoce de manera expresa en el artículo 14.3 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que consagra el derecho de toda
persona acusada de un delito: “[…] d. A hallarse presente en el proceso
y a defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de su elección, a
ser informada, si no tuviera defensor, del derecho que le asiste a tenerlo, y,
siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre
defensor de oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes para
pagarlo”. (Subrayas añadidas).
De lo anterior se infiere que las normas superiores del ordenamiento
obligan al Estado a destinar recursos públicos a la garantía gratuita del
derecho a la defensa técnica, pero sólo en el supuesto de que la persona
carezca de medios suficientes para costearse el defensor de su elección, caso
en el cual el Estado está en el deber de proporcionarle uno, a través del
sistema de defensoría establecido en la legislación interna.
Ninguna de las disposiciones de la Ley 1698 de 2013 condiciona de manera
expresa la prestación del servicio gratuito de defensa técnica y especializada
a que los integrantes de la fuerza pública destinatarios de este beneficio
carezcan de los medios económicos para sufragar su defensa. Sin embargo, al
revisar la génesis de esta medida se encuentra que una de las razones expuestas
por los parlamentarios para justificar su respaldo a esta iniciativa se refería
a la escasez de recursos de la mayor parte de los integrantes de la fuerza
pública para asumir la defensa en los procesos judiciales que eventualmente
tendrán que afrontar en razón de la función que desempeñan. [124]Asimismo,
el apoderado del Ministerio de Defensa, una de las entidades promotoras del
proyecto de ley, explicó en su intervención en este juicio de
constitucionalidad que “debido a que el verdadero propósito de la Ley es
precisamente asegurar la defensa técnica y especializada de los uniformados que
no estén en condiciones de asumir los costos de esta defensa por sí mismos, es
claro que ese es el sustrato material de la ley”.[125]
Las anteriores precisiones en torno a la finalidad de la Ley 1698 de 2013 constituyen un dato
relevante al momento de atribuir significado a sus disposiciones, de tal suerte
que una interpretación teleológica llevaría a concluir que los recursos de
FONDETEC sólo se destinarían a los integrantes de la fuerza pública que, además
de cumplir con las demás condiciones previstas en la ley, no estén en
posibilidad de asumir los costos de su defensa. Sin embargo, una lectura
literal de las mismas permite entender que los recursos públicos destinados a
financiar la defensa técnica y especializada de los integrantes de la fuerza
pública benefician tanto los uniformados que carecen de medios económicos para
sufragar su defensa, como a aquellos que disponen de rentas e ingresos
suficientes para ello.
2.3.2. Lo anterior guarda
una estrecha relación con la segunda de las condiciones que, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación, debe satisfacer una erogación de recursos
públicos destinada a financiar la dimensión prestacional de un derecho
fundamental. Consiste en verificar si con la misma se asegura el
acceso a bienes y servicios por parte de las personas que tienen mayores necesidades
y menores ingresos.
Al igual que ocurría con el primero de los requisitos examinados, una
interpretación de las disposiciones acusadas en el sentido de amparar la
cobertura de servicios legales para quienes dentro de las filas de la fuerza
pública disponen de rentas e ingresos que les permiten sufragar su
defensa, no estaría cubierta por las finalidades constitucionales que
autorizan el otorgamiento de prestaciones con recursos públicos y, en general,
por las que ordenan dar prioridad al gasto público social; dicha asignación de
recursos públicos, en lugar de contribuir a reducir las diferencias sociales
llevaría a aumentarlas, y en lugar de responder a criterios de justicia
distributiva sólo podría explicarse como un gesto de mera liberalidad.
En contra de esta conclusión cabría argumentar, como lo sostuvo la
mayoría en la sentencia que motiva este salvamento parcial de voto, que todos los
integrantes de la fuerza pública están obligados a enfrentar mayores
riesgos y responsabilidades, pues al usar las armas para un ejercicio legítimo
de la defensa del Estado, han de estar en condiciones de soportar una especial
fiscalización judicial y disciplinaria, razón por la cual se justificaría
destinar recursos públicos para financiar su defensa técnica, cualquiera sea el
nivel de rentas e ingresos de quienes se beneficien de dicha prestación. Esta
idea se expresa en la exposición de motivos del proyecto que fue aprobado
como Ley 1698 de 2013,
al respaldar la creación de “ un derecho diferencial y de protección”
en materia de defensa técnica para los miembros de la fuerza pública, “ya
que ellos se encuentran en una relación de especial sujeción, diferente a la de
cualquier colombiano”.
Consideramos que este argumento puede emplearse para validar la creación
de un sistema de defensa técnica especializado, el cual, cumpliendo con las
restantes condiciones constitucionales que regulan la prestación del servicio
de defensoría pública, entre ellas la contemplada en el artículo 282 numeral 4º
de la Constitución, garantice a los integrantes de la fuerza pública una
adecuada protección de su derecho de defensa, que se corresponda con la mayor
exposición a controles penales y disciplinarios que deben asumir en razón de su
función. Sin embargo, tal justificación no cubre la financiación indiscriminada
de servicios lega les, tanto en el ámbito nacional como internacional, para
todos los integrantes de la fuerza pública, incluidos quienes reciben los más
altos ingresos, pues a través de la mayor remuneración que, también con
recursos públicos, se asigna a estos funcionarios, la sociedad les retribuye el
alto riesgo y la enorme responsabilidad inherente a sus funciones. En ese orden
de ideas, el destinar recursos públicos para sufragar de manera gratuita la
defensa de los integrantes de la fuerza pública que reciben mayores ingresos
carecería de justificación constitucional, ya que representaría un privilegio
injustificado respecto de otras personas y servidores públicos que, devengando
los mismos o aún menores ingresos, no tienen ni siquiera acceso al servicio
ordinario de defensoría prestado por la Defensoría del Pueblo el cual,
siguiendo las previsiones constitucionales, sólo se destina a las personas que
carecen de recursos para sufragar su propia defensa.[126]
2.4. Pero además de no cumplir con los requisitos específicos previstos
en la jurisprudencia constitucional para los auxilios a través de los cuales se
garantiza la dimensión prestacional de un derecho fundamental, las normas
acusadas no satisfacen algunas de las condiciones generales definidas por la
jurisprudencia constitucional, sintetizadas en el numeral 2.2. de este
salvamento de voto, toda vez que:
2.4.1. Si bien determinan de manera concreta y explícita la finalidad,
destinatarios y alcances materiales de la prestación
del servicio de defensa técnica y especializada, omiten señalar las condiciones
y criterios de asignación, publicidad e impugnación. En efecto,
ninguna de las disposiciones de la Ley 1698 de 2013 señala los criterios que
orientarán la distribución de los recursos del Fondo, los mecanismos para dar a
conocer y posibilitar la controversia de las decisiones atinentes a la
selección o exclusión de los procesos seguidos contra integrantes de la fuerza
pública en los que se surtirá la defensa técnica con cargo a recursos de
FONDETEC. Consideramos, por tanto, que para dar cumplimiento cabal a esta
exigencia, la aplicación del auxilio establecido en las normas acusadas se
supedita a la expedición de una ley en la que se determinen de manera clara y
precisa los criterios que orientarán la asignación de los recursos del Fondo,
incluyendo previsiones específicas para asegurar que la misma se focalice en
aquellos integrantes de la fuerza pública que no cuenten con rentas e ingresos
suficientes para sufragar su defensa y que la destinación de los recursos se
efectúe con arreglo a criterios de eficiencia y equidad. Asimismo, es preciso
que la ley defina los mecanismos de publicidad e impugnación de las decisiones
relativas a la prestación de servicios de defensa con cargo al mencionado
Fondo.
2.4.2. Por otra parte, la destinación de recursos públicos para la
financiación del sistema de defensa técnica de integrantes de la fuerza pública
no se encuadra en ninguna de las políticas públicas definidas en el Plan
Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, dentro de cuya vigencia se expidieron las
normas acusadas. En el capítulo V de dicho Plan de Desarrollo, titulado “Consolidación
de la Paz”, se incluye un componente dedicado a la “Modernización del
Sector Seguridad y Defensa”, en el que a su vez se prevé un lineamiento
específico titulado “2. Esfuerzos por mejorar las condiciones de
bienestar de los miembros de la Fuerza Pública”, en el cual se incluye la
atención en salud, educación, recreación, vivienda y capacitación laboral y en
derechos humanos para los integrantes de la fuerza pública.[127] Entretanto,
dentro del componente de justicia también incorporado en el capítulo V del Plan
de Desarrollo se prevé un lineamiento denominado “e. Prevención del daño
antijurídico (defensa judicial del Estado)”, en el cual tampoco se incluye
un componente específico dedicado a la defensa técnica y especializada de los
integrantes de la fuerza pública.[128]
En relación con la prestación del servicio de defensa técnica, en el componente
“j. Articulación del Estado y estructura institucional eficiente”, se
señala lo siguiente: “El Sistema Nacional de Defensoría Pública debe
atender de manera diferenciada a los retos de defensa técnica y de
representación y atención jurídica a víctimas; esto en el sistema penal mixto y
acusatorio, en el sistema de responsabilidad penal de adolescentes y justicia y
paz, entre otros.” [129] En
definitiva, la prestación con cargo a recursos públicos establecida en las
normas acusadas no se encuentra comprendida dentro de ninguna de las políticas
públicas definidas en el Plan de Desarrollo, razón por la cual, a fin de dar
cumplimiento a esta exigencia, debió condicionarse su aplicación a que fuera
incluida dentro del Plan de Desarrollo del siguiente cuatrienio.
2.4.3. Otra de las condiciones para que no se configure una infracción
del artículo 355 superior consiste en que el auxilio o subvención reporte
beneficios a la sociedad en su conjunto, en tanto contribuya a reducir las
diferencias sociales y garantice “la capacidad de acceso de los más
pobres a los bienes y servicios públicos esenciales” evitando que los
recursos públicos “se entreguen a quienes menos los necesitan o menos los
merecen”. Como ya se expresó, las normas acusadas sólo satisfacen tales
requerimientos en tanto los recursos del Fondo destinado a sufragar la defensa
técnica de los integrantes de la fuerza pública se focalicen en aquellos de sus
miembros de menores ingresos y que carezcan de los medios económicos para
costear su defensa. De lo contrario, esta se torna en una prestación regresiva
en términos de redistribución de los recursos públicos y reducción de las
diferencias sociales.
2.4.4. Asimismo, se requiere que el auxilio no tenga vocación de
permanencia. En relación con este aspecto es preciso señalar que, de acuerdo a
lo establecido en las normas acusadas, ni el funcionamiento del Sistema de
Defensa Técnica para los integrantes de la fuerza pública, ni del Fondo
especial encargado de financiarlo están sujetos a un término definido de
duración, razón por la cual, visto desde esta perspectiva, se incumpliría la
exigencia de temporalidad que deben tener las prestaciones a personas naturales
con cargo a recursos públicos, para no ser violatorias de prohibición prevista
en el artículo 355 superior. La aplicación de las normas demandadas debió, por
tanto, condicionarse a que el legislador definiera el alcance temporal del
auxilio a personas naturales con cargo a recursos públicos que en ellas se
establece.
2.5. Por las consideraciones expuestas, consideramos que la Corte debió
declarar la exequibilidad de las normas acusadas, en relación con el cargo
analizado, bajo el entendido que la prestación del servicio de defensa técnica
con recursos públicos sólo beneficiará a aquellos integrantes de la fuerza
pública de escasos recursos que carezcan de los medios económicos y deban asumir
cargas desproporcionadas para financiar su propia defensa. Asimismo, el
funcionamiento del Fondo establecido en las normas acusadas debió supeditarse a
la inclusión del mencionado auxilio dentro del Plan de Desarrollo y a la
expedición de una ley en la que se determinen de manera clara y precisa:
(i) el alcance temporal de la medida; (ii) los criterios que orientarán la
asignación de los recursos del Fondo, incluyendo previsiones específicas para
asegurar que la misma se focalice en aquellos integrantes de la fuerza pública
que no cuenten con rentas e ingresos suficientes para sufragar su defensa y que
la destinación de los recursos se efectúe con arreglo a criterios de eficiencia
y equidad; (iii) los mecanismos de publicidad e impugnación de las decisiones
relativas a la prestación de servicios de defensa con cargo al mencionado
Fondo.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-044/15
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Se desconoce la
Constitución al autorizar transferencia de recursos públicos para financiar una
prestación en favor de miembros activos o retirados a título gratuito en
instancias disciplinaria y penal del orden nacional, internacional y de
terceros Estados (Salvamento de voto)
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Examen de la
norma, desconoció la prohibición constitucional de conceder auxilios o
subvenciones (Salvamento de voto)/PROHIBICION DE CONCEDER AUXILIOS O
SUBVENCIONES-Desconocimiento de la jurisprudencia constitucional en la
materia (Salvamento de voto)
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Creación de
fondo especial en favor de un grupo concreto establece un trato
discriminatorio, de exclusión social para los demás servidores públicos que
están en condiciones similares (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Pilar
fundamental en el Estado social y democrático de Derecho (Salvamento de voto)
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Parámetro de
desigualdad injustificado entre los servidores públicos y en favor de la Fuerza
Pública que es inconstitucional al gozar de un sistema adecuado e idóneo con
los programas de Defensoría Pública ante la justicia penal militar (Salvamento
de voto)
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Reproche a la
cláusula de exclusión del servicio de “defensa técnica especializada” de
ciertas conductas, toda vez que se muestra insuficiente respecto de otras
conductas lesivas del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos (Salvamento de voto)
Referencia: Expedientes D-10307
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de la Ley 1698 de 2013, “ Por la cual se
crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros
de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Con el respeto que merecen las providencias de esta Corporación, me
permito manifestar mi salvamento de voto en relación con lo decidido por la
Sala Plena en el asunto de la referencia.
Las razones de mi discrepancia son las siguientes:
1. He decidido apartarme de la posición mayoritaria
en el presente caso porque considero que la Ley 1698 de 2013ha debido ser declarada
inexequible en su totalidad. Las razones son varias. En primer lugar, debo
señalar que la ley demandada al autorizar una transferencia de recursos
públicos para financiar el otorgamiento de una prestación a título gratuito
-defensa técnica y especializada-, en instancias como la disciplinaria y la
penal en el orden nacional, internacional y de terceros Estados, en favor de un
determinado grupo de personas -miembros de la Fuerza Pública, activos o
retirados-, desconoce abiertamente lo consagrado en los artículos 355, 136.4, 13 y 1º de la Constitución Política.
Adicionalmente,
estimo que en el examen de esta norma se desconoció la prohibición
constitucional de conceder auxilios o subvenciones, en la medida en que la ley
expedida: i) obedeció a criterios de mera liberalidad del Estado; ii) favorece
a un específico grupo de interés; iii) no reporta beneficios a la sociedad en
su conjunto, ni contribuye a disminuir las diferencias sociales; iv) no
fortalece la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios
públicos básicos; v) tiene vocación de permanencia; y, vi) no tiene una clara
finalidad redistributiva. De esta manera, entiendo que la posición mayoritaria
no ha hecho más que desconocer la consolidada jurisprudencia constitucional en
la materia[130].
2.
Ahora bien, considero que la creación de un fondo especial en favor de un grupo
concreto establece un trato discriminatorio -y, si se quiere, de exclusión
social- para los demás servidores públicos que están en condiciones similares.
A propósito, debo resaltar que el principio de igualdad tiene un lugar
primordial -incluso, como pilar fundamental- dentro del concepto de Estado
social y democrático de Derecho, ya que la promoción de la igualdad de oportunidades
y la prohibición de discriminaciones injustificadas constituyen controles para
evitar el desbordamiento del poder público, a la vez que representan el
presupuesto indispensable para el goce efectivo de los derechos
fundamentales.
3.
Por otra parte, quiero reiterar que con la decisión en comento, se ha
establecido un nuevo parámetro de desigualdad -injustificado- entre los
servidores públicos, en favor de la Fuerza Pública que es inconstitucional. A
todas luces es claro que los integrantes de la Fuerza Pública no están
enmarcados dentro de la categoría de población más vulnerable, con mayores
necesidades y menores ingresos, que justifique el establecimiento de un
tratamiento especial o diferenciado por parte de la ley. Además, debo recordar
que estos servidores ya gozan de un sistema de defensa pública y
técnica adecuado e idóneo con los programas de Defensoría Pública
-ante la justicia penal militar- que brinda la Defensoría del Pueblo (Leyes 24
de 1992, artículos 21 y 941 de 2005), la Defensoría Militar y el Defensor de
Oficio dentro del proceso correspondiente.
Por
último, creo que merece un particular reproche la cláusula de exclusión del
servicio de “defensa técnica especializada” de ciertas conductas (artículo 7),
toda vez que se muestra insuficiente respecto de otros tipos de conductas
lesivas tanto del Derecho Internacional Humanitario como del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos. En esa medida, al resultar afectada la
columna vertebral de la ley ha debido la Corte proceder a declarar la
inexequibilidad de la norma demandada.
Fecha ut supra
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
·
[1] El demandante menciona las siguientes circunstancias: “i) Cuando
la norma guarde conexidad con el tema tratado por la comisión asignada; ii)
Cuando el tema abordado por [el] proyecto de ley no tenga una comisión adscrita
[…] de forma taxativa; iii) Cuando el tema dominante guarde relación en temas
similares abordados por dos o más cámaras y se presente duda razonable de a
cuál corresponde”.
·
[2] Informa que lo narrado puede ser corroborarse
en el video de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes de 11 de
diciembre de 2013.
·
[3] El escrito presentado por el abogado Carlos
Alberto Saboya González, Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa,
obra a folios 57 a 167, cuaderno principal.
·
[4] MP. María Victoria Calle Correa.
·
[5] MP. Alexei Julio Estrada. SV. Mauricio González
Cuervo, SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
·
[6] MP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
·
[7] MP. Vladimiro Naranjo Mesa
·
[8] El texto de esta intervención obra a folios 53 a
56, cuaderno principal.
·
[9] Folios 117 a 141, cuaderno principal.
·
[10] MP. Juan Carlos Henao Pérez.
·
[11] MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar
Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
·
[12] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En ella la Corte se declaró
inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 51 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
[13] Excepciones referidas a la posibilidad de surtir debates en sesión
conjunta, conforme a lo dispuesto en el artículo 169 del Reglamento del
Congreso.
·
[14] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta decisión la
Corte dijo que no hubo lugar a infracción de
los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de dos
artículos de una ley que no formaban parte del proyecto de ley presentado por
el Gobierno ante el Congreso, en tanto dichos contenidos fueron sometidos al
trámite de conciliación previsto en el artículo 161 de la Carta y además
respondían a la materia del proyecto de ley.
·
[15] MP. María Victoria Calle Correa. En esta ocasión la
Corte sostuvo que no existe
vulneración de los citados principios constitucionales cuando en la Plenaria de
la Corporación donde inicia su trámite un proyecto de ley se introduce un
artículo nuevo – en ese caso relativo a la modificación de las zonas de
exclusión minera - que no había sido discutido y aprobado en el primer debate
en la comisión respectiva, por cuanto el asunto relativo a la explotación
minera en un marco ambientalmente sano siempre estuvo presente, a lo largo de
los cuatro debates reglamentarios.
·
[16] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En ella se
declara exequible el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1340 de 2009, que
había sido demandado por supuesta vulneración de los principios de identidad
flexible y consecutividad, bajo el argumento que la competencia atribuida a la
Aeronáutica Civil en la norma acusada no había estado presente en los tres
primeros debates del proyecto de ley. La Sala desestimó el cargo por considerar
que la inclusión de la norma acusada guardaba directa relación con el tema
tratado en los debates anteriores, en relación con la centralización o no de
esas facultades en materia de vigilancia, inspección y control de la libre
competencia económica.
·
[17] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. se desestimó el cargo formulado contra el artículo 52 de la Ley 1430 de
2010[17], al que se acusaba de sólo haber sido discutido y aprobado
en segundo debate de la Cámara y el Senado, sin haber sido estudiado por las
Comisiones terceras de las mismas entidades en sus sesiones conjuntas.
·
[18] MP. María Victoria Calle Correa, SPV. Nilson
Pinilla Pinilla. Este Tribunal concluyó que
no existió vicio de trámite en relación con dos contenidos normativos que, si
bien no estaban presentes en el texto aprobado en el Senado y sólo fueron
introducidos durante el cuarto debate del proyecto ante la Plenaria de la
Cámara de Representantes, guardaban una estrecha y necesaria conexidad con la
materia de la que se ocupaba el proyecto, razón por la cual la comisión de
conciliación no excedió su competencia al incluir los artículos cuestionados en
el texto final sometido a la aprobación de ambas Cámaras.
·
[19] MP. Mauricio González Cuervo. Se desestimó el cargo propuesto contra el artículo 3 de la Ley 1539 de 2012 ( “Por medio
de la cual se implementa el certificado de aptitud psicofísica para el porte y
tenencia de armas de fuego y se dictan normas otras disposiciones”) tras
concluir que, si bien algunos contenidos normativos del citado artículo no
fueron objeto de consideración ni aprobación en tres de los cuatro debates
reglamentarios, las divergencias se sometieron a la etapa de conciliación y los
contenidos objeto de controversia guardaban relación con el tema del que se
ocupa la ley.
·
[20] MP. Andrés Mutis Vanegas. AV. Mauricio González
Cuervo. En esta sentencia se declaró
inexequible el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 (“Por la cual se efectúan
unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal
de 2013”). La norma acusada, que otorgaba facultades al Presidente de la
República para modificar la planta de personal de la Contraloría, no fue
incluida en el proyecto inicial, ni se discutió y aprobó en primer debate en
sesión conjunta de las comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara, y sólo
fue introducida en el segundo debate en las Plenarias. La Corte sostuvo
que tal circunstancia, en sí misma, no supondría reparo constitucional alguno,
pero que en este caso daba lugar a un vicio de trámite, por cuanto en el primer
debate el tema estuvo por completo ausente de la discusión, que se enfocó en
aspectos relativos a la modificación del Presupuesto General de la Nación. Así
las cosas, la falta de conexidad material del precepto acusado con la materia general
de la ley no sólo suponía una infracción del principio de unidad de materia,
sino que generó como resultado una vulneración adicional de los principios de
consecutividad y de identidad flexible.
·
[21] MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo
Guerrero. En esta sentencia la Corte concluyó que en el trámite del artículo 89
de la Ley 1676 de 2013 no existió infracción de los principios de
consecutividad e identidad flexible, en tanto el
tema específico objeto de controversia estuvo presente en los cuatro debates
reglamentarios, aunque el mismo haya dado lugar a decisiones contrapuestas, y
porque las comisiones de conciliación actuaron dentro de los límites de su
competencia.
·
[22] MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés Vargas
Hernández, SPV. Alfredo Beltrán Sierra. La Corte declaró inexequibles los artículos 48 y 49 de la Ley 789 de 2002, tras constatar que: (i) en
el primer debate, surtido en sesión conjunta de las Comisiones de Senado y
Cámara, tales contenidos no fueron debatidos ni votados, pues en lugar de ello
se postergó su consideración para el debate en Plenarias; (ii) en segundo
debate fueron aprobados en una de las Plenarias, mientras que en la otra fueron
retirados “para ser materia de discusión con más análisis en la
comisión de conciliación”. Se estimó que hubo infracción del artículo
157 Superior, por cuanto las comisiones constitucionales y una de las Plenarias
omitieron cumplir con su deber de discutir y votar los contenidos normativos
puestos a su consideración, para trasladarlo a otras células
legislativas.
[23] MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo
Rentería.
[24] MP. Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Araujo Rentería, Clara Inés Vargas, SV y AV. Manuel José Cepeda,
SV. Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil.
[25] MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo
Montealegre Lynett, SV. Manuel José Cepeda.
[26] MP. Jaime Córdoba Triviño, AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo
Montealegre, SPV. Rodrigo Escobar Gil).
·
[27] MP. Clara Inés Vargas, SV. Manuel José Cepeda y Álvaro Tafur
Galvis, SV. Eduardo Montealegre.
[28] MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar
Gil, Rodrigo Uprimny Yepes; SPV. Álvaro Tafur Galvis; AV. Jaime Araujo
Rentería.
·
[29] Folio 21, cuaderno principal.
·
[30] Los llamados “problemas de calificación” son
aquellos que se plantean cuando, estando claro el significado de la norma
aplicable y determinados los hechos del caso, existen duda sobre si los últimos
quedan comprendidos dentro del supuesto de hecho previsto en la norma.
[31] Tal conclusión sigue el precedente establecido en decisiones
anteriores en las que esta Corporación, en lugar de inhibirse, se ha
pronunciado de fondo sobre la constitucionalidad de preceptos acusados de
infringir el artículo 355 Superior, en hipótesis normativas respecto de las
cuales igualmente cabría discutir si quedaban o no comprendidas dentro de los
conceptos de “donación” o de “auxilio” o si, por el contrario, correspondían a
inversión de recursos públicos en programas destinados a garantizar la
dimensión prestacional de los derechos. Tal es el caso de la sentencia C-324 de 2009 ( MP.
Juan Carlos Henao Pérez. AV. Humberto Sierra Porto) en
donde la Corte, en lugar de inhibirse, declaró inexequible, por infracción del
artículo 355 constitucional, un aparte del artículo 1 de la Ley 36 de 1981 que
facultaba al Ministerio de Defensa para asignar partidas presupuestales y
elementos disponibles para efectos de proporcionar a los miembros de las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en actividad y en retiro, medios de
recreación deportiva, social y cultural y de fortalecimiento de los vínculos de
compañerismo.
·
[32] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[33] Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz), C-370 de 2006 (MPs.
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV.
Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería.
A especial de voto. Jaime Araújo Rentería), C-910 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar
Gil. SPV. Jaime Araujo Rentería) y C-162 de 2003 (MP. Jaime Córdoba
Triviño).
[34] Sentencias C-037 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo
Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa, Alejandro
Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo.
AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-313 de 1994, C-646 de 2001 y C-319 de 2006 (MP. Álvaro Tafur
Galvis. SV. Humberto Antonio Sierra Porto).
·
[35] Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-481 de 2003 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra. AV. Jaime Araújo Rentería), C-355 de 2003 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo Rentería) y C-475 de 2003 (MP. Jaime
Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería).
·
[36] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra). En este caso se resolvió declarar la inexequibilidad de la
totalidad del artículo 25; del literal d) del artículo 10º y de la expresión “e
implementar el proceso de recertificación dentro de los seis (6) meses
siguientes a la expedición de la presente ley”, contenida en el parágrafo
1º del artículo 10º de la Ley 1164 de 2007 y de la expresión “y será
actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación
estipulado en la presente ley”, del artículo 24 de la misma ley.
·
[37] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
·
[38] Sentencia C-646 de 2001
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
·
[39] Sentencias C-313 de 1994,
C-740 de 2003, C-193 de 2005 y C-872 de 2003, entre otras.
·
[40] Sentencias C-620 de 2001,
C-687 de 2002 y C-872 de 2003.
·
[41] Sentencias C-162 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y C-981 de
2005 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández. SV. Jaime Araujo Rentería)
·
[42] Sentencia C-013 de 1993
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
·
[43] Sentencia C-226 de 1994
(MP. Alejandro Martínez Caballero).
·
[44] Sentencia C-993 de 2004
(MP. Jaime Araújo Rentería. AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Humberto Sierra
Porto). Esta posición fue reiterada en sentencia C-981 de 2005 (MP. Clara Inés
Vargas Hernández. SV. Jaime Araujo Rentería).
·
[45] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP .Marco Gerardo
Monroy Cabra).
·
[46] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
·
[47] Ver las sentencias C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
·
[48] Las limitaciones generales son diferentes a las que surgen en el
caso concreto a partir de ejercicios de ponderación cuando existe colisión entre
derechos o entre derechos y otros principios constitucionales, y que en
consecuencia solamente son aplicables al caso específico.
·
[49] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle
Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
·
[50] MP. José Gregorio Hernández Galindo.
·
[51] Ver sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV.
Jaime Araujo Rentería).
·
[52] Ver sentencia C-155A de 1993 (MP. Fabio Morón Díaz).
[53] Cf. Sentencia C-434 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo). En este fallo la Corte estudió la acción de reintegro, y señaló que
aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de
despidos injustos, no tenía la categoría de garantía constitucional de derechos
fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite de las leyes estatutarias.
·
[54] Sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV.
Jaime Araujo Rentería).
·
[55] Cfr. sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
·
[56] Cfr. sentencia C-226 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero.
Ver también la sentencia C-319 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Humberto
Antonio Sierra Porto).
·
[57] Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2011 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo). En este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar inexequibles
los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25,
26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”.
·
[58] Entre ellos en la sentencia C-699 de 2013 (MP.
María Victoria Calle Correa. SPV. y AV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.)
·
[59] MP. María Victoria Calle Correa. SPV y AV. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
·
[60] MP. Alexei Julio Estrada. SV. Mauricio González
Cuervo, SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
·
[61] MP. Rodrigo Escobar Gil.
·
[62] La Constitución señala que el proyecto de ley y su exposición de
motivos deben ser publicados oficialmente antes de darles primer debate en la
comisión respectiva (art. 157 num. 1 CP) y que cada debate debe estar precedido
de un informe de ponencia (art. 160 CP, art. 157 Ley 5ª de 1992). La Corte se
ha referido a la importancia de este requisito, entre otras, en la sentencia
C-760 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra,
AV. Jaime Araujo Rentería, SV. Rodrigo Escobar Gil, SPV. Clara Inés Vargas
Hernández), al declarar la inexequibilidad de algunos artículos de la Ley 600
de 2000 debido a que las modificaciones propuestas a los mismos para el cuarto
debate no fueron dadas a conocer a los representantes con antelación a la sesión
en que se llevó a cabo su aprobación.
·
[63] Exigencia de publicidad prevista en el inciso final
del artículo 160 superior, tal y como fue adicionado por el Acto Legislativo
No. 01 de 2003, art. 8.
·
[64] En torno a la importancia de que se de apertura
formal al debate ver sentencia C-668 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra, AV.
Rodrigo Uprimny Yepes, SV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis,
AV. Jaime Araújo Rentería), donde se declaró inexequible el artículo 16 del
Acto Legislativo No. 01 de 2003.
·
[65] Tratándose del trámite en comisiones, si la proposición con que
termina la ponencia es favorable a que la célula aborde el debate del proyecto,
entonces es posible continuar con el trámite, sin necesidad de votar el
informe; votación que es preceptiva, en cambio, cuando el ponente propone
archivar o negar el proyecto (art. 157 Ley 5ª de 1992). Entretanto, en las
plenarias, siempre debe existir votación previa del informe de ponencia antes de
entrar en la discusión específica del articulado (art. 176 Ley 5ª de
1992). En la sentencia C-816 de 2004 (MP. Jaime Córdoba
Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes, SV y AV. Manuel José Cepeda Espinosa, AV.
Clara Inés Vargas Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra y Álvaro Tafur Galvis, AV. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte se
refirió a la importancia de la aprobación expresa, por parte de las Plenarias,
de la votación con la que termina el informe de ponencia, por cuanto ella
constituye un primer momento de la deliberación en el que los parlamentarios
expresan su conformidad con las orientaciones generales del proyecto, antes de
proceder al segundo momento del debate, en el que se aborda la discusión del
articulado. En tal sentido, declaró la inexequibilidad del Acto Legislativo No.
01 de 2003 por cuanto durante el sexto debate surtido en segunda vuelta ante la
Plenaria de la Cámara de Representantes se prosiguió con su trámite pese a que
el respectivo informe de ponencia no había sido aprobado por la mayoría
absoluta que se exige tratándose de proyectos de Acto Legislativo, lo que
determinaba el hundimiento del proyecto en cuestión, razón por la cual al
proseguir con su trámite el Congreso incurrió en un vicio de procedimiento
insubsanable.
·
[66] En la sentencia C-222
de 1997 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), al declarar exequible el Acto
Legislativo 1 de 1996, la Corte enfatizó la importancia de distinguir entre
debate y votación, y aclaró que la Carta no sólo exigía ocho votaciones
mayoritarias de los actos legislativos sino además ocho debates.
·
[67] “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los
miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso
al Régimen de Bancadas”.
·
[68] Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-473
de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa,
SV. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araújo
Rentería), C-168 de 2012 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), donde se
declaró la exequibilidad de normas legales que fueron demandadas por cuanto en
su trámite se incurrió en irregularidades que, a juicio de los accionantes, impidieron
que aquellas fueran suficientemente debatidas. Incluso en pronunciamientos
donde se ha declarado la inexequibilidad de normas por verificar la existencia
de vicios en el curso de los debates, la Corte ha insistido en el carácter
procedimental, y no sustantivo, del control constitucional de los debates. Es
el caso, entre otras, de las sentencias C-668 de 2004, antes citada, y C-740 de
2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, AV. María Victoria Calle Correa y Jorge Iván
Palacio Palacio, SV. Mauricio González Cuervo, SV. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV. Alberto Rojas Ríos) que declaró
inexequible el Acto Legislativo 02 de 2012.
·
[69] C-168 de 2012 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
·
[70] C-473 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Clara Inés Vargas
Hernández, SV. Jaime Araújo Rentería). En esta sentencia se declaró exequible
declaró exequible la Ley 812 de 2003, “Por la cual se aprueba el Plan Nacional
de Desarrollo 2002 – 20062, que había sido demandada por diversos cargos, entre
ellos, por elusión de debate debido al trámite irregular de una moción de
suficiente ilustración.
·
[71] C-473 de 2004, antes citada. Las consideraciones
que se exponen a continuación respecto de las condiciones para entender cuándo
existe “suficiente ilustración” sintetizan los criterios fijados en esta
sentencia, en la que se analizó cómo a través de esta figura, a la vez que se
racionaliza la duración del debate y se respeta la decisión mayoritaria sobre
su continuación, también se garantizan condiciones de participación a las
minorías.
·
[72] Auto 118 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio,
AV. María Victoria Calle Correa, SV. Mauricio González Cuervo, AV. Nilson
Pinilla Pinilla, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
·
[73] Sentencia C-1056 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra, MP.
Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería,
Clara Inés Vargas, SV y AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre Lynett
y Rodrigo Escobar Gil.), reiterado luego,
en la sentencia C-1147 de 2003 (MP.
Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo Montealegre Lynett,
SV. Manuel José Cepeda). En ambos pronunciamientos la Corte declaró la
inexequibilidad de normas por considerar que durante algunos de los debates
parlamentarios se eludió la exigencia de votación.
·
[74] Sentencia C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández, SPV. Alfredo Beltrán Sierra). La
Corte declaró inexequibles los artículos 48 y
49 de la Ley 789 de 2002, tras constatar que: (i) en el primer debate, surtido
en sesión conjunta de las Comisiones de Senado y Cámara, tales contenidos no
fueron debatidos ni votados, pues en lugar de ello se postergó su consideración
para el debate en Plenarias; (ii) en segundo debate fueron aprobados en una de
las Plenarias, mientras que en la otra fueron retirados “para ser
materia de discusión con más análisis en la comisión de conciliación”. Se
estimó que hubo infracción del artículo 157 Superior, por cuanto las comisiones
constitucionales y una de las Plenarias omitieron cumplir con su deber de
discutir y votar los contenidos normativos puestos a su consideración, para
trasladarlo a otras células legislativas. Con fundamento en esta regla de
decisión se ha declarado la inexequibilidad de normas por elusión de debate y
votación, entre otras, en las sentencias C-839 de 2003 (MP.
Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería), C-1056
de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Araujo Rentería, Clara Inés Vargas, SV y AV. Manuel José Cepeda,
SV. Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil), C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo
Montealegre Lynett, SV. Manuel José Cepeda), C-1152 de 2003 (MP. Jaime Córdoba
Triviño, AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre, SPV. Rodrigo Escobar
Gil), C-372 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas, SV. Manuel José Cepeda y Álvaro
Tafur Galvis, SV. Eduardo Montealegre) y C-754 de 2004 (MP. Álvaro Tafur
Galvis; SPV. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes;
SPV. Álvaro Tafur Galvis; AV. Jaime Araujo Rentería).
·
[75] Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-208
de 2005 (MP. Clara Inés Vargas, SPV.
Manuel José Cepeda y Jaime Córdoba Triviño, AV. Jaime Araujo Rentería), C-332
de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Jaime
Araújo Rentería. AV. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Jaime Córdoba Triviño.
AV. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Humberto Sierra Porto), C-040 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Mauricio González Cuervo. SV. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. SV. Humberto Sierra Porto) y C-882 de 2014 (MP. María
Victoria Calle Correa. AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
·
[76] MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. José Gregorio
Hernández Galindo. En esta sentencia se declaró exequible la Ley 397 de 1997
por las acusaciones de forma analizadas en la sentencia, una de las cuales
censuraba que la aprobación del proyecto se
hubiera efectuado en bloque, pese a que uno de los senadores había pedido que
se votara artículo por artículo.
·
[77] MP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas
Hernández. SPV y AV Álvaro Tafur Galvis. En esta sentencia la Corte se
pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 790 de 2002, en la que se
otorgaban facultades al Presidente de la República para renovar la Administración
Pública. Uno de los cargos propuestos aludía a la existencia de un vicio de
procedimiento debido a que 16 de los 22 artículos del proyecto habían sido
votados en bloque. La Corte consideró que tal circunstancia, en sí misma
considerada, no constituía una infracción del principio democrático.
·
[78] Así consta en las Actas de Plenaria No. 256
del 10 de diciembre de 2013 (Gaceta del Congreso No. 58 de 2014) y No. 257 del
11 de diciembre de 2013 (Gaceta del Congreso No. 72 de 2014).
·
[79] Representante Iván Cepeda Castro.
·
[80] Representante Germán Navas Talero.
·
[81] Representante Hernando Hernández Tapasco.
·
[82] Representante Obed
de Jesús Zuluaga Henao.
·
[83] Representantes Hugo
Orlando Velásquez y Alfredo Bocanegra León.
·
[84] Representante Carlos Arturo Piedrahita.
·
[85] Representante Alfonso Prada Gil.
·
[86] Representante Ángela María Robledo.
·
[87] Representante Alba
Luz Pinilla Pedraza.
·
[88] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013,
publicada en Gaceta del Congreso No. 72 de 2014.
·
[89] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013,
publicada en Gaceta del Congreso No. 72 de 2014.
·
[90] De lo cual quedó constancia en el Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013, publicada en Gaceta del
Congreso No. 72 de 2014: “Intervención del honorable
Representante Carlos Germán Navas Talero: Gracias
Presidente. Yo le solicito a usted que la votación de estos artículos se haga
artículo por artículo y nominalmente y previo a esto yo intervendré en la
mayoría de ellos, porque tengo observaciones, pero me gustaría que el señor
Ministro de Defensa me contestara las preguntas que yo le hice ayer y nos
explicara cuál es el alcance de este proyecto, porque hasta ahora el ministro
no ha hablado acá, yo quiero escucharlo a ver si me contestaron lo que le
pregunté ayer, y nuevamente insisto, votación artículo por artículo, gracias.”
·
[91] Representantes Hernán Penagos Giraldo y
Telésforo Pedraza Ortega.
·
[92] Representante Augusto Posada Sánchez.
·
[93] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013,
publicada en Gaceta del Congreso No. 72 de 2014.
·
[94] Representante Germán Navas Talero.
·
[95] Representante Ángela María Robledo.
·
[96] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013,
publicada en Gaceta del Congreso No. 72 de 2014.
·
[97] Representante Heriberto Sanabria Astudillo.
·
[98] Sentencias C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández, SPV. Alfredo Beltrán Sierra), C-839 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime
Araujo Rentería), C-1056 de 2003 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería,
Clara Inés Vargas, SV y AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre Lynett
y Rodrigo Escobar Gil), C-1147 de 2003
(MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo Montealegre
Lynett, SV. Manuel José Cepeda), C-1152 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño, AV.
Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre, SPV. Rodrigo Escobar Gil), C-372
de 2004 (MP. Clara Inés Vargas, SV. Manuel José Cepeda y Álvaro Tafur Galvis, SV.
Eduardo Montealegre) y C-754 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Manuel José
Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes; SPV. Álvaro Tafur Galvis;
AV. Jaime Araujo Rentería), C-208 de 2005 (MP.
Clara Inés Vargas, SPV. Manuel José Cepeda y Jaime Córdoba Triviño, AV. Jaime
Araujo Rentería), C-332 de 2005 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa. AV. Jaime Araújo Rentería. AV. Manuel José Cepeda
Espinosa. AV. Jaime Córdoba Triviño. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV.
Humberto Sierra Porto), C-040 de 2010 (MP. Luis Ernesto
Vargas Silva. SV. Mauricio González Cuervo. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
SV. Humberto Sierra Porto) y C-882 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa.
AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Estos pronunciamientos y las
reglas de decisión en ellos contenidas fueron examinados en el considerando 46 de esta providencia.
·
[99] Cabe señalar que la regla prevista en el artículo 159 no es de aquellas
a las que pueda darse aplicación al trámite en plenarias con fundamento en lo
establecido en el artículo 185 de la Ley 5ª de 1992, dado que
sobre la manera de ordenar la discusión existe una norma específica para las
plenarias (art. 176), distinta e incompatible con la que disciplina el debate
en comisiones.
·
[100] Sentencia C-995 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño). En este caso
se reiteró la jurisprudencia constitucional fijada en sentencias tales como la
C-531 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero, SV Jorge Arango Mejía, AV
Hernando Herrera Vergara) y C-501 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime
Araujo Rentería y Rodrigo Escobar Gil).
·
[101] Sentencia C-133 de 2012 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV.
Mauricio González Cuervo).
·
[102] En la sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), se
dijo al respecto: “La interpretación del principio de unidad de materia no
puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor
fundante del Estado Colombiano.”
·
[103] En la sentencia C-025 de 1993 se dijo al respecto: “Anótase
que el término ‘materia’, para estos efectos, se toma en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.”
·
[104] Corte Constitucional, sentencia C-407 de 1994 (MP Alejandro
Martínez Caballero). En este caso se decidió, entre otras cosas, que incluir el
régimen de concesiones y licencias de los servicios postales (artículo 37)
dentro de Estatuto General de Contratación Pública (Ley 80 de 1993) no viola el
principio de unidad de materia, “[…] por cuanto las
normas impugnadas regulan formas de contratación administrativa, que es el tema
general de la Ley 80 de 1993”.
·
[105] Sentencia C-133 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, S.V. Mauricio González Cuervo)
·
[106] Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz). Esta posición ha sido reiterada en múltiples ocasiones, entre
ellas las sentencias C-407 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-006 de
2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
·
[107] En la sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), se
dijo al respecto: “La interpretación del principio de unidad de materia no
puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor
fundante del Estado Colombiano.”
·
[108] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
·
[109] Según consta en la versión inicial del
Proyecto de Ley 132 de 2013 Senado, 151 de 2013 Cámara, publicado en la Gaceta
del Congreso No. 877 de 2013.
·
[110] La norma acusada se mantuvo en el texto
sometido a primer debate en comisiones conjuntas de Senado y Cámara (Gacetas
del Congreso No. 931 y 939 de 2013), en los informes de ponencia para segundo
debate en la Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso No. 997 de 2013) y
Senado (Gaceta del Congreso No. 995 de 2013) y en los textos aprobados por
ambas corporaciones (Gacetas del Congreso No. 1020 de 2013 y 72 de 2014).
·
[111] Esta expresión ya había sido usada en el pasado; en la sentencia
C-523 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) se dijo que la intención del artículo
158 “[…] es la de racionalizar o tecnificar el proceso
de formación de la ley por parte del Congreso y erradicar de la práctica
legislativa colombiana, lo que se ha conocido en el lenguaje vulgar como ‘micos’,
término éste que busca significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en
los proyectos de ley preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia que
se trata de regular.” En la sentencia C-198
de 2002 (MP Clara Inés Vargas; SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur
Galvis y Rodrigo Escobar Gil), por ejemplo, se dijo respecto a la aprobación de
una norma lo siguiente: “[…] no se incurrió en ningún vicio de procedimiento,
por cuanto si bien la comisión de conciliación propuso un texto nuevo que hoy
corresponde al del parágrafo del artículo 124 del Código Penal, dicho texto no
resultó novedoso ni ajeno a la temática sobre la cual se debía conciliar y por
ello el parágrafo en cuestión no constituye uno de aquellos denominados ‘mico
legislativo’, por lo que con la aprobación de dicho artículo no se
vio “afectada materialmente la función legislativa” ni se
desconoció ‘el principio de consecutividad temporal y lógica de los
proyectos de ley” ni “el principio democrático’, tal como
se afirma en la demanda, por lo que la Corte decidirá declararlo ajustado al
Estatuto Superior.”
[112] Sentencia C-372
de 1994 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SV. Fabio Morón Díaz y Antonio
Barrera Carbonell). En este pronunciamiento se declaró
inexequible el artículo 6o. del Decreto 130 de 1976, "Por
el cual se dictan normas sobre Sociedades de Economía Mixta", el cual
establecía que las personas jurídicas que se creen para fines de interés
público o social, sin ánimo de lucro, y con participación de capital estatal y
privado, se regirán por las normas correspondientes previstas en la legislación
civil. Las razones para declarar la inexequibilidad fueron: (i) para los
efectos del asunto bajo examen, éstas son personas jurídicas de derecho
privado; (ii) la asignación de un capital público a una fundación que cuente
también con aportes privados, se enmarca dentro de los criterios de donación o
auxilio sancionados por el artículo 355 superior, por tratarse de una facultad
sin control fiscal alguno. En esta sentencia la Corte precisó que la única vía a
través de la cual las entidades de derecho privado pueden recibir aportes del
Estado es a través de los contratos previstos en el inciso 2º del artículo 355,
los cuales, para no infringir la prohibición constitucional, deben cumplir los
siguientes requisitos: “a) Que con ellos se trate de impulsar programas y
actividades de interés público, ya que si la causa es pública su destino debe
ser proporcionado a ella; b) que esos programas y actividades sean acordes con
el plan nacional y los planes sectoriales de desarrollo. Nótese que la
obligación se refiere a que el contrato esté "acorde", esto es, que
esté conforme o en consonancia con las prioridades que en materia de gasto
público establezca el Plan Nacional de Desarrollo (v.gr. educación, salud,
saneamiento ambiental, agua potable, etc.), sin que ello signifique esos
contratos deban hacer parte o deban estar incorporados a dicho Plan; 3) Que los
recursos estén incorporados en los presupuestos de las correspondientes
entidades territoriales; y, 4) Que se celebren con entidades privadas sin ánimo
de lucro y de reconocida idoneidad.” Los magistrados que suscriben el
salvamento de voto destacaron la necesidad de distinguir entre la prohibición
de auxilios o donaciones establecida en el artículo 355 y la destinación de
recursos públicos para dar cumplimiento a los fines sociales del Estado, que
tiene lugar a través de la realización de aportes de dineros públicos a
particulares; asimismo, se apartaron de las consideraciones expuestas en la
sentencia sobre las sociedades de economía mixta.
[113] Entre las normas constitucionales que prevén el otorgamiento de
subsidios a particulares se encuentran los artículos 43 (autoriza subsidio
alimentario a la mujer en embarazo o después del parto si se encontrare
desempleada o desamparada), 46 (subsidio alimentario a personas de la tercera
edad en estado de indigencia), 48 (subsidio dirigido a ampliar la cobertura en
materia de seguridad social), 50 (atención gratuita a todo niño menor en
instituciones que reciban aportes del Estado), 51 (promoción de planes de
vivienda de interés social, sistemas de financiación y formas asociativas de
ejecución de programas de vivienda), 52 (fomento de actividades deportivas y
recreativas), 64 (acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores del campo), 69 (creación de mecanismos financieros dirigidos a
facilitar el acceso de personas aptas a la educación superior), 71 (fomento y
creación de incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten
la ciencia y la tecnología); 305.6 (autoriza a los gobernadores a fomentar las
empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo económico, social
y cultural del departamento); 368 (subsidios a las personas de menores ingresos
para pagar las tarifas de servicios públicos domiciliarios).
[114] Conformada, entre otras, por las sentencias C-027 de 1993 (MP. Simón Rodríguez), en la que se declaró la
inexequibilidad de varias disposiciones del Concordato suscrito con la Santa
Seda, entre ellas su artículo XI, que preveía que el Estado contribuiría
equitativamente, con fondos del presupuesto nacional, al sostenimiento de
planteles católicos; C-372 de 1994 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SV. Fabio Morón
Díaz y Antonio Barrera Carbonell), antes citada; C-375 de 1994 (MP.
Antonio Barrera), declara inexequible un decreto de emergencia económica que
establecía medidas de alivio para los productores agrícolas víctimas de la
tragedia del Páez, debido a que la amplitud de la norma no permitía establecer
si todos sus destinatarios efectivamente habían sido víctimas de la catástrofe
y se encuentran en las precarias condiciones económicas y sociales que
justificarían el otorgamiento del auxilio; la C-506 de 1994 (MP. Fabio
Morón Díaz) declaró exequibles normas que facultaban la realización de aportes
de recursos públicos a entidades privadas sin ánimo de lucro destinados a
fomentar la investigación y la actividad científica y tecnológica; C-520 de
1994 (MP. Hernando Herrera Vergara, SV. Antonio Barrera Carbonell, Carlos
Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero, José Gregorio Hernández Galindo),
en la cual se declaró inexequible una disposición que facultaba a los
municipios para financiar becas con recursos de transferencias; C-547 de 1994
(MP. Carlos Gaviria Díaz) declara exequible la creación de un fondo con
recursos públicos destinado a garantizar los préstamos otorgados por las
instituciones financieras a los estudiantes de educación superior; C-205 de
1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), declaró exequible la norma que concedía a
pequeños productores susidios para la adecuación de tierras; C-343 de 1995 (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa) declara exequible la norma que preveía la destinación
de recursos públicos para el sostenimiento de un templo declarado monumento
nacional; C-251 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero) declara ajustada a
la Constitución una norma que autoriza ceder a título gratuito los inmuebles de
propiedad del Estado, para vivienda de interés social a particulares; C-254 de
1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); declara exequibles las normas del Plan de
Desarrollo 1995-1998, que establecían un programa de gasto público – BANCOLDEX
- destinado a incentivar la competitividad internacional de las empresas
colombianas productoras de bienes de capital y de servicios técnicos; C-152 de
1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), declara exequible la norma que establece
una pensión vitalicia para creadores y
gestores culturales; C-1168 de 2001 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett, SV. Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil,
Clara Inés Vargas, AV. Manuel José Cepeda Espinosa), declara la exequibilidad
condicionada de las normas que crean los llamados “cupos indicativos”; C-712 de
2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis, SV. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre
Lynett), declaró exequible una norma que autorizaba a la Asamblea Departamental
del Guaviare a expedir una estampilla pro hospitales tanto públicos como
privados; C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño, SPV. Jaime Araújo Rentería,
SPV. Clara Inés Vargas), declaró inexequible una norma del Plan de Desarrollo
2006-2010 que autorizaba al Gobierno Nacional la creación de apoyos económicos,
dejando abierta la posibilidad de que aquel fijara los destinatarios, el valor
del incentivo y los requisitos para su otorgamiento; C-289 de 2009 (MP. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo) donde la Corte encuentra fundadas las objeciones
presidenciales a una norma que otorgaba un auxilio económico a los veteranos de
las guerras de Corea y Perú.
·
[115] MP. Juan Carlos Henao Pérez, AV. Humberto Antonio Sierra Porto. En
esta decisión se declaró inexequible un aparte de la Ley 36 de 1981 que autorizaba
la destinación de partidas presupuestales o elementos disponibles a entidades
sin ánimo de lucro encargadas de proporcionar medios de recreación deportiva,
social y cultural a los integrantes de la fuerza pública.
[116] La Corte ha reiterado estos criterios en la
sentencia C-414 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo), donde declara exequible
la norma que establece la creación de un Fondo-Cuenta
de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, dentro del presupuesto de la
Asociación Conferencia Nacional de Gobernadores, en el cual se depositan los
recaudos por concepto del impuesto al consumo de productos extranjeros. También
en la C-764 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio) al declarar
inexequible una norma del proyecto de ley que rinde honores al maestro Leandro
Díaz, en la que se establecía el pago de una indemnización a los familiares del
artista por la expropiación de los derechos de autor, pese a que estos no
contaban con la titularidad de los derechos patrimoniales. La Corte consideró
que la medida generaba un doble pago por
ese concepto, configurando así una donación prohibida por el artículo 355
constitucional.
·
[117] C-414 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo),
ya citada.
[118] De acuerdo con el artículo 30 del Decreto 111 de 1996 (donde se
compilan las normas que integran el Estatuto Orgánico del Presupuesto), “Constituyen
fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para
la prestación de un servicio público especifico, así como los
pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador”
(subrayas añadidas).
[119] El artículo 93 de la Ley 1474 de 2011 (“Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del
control de la gestión pública”) modifica el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, para señalar que este
quedará así: “Las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las
que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus
filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación
mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán
sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con
excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia
con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados
regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y
reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin
perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología,
que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes.”
·
[120] La Corte se ha referido a la falta de contraprestación de los
recursos transferidos como criterio relevante para determinar si es aplicable
la prohibición prevista en el artículo 355 CP, entre otras, en las sentencias
C-372 de 1994 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SV. Fabio Morón Díaz y Antonio
Barrera Carbonell) y C-324 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez, AV. Humberto
Sierra Porto). Por su parte, en la sentencia C-1168 de 2001 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett, SV. Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Clara Inés
Vargas, AV. Manuel José Cepeda Espinosa), al declarar la exequibilidad
condicionada de los llamados “cupos indicativos”, la Corte precisó que la
prohibición establecida en el artículo 355 CP no sólo comprendía la desviación
de recursos públicos a personas privadas sino también a entidades oficiales,
cuando con ellas se incurra en una desviación de poder: “los auxilios no
sólo existen cuando los recursos públicos son desviados a personas privadas,
sin contraprestación alguna, sino también cuando el Gobierno o el Congreso
incurren en desvío de poder al aprobar determinadas partidas presupuestales,
aunque estén asignadas a entidades oficiales”.
·
[121] MP. Juan Carlos Henao Pérez, AV. Humberto Antonio Sierra Porto. En
esta decisión se declaró inexequible un aparte de la Ley 36 de 1981 que autorizaba
la destinación de partidas presupuestales o elementos disponibles a entidades
sin ánimo de lucro encargadas de proporcionar medios de recreación deportiva,
social y cultural a los integrantes de la fuerza pública.
[122] La Corte ha reiterado estos criterios en la
sentencia C-414 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo), donde declara exequible
la norma que establece la creación de un Fondo-Cuenta
de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, dentro del presupuesto de la
Asociación Conferencia Nacional de Gobernadores, en el cual se depositan los
recaudos por concepto del impuesto al consumo de productos extranjeros. También
en la C-764 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio) al declarar
inexequible una norma del proyecto de ley que rinde honores al maestro Leandro
Díaz, en la que se establecía el pago de una indemnización a los familiares del
artista por la expropiación de los derechos de autor, pese a que estos no
contaban con la titularidad de los derechos patrimoniales. La Corte consideró
que la medida generaba un doble pago por
ese concepto, configurando así una donación prohibida por el artículo 355
constitucional.
·
[123] C-414 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo).
[124] En el segundo debate en la Plenaria de la Cámara, el representante
Obed de Jesús Zuluaga sostuvo: “Y yo no sé Ministro y queridos colegas, si
un militar que se gana no sé dos y medio, tres salarios mínimos, tenga con qué
hacer una defensa para una tarea que le mandó el Estado al monte a enfrentar
terroristas, a proteger a los ciudadanos de este país, 45 o 48 millones de
ciudadanos. Y son policías y soldados humildes, son personas que vienen de
familias campesinas, son policías y soldados que vienen de las clases menos
favorecidas de las ciudades […]”. En el mismo sentido se expresó el
representante Alfredo Bocanegra Varón: “[…] estos trabajadores populares
merecen que la sociedad los rodee en una actividad absolutamente delicada,
donde exponen el primer valor, la vida, y el segundo, la libertad, de manera
que allí nosotros no podemos más que decirle a estas madres, a estos padres, a
estos hijos, a estos luchadores, que siempre que se traten actos relacionados
con el servicio debe proceder una defensa técnica, cuando era abogado litigante
tenía que ver muchas veces como acudían a demandar mis servicios ante la
Fiscalía Soldados Profesionales, con un sueldo muy humilde y había solidaridad
entre sus compañeros reuniendo un día de salario para tratar de llenar el
espacio de lo que se demandaba en honorarios […]”. Acta de Plenaria
de la Cámara de Representantes No. 256 del 10 de diciembre de 2013. Publicada
en la Gaceta del Congreso 58 del 25 de febrero de 2014.
·
[125] Folio 99, cuaderno principal.
[126] La ley 941 de 2005, “ Por la cual se
organiza el Sistema Nacional de Defensoría
Pública ”, dispone en su artículo 43: “Gratuidad.
La defensoría pública es gratuita y se prestará en favor de aquellas personas
que se encuentren en imposibilidad económica de proveer la defensa de sus
derechos, con el fin de asumir su representación
judicial.// Excepcionalmente, la defensoría pública podrá prestarse a
personas que teniendo solvencia económica, no puedan contratar un abogado
particular por causas de fuerza mayor. Estos casos serán reglamentados por el
Defensor del Pueblo, para lo cual se tendrán en cuenta factores como las
connotaciones sociales de las personas que llegaren a solicitar la defensa, la
trascendencia de los hechos del juicio criminal para la sociedad, la renuencia
de los abogados particulares para representar a los implicados y las demás
necesidades del proceso. En estos eventos el Defensor del Pueblo ordenará el
cobro de la asistencia profesional según las tarifas que rigen el ejercicio de
la profesión de abogado. // Las Defensorías Regionales o Seccionales y
personeros municipales deberán corroborar de manera breve y sumaria,
previamente a la designación del defensor público, la imposibilidad o
incapacidad económica de la persona a quien se va a prestar el servicio, así
como la necesidad del mismo.
·
[127] Como contenidos de este lineamiento se establecen los siguientes:
“Dadas las condiciones especiales de riesgo y dedicación que implica el
desempeño profesional de militares y policías se trabajará en la eficiencia en
la asignación y administración de recursos, que permita proveer una atención
adecuada a la demanda de servicios de salud, educación, recreación y la
ampliación de los mecanismos de asignación de vivienda a miembros de la Fuerza
Pública, heridos y dados de baja en combate, y sus familias. De igual manera,
se continuará impulsando el proceso de fortalecimiento del capital humano de
Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales, para que logren un
futuro laboral al terminar su carrera en la Fuerza Pública. Finalmente, se
continuará trabajando para que las Fuerzas Militares alcancen la legitimidad
frente a la sociedad nacional e internacional, al demostrar que están
conformadas por seres humanos integrales, formados con excelencia académica,
ética y humanística para ser líderes, estrategas y comandantes respetuosos de
las normas constitucionales, los Derechos Humanos y del Derecho Internacional
Humanitario.” Plan Nacional de Desarrollo
2010 – 2014. Prosperidad para Todos. Más empleo, menos pobreza, más seguridad.
Tomo I, Bogotá, Departamento Nacional de Planeación, 2011, p. 509.
·
[128] Dentro de este componente se prevé: “Se requiere contar con una Abogacía General del Estado resistente a la
corrupción, compuesta por un personal que cumpla los modelos de competencias
comportamentales y funcionales de la gestión jurídica pública encargados de
diseñar, ejecutar y controlar políticas estructurales y transversales en temas
relacionados con la defensa de los intereses del Estado. Entre éstos, el
desarrollo de un sistema de administración del riesgo jurídico que reduzca las
acciones y omisiones que vulneran los derechos y bienes de los ciudadanos, la
promoción de la conciliación extrajudicial, el arbitramento y demás mecanismos
alternos que solucionen los conflictos en los que se involucran entidades
estatales, la defensa articulada del Estado en tribunales nacionales e
internacionales que garanticen el cumplimiento de la ley, la seguridad jurídica
y la confianza ciudadana”. Ibíd. p. 521.
·
[130] Al respecto ver las siguientes sentencias: C-372 de 1994, C-1168 de 2001, C-712 de 2002 y C-324 de 2009, entre otras.