Sentencia
C-036/07
PARTIDOS
POLITICOS-Historia
REGIMEN
DE BANCADAS-Historia
SISTEMA
PRESIDENCIAL-Importancia de
la disciplina de partido
SISTEMA
PARLAMENTARIO-Importancia de
la disciplina de partido
SISTEMA
PRESIDENCIAL-Características
REGIMEN
DE BANCADAS EN SISTEMA PARLAMENTARIO Y REGIMEN DE BANCADAS EN SISTEMA
PRESIDENCIAL-Diferencias en
cuanto a las razones que motivan su implementación
REGIMEN
DE BANCADAS EN SISTEMA PARLAMENTARIO Y REGIMEN DE BANCADAS EN SISTEMA
PRESIDENCIAL-Funcionamiento
REGIMEN
DE BANCADAS EN COLOMBIA-Antecedentes
REGIMEN
DE BANCADAS-Cambios que introdujo
REGIMEN
DE BANCADAS-Actuación en
bancadas como regla general/CONGRESISTA
EN REGIMEN DE BANCADAS-Ejercicio individual de facultades reconocidas a las
bancadas es inconstitucional
Si la regla general consagrada en la Constitución es la actuación
en bancadas, no resulta ajustado a la Constitución mantener en cabeza de los
congresistas individualmente considerados las mismas atribuciones conferidas a
aquellas para promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a
participar con voz en las sesiones plenarias de la respectiva corporación; a
intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos
normativos; a presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a
solicitar votaciones nominales o por partes y a postular candidatos, así como
verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración
y las demás establecidas en el citado reglamento, como lo prevé el inciso
segundo del artículo tercero de la ley 974 de 2005, pues se haría nugatoria la finalidad de la reforma
política de instaurar la actuación en las corporaciones públicas mediante
bancadas, y ningún avance se lograría para la racionalización de la labor del
Congreso en relación con la situación existente con anterioridad a la entrada en
vigencia del referido Acto Legislativo. Lo anterior no significa, que la
actuación individual de los miembros de la corporaciones públicas se encuentre
proscrita. Se trata de propiciar la actuación en bancada dispuesta por la
Constitución, para lo cual, los miembros de las bancadas deberán actuar en todo
caso, en el marco de las directrices, decisiones y determinaciones adoptadas
por la bancada, salvo que esta haya definido el asunto como de conciencia.
CONGRESISTA
EN REGIMEN DE BANCADAS-Ejercicio
de atribuciones conferidas a título individual bajo ciertas condiciones/CONGRESISTA EN REGIMEN DE BANCADAS-Imposibilidad
de promover individualmente citaciones o debates y a intervenir en ellos;
intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos
normativos y a postular candidatos
Si la actuación individual de los miembros de las corporaciones
públicas es ahora excepcional, siendo la regla general su actuación en
bancadas, las atribuciones conferidas a título individual a los congresistas,
por el inciso segundo del artículo tercero de la Ley 974 de 2005, al no
orientarse a propiciar la actuación en bancada sino a mantener incólume su
actuación a título individual, solo se ajustan a la Constitución si, salvo que
se hayan definidos por la bancada como un asunto de conciencia, se hacen en
todo caso, dentro del marco de las decisiones, determinaciones y directrices
fijadas previamente por la bancada, de conformidad con los estatutos de los
partidos, so pena de la imposición de las sanciones que correspondan según los
estatutos de los partidos o movimientos políticos. Sin embargo, aquellas
atribuciones conferidas a título individual a los Congresistas, para promover
citaciones o debates y a intervenir en ellos, a intervenir de manera preferente
en las sesiones en las que se voten proyectos normativos, y a postular
candidatos, al ser actuaciones irreconciliables con el régimen de bancadas, son
contrarias a la Constitución.
REGIMEN
DE BANCADAS-Obligaciones de
los congresistas
REGIMEN
DE BANCADAS-Rebeldía de
congresista no constituye vicio en trámite legislativo
El hecho de que uno o varios
miembros de una bancada decidan actuar en rebeldía, es decir sin acatar sus
determinaciones, decisiones y directrices, trae como consecuencia para estos el
hacerse acreedores a las sanciones consagradas para el efecto en el reglamento
del partido o movimiento político respectivo. Sanciones disciplinarias que se
encuentran consagradas para ser impuestas a los miembros de las corporaciones
públicas por su responsabilidad individual, pero no como un vicio del
procedimiento legislativo, por lo que, una actuación de tal naturaleza no podrá
afectar, en ningún caso, el acto jurídico correspondiente.
REGIMEN
DE BANCADAS- Excepción a la
actuación en bancadas por “asuntos de conciencia” no se reduce al acto del voto
Cabe recordar, que las bancadas pueden adoptar la decisión de
dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio
individual, cuando se trate de asuntos de conciencia, decisión que habrán de
tomar en los casos concretos relativos al trámite de proyectos normativos. En
estos casos, la actuación a título individual de los miembros de las bancadas
no puede entenderse reducida solo al acto del voto, como lo afirma el
demandante, pues debe tenerse en cuenta que el ejercicio de la actividad
legislativa se encuentra regulado en varias disposiciones, las cuales han de
interpretarse armónicamente y de conformidad con la Constitución. De tal
manera, que si las bancadas han dejado en libertad a sus miembros para votar,
cuando se trata de asuntos de conciencia, para estos excepcionales casos el
régimen de bancadas no se aplica. Así claramente lo prevé la Constitución,
artículo 108, al consagrar que, “Los estatutos internos de los partidos y
movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los
cuales no se aplicará este régimen…”, quedando por tanto, para estos casos,
aplicables a plenitud todas las facultades de los miembros de las bancadas a
título individual, es decir, no solo la de votar según su criterio individual,
sino todas aquellas relacionadas con el trámite del proyecto respectivo, y
especialmente aquellas relativas al debate correspondiente.
DERECHO
A LA OBJECION DE CONCIENCIA EN
REGIMEN DE BANCADAS-Norma acusada no
establece que deba ejercerse en forma colectiva
El principio general, de conformidad con lo dispuesto en la
Constitución, es la actuación de los miembros de las corporaciones públicas en
grupo o bancada, a las que les corresponde adoptar decisiones como la de dejar
en libertad a sus miembros para votar cuando se trate de asuntos de conciencia,
de conformidad con lo previsto en los estatutos de los partidos o movimientos
políticos, casos excepcionales a los cuales no se aplica el régimen de bancada.
No se trata entonces, como lo afirma el actor, de consagrar el ejercicio del
derecho de objeción de conciencia de manera colectiva, sino que, siendo la
objeción de conciencia parte de los asuntos de conciencia, es por mandato de la
Constitución que sea en los estatutos de los partidos y movimientos políticos
en donde deba hacerse tal determinación, lo que se hará según la ideología que
inspira cada organización, para luego,
de conformidad con ella, las bancadas decidan si dejan o no en libertad a sus
miembros para votar en cada caso concreto.
REGIMEN
DE BANCADAS-Solución a empate
cuando se vota para decidir si se deja en libertad a sus miembros para no
actuar en bancada
Cosa distinta acontece con lo previsto en el inciso tercero del
artículo quinto de la citada ley, al disponer para los casos en que las
bancadas se encuentren decidiendo dejar en libertad a sus miembros para votar
proyectos normativos, que cuando exista empate entre ellos se entenderá que estos
quedan en libertad de votar. Es decir, la solución al empate cuando se está
definiendo por la bancada dejar en libertad a sus miembros para votar, se
define con el mismo efecto, dejar en libertad a sus miembros para votar. La
citada previsión no se ajusta a la Constitución, pues desvirtuaría del todo el
funcionamiento de las bancadas, y con ello, el objetivo fundamental del
fortalecimiento de los partidos y del Congreso, al permitir que pueda
invertirse la regla general prevista en la Constitución de actuación de los
miembros de las corporaciones públicas en bancadas. En efecto, cuando las
preferencias subjetivas de los integrantes de las bancadas se encuentren
equilibradas, hasta un punto tal que la respectiva votación arroje como
resultado un empate, la imposibilidad de establecer cuál de las dos posturas ha
de ser la adoptada formalmente por la bancada, no puede ser solucionada
privilegiando la excepcionalidad de la actuación individual de los miembros de
las bancadas, puesto que por esta vía podría llegar a convertirse dicha
excepción en regla general. Como la solución al empate, en las condiciones
señaladas por el inciso tercero del artículo quinto de la Ley 974 de 2005, no
se ajusta a la Constitución, le corresponderá a las bancadas para los casos de empate
entre sus miembros, adoptar en sus reglamentos una solución que armonice con lo
previsto en la Carta Política.
REGIMEN
DE BANCADAS-Privilegio en
cuanto al uso de la palabra/ REGIMEN DE
BANCADAS-Intervención de oradores
La eficacia de la finalidad perseguida con la denominada reforma
política, al instaurar el sistema de bancadas para la actuación de los miembros
de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento
político, en cuanto a racionalizar y hacer más eficiente la labor de estas,
corresponde en gran parte a quienes dirigen las sesiones correspondientes, pues
como órganos de orientación y dirección de las mismas, en cumplimiento de la
Constitución y la ley, deberán privilegiar el sistema de bancadas en cuanto al
otorgamiento del uso de la palabra para el desenvolvimiento de los debates,
duración de las intervenciones y número de las mismas, etc. Comparte la Corte
la apreciación del Ministerio Público, en el sentido de señalar que dentro de
la dinámica propia del régimen de bancadas, ha de entenderse los “oradores” y
los “miembros” de las bancadas a los cuales se hace alusión en las expresiones
acusadas, actúan en su condición de voceros de las diferentes bancadas o
autorizados por ella, sin que sea necesario condicionar a tal entendido la
exequibilidad de dichas expresiones por cuanto, se reitera, se trata de la
única interpretación acorde con la vigencia del régimen de bancadas establecido
mediante la reforma política.
Referencia:
expediente D-6364
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 5, 10, 12 y 16, parciales de la
Ley 974 de 2005, “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los
miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso
al Régimen de Bancadas”.
Demandante: Juan
Darío Contreras Bautista.
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá,
D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil siete (2007)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
el ciudadano Juan Darío Contreras Bautista demanda la inconstitucionalidad de
los artículos 3, 5, 10, 12 y 16, parciales, de la Ley 974 de 2005, “Por la cual se reglamenta la actuación en
bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el
Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”, por considerar que los
mismos vulneran el artículo 108 de la Constitución Política, modificado por el
artículo 2º. del Acto Legislativo 01 de 2003.
II. DISPOSICIONES DEMANDADAS
A continuación se transcribe
la integridad de las normas acusadas de la Ley 974 de 2005, tal como aparecen
publicadas en el Diario Oficial núm. 45.980 de 25 de julio de 2005, subrayando
los apartes demandados.
LEY
974 DE 2005
(julio 22)
Diario Oficial No. 45.980 de
25 de julio de 2005
Por la cual se reglamenta la
actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua
el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
RÉGIMEN DE BANCADAS.
(…)
ARTÍCULO 3o. FACULTADES. Las bancadas tendrán
derecho, en la forma prevista en la presente ley, a
promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en
las sesiones plenarias de la respectiva Corporación; a intervenir de manera
preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a
presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar
votaciones nominales o por partes y a postular candidatos.
Lo anterior sin
perjuicio, de las facultades o atribuciones que por virtud del Reglamento del
Congreso se les confieren de manera individual a los congresistas, para
promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en
las sesiones plenarias de la respectiva corporación; a intervenir de manera
preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a
presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar
votaciones nominales o por partes y a postular candidatos, así como verificaciones
de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración y las demás
establecidas en el citado reglamento.
ARTÍCULO 5o. DECISIONES. Las bancadas adoptarán
decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
segundo de esta ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en
libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual,
se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada.
La bancada puede adoptar esta
decisión cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que,
por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia
regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las
bancadas decidan no adoptar una decisión única.
Cuando exista
empate entre sus miembros se entenderá que estos quedan en libertad de votar.
REGLAMENTO DEL CONGRESO.
(…)
ARTÍCULO 10. El artículo 97 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo 97. Intervenciones. Para
hacer uso de la palabra se requiere autorización previa de la Presidencia. La
Mesa Directiva fijará el tiempo de las intervenciones de cada uno de los
oradores teniendo en cuenta la extensión del proyecto y la complejidad de
la materia.
El uso de la palabra se concederá
de la siguiente manera:
1. Al (los) ponente(s) para que
sustente(n) su informe, con la proposición o razón de la citación.
2. A los voceros y los
miembros de las bancadas, hasta por veinte minutos por grupo. Cuando la bancada
represente al menos el veinte por ciento de las curules de la Cámara
correspondiente, el tiempo de intervención podrá ampliarse hasta por diez
minutos más.
3. A los
oradores en el orden en que se hubieren inscrito ante la Secretaría. Ninguna
intervención individual, en esta instancia, podrá durar más de 10 minutos.
4. Los servidores públicos que
tengan derecho a intervenir.
5. Los voceros de las bancadas
podrán intervenir nuevamente y se cerrarán las intervenciones.
Ningún orador
podrá referirse a un tema diferente del que se encuentra en discusión, y su
desconocimiento obligará a la Presidencia a llamar la atención y suspender el
derecho para continuar en la intervención.
Todos los
oradores deben inscribirse ante la Secretaría hasta cinco minutos antes de la
hora fijada para el inicio de la sesión. Harán uso de la palabra por una sola
vez en la discusión de un tema.
En el trámite de las leyes y
reformas constitucionales, sus autores y ponentes podrán intervenir cuantas
veces sea necesario.
Los voceros podrán intervenir sin
el requisito de inscripción previa".
ARTÍCULO 12. El artículo 103 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo 103. Número de intervenciones. No
se podrá intervenir por más de dos veces en la discusión de una proposición o
en su modificación, con excepción del autor del proyecto y el autor de la
modificación, o los voceros de las bancadas.
Y no se podrá hablar más de una
vez cuando se trate de:
1. Proposiciones para alterar o
diferir el orden del día.
2. Cuestiones de orden.
3. Proposiciones de suspensión o
que dispongan iniciar o continuar en el orden del día.
4. Apelaciones de lo resuelto por
la Presidencia, o revocatoria.
5. Proposiciones para que un
proyecto regrese a primer debate".
ARTÍCULO 16. El artículo 176 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo 176. Discusión. El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance
del proyecto. Luego podrán tomar la palabra los oradores de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 97 del presente
reglamento.
Si la proposición con la que
termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a
menos que un Ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su
discusión separadamente a alguno o algunos artículos".
El ciudadano
Juan Darío Contreras Bautista demanda la inconstitucionalidad de los artículos
3, 5, 10, 12 y 16, parciales, de la Ley 974 de 2005, “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de
las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de
Bancadas”, por considerar que los mismos vulneran el artículo 108 de la
Constitución Política, modificado por el artículo 2º. del Acto Legislativo 01
de 2003.
Afirma
el ciudadano demandante que la modificación introducida al artículo 108 de la
Constitución, en relación con los miembros de las corporaciones públicas
elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano, creó la obligación de actuar en bancadas; es decir -
según el actor – como un régimen, lo cual significa que su actuación no es
individual sino en bancada, en forma representativa, “a nombre del partido o movimiento político que los eligió y cuyas tesis
y postulados deben representar y defender”.
Sostiene
que la aludida reforma tiene por objeto “racionalizar
la actividad de representación corporativa, haciéndola más expedita, coherente
y concatenada con la responsabilidad política partidista, en función de la
defensa de intereses ideológicos, colectivos, programáticos y de control
político, consultando la justicia y el bien común, y no motivados por intereses
particulares impulsados a través de empresas electorales personales, y que en
muchas ocasiones van en contra de la moral pública y deslegitiman la actividad
de los partidos y movimientos políticos”.
Agrega
que la actuación de los miembros de las corporaciones públicas, al actuar como
bancada, no se circunscribe a la
votación, sino que incluye además la relativo a las intervenciones – no a
título individual sino a nombre del correspondiente partido o movimiento –
frente a los diferentes proyectos de ley o de acto legislativo y para el
ejercicio del control político, concluyendo que, en suma, su actuación abarca
dos grandes actividades, a saber: el debate y la votación.
Aborda
luego el demandante el tema de la objeción de conciencia que, en su sentir,
constituyen la única excepción a la obligación general que tienen los
integrantes de los cuerpos colegiados de
actuar bajo el régimen de bancadas y que han de ser determinados en los
estatutos internos de los partidos y movimientos políticos.
Afirma
el demandante que la objeción de consciencia constituye un derecho
constitucional fundamental en virtud del cual un miembro de una corporación
pública “se puede apartar de su
obligación funcional de actuar sometido al régimen de bancadas y a lo que democráticamente
estas decidan” y, como tal, “sólo
puede ser esgrimido de manera individual y en relación con situaciones muy
puntuales y excepcionales que comprometan el núcleo fundamental de los derechos
fundamentales, tales como la vida, el libre desarrollo de la personalidad, la
libertad de conciencia o de cultos, entre otros”.
Agrega
que el derecho de objeción de conciencia es carácter excepcional y encuentra su
límite en el interés general que ha de caracterizar ala actividad parlamentaria
y que compromete a lo9s miembros de las corporaciones públicas desde cuando
ponen su nombre a consideración del pueblo.
Al
ocuparse en concreto de cada una de las disposiciones acusadas, el demandante
presenta la siguiente argumentación:
La
disposición contenida en el inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 974 de
2005, resulta contraria al espíritu de
la actuación dentro de un régimen de bancadas, en cuanto se opone a la
racionalidad que se busca en la actuación parlamentaria, a la responsabilidad
política de los partidos y a las prácticas políticas guiadas por la moralidad
pública.
No
tiene sentido que las mismas atribuciones que se otorgan a las bancadas en el
inciso primero de la Ley, sean conferidas también de manera individual a los
congresistas, haciendo nugatoria entonces la responsabilidad del
correspondiente partido o movimiento político, por cuanto la misma vendría a
diluirse a través de las actuaciones individuales de sus miembros.
De
otra parte, tal duplicidad de funciones resulta contraria “a la intención del constituyente de racionalizar la actividad
parlamentaria, en cuanto que las actuaciones individuales indicadas no unifican
los criterios de debate e intervención
sino que los dilatan, los pueden hacer incoherentes en cuanto que las intervenciones
individuales van en contra de la posición de la bancada, y pueden terminar
abortando la finalidad de interés general que debe animar la actuación en las
corporaciones públicas en contra de la producción del derecho, del control
político y de la función electoral. Este tipo de actuaciones vulneran el
principio democrático y la legitimidad que deben salvaguardar los miembros de
las corporaciones públicas frente al pueblo que los eligió y a quienes
representan”.
Encuentra
el demandante que las intervenciones a título individual van contra la
moralidad pública en cuanto pueden servir para la obtención de beneficios
particulares, lo cual termina deslegitimando la función de las corporaciones
públicas y de los partidos políticos.
En
relación con el artículo 5º de la Ley 974 de 2005, el demandante formula varios
reparos de inconstitucionalidad, a saber:
En
primer lugar, considera que resulta muy limitado circunscribir el ejercicio de
la objeción de conciencia a la actividad consistente en “votar”, por parte del miembro de la corporación pública que invoque
dicho derecho y asegura que tal ejercicio debe ser pleno, ya que abarca no solo
la facultad de votar, sino, además, la de intervenir plenamente, a título
individual, tal como lo hace la bancada de la cual se aparte, pero únicamente
en relación con aquellos asuntos puntuales que motivaron el ejercicio del
derecho a la objeción de conciencia.
En
forma subsidiaria a la solicitud de declaración de inexequibilidad de la
expresión “votar” el actor demanda que
se condicione la exequibilidad de la misma al entendido de que “abarca la actuación integral del
representante a la corporación pública a quien le resulta procedente la
objeción de conciencia, y únicamente para el asunto o asuntos de los cuales
resulta procedente apartarse de su actuación bajo el régimen de bancadas”.
En
segundo lugar, en relación con el segmentos normativos del mismo artículo 5º.
que disponen que “Cuando la decisión
frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de
acuerdo con su criterio individual” y “Cuando
exista empate entre sus miembros se entenderá que estos quedan en libertad de
votar”, sostiene el demandante que vulneran también el derecho a la
objeción de conciencia, por cuanto tal derecho se debe ejercer en forma
individual y no en modo colectivo, lo
cual se hace más patente si se tiene en cuenta que el derecho de objeción de
conciencia constituye la única excepción
aprobada en el Acto Legislativo 01 de 2003, como modificación del
artículo 108 constitucional, permitiendo que un representante del pueblo pueda
apartarse de la actuación acordada por su respectiva bancada.
Agrega
que tal como se encuentran redactadas dichas disposiciones parecen hacer
alusión a decisiones de bancada, como ejercicio colectivo, lo cual resulta
contrario a la naturaleza de la objeción de conciencia, por cuanto se trata de
un derecho fundamental de la persona humana, derivado de la libertad de
conciencia y que , como tal, ha de tramitarse, aprobarse y ejercerse en
forma individual.
Bien
puede ocurrir que los estatutos de un partido o movimiento político hayan
señalado determinado asunto como de conciencia y que no todos o incluso ninguno
de los representantes del pueblo procedan a hacer uso del mismo o, por el
contrario, que algunos o todos os
representantes tengan razones para objetar en conciencia asuntos muy
puntuales e incluso diferentes en cada
caso, resultando entonces imperioso que la respectiva decisión se adopte caso
por caso. “También puede ocurrir que por
decisión mayoritaria de la bancada se decida que no se va a conceder el derecho
a actuar bajo objeción de conciencia, lo cual resulta contrario a la concepción
individual del ejercicio de dicho derecho fundamental de la persona humana del
representante a la corporación pública que quiera hacer uso de él de acuerdo
con el régimen pertinente (incluido lo establecido al respecto en los estatutos
partidistas pertinentes)”.
En
forma subsidiaria a la solicitud de declaración de inexequibilidad, el actor
demanda que se condicione la exequibilidad de la expresión “Cuando la decisión frente a un tema sea la
de dejar en libertad a sus miembros para votar el acuerdo con su criterio
individual”, al entendido de que tanto el ejercicio de del derecho de
objeción de conciencia, como la decisión que haya de adoptarse sobre el
particular, han de ser tratados en forma individual, solamente si el interesado
así lo solicita y únicamente en relación con aquellos casos puntuales que hayan
sido objeto de petición individual y se encuentren aprobados en debida forma
por la bancada.
Las
expresiones “de cada uno de los oradores”;
“y los miembros”; “3. A los oradores en
el orden en que se hubieren inscrito ante la Secretaría. Ninguna intervención
individual, en esta instancia, podrá durar más de 10 minutos”; “Ningún orador podrá referirse a un tema
diferente del que se encuentra en discusión, y su desconocimiento obligará a la
Presidencia a llamar la atención y suspender el derecho para continuar en la
intervención” y “Todos los oradores deben inscribirse ante la
Secretaría hasta cinco minutos antes de la hora fijada para el inicio de la
sesión. Harán uso de la palabra por una sola vez en la discusión de un tema”,
que aparecen subrayadas en el artículo 10 de la Ley 974 de 2005, en el sentir
del demandante, vulneran el régimen de bancadas en cuanto la actuación de los
integrantes de un mismo partido o
movimiento no puede hacerse de manera individual sino en forma integral, no
sólo en las votaciones sino también en las demás intervenciones, para asegurar
así la racionalización del ejercicio de la representación pública en los
cuerpos colegiados y concentrar la responsabilidad en los partidos y
movimientos políticos.
En
forma subsidiaria a la petición de declaración de inexequibilidad de las
aludidas expresiones, el demandante solicita que se condicione la exequibilidad
de las mismas al entendido de que los únicos oradores a los cuales se refieren,
son aquellos que actúan en forma individual, en ejercicio del derecho de
objeción de conciencia.
En
cuanto a la expresión “No se podrá
intervenir por más de dos veces en la discusión de una proposición o en su
modificación”, contenida en el artículo 12 de la Ley 974 de 2005, señala el
actor que resulta inconstitucional por cuanto va dirigida a los parlamentarios individualmente considerados y
no en su condición de miembros de las bancadas, contrariando así el espíritu de
éstas y haciendo posible que se dilaten los debates y que se haga difusa
la responsabilidad política de las
bancadas y permitiendo, además, que se
generen comportamientos contarios a la moral pública, en cuanto las
intervenciones individuales pueden ser utilizadas para ejercer presión en
quienes estén interesados en los resultados de los diferentes debates,
especialmente en el gobierno.
En
forma subsidiaria a la petición de declaración de inexequibilidad de la aludida
expresión, el demandante solicita que se
condicione la exequibilidad de misma al entendido de que ésta alude a los
parlamentarios que estén habilitados para actuar apartándose del régimen de
bancadas en ejercicio del derecho de objeción de conciencia y únicamente en
cuanto atañe a los temas relacionados con los tal objeción.
Finalmente,
en relación con la expresión “miembro”
contenida en el artículo 16 de la Ley 974 de 2005, señala el actor que va
igualmente en contra de la obligación que tienen los parlamentarios de actuar
en consonancia con el régimen de bancadas, ya que la forma en que está redactada
la aludida expresión posibilita que cualquier miembro de la respectiva cámara
solicite la discusión de cualquier proyecto de ley, artículo por artículo,
potestad privativa de los voceros de las diferentes bancadas.
IV. intervenciones
1. Nuevo escrito del demandante
El día 17 de julio de 2006,
dentro del termino de fijación en lista, el mismo accionante radicó un escrito
en el cual manifiesta que interviene “para
coadyuvar la demanda de la referencia con el fin de insistir en la impugnación
de las expresiones cuestionadas”.
La Corte hará caso omiso del
aludido escrito por cuanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º.
el Decreto 2067 de 1991, la fijación en lista de las normas acusadas por el
término de diez (10) días, tiene por objeto que cualquier ciudadano las impugne
o las defienda, sin que dicha oportunidad procesal pueda ser utilizada por el
mismo actor para adicionar su demanda, ya que tal proceder impediría tanto al
Ministerio Público como a los diferentes
intervinientes conocer en forma integral el texto de la demanda en relación con
la cual habrán de pronunciarse.
2. Intervención de la Universidad del Rosario.
El Dr. Alejandro Venegas
Franco, en su condición de Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, interviene en el proceso para solicitar a la Corte que
declare inexequibles todos los apartes de los preceptos demandados que hagan
posible la actuación individual de los integrantes de las bancadas, con
excepción de los casos de objeción de conciencia.
Manifiesta que efectivamente
la Constitución defirió a la ley la definición de los términos en los cuales ha
de surtirse la actuación como bancada, por parte de los ciudadanos elegidos por
un mismo partido o movimiento político y que defirió, además, a los propios
movimientos o partidos el señalamiento de aquellos asuntos de conciencia en
relación con los cuales no habrá de operar el régimen de bancadas.
Afirma que “no se trata únicamente de que el
constituyente derivado hubiera restringido la introducción de excepciones a
la actuación como bancada de los
miembros de las corporaciones públicas estableciendo los asuntos de conciencia
como la única posible, sino que, además, la regulación de la misma compete
directamente a los partidos y movimientos políticos en sus estatutos internos y no al legislador”.
Encuentra que el legislador,
al desarrollar el régimen de bancadas, fue más allá de lo establecido en la
Constitución, haciendo posible la actuación individual de los parlamentarios en
campos diferentes de los concernientes al ejercicio de la objeción de
conciencia, desvirtuando así la naturaleza y la razón de ser de la reforma
constitucional, en cuanto atañe al régimen de los partidos y movimientos
políticos pues, a pesar de la regulación de su actuación como bancada, los
integrantes de las corporaciones públicas podrán continuar actuando tal como lo
venían haciendo antes de la aludida reforma constitucional.
En forma subsidiaria a la
petición de declaración de inexequibilidad, la Universidad del Rosario solicita
que se condicione su exequibilidad al entendido de que “tales facultades solamente puedan ser ejercidas cuando, de acuerdo con
los propios estatutos del respectivo partido o movimiento político, ellas
impliquen el desarrollo de la libertad de conciencia frente al mismo y el
comité de ética o quien haga sus veces así lo considere y como consecuencia
habilite a uno o varios de sus integrantes para actuar en forma individual”.
Para el evento de un fallo
condicionado, considera la Universidad que las razones de conveniencia
política, de trámite legislativo y de controversia regional, no corresponden a
asuntos en relación con los cuales pueda considerase que esté de por medio la libertad
de conciencia y, por tal razón, no pueden constituir motivos fundados para
excluirlas de la aplicación del régimen de bancadas y tampoco pueden ser
incluidas como tales en los estatutos de los partidos y movimientos políticos.
V. CONCEPTO RENDIDO POR EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 4158, radicado en la Secretaría General el 30 de
agosto de 2006, solicita a la Corte declarar inexequible el inciso segundo del
artículo 3º.; declarar la exequibilidad condiciona de la expresión “y los miembros”, contenida en el numeral
segundo del artículo 10, en el entendido de que compete a los partidos la
regulación del funcionamiento de su respectiva bancada, así como organizar el
uso del tiempo que corresponde a cada partido; declarar la exequibilidad de
las expresiones “de cada uno de los oradores”, contenida en el inciso primero del
artículo 10, “No se podrá intervenir por
más de dos veces en la discusión de una proposición o en su modificación”,
contenida en el artículo 12 y “o miembro”,
contenida en el artículo 16; declarar igualmente la exequibilidad de las
disposiciones contenidas en el numeral tercero y en los incisos 4º. y 5º. del
artículo 10, por el cargo examinado; declarar la constitucionalidad
condicionada del inciso primero del
artículo 5º. de la Ley 975 de 2005, así: i) la expresión “votar”, en el entendido de que, en los asuntos de conciencia, los
integrantes de las corporaciones pueden actuar libremente tanto en los debates
como en la votación y ii) la expresión completa “Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus
miembros para votar de acuerdo con su criterio individual”, en el entendido
de que, en tales casos, no son las bancadas, ni los congresistas quienes deciden
autónomamente, sino que la actuación de las bancadas se concreta en aplicar los
estatutos de los partidos, en cuanto hayan regulado lo atinente a los asuntos
de conciencia y, finalmente, declarar la inexequibilidad de la expresión “Cuando exista empate entre sus miembros se
entenderá que estos quedan en libertad de votar”, contenida en el inciso
tercero del artículo 5º. de la Ley 974 de 2005.
El Señor Procurador General
hace algunas advertencias previas en el sentido de que i) la ley que modifica
el Reglamento del Congreso ha de tramitarse como ley orgánica, tal como lo
dispone el artículo 151 de la Constitución ii) En el presente proceso no se
configura el fenómeno de cosa juzgada absoluta y iii) Resulta indispensable
hacer un análisis integral del tema de bancadas, así como de su desarrollo a
través de la Ley 974 de 2005.
El Ministerio Público
presenta luego un cuidadoso análisis de la Reforma Política plasmada en el Acto
Legislativo 01 de 2003, aludiendo a sus antecedentes, a los objetivos de la reforma
y presenta algunos ejemplos en relación con el funcionamiento de las bancadas
en el derecho comparado, ocupándose en particular de la dinámica de las mismas
en Gran Bretaña, Alemania, Italia, Francia y los Estados Unidos.
En relación con el régimen de
bancadas vigente en Colombia advierte, en primer lugar, que las debilidades que
se observan en la Ley 974 de 2005 encuentran explicación en la resistencia
presentada por los congresistas en relación con la reforma política,
circunstancia que llevó a la consagración legal de un régimen insuficiente y
confuso, en el cual se dio prelación a los intereses de los congresistas y se
concibió dicha regulación como un régimen transitorio.
A través de la ley acusada
se pretendió regular el nuevo régimen (sistema de bancadas), pero sin modificar
el anterior (participación individual de los congresistas), reduciendo a la
mistad el articulado del proyecto inicial y llegando a tal grado de
concertaciones que se terminó por eliminar
el efecto racionalizador que se buscaba en relación con el funcionamiento del
Congreso.
Alude luego el Ministerio
Público a la necesidad de armonizar el régimen de bancadas ordenado en la
Constitución con las demás disposiciones del mismo ordenamiento superior y, en
ese orden de ideas, hace expresa alusión a las disposiciones contenidas en el
artículo 108 (sistema de bancadas), artículo 133 (carácter representativo del
congresista, deber de consultar la justicia y el bien común y responsabilidad
política ante la sociedad y frente a sus electores), artículo 151 (carácter
orgánico de la ley que regula la actividad legislativa y artículo 185 (sobre
inviolabilidad parlamentaria).
Manifiesta el Señor
Procurador General que la Ley 974 de 2005 no cumple con el objetivo de adecuar
el Estatuto Orgánico del Congreso (Ley 5ª. de 1992) y reitera que las
definiciones generales contenidas en la Ley 974 bien pueden estar consagradas
en una ley ordinaria, mientras que las disposiciones a través de las cuales se
reforma el reglamento del Congreso debe estar contenidas en una ley orgánica,
que plasme en forma coherente y clara tanto los procedimientos, como los
deberes y los derechos de los congresistas, para evitar la generación de un
régimen caótico en el cual se asignen determinadas facultades a las bancadas,
sin perjuicio de que los congresistas puedan continuar actuando en la misma
forma en que lo venían haciendo con anterioridad a la aprobación de la Reforma
Política.
A juicio del Ministerio
Público, la ley orgánica que se ocupe del Reglamento del Congreso en cuanto
atañe al régimen de bancadas habrá de definir como habrá de operar dicho
sistema en relación con la función de administrar justicia y, de igual manera,
ha de ocuparse de armonizar el aludido régimen de bancadas con las
disposiciones sobre los derechos de los congresistas consagrados en el artículo
264 de la Ley 5ª. de 1992 y en otras disposiciones, así: “derecho a la participación con voz (art.10 Ley 5ª. 1992, proposición
de temas para el orden del día por los congresistas individualmente
considerados (art.79 Ley 5ª. 1992), derecho a intervenir en los debates de
comisiones y de plenarias (art. 96 Ley 5ª. 1992), interpelaciones (art. 98 Ley
5ª. 1992), respuesta a alusiones en los debates (art. 99 Ley 5ª. 1992), réplica
o rectificación (art. 100 Ley 5ª. 1992), mociones de orden (art. 108 Ley 5ª.
1992), moción de cierre de debate por suficiente ilustración (art. 108 Ley 5ª.
1992), moción de suspensión (art. 109 Ley 5ª. 1992), votación secreta (art. 131
Ley 5ª. 1992), solicitud de revisión de los proyectos por partes (art. 158 Ley
5ª. 1992), presentación de enmiendas a los proyectos de ley (art. 160 Ley 5ª.
1992)”.
La misma ley orgánica habrá
de definir lo concerniente a la armonización del régimen de bancadas con la
regulación de la inviolabilidad de los congresistas (art. 265 Ley 5ª. de 1992),
así como con la regulación de los deberes (art. 268) y las faltas (art. 269) de
los congresistas, dado que la actuación en bancadas es un deber constitucional
y legal que comporta determinada forma de participación del congresista y,
adicionalmente, a la mesa directiva del Congreso corresponde aplicar algunas de
las sanciones impuestas por los partidos políticos a sus respectivos
miembros.
Se ocupa luego el Ministerio
Público del análisis de cada una de las
disposiciones acusadas, así:
Facultades que se otorgan a los miembros de las corporaciones públicas
en forma individual (art. 3º. Ley 974 de 2005).
Se refiere en primer lugar a
la orden contenida en el art. 108 superior en el sentido de que los miembros de
las corporaciones públicas han de actuar como bancada y advierte que la reforma
política sólo será efectiva en la medida en que se cambie la actuación individual,
que hacía irracional el funcionamiento del congreso, por una actuación de
bancada.
Advierte sobre la
contradicción en que se incurre en el aludido artículo 3º., por cuanto después
de señalar en el inciso primero las facultades de las bancadas, en el inciso
segundo reproduce exactamente las mismas facultades – y adiciona algunas más –
atribuyéndolas a los congresistas. En este orden de ideas, lo dispuesto en el
inciso segundo desvirtúa el régimen de bancadas, ya que si los congresistas
cuentan con las mismas facultades de la bancada, qué sentido tiene instituir
las bancadas? De otra parte, se hace igualmente patente la incongruencia en que
se incurre al facultar a los partidos políticos para regular el funcionamiento
de sus bancadas y para sancionar a quienes se aparten de sus directrices,
razones todas estas que llevan al Señor Procurador a solicitar a la Corte la
declaración de inexequibilidad de la disposición contenida en el inciso segundo
del artículo 3º. de la Ley 974 de 2005.
Las alusiones genéricas contenidas en los artículos 10, 12 y 16 de la
Ley 974 de 2005.
Encuentra el Ministerio
Público que no le asiste razón al demandante cuando asevera que la expresión “los oradores” contenida repetidamente en
el artículo 10, comporta una vulneración al régimen de bancadas, por cuanto
tales oradores actúan como voceros de sus respectivas bancadas o actúan a
título individual, bien porque no forman parte de una bancada o porque se trata
de asuntos de conciencia. En tales circunstancias no habría vulneración alguna del
ordenamiento, “mientras se interprete que
estos oradores son los legitimados a intervenir”.
En cuanto concierne a las
expresión “y los miembros”, contenida en el numeral 2º. del artículo 10 dentro
del enunciado “A los voceros y los
miembros de las bancadas, hasta por veinte minutos por grupo”,
encuentra el Procurador General que se hace necesaria una declaración de
exequibilidad condicionada, en el entendido de que el legislador ha dejado un
margen “para que según el criterio de los partidos, en las intervenciones de
las bancadas hablen sus voceros y eventualmente se deje un espacio a los demás
miembros, teniendo en cuenta que los miembros intervienen en nombre de su
bancada y no a título personal, por cuanto, actúan dentro del tiempo (20 o 30
minutos) que corresponde al grupo y según las decisiones de la bancada y las
directrices del partido”.
En consecuencia, solicita a
la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la aludida expresión, bajo
el entendido de que corresponde a ese margen de regulación que compete a los
partidos en relación con su respectiva bancada, en ejercicio del cual puede
organizar el uso del tiempo que le corresponde como tal, según lo señalado por
la Ley.
De la posibilidad de que las bancadas dejen en libertad a sus miembros
para votar según su criterio individual y de los casos en que puede tomarse
esta decisión según el artículo 5º. de la Ley 974 de 2005, a la luz del
artículo 108 superior.
En relación con la acusación
que formula el demandante a la expresión “votar”
contenida en el inciso primero del artículo 5º., el Procurador General comparte
sus apreciaciones en cuanto considera que “en los asuntos definidos por los
partidos políticos como asuntos de conciencia, los miembros de los partidos
quedarán en libertad de actuar por fuera del régimen de bancada en todos los
aspectos relativos al debate y votación de las disposiciones o los proyectos
respectivos” y, por tal razón, solicita a la Corte que declare la
constitucionalidad de la expresión “votar”, en el entendido de que, cuando se
trate de asuntos de conciencia, la libertad de que goza el congresista que se
aparte de la bancada para actuar individualmente, podrá ejercerla tanto en el
desarrollo de los debates como en el acto de votación.
En relación con la acusación
formulada contra la expresión “Cuando la decisión frente a un tema sea la de
dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio
individual”, el Ministerio Público hace las siguientes reflexiones:
El demandante parece partir
de la consideración de que el derecho a la libertad de conciencia es de
naturaleza subjetiva y, por tal razón, no es susceptible de colectivización a
través de la bancada. Admite el Procurador que el derecho a la libertad de conciencia
es esencialmente subjetivo y su ejercicio ha de ser individual, ya que cada
persona ha de poder actuar de acuerdo con su mandato interior, sin que pueda
ser compelido a actuar en contra de su conciencia y es precisamente en razón de
tal circunstancia que se consagró dicha excepción al régimen de bancadas, sin que ello quiera
decir, sin embargo, que la determinación de los asuntos que han de considerarse
como de conciencia pueda tener igual tratamiento ya que, por disposición del
artículo 108 superior, tales asuntos han de ser definidos por los partidos
políticos.
Advierte que “los asuntos de conciencia que determinen los
estatutos de los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de
ciudadanos, deben ser puntuales y guardar estrecha relación con el núcleo
esencial de los derechos fundamentales, tales como la preservación del derecho
a la vida (pena de muerte, eutanasia, aborto, clonación), el servicio militar
obligatorio, etc., las creencias religiosas, más no los asuntos institucionales
públicos relacionados con las distintas religiones,(obligación de tributar,
trámites administrativos), entre otras materias”
Concluye que, en relación con los asuntos que son
considerados como de conciencia, la bancada puede seguir actuando como tal, en
nombre de los miembros que coinciden en la misma posición, pero no ya en
aplicación de la regla de la mayoría, sino en razón de la unanimidad frente a
un tema, en tanto que los miembros que no comparten la posición de la bancada quedarán en libertad de actuar
individualmente, sin que ello pueda dar lugar a la imposición de sanción
alguna. En consecuencia, mientras la definición de los temas que se consideran
de conciencia es un asunto de naturaleza objetiva, el ejercicio de dicha
libertad es de naturaleza subjetiva, sin que ello sea óbice para que puedan
actuar colectivamente quienes compartan la misma posición.
En consecuencia solicita a
la Corte que declare la constitucionalidad condicionada de la expresión en
comento, en el entendido de que “esta decisión
es un acto de aplicación de las determinaciones relativas a los temas de
conciencia consagradas en los estatutos de los partidos y no una decisión
autónoma y ad hoc de las bancadas o de los congresistas”. Lo anterior sin
perjuicio del condicionamiento solicitado en relación con la expresión “votar”, precedentemente analizada.
En cuanto concierne a la
expresión “Cuando exista empate entre sus
miembros, se entenderá que estos quedan en libertad de votar”, afirma el
Ministerio Público que contradice el texto constitucional, ya que no compete al
legislador sino a los partidos políticos definir el funcionamiento y los
procedimientos internos de las bancadas y, además, por cuanto la disposición
acusada establece una excepción al régimen de bancadas no contemplada por el
constituyente derivado, el cual limitó tal posibilidad a los asuntos de
conciencia.
La solución para las
situaciones de empate no puede consistir en dejar que se diluya la decisión
entre los miembros de la bancada, como si se tratara de asuntos de conciencia,
sino que lo procedente es establecer mecanismos
que permitan tomar una decisión. Alude a diferentes procedimientos que
resultarían posibles, en cuanto constituyen reglas de la minoría, que son alternativas
a la regla de la mayoría o la cualifican,
“en unos casos dando mayor juego a las minorías a través de su
poder de veto, oposición u obstrucción y en otros posibilitando otras formas de
toma de posiciones”.
Reitera que, en todo caso,
la búsqueda de la correspondiente solución compete a los partidos políticos y,
sólo de manera subsidiaria al legislador y, en consecuencia, solicita a la
Corte que proceda a declarar la
inexequibilidad de la aludida expresión.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte
de una ley de la República, en este caso, de la Ley 974 de 2005.
2.
Problemas jurídicos que debe resolver la Corte.
El ciudadano Juan Darío Contreras Bautista demanda la
inconstitucionalidad de algunos segmentos normativos de los artículos 3, 5, 10,
12 y 16, de la Ley 974 de 2005, por la supuesta vulneración del artículo 108 de
la Constitución Política.
Afirma
el ciudadano demandante que las disposiciones acusadas resultan contrarias al
espíritu de la actuación dentro de un régimen de bancadas, en cuanto se oponen
a la racionalidad que se busca en la actuación parlamentaria, a la
responsabilidad política de los partidos y a las prácticas políticas guiadas
por la moralidad pública.
Agrega
que no tiene sentido que las mismas atribuciones que se otorgan a las bancadas
sean conferidas también de manera individual a los congresistas, haciendo
nugatoria entonces la responsabilidad del correspondiente partido o movimiento
político, por cuanto la misma vendría a diluirse a través de las actuaciones
individuales de sus miembros y sostiene que tal situación atenta contra el
principio democrático.
De
otra parte, agrega el demandante que las intervenciones a título individual van
contra la moralidad pública en cuanto pueden servir para la obtención de
beneficios particulares, lo cual termina deslegitimando la función de las
corporaciones públicas y de los partidos políticos.
En resumen, las normas acusadas y los cargos contra
ellas son: (i) el inc. 2º del art. 3º y el cargo se dirige contra toda la
norma; (ii) en relación con el artículo 5º, se demandan las expresiones: “Cuando
la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para
votar de acuerdo con su criterio individual...”, del inc. 1º, y
todo el inc. 3º; y se plantean dos cargos: uno dirigido contra todas las normas
citadas y otro sólo contra la expresión “votar”;
(iii) en relación con el artículo 10º, se demanda la expresión “a cada uno de los oradores” del inc.
1º, “y los miembros” del num. 2º del
inc. 2º, el num. 3º del inc. 2º, y los incisos 3º y 4º; y el cargo se dirige
contra todas las normas citadas; (iv) del artículo 12 se demanda la expresión “No se podrá intervenir por más de dos veces
en la discusión de una proposición o en su modificación” y el cargo se
formula contra toda la expresión; (v) finalmente se demanda la expresión “miembro” del inc. 2º del art. 16 y el cargo se formula
contra ella.
La Universidad del Rosario,
único interviniente en este proceso, considera que deben ser declarados
inexequibles todos los apartes de los preceptos demandados que hagan posible la
actuación individual de los integrantes de las bancadas, con excepción de los
casos de objeción de conciencia.
Manifiesta que efectivamente
la Constitución defirió a la ley la definición de los términos en los cuales ha
de surtirse la actuación como bancada por parte de los ciudadanos elegidos por
un mismo partido o movimiento político y que defirió, además, a los propios
movimientos o partidos el señalamiento de aquellos asuntos de conciencia en
relación con los cuales no habrá de operar el régimen de bancadas.
A su vez, la Vista Fiscal
solicita a la Corte declarar inexequible el inciso segundo del artículo 3º.;
declarar la exequibilidad condiciona de la expresión “y los miembros”, contenida en el numeral segundo del artículo 10,
en el entendido de que compete a los partidos la regulación del funcionamiento
de su respectiva bancada, así como organizar el uso del tiempo que corresponde
a cada partido; declarar la exequibilidad de las expresiones “de cada uno de los oradores”, contenida en el inciso primero del
artículo 10, “No se podrá intervenir por
más de dos veces en la discusión de una proposición o en su modificación”,
contenida en el artículo 12 y “o miembro”,
contenida en el artículo 16; declarar igualmente la exequibilidad de las
disposiciones contenidas en el numeral tercero y en los incisos 4º. y 5º. del
artículo 10, por el cargo examinado; declarar la constitucionalidad
condicionada del inciso primero del
artículo 5º. de la Ley 975 de 2005, así: i) la expresión “votar”, en el entendido de que, en los asuntos de conciencia, los
integrantes de las corporaciones pueden actuar libremente tanto en los debates
como en la votación y ii) la expresión completa “Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus
miembros para votar de acuerdo con su criterio individual”, en el entendido
de que, en tales casos, no son las bancadas, ni los congresistas quienes
deciden autónomamente, sino que la actuación de las bancadas se concreta en
aplicar los estatutos de los partidos, en cuanto hayan regulado lo atinente a
los asuntos de conciencia y, finalmente, declarar la inexequibilidad de la
expresión “Cuando exista empate entre sus
miembros se entenderá que estos quedan en libertad de votar”, contenida en
el inciso tercero del artículo 5º. de la Ley 974 de 2005.
En este orden de ideas, los
problemas jurídicos que se le plantean a la Corte son los siguientes:
2.1. Viola el precepto
contenido en el artículo 108 superior - que introdujo en el ordenamiento
constitucional el régimen de bancadas -
mantener vigentes las facultades
o atribuciones que el Reglamento del Congreso les confería de manera individual
a los congresistas, para “promover
citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las
sesiones plenarias de la respectiva corporación; a intervenir de manera
preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a
presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar
votaciones nominales o por partes y a postular candidatos, así como
verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración
y las demás establecidas en el citado reglamento?.
2.2. La expresión “votar” utilizada en el inciso 1º. del
artículo 5º. de la Ley 974 de 2005, al no abarcar la posibilidad de intervenir
plenamente, de manera individual, en igualdad de condiciones a la bancada de la
cual se aparta, limita el ejercicio del derecho a la objeción de conciencia y
con el ello el régimen de bancadas?
2.3. Las expresiones “Cuando la decisión frente a un tema sea la
de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio
individual” y “Cuando exista empate
entre sus miembros se entenderá que estos quedan en libertad de votar”
contenidas en los incisos 1º. y 3º., respectivamente, del artículo 5º. de la
Ley 974 de 2005, imponen el ejercicio del derecho de objeción de conciencia
manera colectiva, vulnerando con ello tal derecho?
2.4. Las alusiones que las
normas acusadas de los artículos 10, 12 y 16 de la Ley 974 de 2005, hacen a “los oradores”, “los miembros de las bancadas”, o que “no se pueda intervenir por más de dos veces en la discusión de una
proposición o en su modificación”, están referidas a ciertas actividades de
cada uno de los miembros de las corporaciones públicas a título individual
vulnerándose el régimen de bancadas?
Para resolver los citados
problemas jurídicos, la Corte hará previamente alusión al sistema de partidos y
grupos parlamentarios en las democracias contemporáneas, resaltando que la
disciplina de grupo es “conditio sine qua
non” para el funcionamiento de las bancadas; también se referiá al régimen
de bancadas en el ordenamiento jurídico nacional.
3. Sistema de partidos y grupos parlamentarios en las democracias
contemporáneas. Breve alusión esquemática.
Hasta comienzos del siglo XX
era evidente la vigencia del concepto del estado liberal de derecho, con sus
presupuestos de individualismo y de abstencionismo estatal y con una manifiesta
resistencia a reconocer a los partidos políticos como nuevos actores de la vida
política, a tal punto que ni siquiera se mencionaban en los textos
constitucionales de los diferentes países del mundo. Fue a partir de entonces,
que se empezó a reconocer el protagonismo de los partidos políticos y su
diferencia con el Parlamento.
Se comenzó a partir de
entonces, a dar el paso de un silencio absoluto en relación con a existencia y
legitimidad de los partidos políticos hasta llegar a su posterior
reconocimiento expreso, y a la asignación de un papel preponderante en la
formulación y manifestación de la voluntad popular[1],
superándose paulatinamente el concepto individualista en la conformación de las
asambleas legislativas y dando lugar a fuerzas políticas organizadas como
determinantes de las decisiones y funcionamiento del poder legislativo del
Estado.
Así, en la medida en que las
diferentes fuerzas políticas van consolidando un cuerpo de doctrina que les
permite diferenciarse ideológicamente y contar con unos principios que han de
caracterizarlas, se van organizando para interferir como grupo en las
diferentes decisiones que se adoptan al interior del Parlamento[2].
En efecto, la preponderancia
de los partidos políticos sobre las personas que lo conforman y que resultan
elegidas por voto popular para concurrir en su nombre a las diferentes
corporaciones públicas, hace que la actuación aislada de los elegidos, que
tradicionalmente había constituido el “modus
operandi” en ellas, haya de ser reemplazada por la actuación organizada y
coordinada de los respectivos grupos parlamentarios[3]
o bancadas, que derivan y mantienen siempre una constante relación con el
partido político a que pertenecen[4].
Relaciones entre los
partidos políticos y los grupos parlamentarios que el ordenamiento jurídico
regula de manera genérica, limitándose a señalar el marco mínimo en que ellas
han de desarrollarse, y dejando la parte más significativa a la regulación de
las normas estatutarias propias de cada uno de ellos, así como al reglamento
interno de cada bancada o grupo parlamentario.
Ahora bien. La circunstancia
de que muchas veces no se reúna el número mínimo requerido para conformar una
bancada con miembros de un mismo partido o movimiento político[5],
ha hecho que se permita la conformación de bancadas mixtas. En algunos países
además, los miembros de las corporaciones públicas, al ser elegidos, pueden
optar libremente por el grupo al cual desean pertenecer, selección que debe ser
oportuna so pena de ser ubicados automáticamente en el grupo mixto. La
organización interna de dichos grupos mixtos se asimila, en la medida de lo
posible, a la de los demás, debiendo en consecuencia, constituir sus propios
cuadros directivos, designar voceros, etc.
Grupos parlamentarios o
bancadas que necesariamente adquieren una relación con sus propios miembros, la
que surge desde el momento mismo de la inscripción de su nombre en las listas
correspondientes a dicho partido o movimiento para la elección popular a una
corporación pública, para lo cual debe mediar previamente la vinculación libre
y espontánea del ciudadano al partido o movimiento político respectivo.
Relación que trae como consecuencia, que quienes se han postulado en nombre de
un partido y han obtenido el necesario apoyo popular en las urnas para formar
parte de una corporación pública, deben actuar en ella de conformidad con la
disciplina del grupo, como una condición
“sine qua non” para el cabal funcionamiento de las bancadas.
En efecto, si la vinculación
de los ciudadanos a los partidos o movimientos políticos debe ser libre y
voluntaria, y estos partidos o movimientos pretenden ejercer un papel
preponderante en la formación de la voluntad del Estado, es claro que como
tales deben adoptar determinaciones y decisiones constitutivas de la expresión
del acuerdo mayoritario de sus miembros, de conformidad con los estatutos
vigentes respectivos, y éstas le deben ser obligatorias a todos quienes deben
actuar como bancada en una corporación pública[6].
Cabe recordar, que el
concepto de bancada o grupo parlamentario involucra el de disciplina del voto
así como de otros aspectos de la actividad parlamentaria[7].
Tal situación, de hecho comporta una reducción cada vez mayor de las
competencias individuales de los miembros de las corporaciones públicas[8],
y hace del interior de cada grupo o bancada el escenario propicio para que los
miembros de las corporaciones públicas hagan conocer sus propios puntos de
vista e incidan en el sentido de las decisiones que habrán luego de adoptarse
por estas, de conformidad y en nombre del partido o movimiento político o
ciudadano al que pertenecen.
Y, el mayor o menor grado de
participación de los miembros individuales de las corporaciones públicas
dependerá entonces de lo que sobre el particular decidan los partidos políticos
de conformidad con lo que al respecto establezcan sus estatutos y los
reglamentos de las diferentes bancadas, ya que es a tales estructuras a las que
corresponde determinar los espacios dentro de los cuales los parlamentarios
habrán de ejercer su mandato, debiendo asegurar, en todo caso, la plena
vigencia del principio democrático.
Cabe recordar, que ya desde
comienzos del Siglo XX se aludía a la conveniencia de contar con grupos
parlamentarios organizados que permitieran que los debates al interior de las
corporaciones públicas se pudiesen desarrollan en forma rápida y fecunda[9].
Con el mismo fin[10],
de lograr la racionalización y eficacia de la labor parlamentaria, se creo la
figura de las “comisiones”, que al
surgir con anterioridad a la de los grupos parlamentarios; pero dado que estas
se integran atendiendo la composición política de la plenaria de la respectiva
corporación, no suplen la necesidad de agrupación en bancadas para avanzar
desde otro punto de vista en la racionalización y eficacia a la actividad
parlamentaria mediante la acción coordinada de sus miembros.
Lo anterior por cuanto, la
costumbre de la actuación a título individual en las discusiones y decisiones
que se adoptan al interior de las corporaciones públicas ha venido indicando
que mengua su eficiente y eficaz labor[11],
siendo cada vez más necesaria la organización de los debates para optimizar la
labor y así el aprovechamiento del tiempo disponible.
Se ha venido imponiendo por tanto, la implantación de un
sistema cada vez más restrictivo y organizado en el uso de la palabra y la
consiguiente disminución de las posibilidades de intervenciones individuales,
situación que ha conducido a que el debate se desarrolle con base en las
intervenciones de los portavoces de los diferentes grupos o bancadas[12].
Lo que entonces se veía como algo deseable, se ha venido convirtiendo en
realidad a partir de comienzos del siglo pasado, a tal punto que, en la
actualidad, las severas limitaciones al principio de discusión son una
constante en muchos reglamentos parlamentarios. Tal circunstancia implica un
reforzamiento de las posibilidades reales de participación de los miembros de
las bancadas en sus debates internos así como en los que se den en el interior
de los partidos y movimientos políticos para la formación de la voluntad
mayoritaria de estos, a fin de garantizar la cabal observancia del principio
democrático.
Ahora bien. Cabe recordar,
que en un sistema parlamentario,
como el gobierno no puede funcionar sin el permanente apoyo del partido o de
los partidos que lo establecieron en el poder y que le aseguran su continuidad,
en éstos se hace absolutamente necesario que tales partidos estén en
condiciones de asegurar el voto de sus propios parlamentarios, lo cual
presupone que estén en capacidad de obligar a que se vote en la forma que
previamente se haya establecido.
En efecto, en razón de la
necesidad de asegurar la continuidad del gobierno, bien puede suceder que la
disciplina de partido no se entienda necesariamente como algo forzado o
impuesto desde el partido, sino que bien puede derivarse de un proceso
espontáneo y natural surgido de la coincidencia ideológica que determinó la
militancia dentro de dicho partido, pues la defensa de determinados valores,
principios e intereses han sido acogidos previamente por su militantes. Pero,
también puede acontecer, que ante la insuficiencia de la motivación derivada de
las coincidencias ideológicas y de la racionalidad, el partido se vea precisado
a exigir de sus miembros activos en el parlamento, determinado tipo de
comportamiento, recurriendo incluso para ello, si resulta indispensable, a la
aplicación de las sanciones que hagan desistir de los eventuales disensos o que
sirvan de ejemplo para prevenir la repetición de similares situaciones de
indisciplina en el futuro.
Las características
someramente descritas permiten entender por qué la organización y disciplina de
los diferentes grupos políticos representados en el parlamento resulta del todo
indispensable dentro de la dinámica propia del sistema parlamentario.
En cuanto atañe al sistema presidencial las motivaciones
de la disciplina de partido son un tanto diversas. En efecto, con el
relativismo connatural a la ciencia política,
puede afirmarse que una de las características propias de este sistema consiste en la elección del
jefe del Estado a través del sufragio universal, directo o indirecto, de todos
los ciudadanos y por un período fijo. Otra característica radica en el hecho de
que, en un sistema presidencial, el Congreso no escoge al jefe de Estado, ni
determina el fin de su mandato. La
conformación del gobierno es una potestad del presidente, así como su remoción,
sin que ello excluya que, en determinadas circunstancias, el Congreso pueda pronunciarse
en forma vinculante acerca de la remoción de determinado ministro en particular
(moción de censura). Finalmente, en el sistema presidencial, el jefe del
Estado, es a la vez jefe del gobierno que él mismo conforma.
Dado que tales
características constituyen otras tantas limitaciones al ejercicio del poder
por parte del Congreso en relación con el poder ejecutivo, encontrándose más
circunscrita la acción de este último a la creación de las leyes y a moderadas
manifestaciones del control político, no es de extrañar que la actividad
parlamentaria en los regímenes presidenciales se haya podido desarrollar
históricamente sin necesidad de
implementar un régimen de bancadas, como sí se observa en los sistemas parlamentarios.
Mientras que en el sistema parlamentario
resulta indispensable la actuación en bancada y una sólida disciplina de grupo
para asegurar la continuidad del gobierno, en el sistema presidencial lo que
hace aconsejable la actuación en bancadas es la posibilidad de racionalizar el
ejercicio de la actividad legislativa, la posibilidad de dividir el trabajo y de mejorar sustancialmente el orden
y el nivel de los debates que han de llevarse a cabo en las sesiones plenarias,
por cuanto los aspectos preliminares, los aspectos generales y las diferencias
de matices que pudieren presentarse entre miembros de un mismo partido o
movimiento político, habrán de quedar superadas a través de los debates que
necesariamente han de llevarse a cabo al interior de los partidos, debates que
resultan indispensables para fijar la posición que habrá de adoptar cada
partido o movimiento político y que habrá de exteriorizar a través de sus
voceros en las sesiones de la corporación pública.
No puede perderse de vista,
en todo caso, que las diferencias a las
que se ha hecho alusión, según se trate de un sistema parlamentario o de un
sistema presidencial, apuntan a los
compromisos, a los intereses y a los
objetivos que determinan la orientación de la actuación de la bancada. Sin
embargo, en cuanto atañe específicamente
al funcionamiento del régimen de
bancadas, no habría una particular diferenciación entre el sistema
parlamentario y el sistema presidencial ya que, en ambos casos, de lo que se
trata es de llegar a los debates de plenaria con posiciones previamente definidas
y asegurar que la votación no esté determinada por la apreciación subjetiva de
cada miembro de la respectiva corporación pública, sino por los lineamientos
acogidos previamente por cada partido o movimiento político y que reciba el
voto disciplinado y coincidente de los miembros de cada bancada, bien sea como
fruto de la espontánea coincidencia ideológica o de la eficacia de los
mecanismos de disciplina acordados en forma previa, expresa y democrática al
interior de cada partido o movimiento político o ciudadano.
4. El régimen de bancadas en el ordenamiento jurídico nacional.
El sistema de bancadas o
grupos parlamentarios, se introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano
mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, como parte de una Reforma Política,
orientada de manera general a fortalecer los partidos políticos, y racionalizar
la actividad del Congreso. Tales objetivos generales fueron resumidos por esta
corporación así:
“De igual
manera, se insistió en el hecho de que la Reforma Política debía ser entendida
como un todo armónico encaminado a democratizar y racionalizar la actividad del
Congreso de la República, para lo cual era necesario contar con unos partidos
políticos fuertes, representativos, que contasen con unos programas claros; regular de manera más adecuada la financiación de la
actividad política, modificar el sistema electoral introduciendo la figura del
voto preferente, introducir cambios en el régimen de los Congresistas,
modificar la composición del Senado y la Cámara de Representantes y por
supuesto, establecer un sistema de bancadas estricto.
(…)
“…se expuso que con el sistema de bancadas se
pretende evitar la dispersión de los partidos políticos, emplear de mejor
manera el tiempo de las intervenciones durante las sesiones plenarias y
facilitar el ejercicio de la oposición política.
(…)
En este orden de ideas, el funcionamiento de un
estricto régimen de bancadas, y por ende, la posterior regulación legal del
mismo, no pueden ser entendidos de manera aislada, sino en el contexto de los
propósitos fundamentales perseguidos con la adopción del Acto Legislativo 01 de
2003, en especial, el fortalecimiento y la racionalización de la actividad del
Congreso de la República, y en consonancia con los instrumentos implementados para
tales fines como son, la lista única, el umbral, la cifra repartidora, los
requisitos más exigentes para crear partidos y movimientos políticos y la
reposición de votos. En otros términos, los temas concernientes a la regulación
de los partidos y movimientos políticos, el sistema electoral y el
funcionamiento del Congreso se encuentran íntimamente ligados, y en
consecuencia, el examen constitucional del régimen de bancadas no debe perder
de vista dichas interdependencias, es decir, la manera como se organizan y
funcionan las bancadas parte de comprender la forma como se constituyen, desde
sus inicios, las organizaciones políticas, de qué manera eligen sus candidatos,
bien sea internamente o por voto preferente, cómo financian sus actividades
proselitistas, de qué manera se eligen los integrantes de las Corporaciones
Públicas, terminan todas ellas explicando y justificando la forma en que éstos
deben reagruparse, y la disciplina interna que deben conservar, para efectos de
racionalizar el funcionamiento de aquéllas”[13].
La Corte también ha tenido
la oportunidad de pronunciarse sobre los efectos de la creación del sistema de
bancadas en el funcionamiento del Congreso. Al respecto consideró[14]:
“En tal sentido, el funcionamiento del órgano
legislativo mediante el sistema de bancadas equivale simple y llanamente a
cambiar los protagonistas del juego político. En adelante, no serán lo serán
los congresistas individualmente considerados, sino que los actores principales
serán los partidos políticos mediante sus representantes en el Congreso de la
República. De igual manera, parte del supuesto que los partidos políticos
cuenten con una organización interna, que desarrolla un determinado proyecto
político, y para tales fines disponen de algunos instrumentos encaminados a
mantener la disciplina interna, de tal forma que las directrices de las
autoridades partidistas sean cumplidas por todos los integrantes de la bancada,
con excepción de aquellos asuntos que sean considerados de conciencia.
De allí que, con la entrada en funcionamiento
de un régimen de bancadas, las clásicas funciones del Congreso se pueden
simplificar de manera significativa. El control político, adelantado mediante
los consabidos debates, se realizaría principalmente como una estrategia
partidista y no motivado por actitudes individuales o egoístas. De esta forma,
la opinión pública recibirá un menor número de opiniones, pero éstas serán, a
su vez, más representativas y profundas. De igual manera, el procedimiento
legislativo se verá transformado puesto que se puede racionalizar la
presentación de iniciativas legislativas y los debates en comisiones y
plenarias serán más organizados. Cabe asimismo señalar que los regímenes de
bancadas conducen a fomentar y estimular la especialización de los
congresistas. A su vez, los portavoces de las respetivas bancadas deberán ser
los más preparados para aportar y criticar los proyectos de ley que se
discuten. El trabajo en comisión será el principal, pues allí se definirán los
contenidos, en tanto que las plenarias servirán para hacer públicas las razones
de consenso o disenso entre las diversas bancadas. De allí que las bancadas son
un instrumento para ejercer la participación política dentro del Congreso, evitando
la dispersión y atomización de las opiniones políticas, y sobre todo, logra una
mejor gobernabilidad, coadyuvando a racionalizar el sistema político
colombiano. Así, todos los cambios en el funcionamiento del Congreso, en el
desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, serán adelantadas como
consecuencia de las pautas de conducta de las bancadas, y eventualmente, en el
futuro podrán incorporarse legislativamente”.
Y, en cuanto a la existencia
de unos partidos políticos fuertes y la necesidad de su influencia en la toma
de decisiones que corresponde adoptar al Congreso a través de las bancadas,
también consideró la Corte[15]
que:
“En efecto, la capacidad funcional del Estado
constitucional se basa en la existencia de unos partidos fuertes, lo cual
supone, a su vez, que los parlamentarios actúen como esferas de acción política
homogénea y unitaria. Lo anterior sólo
puede conseguirse, en palabras de García Pelayo, mediante una fuerte
organización y disciplina, asegurada por las correspondientes sanciones, lo
cual implica que, si bien el congresista puede influir en la toma de decisiones
de la bancada, una vez establecida de manera democrática una directriz por ésta
no puede apartarse de la misma”.
(…)
En este orden de ideas,
existe una clara interdependencia entre la organización interna de los partidos
y movimientos políticos, el proceso de toma de decisiones en el seno de los
mismos, la exclusión de los asuntos de conciencia y el correlativo
funcionamiento de las bancadas en una determinada Corporación Pública. En
efecto, por mandato constitucional, “Los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo
atinente a su régimen disciplinario interno. Los miembros de las Corporaciones
Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano
actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de
conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas”, y de
manera complementaria, en los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01
de 2003, son
los partidos y movimientos políticos los competentes para determinar, de manera
general, los asuntos de conciencia y establecer un régimen disciplinario, que
podrá incluir, de acuerdo con un principio de gradualidad, sanciones tales como
la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por
el resto del período para el cual fue elegido, hasta la expulsión del mismo”[16].
En atención a los anteriores
propósitos, mediante el Acto Legislativo No. 01 de 2003, artículo 2º, se
modificó el artículo 108 de la Constitución a fin de introducir en el
ordenamiento jurídico nacional el sistema de bancadas. Expresamente los incisos
6º y 7º del citado artículo disponen:
“Los estatutos de los partidos y movimientos
políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Los miembros de las corporaciones públicas
elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuaran en
ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con
las decisiones adoptadas democráticamente por éstas.
Los
estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los
asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de
los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta su
expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho al voto del congresista,
diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido.”.
(negrillas fuera del texto original)
Sobre el alcance de estas
disposiciones la Corte consideró:
“(…)
“9. En virtud de los argumentos expuestos, la Corte
encuentra que los incisos 6 y 7 del artículo 108 de la Carta tienen, al menos,
los siguientes alcances. En primer lugar todas las decisiones deben ser
adoptadas por la respectiva bancada, de manera democrática y según las
directrices del partido. En segundo término, estas cláusulas constitucionales
habilitan al legislador para reformar el reglamento del congreso con la
finalidad de promover la actuación en bancadas, siempre que no vulnere la
garantía institucional de la autonomía de la respectiva organización. En este
sentido, nada obsta para que el legislador otorgue amplias facultades al vocero
del grupo y establezca incentivos especiales para la acción colectiva, pero no
puede sin embargo adoptar las decisiones internas que solo corresponde adoptar
a la respectiva asociación política. Adicionalmente, la cláusula constitucional
comentada autoriza a los partidos y movimientos políticos para sancionar a
quien no obedezca la disciplina de partido, incluso, con la pérdida del voto.
Finalmente, las bancadas encuentran un límite en el derecho – de configuración
reglamentaria – de sus miembros, de votar individualmente los asuntos de
conciencia definidos por el propio partido o movimiento. En este sentido cabe
indicar que cuando la Carta se refiere a los “asuntos de conciencia” no se está
limitando exclusivamente a las cuestiones que pueden dar lugar a la objeción de
conciencia de que trata el artículo 18 de la Carta. Compete a cada partido o
movimiento, en virtud de su autonomía, definir los asuntos de conciencia que
queden eximidos del régimen de bancadas.” [17]
En efecto, los incisos 6 y
7 del artículo 108 de la Constitución,
introducen una novedad en el funcionamiento del Congreso, que la misma reforma
política hizo extensiva a las demás corporaciones públicas de elección popular,
en cuanto modifica la forma tradicional de actuación de sus miembros, que se
hacía a título personal o mediante la conformación de grupos o coaliciones
puramente accidentales, muchas veces determinadas sólo por la coyuntural
coincidencia en relación con algún proyecto, idea o asunto de su interés.
Ahora, por disposición
constitucional, la regla general de la actuación de los miembros de las
corporaciones públicas será en bancadas políticas, quedando como excepcional su
actuación a título individual. Así lo consideró la Corte en la
sentencia C-859 de 2006, al declarar inexequible la expresión “o de aquellos en los que, por razones de
conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el
caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no
adoptar una decisión única”, del inciso segundo del artículo 5º de la Ley
974 de 2005, al encontrar que se vulneraba el artículo 108 de la Constitución,
en cuanto se hacían nugatorios sus propósitos. Se consideró, que la
generalidad y ambigüedad de la cláusula demandada convierte prácticamente en
regla general la excepción de actuación individual de los miembros de las
corporaciones públicas.
Sistema de bancadas que
introduce un cambio respecto de los protagonistas del juego político, pues en
adelante ya no lo serán los integrantes de las corporaciones públicas individualmente
considerados, sino que los actores principales serán los partidos y movimientos
políticos a través de sus bancadas en las corporaciones públicas de elección
popular, que se deberán fortalecer mediante la actuación cohesionada y
disciplinada de sus miembros.
Actuación en bancadas que
presupone para estas la adopción de directrices, decisiones y determinaciones
que deberán ser unificadas y obligatorias para sus miembros, que han de
llevarse luego a la respectiva corporación a través de sus voceros o miembros
autorizados. En esta medida, como es condición indispensable de la actuación en
bancada, que sus miembros actúen bajo la disciplina de grupo, y que las
decisiones que deban adoptarse lo sean por la mayoría de sus miembros, las
minorías que puedan quedar en dicho momento están obligados a secundar con su
voto en la correspondiente corporación pública tales determinaciones, so pena
de las sanciones que por la inobservancia de las directrices de la bancada
respectiva haya de imponerse de manera individual a sus miembros, de
conformidad con los estatutos de los partidos.
Y, si bien es cierto que la
posición que se asuma por parte de cada bancada es obligatoria para sus
miembros y ha de ser expuesta en las corporaciones públicas a través de sus
voceros o miembros autorizados para tal efecto, ello no indica que los otros miembros
de las bancadas estén excusados para asistir a las sesiones respectivas, pues
resulta indispensable su concurrencia a las diferentes sesiones, para la toma
de las decisiones de bancada que puedan resultar necesarias en virtud de la
dinámica propia del debate y para hacer cumplir el reglamento respectivo, y
sobre todo para formalizar con su voto la expresión de la voluntad popular que
representan, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 133 de la
Constitución Política.
Al respecto de la disciplina
partidista, que obliga a los miembros de las corporaciones públicas elegidos
por un mismos partido o movimiento político a actuar de conformidad con el
régimen de bancadas, es decir, a pronunciarse en la forma previamente
establecida por esta, podría pensarse que constituiría una negación de la
democracia, en cuanto no permitiría la libre expresión de todos sus miembros,
que son los directos representantes del pueblo; sin embargo, el sistema de
bancada no se orienta a anular la actuación individual de los miembros de las
corporaciones públicas sino a enmarcarla dentro de las decisiones,
determinaciones y directrices sentadas por las bancadas respectivas. Además,
este sistema implica que en el seno de las corporaciones públicas existan y se
observen a cabalidad los mecanismos democráticos que garanticen la libre
expresión de todos sus miembros y el análisis abierto de las diferentes
posiciones en relación con los diversos temas de interés, con lo cual se
garantizan el principio democrático que debe regir la actuación de los miembros
de las corporaciones públicas.
En efecto, el sistema de bancadas
presupone una importante labor que habrá de llevarse a cabo ahora al interior
de cada bancada, pues les corresponde debatir y adoptar democráticamente una
posición de grupo, que habrá de ser expuesta por el vocero o voceros en la
correspondiente corporación pública, para lo cual deberán establecerse
mecanismos que aseguren la efectiva participación de los diferentes miembros
del grupo parlamentario, en forma tal que la posición que finalmente se adopte,
constituya realmente el resultado del respectivo ejercicio democrático.
Actuación en bancada que
presupone además, la necesidad de que los partidos y movimientos políticos o
ciudadano adecuen sus estatutos internos al régimen de bancadas, pues es en
estas normas en las cuales se deberá determinar, entre otros asuntos, las
reglas especiales para el funcionamiento de sus bancadas y los mecanismos para
la coordinación de sus decisiones dentro de las corporaciones públicas, las
diferentes disposiciones sobre las obligaciones y responsabilidades de los
miembros de las bancadas según se trate del cumplimiento de funciones
legislativas, de control político o lectorales, por parte de la respectiva
corporación[18], así
como lo atinente a su régimen disciplinario interno[19],
en el que deberán establecerse las sanciones por la inobservancia de sus
directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán
gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de
voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para
el cual fue elegido[20].
Ahora bien. Cabe recordar,
que la Constitución[21]
garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar
partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos y de
retirarse, sin que en ningún caso les permita pertenecer simultáneamente a más
de un partido o movimiento político con personería jurídica. La Constitución
también dispone, que para todos los procesos de elección popular, los partidos
y movimientos políticos, presentarán lista y candidatos únicos, cuyo número de
integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva
elección.
En efecto,
desde el momento mismo en que un partido o movimiento político inscribe el
nombre de un ciudadano en la lista correspondiente para la elección popular de
miembros a corporaciones públicas, y resulta elegido, surge un vinculo entre dicho ciudadano,
la respectiva bancada y el partido o movimiento político o ciudadano al que
pertenece, que implica la obligación del elegido de someterse a la disciplina
de la bancada, acatando las determinaciones, decisiones y directrices que esta
adopte, so pena de quedar incurso en las sanciones establecidas en los estatutos
del partido o movimiento político respectivo, que pueden incluir hasta la
expulsión del mismo, y con ello la imposibilidad de ser incluido nuevamente en
lista para cargo de elección popular a nombre de dicho partido o movimiento
político.
De otra parte, dado que el
concepto de bancada conlleva la actuación en grupo de los miembros de las
corporaciones públicas elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo
significativo de ciudadanos, la circunstancia de que muchas veces no se reúna
un número plural de miembros para conformar una bancada, conlleva la opción
para estos de actuar individualmente o de adherir a una bancada determinada,
caso en el cual deberá someterse a las directrices, decisiones y
determinaciones de la bancada respectiva.
A fin de reglamentar la
actuación en bancada, se expidió la Ley 974 de 2005, de la cual se han
demandado algunas de sus disposiciones, estudio de constitucionalidad al que
procede la Corte a continuación.
5. Análisis de los cargos propuestos.
5.1. Examen del inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 974 de 2005.
ARTÍCULO 3o. FACULTADES. Las bancadas tendrán
derecho, en la forma prevista en la presente ley, a
promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en
las sesiones plenarias de la respectiva Corporación; a intervenir de manera
preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a
presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar
votaciones nominales o por partes y a postular candidatos.
Lo
anterior sin perjuicio, de las facultades o atribuciones que por virtud del
Reglamento del Congreso se les confieren de manera individual a los
congresistas, para promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a
participar con voz en las sesiones plenarias de la respectiva corporación; a
intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos
normativos; a presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a
solicitar votaciones nominales o por partes y a postular candidatos, así como
verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración
y las demás establecidas en el citado reglamento.
Considera
el actor, que la disposición contenida en el inciso segundo del artículo 3º. de
la Ley 974 de 2005, resulta contraria al espíritu de la actuación dentro de un régimen de
bancadas, en cuanto se opone a la racionalidad que se busca en la actuación
parlamentaria, a la responsabilidad política de los partidos y a las prácticas
políticas guiadas por la moralidad pública.
La
Universidad interviniente así como el Ministerio Público, consideran que la
norma acusada es contraria a la Constitución, en cuanto desvirtúa el régimen de
bancadas, al mantener en cabeza de los congresistas individualmente
considerados las mismas facultades otorgadas a las bancadas, es contraria a la
Constitución, por desvirtuar el régimen de bancadas.
Al
respecto del cargo propuesto considera la Corte procedente recordar, que la
Constitución consagra en el artículo 108, la regla general de actuación en
bancada de los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo
partido o movimiento político o ciudadano, quedando de tal manera como
excepcional la actuación de los mismos a título individual.
En
efecto, establecida en la Constitución la regla general de la actuación de los
miembros de las corporaciones públicas en bancadas, resulta indispensable que
las facultades que antes de la entrada en vigencia de tal disposición
correspondían a los miembros de dichas corporaciones en forma individual, sean
trasladadas a las respectivas bancadas[22],
a fin de que a través de ella sus miembros actúen en grupo y
coordinadamente y no mediante la
intervención aislada, múltiple y muchas veces contradictoria de los integrantes
de una misma bancada.
Y, si la
regla general consagrada en la Constitución es la actuación en bancadas, no
resulta ajustado a la Constitución mantener en cabeza de los congresistas
individualmente considerados las mismas atribuciones conferidas a aquellas para
promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en
las sesiones plenarias de la respectiva corporación; a intervenir de manera
preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a
presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar
votaciones nominales o por partes y a postular candidatos, así como
verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración
y las demás establecidas en el citado reglamento, como lo prevé el inciso
segundo del artículo tercero de la ley 974 de 2005, pues se haría nugatoria la finalidad de la reforma
política de instaurar la actuación en las corporaciones públicas mediante
bancadas, y ningún avance se lograría para la racionalización de la labor del
Congreso en relación con la situación existente con anterioridad a la entrada
en vigencia del referido Acto Legislativo.
Lo
anterior no significa, que la actuación individual de los miembros de la
corporaciones públicas se encuentre proscrita. Se trata de propiciar la
actuación en bancada dispuesta por la Constitución, para lo cual, los miembros
de las bancadas deberán actuar en todo caso, en el marco de las directrices,
decisiones y determinaciones adoptadas por la bancada, salvo que esta haya
definido el asunto como de conciencia.
En
efecto, si la actuación individual de los miembros de las corporaciones
públicas es ahora excepcional, siendo la regla general su actuación en
bancadas, las atribuciones conferidas a título individual a los congresistas,
por el inciso segundo del artículo tercero de la Ley 974 de 2005, al no
orientarse a propiciar la actuación en bancada sino a mantener incólume su
actuación a título individual, solo se ajustan a la Constitución si, salvo que
se hayan definidos por la bancada como un asunto de conciencia, se hacen en
todo caso, dentro del marco de las decisiones, determinaciones y directrices
fijadas previamente por la bancada, de conformidad con los estatutos de los
partidos, so pena de la imposición de las sanciones que correspondan según los
estatutos de los partidos o movimientos políticos.
Sin
embargo, aquellas atribuciones conferidas a título individual a los
Congresistas, para promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a
intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos
normativos, y a postular candidatos, al ser actuaciones irreconciliables con el
régimen de bancadas, son contrarias a la Constitución.
Cabe
recordar, que la disciplina de grupo abarca diversas facetas de la actuación
parlamentaria, según así se desprende del artículo 108 de la Constitución, al
consagrar que los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo
partido o movimiento político o ciudadano actuaran
como bancada, expresión que denota un alcance mayor a la mera disciplina
del voto. Así, la actuación en bancada comporta diferentes obligaciones, no
solo la de votar los proyectos normativos de conformidad con lo decidido por
mayoría, sino además por ejemplo, promover citaciones o debates y postular
candidatos.
De otro
lado, los congresistas podrán seguir actuando a título individual, en los casos
en que la bancada ha tomado la determinación de dejarlos en libertad de votar,
cuando se trate de asuntos de conciencia, para lo cual podrán actuar de tal
manera durante todo el trámite del proyecto normativo; cuando se trate hacer
respetar las normas del reglamento del congreso; y, pueden tener iniciativa
legislativa de conformidad con la Constitución[23].
Ahora
bien. El hecho de que uno o varios
miembros de una bancada decidan actuar en rebeldía, es decir sin acatar sus
determinaciones, decisiones y directrices, trae como consecuencia para estos el
hacerse acreedores a las sanciones consagradas para el efecto en el reglamento
del partido o movimiento político respectivo. Sanciones disciplinarias que se
encuentran consagradas para ser impuestas a los miembros de las corporaciones
públicas por su responsabilidad individual, pero no como un vicio del
procedimiento legislativo, por lo que, una actuación de tal naturaleza no podrá
afectar, en ningún caso, el acto jurídico correspondiente.
En
virtud de todo lo anterior, habrá de declararse la inexequibilidad de las
expresiones “promover citaciones o
debates y a intervenir en ellos, a”; “de
manera preferente”; y,“y a postular
candidatos”; y, la exequibilidad de las expresiones, “Lo anterior sin perjuicio, de las facultades
o atribuciones que por virtud del Reglamento del Congreso se les confieren de
manera individual a los congresistas, para participar con voz en las sesiones
plenarias de la respectiva corporación; a intervenir en las sesiones en las que
se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier tipo; a hacer
interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes, así como
verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración
y las demás establecidas en el citado reglamento.”, en el entendido que esas actuaciones, salvo que se
hayan definido por la bancada como un asunto de conciencia, se harán en todo
caso dentro del marco de las decisiones, determinaciones y directrices fijadas
previamente por ésta, de conformidad con los estatutos del respectivo partido,
todas del inciso segundo del artículo 3º. de la Ley 974 de 2005,
5. 2. Análisis de los incisos 1º (parcial) y
3º. del artículo 5º. de la Ley 974 de 2005.
El actor
demanda la declaración de inconstitucionalidad de las expresiones que se
subrayan en las disposiciones contenidas en los inciso primero y tercero del
artículo 5º. de la Ley 974 de 2005, cuyo texto es el siguiente:
“ARTÍCULO 5o. DECISIONES. Las bancadas adoptarán
decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
segundo de esta ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en
libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual,
se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada.
La bancada puede
adoptar esta decisión cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos
en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o
controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros
de las bancadas decidan no adoptar una decisión única.
Cuando
exista empate entre sus miembros se entenderá que estos quedan en libertad de
votar”.
El actor
formula dos cargos en relación con las aludidas disposiciones, a saber:
En
primer lugar, sostiene que la expresión “votar”
contenida en el inciso primero del artículo 5º., constituye una inaceptable
limitación al derecho de objeción de conciencia de que gozan los miembros de
las corporaciones públicas, en cuanto lo circunscribe indebidamente al acto de
“votar”, cuando dicho derecho
comprende también la posibilidad de intervenir plenamente, a título individual y en las mismas
condiciones en que lo hace la bancada de la cual se aparta, específicamente en
aquellos asuntos en relación con los
cuales argumentó y le fue reconocido su derecho a la objeción de
conciencia.
Subsidiariamente
solicita el demandante el condicionamiento de la exequibilidad de la aludida
norma, al entendido de que la expresión “votar”
abarca no solo el acto de votar sino, además, la actuación integral del miembro
de la respectiva corporación publica.
Al
respecto de este cargo, considera la Corte que la disposición acusada no
comporte una violación de precepto superior alguno como pasa a explicarse.
Cabe
recordar, que las bancadas pueden adoptar la decisión de dejar en libertad a
sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, cuando se trate
de asuntos de conciencia, decisión que habrán de tomar en los casos concretos
relativos al trámite de proyectos normativos. En estos casos, la actuación a
título individual de los miembros de las bancadas no puede entenderse reducida
solo al acto del voto, como lo afirma
el demandante, pues debe tenerse en cuenta que el ejercicio de la actividad
legislativa se encuentra regulado en varias disposiciones, las cuales han de
interpretarse armónicamente y de conformidad con la Constitución.
De tal
manera, que si las bancadas han dejado en libertad a sus miembros para votar,
cuando se trata de asuntos de conciencia, para estos excepcionales casos el
régimen de bancadas no se aplica. Así claramente lo prevé la Constitución,
artículo 108, al consagrar que, “Los
estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los
asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen…”,
quedando por tanto, para estos casos, aplicables a plenitud todas las
facultades de los miembros de las bancadas a título individual, es decir, no
solo la de votar según su criterio individual, sino todas aquellas relacionadas
con el trámite del proyecto respectivo, y especialmente aquellas relativas al
debate correspondiente.
Cabe
recordar, que los debates que se dan en el seno de las corporaciones públicas
han de ser públicos[24];
y dado que el sentido de la votación
está determinado en buena parte por el contenido de los mismos, ningún sentido
tendría que cuando las bancadas han dejado en libertad a sus miembros para
votar, tratándose de asuntos de conciencia, haya de limitarse la actuación de
los miembros de las bancadas al acto mismo del voto, privándolos de la
posibilidad de incidir en la toma de la decisión correspondiente exponiendo en
el debate los argumentos respectivos a fin transmitir, tanto a los demás
miembros de la respectiva corporación, como a la comunidad en general, los
motivos que los llevan a apoyar o separarse del proyecto normativo respectivo.
En este
orden de ideas, no encuentra la Corte que la expresión “votar” contenida en el inciso primero del artículo 5º, sea
contraria a la Constitución.
El
segundo cargo lo formula el actor contra las expresiones “Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus
miembros para votar de acuerdo con su criterio individual” y “Cuando exista empate entre sus miembros se
entenderá que estos quedan en libertad de votar”, contenidas en los incisos
primero y tercero, respectivamente, del mismo artículo 5º. de la Ley 974 de
2005.
Manifiesta
el actor que las aludidas disposiciones vulneran igualmente el derecho a la
objeción de conciencia, por cuanto éste ha de ejercerse en forma
individual y las normas acusadas
pretenden su ejercicio en forma colectiva. Agrega que, tal como están
redactadas las aludidas expresiones, pareciera que se alude a decisiones de bancada
“partiendo de la base de ser ejercicio
colectivo”, ya sea para optar por el ejercicio de la objeción de conciencia
o para negarlo.
La Corte
encuentra que respecto de la expresión “Cuando
la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para
votar de acuerdo con su criterio individual” no le asiste razón al actor
por las razones que pasan a exponerse.
El
principio general, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución[25],
es la actuación de los miembros de las corporaciones públicas en grupo o
bancada, a las que les corresponde adoptar decisiones como la de dejar en
libertad a sus miembros para votar cuando se trate de asuntos de conciencia, de
conformidad con lo previsto en los estatutos de los partidos o movimientos
políticos, casos excepcionales a los cuales no se aplica el régimen de bancada.
No se trata entonces, como lo afirma el actor, de consagrar el ejercicio del
derecho de objeción de conciencia de manera colectiva, sino que, siendo la
objeción de conciencia parte de los asuntos de conciencia, es por mandato de la
Constitución que sea en los estatutos de los partidos y movimientos políticos
en donde deba hacerse tal determinación, lo que se hará según la ideología que
inspira cada organización, para luego,
de conformidad con ella, las bancadas decidan si dejan o no en libertad a sus
miembros para votar en cada caso concreto.
En tales
circunstancias, no le corresponderá a cada uno de los miembros de la bancadas a
título individual aducir la objeción de conciencia, pues una posición de tal
naturaleza sería violatoria del régimen de bancadas y como tal sancionable de
conformidad con el régimen disciplinario correspondiente.
Por lo
anterior, la norma acusada del inciso primero del artículo quinto de la Ley 974
de 2005 se declarará ajustada a la Constitución.
Cosa
distinta acontece con lo previsto en el inciso tercero del artículo quinto de
la citada ley, al disponer para los casos en que las bancadas se encuentren
decidiendo dejar en libertad a sus miembros para votar proyectos normativos,
que cuando exista empate entre ellos se entenderá que estos quedan en libertad
de votar. Es decir, la solución al empate cuando se esta definiendo por la
bancada dejar en libertad a sus miembros para votar, se define con el mismo
efecto, dejar en libertad a sus miembros
para votar.
La
citada previsión no se ajusta a la Constitución, pues desvirtuaría del todo el
funcionamiento de las bancadas, y con ello, el objetivo fundamental del
fortalecimiento de los partidos y del Congreso, al permitir que pueda
invertirse la regla general prevista en la Constitución de actuación de los
miembros de las corporaciones públicas en bancadas. En efecto, cuando las
preferencias subjetivas de los integrantes de las bancadas se encuentren
equilibradas, hasta un punto tal que la respectiva votación arroje como
resultado un empate, la imposibilidad de establecer cuál de las dos posturas ha
de ser la adoptada formalmente por la bancada, no puede ser solucionada
privilegiando la excepcionalidad de la actuación individual de los miembros de
las bancadas, puesto que por esta vía podría llegar a convertirse dicha
excepción en regla general.
Como la
solución al empate, en las condiciones señaladas por el inciso tercero del
artículo quinto de la Ley 974 de 2005, no se ajusta a la Constitución, le
corresponderá a las bancadas para los casos de empate entre sus miembros,
adoptar en sus reglamentos una solución que armonice con lo previsto en la
Carta Política.
En tales
circunstancias encuentra la Corte que el inciso tercero del artículo quinto es
contrario a la Constitución, razón por la cual se declarará su inexequibilidad.
5. 3. Análisis de las expresiones acusadas de
los artículo 10, 12 y 16 de la Ley 974 de 2005.
El actor
demanda la declaración de inconstitucionalidad de las expresiones que se
subrayan de los artículos 10 y 16 de la Ley 974 de 2005, que se transcriben a
continuación:
ARTÍCULO 10. El artículo 97 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo 97. Intervenciones. Para hacer uso de la palabra se requiere
autorización previa de la Presidencia. La Mesa Directiva fijará el tiempo de
las intervenciones de cada uno de los oradores teniendo en cuenta la
extensión del proyecto y la complejidad de la materia.
El uso de la
palabra se concederá de la siguiente manera:
1. Al (los)
ponente(s) para que sustente(n) su informe, con la proposición o razón de la
citación.
2. A los voceros
y los miembros de las bancadas, hasta por veinte minutos por grupo.
Cuando la bancada represente al menos el veinte por ciento de las curules de la
Cámara correspondiente, el tiempo de intervención podrá ampliarse hasta por
diez minutos más.
3. A los
oradores en el orden en que se hubieren inscrito ante la Secretaría. Ninguna
intervención individual, en esta instancia, podrá durar más de 10 minutos.
4. Los
servidores públicos que tengan derecho a intervenir.
5. Los voceros
de las bancadas podrán intervenir nuevamente y se cerrarán las intervenciones.
Ningún
orador podrá referirse a un tema diferente del que se encuentra en discusión, y
su desconocimiento obligará a la Presidencia a llamar la atención y suspender
el derecho para continuar en la intervención.
Todos
los oradores deben inscribirse ante la Secretaría hasta cinco minutos antes de
la hora fijada para el inicio de la sesión. Harán uso de la palabra por una
sola vez en la discusión de un tema.
En el trámite de
las leyes y reformas constitucionales, sus autores y ponentes podrán intervenir
cuantas veces sea necesario.
Los voceros
podrán intervenir sin el requisito de inscripción previa".
(….)
ARTÍCULO 12. El artículo 103 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo 103. Número de
intervenciones. No se podrá intervenir por más de dos veces en la
discusión de una proposición o en su modificación, con excepción del autor
del proyecto y el autor de la modificación, o los voceros de las bancadas.
Y no se podrá
hablar más de una vez cuando se trate de:
1. Proposiciones
para alterar o diferir el orden del día.
2. Cuestiones de
orden.
3. Proposiciones
de suspensión o que dispongan iniciar o continuar en el orden del día.
4. Apelaciones
de lo resuelto por la Presidencia, o revocatoria.
5. Proposiciones
para que un proyecto regrese a primer debate".
(…)
ARTÍCULO 16. El artículo 176 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
"Artículo
176. Discusión. El ponente explicará en forma sucinta la
significación y el alcance del proyecto. Luego podrán tomar la palabra los oradores de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del presente
reglamento.
Si la
proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se
discutirá globalmente, a menos que un Ministro o miembro de la
respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos
artículos".
En
relación con las expresiones demandadas, señala el demandante que resultan
contrarias al régimen de bancadas, por cuanto la actuación de los miembros de
las corporaciones públicas que pertenecen al mismo partido o movimiento
político, han de hacerse de manera integral, lo cual comprende no solo las
votaciones sino también las demás intervenciones propias de su actividad de
representación. Es decir, que el uso de la palabra a nombre de la respectiva
bancada, sólo corresponde a su vocero y no en forma individual a los diferentes
miembros de dicha bancada.
De
manera subsidiaria solicita el actor que se proceda a declarar la
constitucionalidad de las expresiones demandadas, bajo el entendido de que los
únicos oradores a los que se alude en tales expresiones son aquellos que
intervienen individualmente en ejercicio del derecho a la objeción de
conciencia.
Al
respecto considera la Corte, que de conformidad con la dinámica propia del
régimen de bancadas adoptado través del Acto Legislativo 1 de 2003, con la
preponderancia de la actuación en grupos parlamentarios, la cual enmarca la
actividad individual de los miembros de las corporaciones públicas, resulta
evidente que cuando en el artículo 10 se alude en repetidas ocasiones a los “oradores” y a los “miembros” de las bancadas, no puede entenderse que se está
posibilitando la iniciativa individual y la intervención a título personal de
los diferentes integrantes de la respectiva corporación, sino que se alude a la
actividad de aquellos “miembros” u “oradores” que intervienen en su
condición de voceros oficiales de las diferentes bancadas, así como de aquellos
miembros de la bancada que, por ciertas razones como las de naturaleza técnica,
dada la especialidad del tema a discutir, han sido autorizados por la bancada
para intervenir a nombre de la bancada, los cuales deberán ajustar su
intervención al tiempo y oportunidad concedidos por la mesa directiva a la
bancada respectiva.
Cabe
recordar, que a la eficacia de la finalidad perseguida con la denominada
reforma política, al instaurar el sistema de bancadas para la actuación de los
miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o
movimiento político, en cuanto a racionalizar y hacer más eficiente la labor de
estas, corresponde en gran parte a quienes dirigen las sesiones
correspondientes, pues como órganos de orientación y dirección de las mismas,
en cumplimiento de la Constitución y la ley, deberán privilegiar el sistema de
bancadas en cuanto al otorgamiento del uso de la palabra para el
desenvolvimiento de los debates, duración de las intervenciones y número de las
mismas, etc.
Sobre el
alcance de la reforma política, en el aspecto específico analizado, ya la Corte
tuvo la oportunidad de pronunciarse, al analizar la constitucionalidad de
algunas disposiciones de la misma Ley
974 de 2005. Al respecto consideró:
“5.4.1. Uno de los aspectos centrales de la
denominada ley de bancadas es regular las intervenciones en los debates. En el régimen anterior cada congresista
tenía derecho a intervenir de manera individual en los debates parlamentarios,
sin restricciones en función de su bancada.
En el régimen actual la unidad básica de participación es la bancada, de tal
suerte que los debates no se den entre posiciones individuales, sino entre
posiciones colectivas”[26].(Negrillas
fuera de texto).
De otro
lado, dado que de conformidad con lo establecido en el inciso primero del
artículo 108 de la Constitución, “El
Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos,
movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos” que obtengan una “votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos
validamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes
o Senado”, bien puede suceder que en nombre de tales organizaciones sólo se llegue a obtener
curul en las corporaciones públicas de elección popular, un solo ciudadano. En
tal evento, y mientras no se establezca la obligación de integrar bancadas
mixtas o no lo haga voluntariamente, este tendrá el derecho a intervenir
individualmente y así deberá permitírselo quien dirige las sesiones.
En
consecuencia, comparte la Corte la apreciación del Ministerio Público, en el
sentido de señalar que dentro de la dinámica propia del régimen de bancadas, ha
de entenderse los “oradores” y los “miembros” de las bancadas a los cuales
se hace alusión en las expresiones acusadas, actúan en su condición de voceros
de las diferentes bancadas o autorizados por ella, sin que sea necesario
condicionar a tal entendido la exequibilidad de dichas expresiones por cuanto, se
reitera, se trata de la única interpretación acorde con la vigencia del régimen
de bancadas establecido mediante la reforma política.
En
virtud de lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad de las expresiones
acusadas de los artículos 10, 12 y 16 de la Ley 974 de 2005.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLES las expresiones, “Lo anterior sin
perjuicio, de las facultades o atribuciones que por virtud del Reglamento del
Congreso se les confieren de manera individual a los congresistas, para
participar con voz en las sesiones plenarias de la respectiva corporación; a
intervenir en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a
presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar
votaciones nominales o por partes, así como verificaciones de quórum, mociones
de orden, mociones de suficiente ilustración y las demás establecidas en el
citado reglamento.” del inciso
segundo del artículo 3º. de la Ley 974 de 2005, en el entendido que esas
actuaciones, salvo que se hayan definido por la bancada como un asunto de
conciencia, se harán en todo caso dentro del marco de las decisiones,
determinaciones y directrices fijadas previamente por ésta, de conformidad con
los estatutos del respectivo partido.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “promover citaciones o debates y a
intervenir en ellos, a”; “de manera
preferente”; y,“y a postular
candidatos” del inciso segundo del
artículo 3º. de la Ley 974 de 2005.
Tercero. Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “Cuando la decisión frente a
un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su
criterio individual” del inciso primero del
artículo 5º. de la Ley 974 de 2005, por los cargos examinados en
la presente sentencia.
Cuarto. Declarar
INEXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 5º. de la Ley 974 de 2005.
Quinto. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos
analizados en la sentencia, las expresiones “de cada uno de los oradores”; “y
los miembros”; “3. A los oradores en
el orden en que se hubieren inscrito ante la Secretaría. Ninguna intervención
individual, en esta instancia, podrá durar más de 10 minutos”; “Ningún orador podrá referirse a un tema
diferente del que se encuentra en discusión, y su desconocimiento obligará a la
Presidencia a llamar la atención y suspender el derecho para continuar en la
intervención” y “Todos los oradores deben inscribirse ante la
Secretaría hasta cinco minutos antes de la hora fijada para el inicio de la
sesión. Harán uso de la palabra por una sola vez en la discusión de un tema”,
del artículo 10 de la Ley 974 de 2005; las expresiones “No se podrá intervenir por más de dos veces
en la discusión de una proposición o en su modificación”, del artículo 12
de la Ley 974 de 2005; y, la expresión “miembro”
del artículo 16 de la misma Ley 974 de 2005.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Así, por ejemplo, en el artículo 6º. de la Constitución Española se establece: “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formulación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”.
[2] “Como se ha señalado en otro lugar, en un momento en el que los partidos políticos son solo grupúsculos de notables sin estructura orgánica seria, sin implantación social aun definida, no hay casi distinción entre los partidos políticos integrados en el régimen y en el propio Parlamento. Hay un continuum hacia el momento parlamentario. Los partidos se confunden con el Parlamento y la mayoría parlamentaria se confunde ideológicamente con el sistema político”. López Garrido, Diego: “Parlamento y Derecho”. Publicación del parlamento vasco., 1991.
[3] “Los Grupos parlamentarios son los ejes sobre los que gira la vida política de las Asambleas legislativas de nuestra época. Frente al parlamentarismo decimonónico, en el que los representantes individuales eran factor primordial, mientras que las organizaciones políticas tenían una presencia débil y desdibujada, la situación en las Cámaras actuales supone una inversión casi completa: de elementos adjetivos, estas organizaciones se han transformado en los pilares sustantivos del sistema. De esta forma, los verdaderos protagonistas del parlamentarismo de nuestro tiempo son estas fuerzas políticas organizadas. Los partidos políticos y su trasunto parlamentario, los así llamados Grupos políticos o Grupos parlamentarios, constituyen los determinantes reales de las decisiones y funcionamiento del poder legislativo del Estado”. Santaolalla, Fernando: “Derecho Parlamentario Español”, Editorial Espasa Calpe, Madrid, 1990, pg. 139.
[4] Por ejemplo, para Torres del Moral los grupos parlamentarios son “la unión de ciertos miembros de la Cámara que pertenecen a un mismo partido y actúan con organización y disciplina estables”. Citado por ALONSO DE ANTONIO, José Antonio et. Al., en Derecho Parlamentario, J.M. Bosch Editor, Barcelona, 2000, pg. 99; y, para Carro Martínez son “las asociaciones en que se distribuyen e integran todos los miembros de una Cámara según sus afinidades de partido o ideológicas para conciliar con unidad de voto y de portavocía casi toda la actividad parlamentaria”. Citado por ALONSO DE ANTONIO, José Antonio et. Al., en Derecho Parlamentario, J.M. Bosch Editor, Barcelona, 2000, pg. 99. Citado por alonso de Antonio, José Antonio et al.; op.cit. pg. 99.
[5] Dicho número mínimo varía enormemente en los diferentes países. Así, por ejemplo, en Bélgica un grupo parlamentario se puede constituir con el exiguo número de tres (3) miembros, en Italia se requieren diez (10) miembros para conformar un grupo en el Senado y veinte (20) miembros para conformar un grupo en la Cámara de Diputados, y en Francia se exigen treinta (30) miembros como mínimo.
[6] “La disciplina de grupo comporta diferentes obligaciones. Existe, principalmente, la obligación de votar de acuerdo con las indicaciones del grupo. (…) Existe la obligación de someter previamente a la consideración del presidente del grupo las mociones, preguntas, interpelaciones, propuestas para el orden del día, propuestas de ley, enmiendas; en fin, toda la gama de actuaciones de iniciativa parlamentaria, y el presidente del grupo puede “por superiores exigencias políticas” invitar a sus parlamentarios a no insistir en determinadas iniciativas o a modificarlas”. (Manzella, Andrea: “Il Parlamento”. Editorial Il Mulino, Boloña, , 1991, Pg. 70).
[7] “…la disciplina no se reduce al voto. En sentido positivo, alcanza al contenido de las iniciativas parlamentarias (preguntas, interpelaciones, enmiendas, etc.) y a las intervenciones y defensas efectuadas en el interior de los órganos de las asambleas legislativas (ponencias, comisiones, diputaciones permanentes, etc.). Y, en sentido negativo, consigue la abstención del parlamentario con respecto a cualquier iniciativa o acto desaconsejado por el programa electoral o parlamentario del grupo, sus acuerdos o simples criterios de oportunidad política. Por tanto, la disciplina de grupo o de partido – como se la quiere denominar – afecta a diversas facetas de la vida parlamentaria y no solo al ejercicio del voto, ..,”.Morales Arroyo, José María: “Los grupos parlamentarios en las Cortes Generales”, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990. Pg. 277.
[8] “Cuando Leibholz se planteaba el problema, concluía con estas palabras: “Ha ocurrido que el lugar de la democracia clásica parlamentaria y representativa ha sido ocupado por una democracia de partidos, fundamentalmente distinta en su estructura de la anterior (…). Como consecuencia de este cambio de estructura de la realidad política, la persona del diputado, que decidía por su cuenta y obraba por iniciativa propia, creyendo representar a todo el pueblo, ha sido suscitada por el partido y la fracción, que decide la actividad del diputado”.[Leibholz, Gerhard: “Problemas fundamentales de la democracia moderna”, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1971, Pg. 66-67]. Citado por Ramírez, Manuel: en “Grupos Parlamentarios y sistema de partidos”, I Jornadas de Derecho Parlamentario, Congreso de los Diputados, Madrid, 1984, Vol. I, Pg. 135-136.
[9] “Cuando los partidos políticos están bien organizados y disciplinados, no se da esa cantidad enorme de oradores, la mayor parte de los cuales tienen poca o ninguna competencia en las cosas que tratan y hablan casi exclusivamente para sus electores; (…) no se encuentran discursos sin conclusiones y llenos de divagaciones, que no se refieren al argumento que se discute; y no se ve ese desordenado sucederse de razonamientos y de propuestas, que no tienen nada que ver la una con la otra y obstaculizan inútilmente el trabajo parlamentario hasta hacerlo lento, confuso y poco fecundo. Si, en cambio, cada partido presenta a sus oradores, personas hábiles y competentes, entonces la discusión se desarrolla ordenada y rápida, mientras los diversos aspectos de las cuestiones se examinan con los criterios en que se inspiran las diferentes tendencias políticas. (Miceli, Vincenzo: “Principii di Diritto Parlamentare”, Milán, 1913, citado por López Garrido, Diego, Op. cit., pg. 388).
[10] Entre las bondades que se atribuyen a las comisiones parlamentarias, la doctrina destaca (i) la agilidad que le dan al trabajo legislativo, en razón del reducido número de sus miembros, (ii) la especialización que adquieren sus miembros en relación con los diferentes temas de los cuales se ocupan, (iii) un mejor control sobre la administración pública, en razón del robustecimiento que van adquiriendo las comisiones, dada la preparación de sus miembros en las diferentes áreas. Berlin Valenzuela, Francisco. “Derecho Parlamentario”. Fondo de Cultura Económica de Mexico, 1994. Pg. 239 y ss.
[11] “Cuando los partidos políticos están bien organizados y disciplinados, no se da esa cantidad enorme de oradores, la mayor parte de los cuales tienen poca o ninguna competencia en las cosas que tratan y hablan casi exclusivamente para sus electores; (…) no se encuentran discursos sin conclusiones y llenos de divagaciones, que no se refieren al argumento que se discute; y no se ve ese desordenado sucederse de razonamientos y de propuestas, que no tienen nada que ver la una con la otra y obstaculizan inútilmente el trabajo parlamentario hasta hacerlo lento, confuso y poco fecundo. Si, en cambio, cada partido presenta a sus oradores, personas hábiles y competentes, entonces la discusión se desarrolla ordenada y rápida, mientras los diversos aspectos de las cuestiones se examinan con los criterios en que se inspiran las diferentes tendencias políticas. (Miceli, Vincenzo: “Principii di Diritto Parlamentare”, Milán, 1913, citado por López Garrido, Diego, Op. cit., pg. 388).
[12] “… los grupos ejercen frecuentemente una función de filtro, limitando las iniciativas inoportunas. Por esta razón, en no pocos casos, el diputado ha de someter las cuestiones que quiere formular o depositar a la aprobación de los órganos del grupo. Esta función de filtro se da, sobre todo, en los grupos parlamentarios que representan a partidos grandes, estructurados y habituados a la disciplina”. (García de Iturrospe, Coro Cillán: “Los grupos parlamentarios”, I Jornadas de Derecho Parlamentario, Congreso de los Diputados, Madrid, 1984, Vol. II, pg. 1219).
[13] Sentencia C-342 de 2006.
[14] Sentencia C-342 de 2006.
[15] Sentencia C-342 de 2006.
[16] Al respecto, el séptimo inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone que “Los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido.
[17] Sentencia C-859 de 2006
[18] Ley 974 de 2005, artículo 4º
[19] Constitución Política, art. 108, incs. 6º y 7º
[20] Constitución Política, art. 108, inc.7º
[21] C.P. Artículo 107
[22] Ley 974 de 2005, art. 3º, inciso primero.
[23] Constitución Política, art. 154
[24] Constitución Política, artículo 144
[25] Constitución Política, art. 108, inciso 6º.
[26] Sentencia 453 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.