Sentencia C-034/09
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de
caducidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE LA LEY-Carácter
rogado de los cargos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Valor jurídico y fuerza vinculante/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Predicable
de fallos de exequibilidad o inexequibilidad/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Vincula a todas las autoridades/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Limita la
libertad de configuración normativa del Legislador
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Categorías conceptuales que delimitan alcance
La cosa juzgada constitucional puede revestir diferentes categorías que permiten matizar el grado de
rigidez con la que opera la inmutabilidad de la sentencia. Así,
ha distinguido la cosa juzgada formal de la
material, para indicar que la primera se refiere a situaciones en las que un
ciudadano demanda el mismo texto normativo que ha sido objeto de
pronunciamiento anterior por parte de esta Corporación, mientras que la segunda
se refiere a aquéllos eventos en los que a pesar de que una ley no es
formalmente igual a otra que ha sido estudiada por la Corte su contenido normativo
resulta idéntico a aquella. Así pues, el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional no sólo se presenta cuando existe una decisión
anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente
es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una
disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo
es idéntico. De igual manera, esta
Corporación diferenció el carácter absoluto y relativo de la cosa juzgada. El
primero, que es la regla general, supone la confrontación de la norma acusada
con toda la Constitución.
Por su parte, la cosa juzgada relativa implica un control de
constitucionalidad parcial de la norma acusada en tanto que únicamente fue
confrontada con algunas disposiciones superiores. Este tipo de pronunciamientos
se presentan cuando la decisión hubiere sido únicamente respecto de vicios de
forma o, como ha sido interpretado por la jurisprudencia, cuando se pretende
evitar el control oficioso de la ley. En esta última situación, queda abierta
la posibilidad de plantear una nueva controversia, obviamente por razones o
cargos distintos a los analizados en la sentencia precedente.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Absoluta
por regla general/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Excepciones a la regla general/COSA JUZGADA RELATIVA-Posibilidad de nuevo pronunciamiento por cargo
distinto/NORMA ACUSADA-Nuevo
pronunciamiento por existir cosa juzgada relativa
La ausencia de
limitación expresa de la cosa juzgada constitucional implica en todos los casos
el efecto absoluto de la misma, que impediría un nuevo pronunciamiento por vicios
de fondo o de forma, siendo ésta la regla general. No obstante, esa regla
general tiene dos excepciones: la primera, cuando se está en
presencia de la cosa juzgada relativa implícita, esto es la que se infiere
clara e inequívocamente del análisis constitucional hecho en la parte motiva
del respectivo fallo. Así, aunque la
Corte no lo diga expresamente, si del texto completo de la
sentencia precedente se deduce que únicamente se analizaron cargos de
inconstitucionalidad puntuales y precisos, puede iniciarse un nuevo estudio de
constitucionalidad cuando se formulen reparos distintos a los evaluados; y la segunda, cuando la categoría del vicio analizado en precedencia es
distinto al que se somete a nueva consideración. Así pues, para efectos del
control de constitucionalidad y de la cosa juzgada, existe una clara diferencia
entre los vicios de fondo y forma, pues no sólo tienen distinto trato jurídico
para evaluar la oportunidad en que se analizan (mientras que los primeros pueden
alegarse en cualquier tiempo siempre que la norma esté produciendo efectos
jurídicos los segundos caducan en un año), sino también le imponen a la Corte importantes límites a
su competencia. Así, en aquellos casos en los que una nueva demanda de
inconstitucionalidad se presenta contra una norma que ha sido objeto de
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, es indispensable analizar
si operó la cosa juzgada relativa, ya sea porque la sentencia anterior la
limitó expresa o implícitamente, o porque el estudio versó únicamente por
vicios distintos a los que en esa última oportunidad se formulan. De ahí que si
la sentencia de la Corte
declaró la exequibilidad de una norma únicamente por vicios de forma, una nueva
demanda puede plantear vicios de fondo que deben ser resueltos por esta
Corporación. Y, viceversa, si en una sentencia esta Corte ha declarado la
exequibilidad de una norma únicamente por vicios de fondo, una nueva demanda
puede plantear vicios de forma que, presentados oportunamente, deben ser
estudiados por este Tribunal.
COSA
JUZGADA ABSOLUTA-Inexistencia
por cargo distinto
A pesar de que la
sentencia C-507 de 2008 no limitó los efectos de la cosa juzgada respecto de
los artículos allí estudiados, ésta no cobija los cargos por vicios de
procedimiento en relación con la totalidad Ley 1151 de 2007, ni ese
pronunciamiento puede entenderse como un aval implícito de la Sala por la regularidad del
procedimiento de la ley, el cual, hasta el momento no ha sido objeto de
análisis por parte de esta Corporación, por lo que la Corte tiene competencia para
pronunciarse en relación con el vicio de procedimiento ahora alegado.
LEYES
ORGANICAS Y LEYES ESTATUTARIAS-Constituyen
parámetros de constitucionalidad/REGLAMENTO
DEL CONGRESO-Parámetro de constitucionalidad/LEYES ORGANICAS Y LEYES ESTATUTARIAS-Desconocimiento no genera
ilegalidad sino inconstitucionalidad de ley ordinaria
Esta Corporación ha señalado que por
su especial naturaleza y la relevancia normativa que el Constituyente otorgó a
las leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen parámetro de
constitucionalidad porque condicionan el ejercicio de la actividad legislativa
y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Estas leyes no
solamente constituyen un límite a la actuación de las autoridades sino también
restringen la libertad de configuración legislativa, pues el Legislador
ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en ellas. De este modo,
tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior jerarquía además de que
deben ajustarse a todas las disposiciones constitucionales, deben estar
conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al
contradecir estas últimas incurren en una violación indirecta de los artículos
151 y 152 de la
Constitución, que puede generar su declaratoria de
inexequibilidad. Dicho en otros términos, el desconocimiento de las leyes
orgánicas y estatutarias no genera la ilegalidad de la ley ordinaria sino su
inconstitucionalidad.
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condición de legitimidad de la discusión parlamentaria y requisito de
racionalidad deliberativa y decisoria
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se vulnera con el
reparto previo de copias y la posterior publicación del informe de ponencia
para primer debate en las comisiones conjuntas/PROYECTO DE LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Publicación de ponencia como requisito del
reglamento del Congreso/REGLAMENTO
DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Vulneración por ley ordinaria constituye vicio de
inconstitucionalidad
LEY
ORGANICA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Vulneración por ley ordinaria constituye vicio de procedimiento
PROYECTO
DE LEY-Formas de publicación de ponencia
PROYECTO
DE LEY-Reparto
de copias y publicación posterior de ponencia
PROYECTO
DE LEY-Autorización
de copia de ponencia y distribución previa sin perjuicio de publicación
posterior
PROYECTO
DE LEY-Vía
general y excepcional de publicación de ponencia para primer debate
Si bien la Constitución
no exige que la ponencia o el informe de ponencia para primer debate sea
publicado antes de darle trámite en la comisión correspondiente, este requisito
se impone porque así lo dispone el artículo 156 del Reglamento del Congreso,
que constituye parámetro de constitucionalidad, y su incumplimiento configura
un vicio de inconstitucionalidad que no puede ser subsanado. Sin embargo, la
interpretación del artículo 156 de la
Ley 5ª de 1992, muestra que el principio de publicidad de las
ponencias se hace efectivo mediante dos vías: la principal, es la publicación
del informe de ponencia en la
Gaceta del Congreso de manera previa al inicio del debate
parlamentario. Y, la vía excepcional, es la reproducción del documento por
cualquier medio mecánico y la consiguiente distribución entre los miembros de la Comisión. En
este último caso, es obvio que debe entenderse que la publicación puede hacerse
con posterioridad al debate, pues de no ser así, no tendría sentido que el
inciso autorizara al reparto de copias de la ponencia.
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para validez de alternativa excepcional
La validez constitucional de la
alternativa excepciona, consistente en la reproducción del documento por
cualquier medio mecánico y la consiguiente distribución entre los miembros de la Comisión, está
sometida al cumplimiento de tres requisitos: El primero, que sea autorizado por
el Presidente de la
Comisión permanente para agilizar el trámite del proyecto; el
segundo, que la distribución de los documentos sea anterior al inicio del
debate y, el tercero, que inevitablemente se presente su posterior y oportuna
reproducción en la Gaceta
del Congreso. Debe entenderse que la oportunidad de la publicación oficial del
Congreso es un término razonable durante el trámite legislativo del proyecto de
ley estudiado. En el presente caso, para la Sala es claro que no se afectó el principio de
publicidad de la ponencia para primer debate del proyecto de ley del Plan
Nacional de Desarrollo 2006- 2010, por cuanto se hizo uso de la alternativa
prevista en el Reglamento del Congreso que, para agilizar el trámite, permite
iniciar el debate con la previa distribución del documento, autorizada por el
Presidente de la
Comisión, con la posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso.
Referencia: expediente D-7384
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1151 de 2007.
Actor: Edgar Saavedra Rojas
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C.,
veintisiete (27) de enero de dos mil nueve (2009)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo
Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Mauricio González
Cuervo, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla
y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad el ciudadano Edgar Saavedra Rojas demandó la Ley 1151 de 2007, “Por medio de la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Mediante auto del 5 de septiembre de 2008, el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda, ordenó fijarla en lista por término de 10
días, comunicarla al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento
Nacional de Planeación y al Presidente del Congreso e invitó a que participen
en este asunto a las Universidades Nacional de Colombia, Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario y de los Andes. Finalmente, ordenó darle traslado al
Procurador General de la
Nación para que rinda su concepto de rigor.
1.
Norma demandada
En razón a que se impugna
la totalidad de la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo por vicios de forma, que es de gran extensión,
no se transcribirá dicha normativa, pero se remite al Diario Oficial número
46.700 del 25 de julio de 2007, donde aparece publicado el texto oficial e
integral de la misma.
2.
La demanda
Según
criterio del demandante, la normativa
acusada viola los artículos 4º y 151 de la Constitución y
el artículo 156 de la Ley
5ª de 1992, en resumen, por lo siguiente:
El
demandante comienza por precisar que, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 151 de la
Constitución, la actividad legislativa debe someterse a las
reglas establecidas en la ley orgánica del Congreso. Por esta razón, afirmó
que, en el trámite de la ley objeto de estudio, el legislador debía cumplir lo
preceptuado en el artículo 156 de la
Ley 5ª de 1992 y al no hacerlo incurrió en un vicio de
procedimiento que obliga a declarar la inexequibilidad de toda la normativa.
A
su juicio, pese a que el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, es claro en señalar que el informe
de ponencia para primer debate debe ser publicado en la Gaceta del Congreso, la ley
demandada no cumplió con el principio de publicidad, pues tal y como se
evidencia en las actas números 07 y 08 de 2007 publicadas en las Gacetas números
445 del 11 de septiembre de 2007 (sesión del 21 de marzo) y 520 del 11 de
octubre de 2007 (sesión del 22 de marzo) respectivamente, algunos congresistas,
incluso ponentes, expresaron su inconformidad por la falta de radicación de la
ponencia y por el desconocimiento de la ponencia sobre el articulado del
proyecto que se iba a debatir.
De
otro lado, el actor dijo que, en respuesta a una petición por él formulada, el
Secretario de la
Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes manifestó que el proyecto de ley número 201 de 2007 Cámara, “fue estudiado, discutido y votado en la Sesión Conjunta
de las Comisiones Económicas Terceras y Cuartas” en los días 28 de febrero;
7, 21 y 22 de marzo de 2007. Y, que la
ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta número 85 del 21 de
marzo de 2007, lo cual no se ajusta a la realidad y constituye una demostración
de las inconsistencias presentadas en el trámite de la ley acusada.
Así,
el ciudadano demandante concluye que son notables las contradicciones del
legislativo, en cuanto a la publicación de la ponencia para el primer debate
del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, pues resulta imposible que el
proyecto se hubiera “estudiado, discutido y votado” el mismo día de la publicación
de la ponencia, o incluso antes, según la respuesta a la petición que él elevó.
Entonces, se cuestiona sobre ¿cuál fue el sentido de las constancias dejadas
por algunos congresistas que reclamaban la publicación del proyecto y del
informe de ponencia? O si “las
constancias de los congresistas no se ajustaban a la realidad de los hechos,
porque las Gacetas demuestran lo contrario, o las Gacetas falsearon la realidad”
3. Intervenciones
3.1. Departamento Nacional de Planeación
Dentro de la oportunidad legal prevista, mediante
apoderado, el Departamento Nacional de Planeación intervino en el presente
asunto para oponerse a los planteamientos formulados en la demanda. Las razones
en que se apoya son, en resumen, las siguientes:
El interviniente comienza por hacer
algunas precisiones sobre la existencia de cosa juzgada respecto del trámite de
la ley demandada. Recuerda que, en sentencias C-507 y C-665 de 2008, esta
Corporación resolvió declarar la exequibilidad de algunos apartes del artículo
38 de la Ley 1151
de 2007, sin condicionar los efectos de la sentencia, por lo que
“implícitamente” avaló el procedimiento surtido en el Congreso. Por esa razón,
concluyó que “no sería posible una
decisión en que se desechara una norma que ya fue revisada y sobre la cual
impera la cosa juzgada absoluta y no relativa”.
No obstante lo
anterior, el interviniente entró a estudiar el cargo formulado en la demanda,
para lo cual inició su argumentación con el análisis de la importancia del
principio de publicidad y la necesidad de cumplir con las etapas señaladas en
la ley para el procedimiento legislativo. Para el efecto, citó apartes de las
sentencias C-760 de 2001 y C-951 de 2001, en las que la Corte Constitucional
advirtió que la publicación de un proyecto de ley y de los informes de
ponencias es una garantía que pretende preservar el principio democrático
porque es una condición necesaria para que los congresistas tengan la
oportunidad de intervenir en la discusión y aprobación de la ley. De igual
manera, citó sentencias en las que esta Corporación se refirió a los mecanismos
alternativos de publicidad contemplados en el Reglamento del Congreso (la
reproducción por cualquier medio mecánico para distribuir entre los
congresistas) donde se destaca como requisito constitucional un mínimo de racionalidad deliberativa y
decisoria.
De otra parte, el interviniente dijo que,
en el trámite de la Ley
1151 de 2007, el Congreso cumplió con el requisito de presentación y
publicación de la ponencia dentro de los términos legales y reglamentarios.
Así, luego de transcribir los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 152 de 1994, la cual
establece el procedimiento de creación de la Ley del Plan, concluye que son tres las etapas
que el gobierno debe cumplir para presentar dicho proyecto ante el Congreso.
Estas son, i) la presentación del proyecto
en las comisiones económicas de las dos cámaras, ii) la reunión en sesiones
conjuntas para su debate y aprobación y,
iii) la facultad legislativa para introducir modificaciones (sin alterar el
equilibrio financiero). Asegura el
interviniente que estos tres requisitos son insubsanables y constituyen
garantías sustanciales para proteger “el
núcleo esencial o núcleo material del plan”.
De otro lado, el apoderado del
Departamento de Planeación dijo que, en este mismo sentido, el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, deja en claro
que la publicación de la ponencia constituye un requisito formal de obligatoria
observancia para proteger el derecho colectivo e individual de los congresistas
a debatir y votar con conocimiento y capacidad crítica las proposiciones
presentadas por el gobierno. Recuerda, igualmente, que la publicidad es un
principio que no puede analizarse de manera separada, sino que debe entenderse conjuntamente
con los principios de celeridad, corrección formal de los procedimientos, reglas
de mayorías y minorías, establecidos en el artículo 2º del Reglamento del
Congreso. Sin embargo, recalcó la aplicación de la prevalencia del derecho
sustancial sobre el procesal porque lo verdaderamente importante es que los congresistas
hayan conocido el texto, sin que sea relevante el medio utilizado.
En cuanto a las actas de la Comisión de la Cámara de
Representantes, a que hizo referencia el demandante, el interviniente dijo que las
inconformidades expresadas por algunos congresistas fueron aclaradas, por lo
que no existió el vicio de inconstitucionalidad señalado en la demanda. En
efecto, después de transcribir apartes de las intervenciones del Representante
a la
Cámara Germán Reyes Forero y de los Senadores Camilo Sánchez
Ortega, Luis Eduardo Duque García y Gabriel Zapata Correa, concluyó que la
lectura completa de las actas números 445 y 520 de 2007 muestra que las dudas
sobre la inexistencia de la publicidad del informe de ponencia fueron superadas
porque si bien antes de iniciarse el debate no se habían publicado en la Gaceta del Congreso, con la
autorización del Presidente de la Comisión, se surtió la impresión y reparto del
proyecto y del informe en fotocopias, lo cual les permitió a los congresistas
conocer el contenido completo del proyecto de la ley del plan.
En síntesis, a juicio del interviniente, la
información suministrada por el actor fue incompleta y parcializada, puesto que
en el trámite legislativo que finalizó con la Ley 1151 de 2007 no existieron vicios de forma y
se respetó a cabalidad los principios de celeridad y publicidad. Por esa razón,
solicitó, como pretensión principal, que se declare la cosa juzgada absoluta y,
como pretensión subsidiaria, la declaratoria de la exequibilidad de la normativa
acusada.
3.2. Intervención ciudadana
Dentro del término de fijación en lista,
la ciudadana Luisa Fernanda Castañeda Quintana, intervino en el presente asunto
para coadyuvar la demanda y solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la ley acusada. Las razones
en que se apoya son, en resumen, las siguientes:
De conformidad con lo prescrito en los
artículos 156 y 157 de la Ley
5ª de 1992, la iniciación del debate de un proyecto de ley sólo es posible si
ha sido publicado el informe respectivo, pues en caso de que no se cumpla ese
requisito debe declararse la inconstitucionalidad de toda la normativa
impugnada. Ese es el caso de la ley impugnada, pues de las Gacetas del Congreso
y de la respuesta del Secretario de la Comisión de la Cámara de Representantes se deduce que la
publicación fue posterior a la iniciación del debate.
Concluye la intervención, aduciendo que la
publicación es un rito insustituible cuyo objeto es darle publicidad a la ponencia
para el primer debate porque pretende que los Congresistas conozcan previamente
el asunto que se va a estudiar, debatir y votar y, de este modo, puedan ser
eficaces los principios de publicidad, transparencia y moralidad legislativa.
4. Concepto del Ministerio Público
El señor Procurador General de la Nación, Edgardo José
Maya Villazón, intervino dentro de la oportunidad legal prevista, con el fin de
solicitar que la Corte declare la exequibilidad de la Ley 1151 de 2007, por los
cargos de forma demandados.
El Ministerio Público empezó con
precisar el carácter rogado de los vicios de forma en el control de
constitucionalidad de la ley, su oportunidad y su límite respecto de la
competencia de esta Corporación para pronunciarse únicamente sobre lo acusado,
por lo que advirtió que se limitará a estudiar el cargo presentado en la
demanda.
De otra parte, el Procurador recordó que la
jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que el principio de
publicidad es esencial para la realización de la soberanía popular y para que
las discusiones y votaciones en el Congresos reflejen objetividad y
transparencia, de ahí que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 157
y 160 de la
Constitución, la publicación de los informes de ponencia y de
los proyectos de ley es una condición necesaria para que los Congresistas
conozcan oportunamente el texto que van a analizar. De igual manera, dijo que,
de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
el Reglamento del Congreso constituye un parámetro de constitucionalidad cuya
sujeción es vinculante y obligatoria, de tal forma que su inobservancia conlleva
la inconstitucionalidad de la norma estudiada por vicios de forma.
Ahora bien, en relación con la publicación
del informe de ponencia, el Ministerio Público manifestó que, por agilidad en
el trámite, el artículo 156 de la
Ley 5ª de 1992 facultó al Presidente de la Comisión a autorizar
la reproducción de las ponencias por cualquier medio mecánico con el fin de distribuirlo
entre los miembros de la Comisión. Ello se justifica porque, conforme lo
explicó la Corte
en sentencias C-953 y C-915 de 2001, las reglas señaladas para la aprobación de
los proyectos deben ser interpretadas a la luz de valores sustantivos, pues las
reglas procesales no constituyen un fin en si mismas, sino que desarrollan los
derechos sustantivos. Por esa razón, en este tema, lo importante es que los congresistas
conozcan el cuerpo del proyecto antes de discutirlo con el fin de lograr un
debate racional, por lo que el principio de publicidad se cumple: i) con la
publicación de la ponencia en la
Gaceta del Congreso antes del primer debate o, ii) con la
entrega de la reproducción del documento por cualquier medio a los miembros de la Comisión antes del
debate y su posterior publicación en la Gaceta del Congreso.
En relación al caso objeto de estudio, el
Ministerio Público concluyó que no existe violación del principio de publicidad
por tres razones:
i) Después de evaluar el contenido completo del
Acta número 07 del 21 de marzo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso número
445 del 11 de septiembre de ese mismo año, encontró que a pesar de que al
comienzo algunos congresistas dijeron que no conocían la ponencia, antes de dar
inicio al debate, la Presidencia
y la Secretaría
de la Comisión,
informaron que, en virtud de la decisión del Presidente de autorizar la
reproducción del texto, éste fue entregado en los despachos de los congresistas
en las horas de la mañana de ese mismo día. De todas maneras, recalcó que, en
dicha acta, consta que la reunión del 21 de marzo no tenía como objetivo
discutir la ponencia, sino escuchar las observaciones que del texto del
proyecto de ley tenían el Ministro de Hacienda y Crédito Público y la Directora del Departamento
Nacional de Planeación.
ii) Tal y como aparece en el Acta 08 del 22
de marzo de 2007, aunque existieron problemas con el reparto de la Gaceta 85 del 21 de marzo
de 2007, en esa fecha, el informe de ponencia ya estaba publicado. Por esta
razón, el Procurador considera viable que la ponencia se hubiese publicado en
el transcurso de la sesión, por lo que “si
bien en la sesión del 22 de marzo no fue posible la entrega de la Gaceta en la que se publicó
la ponencia, los congresistas sí tuvieron acceso a esta última porque desde la
sesión anterior se les había entregado su reproducción”.
iii) De acuerdo con las actas referidas por
el demandante, el Procurador concluyó que no sólo se atendió el procedimiento
excepcional permitido por el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, sino que además se cumplió, igualmente,
con el deber de publicar posteriormente el informe de ponencia en la Gaceta del Congreso. Luego,
a su juicio, el principio de publicidad fue respetado en la forma en que lo
autoriza el Reglamento del Congreso.
Finalmente, la Vista Fiscal recalcó
que, en este caso, la publicidad del proyecto de ley del plan fue garantizada
no sólo respecto de los congresistas, sino también en relación con la comunidad
en general, por cuanto cualquier persona pudo acceder a las reproducciones de
las ponencias aunque aún no se hubiesen publicado en la Gaceta del Congreso.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia de la Corte.
1. Conforme al artículo 241 ordinal
4º de la
Constitución, la
Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la Ley 1151 de 2007, ya que se
trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una ley de la República.
Planteamiento
del caso y del problema jurídico
2. La demanda y una ciudadana que la
coadyuva consideran que la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010 debe ser retirada del ordenamiento
jurídico porque no cumplió con el requisito de la publicación de la ponencia en
la Gaceta del
Congreso con anterioridad a su discusión, de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 151 de la
Constitución y 156 de la Ley 5ª de 1992. De igual forma, sostienen que, de
acuerdo con las actas de las sesiones en donde consta el inicio del debate
parlamentario, algunos congresistas expresaron su inconformidad en torno al
desconocimiento del informe de ponencia porque éste no se había publicado ni
repartido con anterioridad al inicio del debate, lo cual sumado al hecho de que,
tal y como lo dijo el Secretario de la Comisión Cuarta
de la Cámara
de Representantes, la publicación del informe efectivamente se hizo varios días
después del día en que se inició el debate, concluyen que se evidenció un vicio
en la formación de la ley que no puede ser subsanado, por lo que ésta debe
declararse inexequible.
A su turno, el Departamento Nacional
de Planeación y el Ministerio Público coinciden en solicitar que la Corte declare la
exequibilidad de la ley impugnada, por cuanto no se desconoció el principio de
publicidad que preservan los artículos 151 de la Constitución y
156 de la Ley 5ª
de 1992. Así, opinan, que aunque es
cierto que el incumplimiento de dicho principio podría generar la
inconstitucionalidad de una ley porque es fundamental para la democracia y la
capacidad deliberativa de los congresistas, también es cierto que en este caso
se preservó a cabalidad porque se utilizó el mecanismo alternativo de
publicidad consistente en la reproducción y reparto informal de las copias del
informe de ponencia, autorizado por el artículo 156 del Reglamento del
Congreso. Igualmente, coincidieron en afirmar que la lectura integral de las
actas a que hace referencia el demandante muestra con claridad que las dudas que
inicialmente plantearon algunos congresistas sobre la publicidad de la ponencia
fueron aclaradas y superadas con la demostración de que ésta se entregó con
anterioridad al inicio del debate.
De otra parte, el interviniente dijo
que la Sala debe
estarse a lo resuelto en una sentencia anterior en la que declaró la
exequibilidad del artículo 38 de la
Ley 1151 de 2007, puesto que a pesar de que en esa
providencia se hizo un estudio de fondo sobre el contenido de la disposición,
implícitamente la Corte
avaló el trámite de la ley al no limitar los efectos de la cosa juzgada
constitucional.
3. Con base en lo anterior, el
problema jurídico que debe resolver la
Sala en esta oportunidad está circunscrito a averiguar si en
el trámite que finalizó con la Ley
1151 de 2007, se cumplió con el requisito señalado en los artículos 151 de la Constitución y
156 de la Ley 5ª
de 1992, según los cuales la ponencia para primer debate de las sesiones
conjuntas de las Comisiones Tercera y Cuarta del Senado y Cámara debía
publicarse previamente a la discusión y aprobación del proyecto de ley. Para
ese efecto, es necesario estudiar tres cuestiones previas:
·
La primera, como
se trata de una demanda de inconstitucionalidad por un vicio en el proceso de
formación de la ley, el cual está sometido a término de caducidad, debe
estudiarse si la demanda fue presentada oportunamente.
·
La segunda, es
necesario averiguar si como lo solicitó el Departamento Nacional de Planeación,
la Corte debe
estarse a lo resuelto en sentencia anterior porque existe cosa juzgada
constitucional que impide un pronunciamiento de fondo.
·
La tercera, si
es apto del cargo de inconstitucionalidad que indica la violación de la Constitución
por desconocimiento del Reglamento del Congreso
Así, analizados esos tres aspectos
previos, la Sala
debe entrar a averiguar si, en efecto, la falta de publicidad del informe de
ponencia o su publicación posterior a la iniciación del debate legislativo, genera
la inconstitucionalidad de la ley y si, en este caso, se cumplió con la
exigencia regulada en el artículo 156 del Reglamento del Congreso.
Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por
vicios de procedimiento
4.
Al tenor de lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución,
los vicios en la formación de la ley caducan en el término de un año, contado
desde la publicación de la norma. Eso significa que las demandas de
inconstitucionalidad que alegan los defectos en la formación de la ley deben
presentarse dentro del término señalado en la Constitución
porque el paso del tiempo subsana esos defectos e impide que esta Corporación
entre a pronunciarse al respecto. Ahora, como en este asunto se discute si el
legislador respetó la regla de procedimiento prevista en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, pasa la Sala a analizar éste tópico.
La Ley 1151 de 2007 fue publicada en el Diario Oficial número 46.700 del 25
de julio de 2007 y la demanda de la referencia fue radicada ante la Secretaría General
de la Corte el
17 de julio de 2008 (folio 1). Luego, es fácil concluir que la demanda fue
presentada dentro del término previsto en la Constitución
con lo que se cumple el presupuesto procesal para emitir un pronunciamiento de
fondo.
Inexistencia
de cosa juzgada absoluta respecto del cargo dirigido contra la totalidad de la Ley 1151 de 2007
5. El artículo 243 de la Constitución
confiere a las sentencias proferidas por la Corte Constitucional
en ejercicio del control jurisdiccional el efecto especial de la cosa juzgada
constitucional, puesto que no sólo ampara el texto formal objeto de
pronunciamiento sino también su contenido material. De igual manera, expande
sus efectos a los particulares, a todas las autoridades y, en especial, al
Legislador a quién limita su libertad futura de configuración normativa.
Así, en reiteradas
oportunidades,
la Corte ha
señalado que la garantía de inmutabilidad de la cosa juzgada constitucional,
que impide nuevos pronunciamientos y discusiones en torno de la validez de una
disposición legal, persigue
un doble propósito. Por una parte, salvaguardar la
supremacía e integridad normativa de la Carta, y por la otra, garantizar la efectiva
aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza
legítima de los administrados, en cuanto por su intermedio “se obliga al organismo de control
constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente,
impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el
mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta”.
6. Ahora bien, en razón a que la cosa juzgada constitucional
se relaciona no solamente con textos normativos cambiantes, con
pronunciamientos sobre el fondo de materias muy amplias y con los límites a la
competencia de la Corte
que impone el control de constitucionalidad por vía de acción (lo que por regla
general impide el control oficioso de la ley), esta Corporación también ha
indicado que la cosa juzgada constitucional puede revestir diferentes categorías que permiten matizar el grado
de rigidez con la que opera la inmutabilidad de la sentencia. Así, por ejemplo, ha distinguido la cosa juzgada formal de la
material, para indicar que la primera se refiere a situaciones en las que un
ciudadano demanda el mismo texto normativo que ha sido objeto de
pronunciamiento anterior por parte de esta Corporación, mientras que la segunda
se refiere a aquéllos eventos en los que a pesar de que una ley no es
formalmente igual a otra que ha sido estudiada por la Corte su contenido normativo
resulta idéntico a aquella. En otras palabras, “el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, no sólo se
presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en
relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también
cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es
literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico.”
De igual manera, esta Corporación diferenció
el carácter absoluto y relativo de la cosa juzgada. El primero, que es la regla
general y no requiere pronunciamiento específico al respecto, supone la
confrontación de la norma acusada con toda la Constitución,
pues no debe olvidarse que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 22 del
Decreto 2067 de 1991, existe una presunción de control integral de la
disposición acusada porque esta Corporación debe confrontarla con la totalidad
de los preceptos de la Constitución. Por el contrario, la cosa juzgada
relativa implica un control de constitucionalidad parcial de la norma acusada
en tanto que únicamente fue confrontada con algunas disposiciones superiores. En
efecto, los artículos 21 y 22 del Decreto 2067 de 1991 autorizan este tipo de
pronunciamientos cuando la decisión hubiere sido únicamente respecto de vicios
de forma o, como ha sido interpretado por la jurisprudencia, cuando se pretende
evitar el control oficioso de la ley. En esta última situación, queda abierta
la posibilidad de plantear una nueva controversia, obviamente por razones o
cargos distintos a los analizados en la sentencia precedente.
7. Así las cosas, aunque a priori podría concluirse que la ausencia de limitación expresa de
la cosa juzgada constitucional implica en todos los casos el efecto absoluto de
la misma, que impediría un nuevo pronunciamiento por vicios de fondo o de
forma, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en señalar que esa
regla general tiene dos excepciones:
La primera, cuando se está en presencia de la
cosa juzgada relativa implícita. La jurisprudencia consolidada de esta
Corporación diferencia la cosa juzgada relativa explícita, como aquella que se
consigna expresamente en la parte resolutiva del fallo de la cosa juzgada relativa
implícita, la que se infiere clara e inequívocamente del análisis constitucional
hecho en la parte motiva del respectivo fallo Entonces, aunque la Corte no lo diga
expresamente, si del texto completo de la sentencia precedente se deduce que
únicamente se analizaron cargos de inconstitucionalidad puntuales y precisos,
puede iniciarse un nuevo estudio de constitucionalidad cuando se formulen
reparos distintos a los evaluados. En otras palabras, a pesar de que es cierto
que, por regla general, cuando la
Corte no ha limitado expresamente en la parte resolutiva la
cosa juzgada, ésta debe entenderse absoluta, también lo es que la parte motiva
puede contener limitaciones respecto de su alcance que autorizarían un nuevo
pronunciamiento en relación con aspectos no estudiados en la sentencia
precedente.
La segunda, cuando
la categoría del vicio analizado en precedencia es distinto al que se somete a
nueva consideración. Los artículos 241 a 243 de la Constitución y
21 del Decreto 2067 de 1991, muestran que, para efectos del control de
constitucionalidad y de la cosa juzgada, existe una clara diferencia entre los
vicios de fondo y forma, pues no sólo tienen distinto trato jurídico para
evaluar la oportunidad en que se analizan (mientras que los primeros pueden
alegarse en cualquier tiempo siempre que la norma esté produciendo efectos
jurídicos los segundos caducan en un año), sino también le imponen a la Corte importantes límites a
su competencia. En efecto, el artículo 243 de la Constitución regula
la cosa juzgada relativa cuando la
Corte ha declarado la inexequibilidad de una norma por vicios
de forma, pues autoriza al Legislador a reproducirla mediante un nuevo proceso
legislativo que se desarrolle en los términos previstos en la Constitución y
la Ley. Igualmente,
el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, impone la cosa juzgada relativa cuando
una norma ha sido declarada exequible por vicios de forma, en tanto que expresamente
faculta a la Corte
a emitir un nuevo pronunciamiento por vicios de fondo. Además, como lo ha
advertido esta Corporación en varias oportunidades, en el control de
constitucionalidad por vía de acción, el análisis de los vicios de
procedimiento es rogado, por lo que si éstos no han sido alegados por los
ciudadanos demandantes el juez constitucional no puede revisarlos de oficio.
8. En consecuencia, en aquellos casos en los que una
nueva demanda de inconstitucionalidad se presenta contra una norma que ha sido
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional,
es indispensable analizar si operó la cosa juzgada relativa, ya sea porque la
sentencia anterior la limitó expresa o implícitamente, o porque el estudio
versó únicamente por vicios distintos a los que en esa última oportunidad se formulan.
De ahí que si la sentencia de la
Corte declaró la exequibilidad de una norma únicamente por
vicios de forma, una nueva demanda puede plantear vicios de fondo que deben ser
resueltos por esta Corporación. Y, viceversa, si en una sentencia esta Corte ha
declarado la exequibilidad de una norma únicamente por vicios de fondo, una
nueva demanda puede plantear vicios de forma que, presentados oportunamente,
deben ser estudiados por este Tribunal.
9. Ahora bien, en el asunto sometido a consideración de la Sala en esta oportunidad, el Departamento
Nacional de Planeación sostiene que el hecho de que la Corte hubiese declarado la
exequibilidad de la primera parte del inciso primero del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 en sentencia C-507
de 2008, sin que hubiese limitado la cosa juzgada, permite concluir que ahora
esta Corporación no puede pronunciarse sobre los cargos de la demanda porque
ese fallo avaló implícitamente el procedimiento surtido en el proyecto de ley
que nuevamente se cuestiona.
La lectura de la sentencia C-507 de 2008, permite inferir tres
conclusiones: La primera, es cierto que la Corte no limitó expresamente la cosa juzgada ni
en la parte motiva ni en la parte resolutiva del fallo. La segunda, la Sala confrontó, entre otros, el
artículo 38 de la Ley
1151 de 2007 con los artículos 49 y 69 de la Constitución,
en tanto que se consideró que el pasivo pensional de los extrabajadores y
exprofesores de las universidades públicas comprometía no sólo el derecho al
pago cierto y oportuno de las pensiones sino también la autonomía universitaria,
la cual evaluó a partir del principio de progresividad del derecho a la
educación superior. La tercera, en ninguna parte de la sentencia en referencia la Corte analizó vicios de
forma en el proceso de formación de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010, por la
sencilla razón de que éstos no fueron alegados por el demandante. De hecho, la Corte únicamente estudió los
artículos demandados, pues al no juzgar necesario integrar la unidad normativa,
su competencia estaba limitada exclusivamente a la evaluación de las normas
impugnadas. Luego, no es posible concluir como lo hace el demandante que la Corte hubiere avalado
implícitamente el trámite en la formación de toda la ley, puesto que esta
materia no fue objeto de debate ni lo ha sido en aproximadamente 20 sentencias que ha proferido hasta el
momento con ocasión de las demandas formuladas por ciudadanos contra varios
artículos de la Ley
1151 de 2007.
10. Por lo tanto, en este asunto, es fácil concluir que a
pesar de que la sentencia C-507 de 2008 no limitó los efectos de la cosa
juzgada respecto de los artículos allí estudiados, ésta no cobija los cargos
por vicios de procedimiento en relación con la totalidad de la Ley 1151 de 2007, ni ese
pronunciamiento puede entenderse como un aval implícito de la Sala por la regularidad del
procedimiento de la ley, el cual, hasta el momento en que se profiere esta
sentencia, no ha sido objeto de análisis por parte de esta Corporación. En esa
medida, la Corte
tiene competencia para pronunciarse en relación con el vicio de procedimiento
ahora alegado por el demandante.
Pasa, entonces, la
Sala a estudiar la tercera cuestión previa: tal y como lo
afirma el demandante: ¿el Reglamento del Congreso
constituye parámetro de constitucionalidad cuya inobservancia generaría la
inexequibilidad de la ley?
La
violación de una regla de procedimiento prevista en el reglamento del Congreso
puede generar inconstitucionalidad de la ley. Reiteración de jurisprudencia
11.
En múltiples oportunidades esta Corporación ha
señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el
Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen
parámetro de constitucionalidad porque condicionan el ejercicio de la actividad
legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así,
estas leyes de naturaleza supralegal
por disposición de la propia Constitución no solamente constituyen un límite a
la actuación de las autoridades sino también restringen la libertad de
configuración legislativa, pues el Legislador ordinario necesariamente debe
atenerse a lo establecido en ellas.
A
esa conclusión llegó la Corte
en consideración con tres argumentos centrales: i) la interpretación literal de
los artículos 151 a
153 de la
Constitución muestran con claridad que las leyes orgánicas y
estatutarias se ubican en una “posición
organizadora en un sistema legal que depende de ellas”, ii) la
interpretación histórica de esos artículos demuestra que el Constituyente
definió las leyes orgánicas como normas “de
superior jerarquía, casi constitucional, de naturaleza ordenadora y
autolimitante, y sin despojar a las cámaras de su potestad legislativa… imponen
un mandamiento al Congreso en orden a regular su función legislativa,
señalándoles límites y condicionamientos” y, iii)
la hermenéutica teleológica de las normas superiores permite deducir que estas
leyes especiales regulan temas trascendentales para la democracia y concretan
valores y principios fundamentales para el Estado Social de Derecho, los cuales
deben entenderse como una prolongación de los intereses superiores que no
podían ser regulados en forma detallada en la Constitución.
12.
De este modo, tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior jerarquía
además de que deben ajustarse a todas las disposiciones constitucionales
(artículo 4º superior), deben estar conformes a lo dispuesto en las leyes
orgánicas y estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas incurren en una
violación indirecta de los artículos 151 y 152 de la Constitución,
que puede generar su declaratoria de inexequibilidad. Dicho en otros términos,
el desconocimiento de las leyes orgánicas y estatutarias no genera la
ilegalidad de la ley ordinaria sino su inconstitucionalidad.
Así
las cosas, es perfectamente posible que un ciudadano impugne la
constitucionalidad de una ley por un vicio en su formación o por un vicio de
fondo cuando el legislador ordinario no hubiere respetado una regla prevista en
la ley orgánica o en la ley estatutaria. En efecto, la tesis expuesta ha sido
recientemente reiterada por esta Sala en varias oportunidades. Por ejemplo, en
sentencia C-1124 del 12 de noviembre de 2008, la Corte entró a conocer de
fondo el cargo de inconstitucionalidad formulado por un ciudadano contra el artículo 61 de la Ley del Presupuesto para la
vigencia fiscal del año 2008 porque, entre otras normas, la consideró contraria
al artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para esta Sala, es por
todos sabido que “la
ley anual de presupuesto debe ser dictada de conformidad con la denominada Ley
Orgánica de Presupuesto”. De igual manera, la Corte analizó de fondo las
objeciones presidenciales formuladas contra varios proyectos de ley que, a
juicio del Gobierno, desconocieron el Marco Fiscal de
Mediano Plazo contemplado en el artículo 7º de la Ley Orgánica
de Presupuesto, puesto que la norma
orgánica condiciona la validez de la ley ordinaria. Igualmente, la
sentencia C-482 de 2008, reiteró que “una
interpretación armónica de la Constitución impone la conclusión de que cuando
el artículo 151 se refiere a la actividad legislativa y remite para ello a los
reglamentos del Congreso y de cada una de sus cámaras, emplea la expresión “legislativa” desde una perspectiva
orgánica, de tal manera que comprende no sólo el ejercicio de la función de
hacer las leyes sino también el conjunto de las demás funciones que la Constitución
atribuye a la Rama
Legislativa del poder público”
En
conclusión, es apto el reproche de inconstitucionalidad que se formula por
violación de una norma de la Ley
5ª de 1992, por lo que la Sala
entra a resolver si la ausencia de publicidad del informe de ponencia constituye
un vicio de procedimiento y si, en este caso, se cumplió con la exigencia
regulada en el artículo 156 del Reglamento del Congreso.
Principio
de publicidad del informe de ponencia en el proceso de formación de la ley.
Reiteración de jurisprudencia
13.
De acuerdo con lo expresado por el demandante, el trámite del proyecto de la
ley que ahora se demanda está viciado de inconstitucionalidad porque no cumplió
con el requisito de publicidad de la ponencia para primer debate señalado en el
artículo 156 de la Ley
5ª de 1992. Dijo que la publicación en la Gaceta del Congreso del informe de ponencia para
primer debate en las sesiones conjuntas adelantadas por las Comisiones Tercera
y Cuarta de la Cámara
de Representantes y el Senado de la República se realizó con posterioridad al inicio
del debate y, tal y como se evidencia en las actas donde consta el desarrollo
de las sesiones, su contenido no fue conocido por los parlamentarios.
El
problema jurídico que plantea el asunto sub
iúdice ha sido resuelto por esta Corporación en reiteradas oportunidades, en las
cuales ha concluido las siguientes premisas:
i)
A pesar de que la
Constitución no exige que la ponencia o el informe de
ponencia para primer debate sea publicado antes de darle trámite en la comisión
correspondiente, éste requisito se impone porque así lo dispone el artículo 156
del Reglamento del Congreso, el cual constituye parámetro de
constitucionalidad.
ii)
El incumplimiento del deber de darle publicidad al informe de ponencia
configura un vicio de inconstitucionalidad que no puede ser subsanado, en tanto
que es una irregularidad grave porque afecta principios constitucionales muy
importantes para el proceso legislativo.
iii)
El deber de publicar el informe de ponencia antes de iniciar el debate
parlamentario se fundamenta en los principios de rango constitucional, tales
como el democrático y de publicidad de la función legislativa. En efecto, la Corte ha explicado que sólo
si se conocen los textos completos del proyecto de ley y de las ponencias puede
debatirse adecuadamente la iniciativa, puede formarse la opinión libre e
informada de los parlamentarios, se permite que tanto las mayorías como las
minorías en el Congreso participen activamente en el debate, se racionaliza la
discusión legislativa, se expresan pensamientos con transparencia y puede
articularse en debida forma los intereses del Estado y de la sociedad
participativa. En síntesis, “la
publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria” y “un requisito mínimo de racionalidad
deliberativa y decisoria”.
iv)
La interpretación literal del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, muestra que el principio de
publicidad de las ponencias se hace efectivo mediante dos vías: La
principal, es la publicación del informe de ponencia en la Gaceta del Congreso dentro
de los 3 días siguientes a la presentación de la ponencia, esto es, de manera
previa al inicio del debate parlamentario. Y, la vía excepcional, es la
reproducción del documento por cualquier medio mecánico y la consiguiente
distribución entre los miembros de la Comisión. En
este último caso, “es obvio que debe
entenderse que, según la posibilidad prevista en este inciso segundo, la
publicación puede hacerse con posterioridad al debate, pues de no ser así, no
tendría sentido que el inciso autorizara al reparto de copias de la ponencia”
v)
La validez constitucional de la alternativa excepcional está sometida al
cumplimiento de tres requisitos: El primero, que sea autorizado por el
Presidente de la Comisión
permanente para agilizar el trámite del proyecto; el segundo, que la
distribución de los documentos sea anterior al inicio del debate y, el tercero,
que inevitablemente se presente su “posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso”. Debe
entenderse que la oportunidad de la publicación oficial del Congreso es un
término razonable durante el trámite legislativo del proyecto de ley estudiado.
14.
Con base en lo anterior, la Sala
estudiará el caso concreto referente a la publicidad de la ponencia para primer
debate en el proyecto que finalizó con la Ley 1151 de 2007. Para ello, se tendrá en cuenta,
en lo pertinente, los siguientes documentos:
14.1.
Acta número 5 de 2007, en donde consta que en la sesión conjunta de las
Comisiones Tercera y Cuarta del Senado y Cámara del 28 de febrero de 2007, la Directora del
Departamento Nacional de Planeación presentó el proyecto de ley del Plan
Nacional de Desarrollo 2004- 2010 y contestó algunas preguntas formuladas por
los congresistas (publicada en la
Gaceta del Congreso número 444 del 11 de septiembre de 2007-
folio 164 del expediente).
14.2.
Acta número 6 de 2007, en la cual aparecen algunas proposiciones y comentarios
generales sobre el proyecto de ley en cuestión que hicieron los congresistas en
la sesión del 7 de marzo de 2007. Esa sesión se desarrolló principalmente con
la intervención del Ministro de Transporte y la Directora del
Departamento Nacional de Planeación (publicada en la Gaceta del Congreso número
444 del 11 de septiembre de 2007 –folio 180 del expediente)
14.3.
Acta número 7 de 2007, en donde consta lo sucedido en la sesión del 21 de marzo
de 2007, la cual inició a las 11:45 de la mañana con una corta intervención del
Senador Gabriel Zapata, coordinador de ponentes (publicada en la Gaceta del Congreso número
445 del 11 de septiembre de 2007). Tal y como consta en ese documento, el Presidente
de la Comisión,
Representante Bernardo Elías Vidal, ordenó un receso mientras llegaban el
Ministro de Hacienda y Crédito Público y la Directora Nacional
de Planeación, pues dijo que “la Mesa Directiva aclara que no vamos a discutir ponencia,
vamos a dar debate a la ley del plan” (Página 3 de la Gaceta 445- folio 304 del
expediente). Sin embargo, la sesión se desarrolló con la intervención de los
representantes del gobierno, las preguntas formuladas por los congresistas a
ellos y la presentación de proposiciones.
En
ese documento consta una moción del Representante Germán Reyes Forero, quien
afirmó:
“entiendo
señor Presidente que aquí todavía no está radicada la ponencia, yo soy ponente
por ejemplo, y a mí no me ha presentado la ponencia, yo soy ponente por
ejemplo, y a mí no me ha presentado la ponencia para la firma, para decidir si
se firma o no se firma, entonces hoy aquí no pueden ponerse en el orden del
día…” (Página 3 de la Gaceta 445 del 11 de
septiembre de 2007, folio 304 del expediente).
En
igual sentido, el Senador Camilo Sánchez Ortega dijo:
“Mi pregunta es la
siguiente: ¿Dónde están las gacetas y dónde está la ponencia? Porque si no hay
vamos a perder el tiempo, hoy traigo por lo menos 30 artículos los cuales me
dicen que ya no existen, que ya no van a estar, pero también me cuentan que hay
más de 220 artículos nuevos que no conocemos ni hemos leído en ningún momento,
por consiguiente es una falta de respeto haber demorado todo para que a
pupitrazo limpio salga un Plan de Desarrollo… no vale la pena que estemos acá
porque no tendría razón de ser, si no está radicado porque hasta la noche de
ayer no tenía ni siquiera consenso entre la mayoría de los ponentes…” (Página
3 de la Gaceta
445 folio 304 del expediente).
A
su turno, el senador Luis Eduardo Duque García manifestó que la ponencia fue
radicada el día anterior (20 de marzo de 2007), que se hizo pública en un medio
de comunicación radial y que fue repartida previamente a los congresistas
(Página 3 de la Gaceta
445 folio 304 del expediente).
En
ese mismo sentido, el senador Germán Villegas Villegas dijo que dejaba
constancia de que, a pesar de que existieron consensos previos entre el
Gobierno y algunos parlamentarios que asistieron en reuniones de trabajo, “la inmensa mayoría de lo acordado no fue
incorporado en la ponencia para primer debate, desconociendo de manera
flagrante el trabajo serio y paciente de una subcomisión que trabajó por más de
12 horas” (Página 3 de la
Gaceta 445 folio 304 del expediente).
Lo
anterior fue aclarado por el Presidente de la Comisión, Representante
Bernardo Elías Vidal, así:
“Señora
secretaria, díganos cuándo fue radicada la ponencia para darle respuesta al
senador Camilo Sánchez y al senador Duque…
Secretaria:
Señor Presidente, me permito informarle que la ponencia fue radicada hoy a las
9:45 de la mañana” (Página 4 de la Gaceta 445 folio 304 rv del
expediente).
A
continuación el Presidente de la Comisión insistió que:
“Para
darle validez a la radicación de la ponencia, he dado instrucciones a la Secretaria para que
basados en el inciso segundo del artículo 156, se entreguen las fotocopias de
la ponencia, por favor léalo señora Secretaria” (Página 4 de la
Gaceta 445 folio 304 rv del expediente).
De
igual manera consta que en la sesión del 21 de marzo de 2001 fue anunciada la
discusión y votación del proyecto de ley (Gaceta 445 de 2007. Página 25. Folio
326 del expediente)
14.4.
Acta número 8 de 2007, en donde consta la sesión de las Comisiones Conjuntas
Tercera y Cuarta del Senado y Cámara del 22 de marzo de 2007 (publicada en la Gaceta 520 del 11 de
octubre de 2007 –folio 112 del expediente). En lo pertinente, en esa
oportunidad, el Representante Germán Reyes Forero dijo:
“una moción de orden en ese sentido, a mí me
preocupa, yo le preguntaba en este momento a la doctora Elizabeth Martínez, si
está o no la gaceta, acabo en este momento de llamar a mi oficina y la Gaceta no está todavía, es
decir la ponencia no está publicada en la Gaceta, yo les pido, que está bien, estamos de
afán, todo el mundo está preocupado por viajar a las regiones… entonces hagamos
las cosas bien, para no tener problemas después con la Corte Constitucional…”
(folio 117 del expediente. Página 4 de la Gaceta 520 de 2007).
Al
respecto, el Presidente de la Comisión aclaró: “ya se le suministró copia de la ponencia, que por problemas
logísticos de pronto la gaceta sí se ha retrasado, ya le debe estar por llegar,
pero ya tienen la fotocopia de la ponencia para primer debate// Entonces
senador Zapata, hagamos lectura del informe final de ponencia” (folio 117 del
expediente. Página 4 de la
Gaceta 520 de 2007).
14.5.
Gaceta del Congreso número 85 del 21 de marzo de 2007, en donde aparece
publicada la ponencia para primer debate del proyecto de ley del Plan Nacional
de Desarrollo 2004- 2010 (folios 346
a 638 del expediente).
Tal
y como consta en el informe de ponencia, fueron múltiples las proposiciones y
sugerencias presentadas por los congresistas al proyecto de ley presentado por
el Gobierno, unas de las cuales fueron estudiadas en reuniones y mesas de
trabajo efectuadas antes de la elaboración de la ponencia y otras no fueron
incluidas en el informe porque requerían mayor estudio. Obviamente, otras
proposiciones fueron presentadas en el transcurso del debate legislativo y
consideradas en los correspondientes debates. En efecto, en el informe de
ponencia se lee:
“el estudio del proyecto de ley presentado
por el Gobierno Nacional se realizó en mesas de trabajo organizadas en
distintos foros regionales, con el fin de socializar el contenido del Plan y
acoger los aportes de distintos actores, principalmente, de la ciudadanía… los presidentes
de las cuatro comisiones económicas del congreso programaron sesiones
conjuntas, con el fin de escuchar la presentación del proyecto por parte de los
funcionarios del Gobierno Nacional… con base en los resultados de las
subcomisiones de trabajo, las propuestas y las modificaciones presentadas por
los Honorables Congresistas y el Gobierno, el equipo de ponentes preparó el
pliego de modificaciones que se acompaña a la presente ponencia…” (Gaceta
85 de 2007, página 2).
De igual manera, en
el informe de ponencia se hace referencia a 193 proposiciones de congresistas
que fueron radicadas entre el 14 y 19 de marzo de 2007, algunas estudiadas en
las mesas de trabajo y otras que “se ha
considerado que requieren de mayor análisis para determinar su inclusión o no
en el articulado” (Gaceta 85 de 2007, pagina 4)
14.6.
Oficio 3.401494/07 de 2008, suscrito por el Secretario de la Comisión Cuarta
Permanente de la Cámara
de Representantes, mediante el cual certificó que “el proyecto de Ley No. 201 de 2007 Cámara, fue estudiado, discutido y
votado en la sesión conjunta de las Comisiones Económicas Terceras y Cuartas de
los días miércoles 28 de febrero de 2007, miércoles 07 de marzo de 2007,
miércoles 21 de marzo de 2007 y jueves 22 de marzo de 2007”
(folios 49 a
53 del expediente)
15.
Lo anterior permite concluir lo siguiente:
Primero,
a pesar de que el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo empezó a
justificarse por parte de algunos Ministros y por la Directora de Planeación
Nacional y a discutirse por algunos parlamentarios desde el 28 de febrero de
2007, la ponencia para primer debate únicamente fue radicada en la Secretaría de la Comisión Cuarta
de la Cámara
de Representantes el 21 de marzo de 2007, a las 9:45 de la
mañana. A esa conclusión se llega no sólo con la lectura literal de lo
afirmado por la Secretaria
de esa Comisión en respuesta a lo preguntado por el Representante a la Cámara que presidía
el debate, sino también con la lectura integral de las Actas 5, 6 y 7 de ese
mismo año. En efecto, en estas últimas consta que existieron más de 400
proposiciones de modificación al proyecto de ley presentado por el gobierno, lo
cual originó varias reuniones entre los parlamentarios, los Ministros y la Directora de Planeación
Nacional, que hizo dispendiosa la elaboración del texto final de la ponencia.
Segundo,
mientras que el proyecto de la ley del plan fue objeto de debate desde el 28 de
febrero de 2007, el inicio de la discusión de la ponencia para primer debate
se realizó el mismo día en que fue radicada, tal y como se aprecia con
claridad en el Acta 07 del 21 de marzo de 2007.
Tercero,
la discusión de la ponencia para primer debate empezó sin que se hubiese
repartido la Gaceta
del Congreso, pero sí con la copia del
informe que fue repartido horas después de la radicación y antes del inicio del
debate de la ponencia. En efecto, aparece en el Acta 07 de 2007 que la
sesión conjunta de las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara y Senado se inició
a las 11:45 de la mañana (dos horas después de la radicación de la ponencia),
pero que fue suspendida hasta la llegada del Ministro de Hacienda y la Directora de Planeación
Nacional. Mientras dichos funcionarios se presentaron, algunos congresistas
reclamaron el texto de la ponencia, pero el Presidente de la Comisión pidió a la Secretaria que informe
al respecto. Ella manifestó que las copias fueron entregadas en las oficinas de
los congresistas de manera previa al inicio de la sesión. Esa aseveración no
fue debatida por los congresistas que hicieron el reclamo (Senador Camilo
Sánchez Ortega y Representante Germán Reyes Forero), lo que permite suponer que
la ausencia de copias fue un malentendido que fue superado.
Cuarto,
el reparto de las copias del informe de
ponencia se realizó en forma previa a la iniciación del debate. En efecto, de
lo expresado por la
Secretaria de la Comisión en respuesta a la pregunta formulada por
el Presidente –que se realizó antes de iniciar el debate porque se esperaba al
Ministro de Hacienda y a la
Directora de Planeación-, se infiere claramente que las
copias se entregaron en las oficinas de los congresistas inmediatamente después
de radicada la ponencia. Luego, esta reproducción informal cumplió la finalidad
de hacer conocer a los congresistas el contenido de la ponencia que se
debatiría a continuación.
Quinto, pese a que el artículo 156 del
Reglamento del Congreso únicamente se refiere al principio
de publicidad del informe de ponencia y no hace referencia al contenido del
mismo ni al deber de incluir análisis pormenorizado de las proposiciones
radicadas por los congresistas, lo cierto es que la ponencia para primer debate
del proyecto de ley que se convirtió en la Ley del Plan de Desarrollo para la vigencia
2006-2010 –la que fue publicitada en la forma señalada en la ley- incluyó el
resultado del debate previo de algunas proposiciones y las conclusiones de las
mesas de trabajo que estudiaron muchas de las propuestas de modificación del
proyecto de ley. Luego, es lógico suponer que no se burló el principio de
publicidad no sólo porque el informe de ponencia incluyó el resultado del
debate sobre muchas de las proposiciones presentadas por los congresistas, sino
también porque el debate apenas iniciaba y las demás proposiciones pudieron ser
conocidas a lo largo de los debates posteriores.
Sexto,
el reparto de copias del informe fue
autorizado por el Presidente de la Comisión Permanente
que presidía la sesión, el Representante Bernardo Elías Vidal, quién además, en
forma expresa, dijo que hacía uso de la facultad que otorgaba el inciso segundo
del artículo 156 del Reglamento del Congreso e hizo leer su contenido (Acta 07
de 2007).
Séptimo,
aunque la publicación en la
Gaceta del Congreso del informe de ponencia se realizó el mismo
21 de marzo de 2007 (Gaceta 85), ni ese día ni al día siguiente fue repartida a
los congresistas, pues en el Acta 08 de 2007 se observa la moción del
Representante Germán Reyes Forero en el sentido de indicar que la ponencia no
había sido publicada. No obstante, en esa oportunidad, él no discutió que se
hubiese repartido previamente las copias de la misma, pues se limitó a reclamar
la publicación oficial del informe. Eso permite inferir que los congresistas conocían el texto de la
ponencia y que su publicación aunque fue posterior se hizo en forma oportuna.
16.
Así las cosas, para la Sala
es claro que no se afectó el principio de publicidad de la ponencia para primer
debate del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010, por
cuanto se hizo uso de la alternativa prevista en el Reglamento del Congreso
que, para agilizar el trámite, permite iniciar el debate con la previa distribución
del documento, autorizada por el Presidente de la Comisión, con la
posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso.
En
consecuencia, es evidente que, en el asunto sub
iúdice, no se violó el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, por lo que la Corte declarará la
exequibilidad de la Ley
1151 de 2007, en relación con el cargo analizado en esta providencia.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la
Ley 1151 de 2007, únicamente respecto del cargo por violación
del artículo 156 de la Ley
5ª de 1992, analizado en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado Magistrado
Con Salvamento de Voto
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado Magistrado
Impedimento aceptado
NILSON PINILLA PINILLA CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-034 DE 2009 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Publicación previa del informe de ponencia para primer debate
(Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Iniciación del debate no tiene lugar antes de
publicación del informe (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Publicación previa no puede suplirse con
distribución de copias a los congresistas (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD EN TRAMITE DE LEY DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración por omitir la publicación previa de
ponencia para primer debate (Salvamento de voto)
Referencia: D-7384.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1151 de 2007
Magistrada Ponente:
Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra
Con el debido
respeto por las decisiones mayoritarias de esta Sala de Revisión, me permito
salvar mi voto a esta sentencia Ello porque, en mi juicio, el reparto de copias del informe de ponencia
para primer debate horas antes del inicio del debate, no permitió a los
congresistas conocer, estudiar y preparar con la debida antelación, la
discusión del proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Igualmente, reitero su discrepancia con la interpretación que la jurisprudencia
ha hecho del artículo 156 del Reglamento del Congreso, toda vez que el artículo
157 de la
Constitución exige la publicación previa del proyecto de ley
y no posterior, como ocurrió en el presente caso, y que no puede suplirse con
la distribución de copias a los congresistas. Por consiguiente, en mi concepto la Ley 1151 de 2007 es
inconstitucional por violar el principio de publicidad esencial en el debate de
todo proyecto de ley.
Con fundamento en
las anteriores razones, salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado