Sentencia C-027/18
ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2017 “REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track)
PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO
TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Trámite preferencial
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos formales
CONSULTA PREVIA DE LOS PUEBLOS ETNICOS-Ordenamiento constitucional e instrumentos internacionales/ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2017 “REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”-No contiene regulación alguna que implique afectación directa a las comunidades étnicas
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad
de permitir que un grupo al margen de la ley, a partir de la dejación de armas,
se convierta en un partido político con personería jurídica
ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2017 “REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”-Requisitos especiales de competencia/ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2017 “REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”-Verificación del cumplimiento de criterios de conexidad material, conexidad teleológica, habilitación temporal y habilitación competencial
REINCORPORACION
POLITICA DE GRUPOS ALZADOS EN ARMAS-Ejes definitorios
La Constitución Política establece que son fines esenciales
del Estado -valores constitucionales-, asegurar a sus integrantes la vida, la
convivencia pacífica, la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y
participativo, que garantice un orden político, económico y social justo. Así
mismo, la Carta instituye principios fundamentales partiendo de reconocer que
Colombia es un Estado social de derecho, democrático, participativo,
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la
solidaridad y la prevalencia del interés general. A
partir de estos derroteros constitucionales y el precedente constitucional
-thema decidendum- sobre el juicio de sustitución, la Corte ha ido
identificando algunos ejes fundacionales de la Constitución al momento de
resolver asuntos propios del control abstracto, a saber: (i) el sistema político
democrático, participativo y pluralista (C-1040 de 2005), para en la sentencia
C-577 de 2014 derivar el marco democrático participativo y la participación
política; y (ii) el Estado social y democrático de derecho define nuestro
diseño constitucional (C-551 de 2003), para en la sentencia C-579 de 2013
desprender el compromiso del Estado social de derecho de respetar, proteger y
garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas.
PARTICIPACION POLITICA-Contenido/PARTICIPACION POLITICA-Instrumentos internacionales
DERECHOS POLITICOS-Definición
Esta Corporación ha definido los derechos políticos
como instrumentos ciudadanos para incidir en la estructura y el proceso
político facilitando la consolidación de una democracia participativa. De esta
manera, el ciudadano tiene derecho no solo a conformar el poder (democracia
representativa), sino también a ejercerlo y controlarlo, esto es, está llamado
a hacer parte de la toma de decisiones en asuntos públicos (democracia
participativa), indispensable para la efectividad de la democracia
constitucional.
ESTADO SOCIAL Y
DEMOCRATICO DE DERECHO-Jurisprudencia constitucional
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA PLURALISTA-Etapas en las
relaciones electores y elegidos/DERECHOS
DE LAS MINORIAS POLITICAS-Protección
En materia de democracia participativa pluralista
la Corte ha identificado dos etapas en las relaciones electores y elegidos. La
primera, referida al acto de elección a través del ejercicio del sufragio, es
decir, cuando los ciudadanos escogen y confieren legitimidad democrática a sus
representantes. La segunda, se concreta en el derecho de la ciudadanía a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, para lo
cual el ordenamiento constitucional dispone de diversos mecanismos para su
efectividad.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y SOBERANIA POPULAR-Ejes definitorios de la Constitución
DERECHOS DE LAS
MINORIAS POLITICAS-Expresión y garantía del
pluralismo
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Fundamental para dimensionar e interpretar el alcance de los derechos
humanos, ya que “no hay derechos políticos sin democracia y no hay democracia
sin derechos políticos”
PARTICIPACION POLITICA
EN EL MARCO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Elemento esencial para
el fortalecimiento de la democracia
En
la sentencia C-579 de 2013 la Corte identificó la participación política en el
marco de una justicia transicional como un elemento esencial para el
fortalecimiento de la democracia, destacando que la reconciliación busca
superar las fuertes divisiones sociales no solo con el imperio de la ley, sino
también con la recuperación de la confianza social, bajo niveles básicos de
solidaridad y confianza que permita fortalecer una cultura política democrática
hacia el futuro.
PARTICIPACION EN
CONGRESO DE LA REPUBLICA POR AGRUPACION POLITICA DE EXINTEGRANTES DE LAS FARC-EP-Jurisprudencia constitucional/PARTICIPACION
POLITICA DE EXINTEGRANTES DE GRUPOS ALZADOS EN ARMAS DESMOVILIZADOS-Sujeción
a la Constitución y a los instrumentos internacionales de derechos humanos y
humanitarios
ESTADO
SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Compromiso de respetar, proteger y garantizar los derechos de la
sociedad y de las víctimas
PAZ-Elemento determinante y transversal de la
Constitución Política
PAZ-Tipos según la doctrina
La doctrina ha distinguido tres
tipos de paz: “1ª) la de potencia, que se funda en la hegemonía o en el
dominio; 2ª) la de impotencia, que se basa en el ´equilibrio del terror´, y 3ª)
la de satisfacción, cifrada en la confianza recíproca y en la mutua
cooperación”
DERECHO A LA PAZ-Consagración en instrumentos internacionales/DERECHO INTERNACIONAL PUBLICO-Concibe la negociación como un método no jurisdiccional de solución pacifica de las controversias, por medio de la cual se confía el arreglo principalmente a las partes en conflicto
PAZ-Derecho, deber y valor
PAZ-Elemento fundamental de la Constitución Política
La paz es un elemento fundamental de la Carta Política, lo cual
encuentra justificación en: (a) los motivos que impulsaron la adopción de la
Constitución, (b) la condición de presupuesto para el ejercicio de los
derechos, (c) la consagración como valor, derecho y deber constitucional,
además de fin esencial del Estado. La paz, afirmó la Corte,
constituye un reconocimiento de la condición ética del ser humano conforme a la
cual una sociedad solo puede subsistir si sus miembros se obligan entre sí a
respetar los derechos humanos.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PLURALISTA-Potestades que confiere a los ciudadanos/DERECHO A PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Manifestación de la cláusula de soberanía popular
PARTIDOS POLITICOS, MOVIMIENTOS Y AGRUPACIONES SIGNIFICATIVAS DE CIUDADANOS-Modalidades de representación democrática
Los
partidos, movimientos y agrupaciones significativas de ciudadanos son
modalidades constitucionalmente reconocidas de representación democrática, cuyo
papel reviste un carácter complejo, toda vez que “de
un lado, tienen una función instrumental, esto es, expresan los intereses y
exigencias de inserción en la agenda pública de determinados grupos sociales,
faceta que los inserta decididamente en el ámbito de la representación
política. De otro lado, (…) cumplen el papel de canalizar la voluntad pública,
de forma que inciden inclusive en el contenido concreto de la pluralidad de
intenciones, usualmente contradictorias y yuxtapuestas, de los ciudadanos”.
COMPETENCIA
DE LAS AGRUPACIONES POLITICAS-Facultad
legislativa para imponer límites
El Congreso de la República
está facultado para imponer límites a la competencia de las agrupaciones
políticas, a condición que “(i) se trate de restricciones genéricas, que no
incidan en la determinación concreta de su estructura y funciones; y (ii) estén
unívocamente dirigidas a mantener la vigencia del sistema político democrático
representativo”. Además, afirmó la Corte, el grado de regulación constitucional
de los partidos y movimientos políticos se encuentra ligado a las condiciones
históricas del régimen político, por lo que el margen de intervención resulta
“dinámico” debiendo situarse los derechos políticos en los mínimos
históricamente sostenibles en un momento dado.
PRINCIPIO
DE IGUALDAD EN MATERIA DE PARTICIPACION POLITICA-Jurisprudencia constitucional
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Características/TEORIA DE LA SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional/PODER DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción/CONSTITUYENTE DERIVADO-Incompetencia para reemplazar, sustituir o destruir la Constitución, no pudiendo atribuirse funciones propias del poder originario/CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Límites al poder de reforma constitucional/CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos/JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Premisas
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN CONTEXTOS DE TRANSICION-Aplicación
REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE DESARROLLAN
MODELOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL PARA LA PAZ-No son in genere ni constituyen per
se una sustitución de la Constitución Política
Las enmiendas que desarrollan modelos de justicia transicional en
contextos de paz, a pesar de implementar medidas extraordinarias no aplicables
en periodos ordinarios de institucionalidad y de introducir excepciones
transitorias a la Constitución, no comportan por sí mismas una sustitución de
la Carta Política. Por lo tanto, el control que efectúa el juez constitucional
debe flexibilizarse porque se trata de una justicia adaptada a un proceso
transicional en materia de paz.
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reconocimiento de personería jurídica al partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal/ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Registro formal ante el Consejo Nacional Electoral de partido o movimiento político, requisitos de conservación y pérdida y la igualdad de derechos respecto de los demás partidos o movimientos políticos/PARTICIPACION POLITICA-Contenido transversal en la Constitución y en normas que conforman el bloque de constitucionalidad/MOVIMIENTO POLITICO QUE SURJA DEL TRANSITO DE LAS FARC-EP A LA ACTIVIDAD POLITICA LEGAL-Exigencias especiales
EQUIDAD DE GENERO EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Jurisprudencia constitucional
La Corte en la sentencia C-490 de 2011, al revisar la constitucionalidad
de la hoy Ley 1475 de 2011, estatutaria de la organización y funcionamiento de
los partidos y movimientos políticos, señaló respecto al numeral 4 del artículo
1, que estableció la equidad e igualdad de género, lo siguiente: “(E)l
inciso 2º del artículo 107 C.P. confiere a ese principio carácter rector para
la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
Además, la formulación hecha por el legislador estatutario, en cuanto prevé que
los hombres, las mujeres y “las demás opciones sexuales” gozarán de igualdad de
derechos y oportunidades para participar en distintas actividades, debates y
elecciones del partido o movimiento, se aviene por completo a los postulados
constitucionales de la igualdad material. (…) Esto implica que los partidos y
movimientos políticos deberán garantizar que hombres, mujeres y minorías de
identificación u orientación sexual, tengan espacios suficientes y adecuados de
participación en la organización, posibilidad de acceder a sus instancias directivas
y a los debates electorales, al igual que de obtener representación política.
Una cláusula de esta naturaleza no se opone a la Constitución y, en especial,
al margen de autonomía de los partidos y movimientos políticos. Esto al menos
por tres tipos de razones, a saber: (i) las implicaciones que tiene el
pluralismo político frente al deber de las agrupaciones políticas de
organizarse democráticamente; (ii) el mandato de inclusión de los grupos
tradicionalmente discriminados; y (iii) el papel que cumplen los partidos y
movimientos políticos en la eficacia de derechos fundamentales”.
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL
COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION
DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas
especiales de financiación de nuevo partido o movimiento político/REGLAS DE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Contenido/ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Reglas
de financiación de campañas políticas
CAMPAÑAS ELECTORALES DE PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Acceso a los medios de comunicación social
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Nueva agrupación política a la democracia constitucional debe satisfacer los requerimientos de transparencia y rendición de cuentas predicables de todo partido o movimiento político
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Requisitos exigidos a los partidos y movimientos políticos para inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular/INSCRIPCION DE CANDIDATOS A LISTAS DE CARGOS Y CORPORACIONES DE ELECCION POPULAR-Requisitos legales/ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Posibilidad de participar en política como consecuencia de la terminación dialogada del conflicto armado
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Habilitación para reincorporación en la vida pública de quienes han cometido delitos en el marco del conflicto armado
JUSTICIA TRANSICIONAL-Alcance/DEBER DE INVESTIGAR, JUZGAR Y SANCIONAR-Precisiones en el contexto de transición
JUSTICIA-Alcance como principio constitucional fundamental varía en la justicia transicional
El alcance de la justicia como
principio constitucional fundamental varía en la justicia transicional, al
implicar una evolución del entendimiento exclusivamente retributivo del
término. Así, el deber estatal de investigar, juzgar y sancionar las conductas
delictivas no desaparece en los procesos de justicia transicional, pero puede
llegar a ser más benigno para concatenar de manera efectiva los valores en
disputa. Asimismo, las medidas estatales deberán brindar una mayor relevancia a
los derechos de las víctimas a la verdad, a la reparación y a la no repetición,
pues a través de ellos se garantiza la reconciliación y el fortalecimiento del
Estado social y democrático de derecho.
MOVIMIENTO POLITICO QUE SURJA DEL TRANSITO DE LAS FARC-EP A LA ACTIVIDAD POLITICA LEGAL-Condiciones sobre posibilidad de inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular, en las mismas condiciones que se exigen a los demás partidos y movimientos políticos
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL
COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION
DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Requisitos
que debe cumplir el partido de las FARC, al momento de inscribir candidatos a listas de
elección popular y cargos públicos
POSTULACION PARA CARGOS DE ELECCION POPULAR O
CARGOS PUBLICOS DE QUIENES COMETAN DELITOS POLITICOS, SIENDO INCLUSIVE
BENEFICIADOS POR MECANISMOS DE AMNISTIA E INDULTO-Excepción
al régimen de inhabilidades
La Carta Política permite la
posibilidad que quienes cometan delitos políticos puedan postularse para cargos
de elección popular o cargos públicos, siendo inclusive beneficiados por
mecanismos como la amnistía y el indulto. Se trata justamente de una excepción
al régimen de inhabilidades para ejercer cargos públicos, que da vía libre a la
participación política de quienes han incurrido en delitos políticos y sobre el
cual los desarrollos jurisprudenciales no han sido amplios, sin que tampoco se
observen “estándares
internacionales que limiten su aplicación, lo que implica que el Estado goza de
pleno margen de discrecionalidad en especial, cuando se trata de un contexto de
justicia transicional que busca poner fin a un conflicto armado de décadas.
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL
COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Partido de las
FARC, al momento de inscribir candidatos a listas de elección popular y cargos
públicos, debe cumplir los parámetros de incompatibilidades
Resulta necesario que el partido que las FARC, al momento de inscribir
candidatos a listas de elección popular y cargos públicos, debe cumplir los
parámetros de incompatibilidades, exigencia que en criterio de esta Corporación
no amerita ni permite ningún tipo de flexibilización, ante la naturaleza misma
de su definición, como quedó demostrado en apartados precedentes. De ahí que el
mismo numeral del Acto Legislativo 03 de 2017 no lo distinga. No
puede, entonces, insístase, flexibilizarse en virtud de la transición las
incompatibilidades en tanto que su exigencia no es discordante con las
calidades específicas de quienes entregaron las armas en virtud del proceso de
paz. No ocurre lo mismo con las inhabilidades específicamente las que tienen
origen en la imposición de condenas por la comisión de delitos relacionados
directa o indirectamente con el conflicto armado. En efecto, es necesario
comprender que la totalidad de inhabilidades e incompatibilidades que se
determinan en la Constitución y la Ley, y que limitan la participación en
política, han de extenderse a los miembros del partido de las FARC; pero como
se indicó, se hace indispensable flexibilizar los requisitos y excepcionar los
relacionados con condenas por sentencia judiciales penales que se hayan
impuesto por delitos que estén relacionados de manera directa o indirecta con
el conflicto armado, que se hayan cometido con anterioridad a la firma del
acuerdo de paz y que en la JEP no impliquen la imposición de las sanciones
denominadas por el acuerdo de paz como ordinarias.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Distinción
En
lo que atañe a las inhabilidades, las mismas se configuran por regla general de
forma previa al ejercicio del cargo, y en ese sentido no son subsanables, ni
siquiera por el transcurso del tiempo, excepto que provengan de una sanción que
así lo determine. En efecto, a diferencia de las incompatibilidades que se
activan mientras se ejerce el cargo, pues, una vez se deja de ejercer el mismo
por renuncia o perdida de la investidura desaparecen, las inhabilidades
perduran según el término determinado para esos efectos. De esta manera, las
inhabilidades se constituyen en circunstancias que imposibilitan obtener un
cargo, empleo u oficio, al paso que las incompatibilidades se enmarcan no en la
obtención, sino en el ejercicio del cargo o función pública.
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Designación transitoria de delegado ante el Consejo Nacional Electoral
Para la Corte no se altera ningún pilar constitucional como la
participación política en condiciones de igualdad, ni los derechos de las
minorías (pluralismo). Si bien con la reforma constitucional en principio se
limita la igualdad de condiciones electorales en materia de representación de
los partidos o movimientos políticos, al establecerse una prerrogativa a favor
de un grupo desmovilizado (delegado ante el CNE) que se ha constituido en una
agrupación política con personería jurídica, dicha restricción no tiene la
connotación de alterar significativamente un eje fundacional de la
Constitución, menos constituye un reemplazo, supresión o sustracción de la
identidad de sus rasgos característicos. Al contrario, se evidencia prioritaria
la garantía de representación (un delegado) para el nuevo partido o movimiento
político que surja de la desmovilización de la FARC-EP, dado que se pretende
una composición plural que otorgue mayores garantías que la sola integración
del Congreso, además de la relevancia que tienen las funciones de la autoridad
electoral, lo cual repercute políticamente en la organización de los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica, para garantía de la
transparencia electoral, así como del aseguramiento del derecho de
participación política.
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL
COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION
DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería jurídica, podrá
presentar lista propia o en coalición para la circunscripción ordinaria del
Senado de la República, la cual competirá en igualdad de condiciones de
conformidad con las reglas ordinarias
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas especiales para circunscripción ordinaria de Senado para elecciones 2018-2022 y 2022-2026/ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Asignación de curules ordinarias en Senado y Cámara, a candidatos de lista propia o en coalición presentada por el partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la política legal, respecto de los demás partidos políticos y, particularmente, los minoritarios
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas ordinarias que aplican al partido o movimiento político que surja de las FARC-EP, para que pueda presentar lista propia o en coalición para la circunscripción ordinaria de Senado
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas especiales de asignación de curules adicionales en Senado, a candidatos de lista propia o en coalición presentada por el partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP, dependiendo de si se obtiene un número menor, igual o superior a cinco
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas especiales de integración de la Cámara de Representantes durante los periodos 2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco representantes adicionales a los que se determinan en el artículo 176 de la Constitución Política
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Posibilidad de inscribirse en listas únicas de candidatos propios o en coalición para las circunscripciones territoriales para la Cámara de Representantes, compitiendo en condiciones de igualdad por la totalidad de las curules bajo las reglas ordinarias
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Tratamiento asimétrico otorgado al partido o movimiento político con personería jurídica que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, no sustituye el elemento fundacional de participación en política en condiciones de igualdad, ni del pluralismo, ni de las victimas
Referencia: expediente RPZ-006
Revisión de constitucionalidad del Acto
Legislativo 03 de 23 de mayo de 2017, “por
medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera”.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., dieciocho
(18) de abril de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y previo cumplimiento de los requisitos y el
trámite establecido en los decretos leyes 2067 de 1991 y 121 de 2017, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio de
23 de mayo de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
remitió a la presidencia de la Corte copia auténtica del Acto Legislativo 03 de
23 de mayo de 2017, “por medio del cual
se regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
El expediente fue repartido mediante sorteo realizado en Sala Plena, el día
24 de mayo de 2017 y dentro del término establecido en el artículo 1º del
Decreto Ley 121 de 2017 (Auto 30 de mayo), se avocó el conocimiento del asunto,
ordenando comunicar la iniciación del trámite al Presidente de la República y
al Presidente del Congreso, para que, si lo consideraban oportuno,
intervinieran en el presente proceso.
Asimismo, se
decretó la práctica de pruebas para que tanto los Secretarios Generales del
Senado y de la Cámara, como los secretarios de las comisiones primeras
constitucionales, (i) enviaran las gacetas del Congreso en las que constara los
antecedentes del Acto Legislativo 03 de 2017; (ii) identificaran las gacetas y
los folios que dan cuenta del cumplimiento de los requisitos formales; (iii)
certificaran la observancia de las exigencias constitucionales y del Reglamento
del Congreso; e (iv) informaran si se cumplió el proceso de consulta
previa de las comunidades étnicas[1]. En
atención a las pruebas decretadas se dispuso la suspensión de términos (Decreto
ley 121 de 2017 y sentencia C-174 de 2017).
De igual manera, se
ordenó que una vez recibidas y examinadas las pruebas decretadas, se fijara en lista el
asunto por el término de 10 días, con el fin de permitir a la ciudadanía
intervenir en el trámite. De manera simultánea se dispuso correr traslado al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. Por
último, se invitó a algunas entidades públicas y privadas, universidades,
organismos internacionales, delegados que participaron en la mesa de
conversaciones de La Habana, expresidentes de la República, presidentes de los
partidos y movimientos políticos, así como a entidades estatales[2]. Mediante
Auto 360 de 19 de julio de 2017, previa decisión de la Sala Plena, se dispuso
citar para el 23 de agosto de 2017 a audiencia pública a fin de contar con “mayores elementos de juicio pertinentes y
conducentes para la valoración de la normativa objeto de revisión”. Para
tal efecto se establecieron tres núcleos temáticos[3] y se
invitaron como expositores a distintas autoridades públicas, académicas, representantes
de organizaciones y expertos.
Por último, la Sala
Plena mediante Auto del 21 de septiembre de 2017 por la operancia del fenómeno
de la prejudicialidad en el presente asunto, al depender necesariamente de lo
que se decida en otro proceso judicial (RPZ-003,
Acto Legislativo 01 de 2017), dispuso suspender
los términos “hasta tanto la Corte
Constitucional decida sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de
2017 (RPZ-003) y decrete la reanudación del proceso RPZ-006”. Debe anotarse
que la Corte se pronunció recientemente sobre el expediente RPZ-003 a través de
la sentencia C-674 de 2017.
II. TEXTO DEL ACTO LEGISLATIVO BAJO REVISIÓN
El Acto Legislativo 03 de 2017, publicado en el Diario Oficial 50.242 de 23 de mayo de 2017, presenta el siguiente
contenido:
“ACTO LEGISLATIVO 03 DE 23 DE MAYO 2017
Por
medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera
EL CONGRESO DE COLOMBIA
En
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. La
Constitución Política tendrá los siguientes nuevos artículos transitorios:
Artículo Transitorio 1º. Una
vez finalizado el proceso de dejación de las armas por parte de las FARC-EP, en
los términos del "Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera”, suscrito el 24 de noviembre de
2016, se reconocerá de pleno derecho personería jurídica al partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal.
Para
esos efectos, finalizado el proceso de dejación de las armas, los delegados de
las FARC-EP en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la
Implementación del Acuerdo Final, manifestarán y registrarán formalmente ante
el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces la decisión de su
transformación en partido o movimiento político, el acta de constitución, sus
estatutos, el código de ética, la plataforma ideológica y la designación de sus
directivos, así como su compromiso con la equidad de género conforme a los
criterios constitucionales de paridad, alternancia y universalidad en el
funcionamiento y organización interna. En virtud de este acto formal, el partido
o movimiento político, con la denominación que adopte, será inscrito para todos
los efectos y en igualdad de condiciones como un partido o movimiento político
con personería jurídica.
El
partido o movimiento político reconocido deberá cumplir los requisitos de
conservación de la personería jurídica, y estará sujeto a las causales de
pérdida de la misma previstas para los demás partidos y movimientos políticos
de conformidad con la Constitución y la ley, salvo la acreditación de un
determinado número de afiliados, la presentación a certámenes electorales y la
obtención de un umbral de votación, durante el tiempo comprendido entre la
fecha de su inscripción en el registro único de partidos y movimientos
políticos y el 19 de julio de 2026. Después de esta fecha se le aplicarán las
reglas establecidas para todos los partidos o movimientos políticos.
El
reconocimiento de la personería jurídica atribuirá al nuevo partido o
movimiento político los mismos derechos de los demás partidos o movimientos
políticos con personería jurídica. Su financiación se regirá transitoriamente
por las siguientes reglas especiales:
1.
Recibir anualmente para su funcionamiento, entre la fecha de su inscripción en
el registro único de partidos y movimientos políticos ante el Consejo Nacional
Electoral o quien haga sus veces y el 19 de julio de 2026, una suma equivalente
al promedio de lo que reciben durante cada año los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica para su funcionamiento. El uso de estos
recursos se hará acorde con las reglas que aplican a todos los partidos y
movimientos políticos.
2.
Para contribuir a la financiación del Centro de pensamiento y formación
política del partido, así como para la difusión y divulgación de su plataforma
ideológica y programática, recibirá anualmente entre la fecha de su inscripción
en el registro único de partidos y movimientos políticos y el 19 de julio de
2022, una suma equivalente al 7% anual de la apropiación presupuestal para el
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
3.
Recibir financiación preponderantemente estatal para las campañas de sus
candidatos a la Presidencia de la República y al Senado de la República en las
elecciones de 2018 y 2022, de conformidad con las siguientes reglas: i) En el
caso de las campañas presidenciales se les reconocerá la financiación estatal
que corresponda a los candidatos que reúnan los requisitos de ley, de
conformidad con las disposiciones aplicables a dichas campañas; ii) En el caso
de las campañas al Senado, recibirán financiación estatal anticipada
equivalente al 10% del límite de gastos "fijados por la autoridad
electoral, sin perjuicio de la aplicación de las normas vigentes sobre
anticipos previstas para los demás partidos políticos reconocidos; iii) la financiación
estatal previa no estará sujeta a devolución, siempre y cuando los recursos
asignados hayan sido destinados a las finalidades establecidas en la ley.
4.
Acceder a espacios en los medios de comunicación social en las mismas
condiciones de los demás partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, de acuerdo con la aplicación de las normas vigentes.
5.
Inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular en
las mismas condiciones que se exigen a los demás partidos y movimientos
políticos. Sin perjuicio de lo anterior, los candidatos que hubieren sido
miembros de las FARC-EP, deberán, en el momento de la inscripción de las
candidaturas, expresar formalmente su voluntad de acogerse a los mecanismos y
medidas establecidas en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y
No Repetición (SIVJRNR) contemplados en el Acto Legislativo No. 01 de 2017. Se
exceptuarán aquellas personas que hayan resuelto su situación jurídica en
virtud del Título 111 capítulo I de la Ley 1820 de 2017 (sic).
6.
Designar, de manera transitoria y hasta el 20 de julio de 2026 un delegado ante
el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, quien tendrá voz pero no
voto, y podrá participar en las deliberaciones de esa corporación.
Las
sumas a que se refieren los numerales 1 y 2 no afectarán el monto a distribuir
por parte del Fondo para los demás partidos y movimientos políticos con
personería jurídica. Los recursos que trata este artículo serán adicionales a
los apropiados y presupuestados por el Fondo.
Artículo Transitorio 2º. El
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida
política legal con personería jurídica, podrá presentar lista propia o en
coalición para la circunscripción ordinaria del Senado de la República, la cual
competirá en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias.
Sin
embargo, para las elecciones de los periodos 2018-2022 y 2022-2026, del Senado
de la República se aplicarán las siguientes reglas especiales:
1.
Se realizará una primera operación para identificar y asignar el número de
curules que le correspondan al partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la vida política legal de conformidad con la fórmula
establecida en el artículo 263 de la Constitución Política. Si una vez aplicada
esta regla, la lista propia o en coalición que inscriba el partido o el
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP no alcanzare a
obtener cinco (5) curules, el Consejo Nacional electoral o quien haga sus veces
le asignará las que hiciera falta para completar un mínimo de 5 miembros. En
todo caso, estas cinco (5) curules serán siempre adicionales al número de
miembros del Senado de la República señalado en el artículo 171 de la
Constitución Política.
2.
Si de acuerdo a lo establecido en el numeral anterior, la lista propia o en coalición
que inscriba el partido o movimiento político que surja de las FARC-EP a la
vida política legal obtuviere cinco (5) o menos curules, se repetirá el proceso
de asignación de las cien (100) curules de la circunscripción ordinaria del
Senado de la República de conformidad con el artículo 263 constitucional sin
tener en cuenta la participación de la mencionada lista.
3.
Si una vez aplicado el procedimiento establecido en el numeral primero del
presente artículo, la lista propia o en coalición del partido o movimiento
político que surja de las FACR-EP (sic) a la vida política, obtiene
un número de curules superior a cinco (5) aquellas que superen este número
serán asignadas y descontadas de las cien (100) curules de la circunscripción
ordinaria del Senado. Posteriormente se repetirá el procedimiento para asignar
un número de curules igual a cien (100) menos las curules asignadas a la lista
del partido o movimiento política que surja de las FARC-EP que excedan las
cinco iniciales, de conformidad con el artículo 263 constitucional sin tener en
cuenta la participación de la mencionada lista.
Artículo Transitorio 3º. La
Cámara de Representantes estará integrada durante los períodos 2018-2022 y
2022-2026, hasta por cinco (5) Representantes adicionales a los que se
determinan en el artículo 176 de la Constitución Política, elegidos de
conformidad con las siguientes reglas especiales:
1.
El partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC - EP a la
vida política legal con personería jurídica, podrá inscribir para las
elecciones de 2018 y 2022 al igual que los otros partidos o movimientos
políticos con personería jurídica, listas únicas de candidatos propios o en
coalición para las circunscripciones territoriales en que se elige la Cámara de
Representantes.
2.
Estas listas competirán en igualdad de condiciones de conformidad con las
reglas ordinarias por la totalidad de las curules que se eligen en dichas
circunscripciones.
3.
Finalizada la asignación de las curules en cada circunscripción territorial, el
Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces asignará al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC - EP a la vida política
legal las que le hicieren falta para completar un mínimo de 5 miembros electos.
Para este efecto, el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces ordenará
en orden descendente las 5 listas inscritas para la Cámara de Representantes
por dicho partido o movimiento político, en listas propias o en coalición, que
hubieren alcanzado las mayores votaciones y le asignará una curul a las listas
que no la hubieren obtenido de conformidad con las reglas ordinarias de
asignación de tales curules.
Artículo 2°. El
presente acto legislativo rige a partir de su promulgación”.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. COMPETENCIA
La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre el Acto Legislativo 03 de 2017,
toda vez que se trata de una normatividad expedida por el Congreso de la
República en ejercicio de las facultades excepcionales y transitorias
conferidas por el literal k)[4] del artículo
1º del Acto Legislativo 01 de 2016.
B. METODOLOGÍA
DE LA DECISIÓN
Con la finalidad de
adelantar el control de constitucionalidad del Acto Legislativo 03 de 2017, que
regula parcialmente el componente de reincorporación política, la Corte adoptará
la siguiente metodología: en primer lugar, verificará el cumplimiento de los
requisitos procedimentales en la formación del acto legislativo (requisitos
especiales y generales). Luego la observancia de los requisitos especiales de competencia
(conexidad y habilitación). Lo anterior estará precedido de las intervenciones
(audiencia pública y trámite ordinario), el concepto del Procurador General y
una parte dogmática.
Seguidamente,
procederá a efectuar el juicio de sustitución que inicia con una parte
dogmática que comprende: i) un breve contexto; ii) los ejes fundacionales en
materia de reincorporación política; y iii) el sistema electoral y la igualdad. Por
último, la Corte referirá al test de sustitución en el contexto de la justicia
transicional y procederá a realizar el juicio (premisa mayor, premisa menor y
síntesis) sobre cada una de las disposiciones del acto legislativo, que para un
examen abreviado se agruparán temáticamente previa exposición de las
intervenciones y del concepto del Procurador General, y cuando lo amerite precedida
de una parte dogmática.
C. REQUISITOS PROCEDIMENTALES
a) Intervenciones
ordinarias
1. Presidencia
de la República. Advirtió el estricto
cumplimiento de las normas procedimentales aplicables a la formación del acto
legislativo, detallando la respectiva Gaceta del Congreso que da cuenta de ello.
Precisó que: i) el proyecto de acto tuvo iniciativa gubernamental; ii) las
ponencias correspondientes a los cuatro debates fueron publicadas; iii) se
verificó la conformación del quórum
deliberatorio en cada comisión y plenaria antes del inicio del debate; iv) medió
el lapso de 8 días entre cada uno de los debates; v) el anuncio de votación fue
realizado de forma previa a cada uno de los debates; vi) fue aprobado con la
mayoría absoluta requerida; vii) el informe de conciliación fue debidamente aprobado;
viii) las proposiciones presentadas fueron discutidas y las que se incorporaron
al texto del acto contaron con el aval del Gobierno nacional; y ix) la votación
fue realizada en bloque, incluyendo las modificaciones avaladas por el
Gobierno.
Expuso que no era necesario agotar el
procedimiento de la consulta previa porque no están sometidas a dicho trámite
las medidas de carácter general que afectan de manera uniforme a los ciudadanos
y mucho menos cuando no se dirigen en forma particular a dichos pueblos, ni
tienen relación con aspectos que conformen la identidad de la comunidad
diferenciada. Por lo tanto, aseguró que
el acto legislativo no presenta “ningún
vicio que desde el punto de vista procedimental afecte garantías sustanciales
en el marco muy especial de este tipo de debates parlamentarios”.
2. Misión de Observación Electoral. Afirmó que
el Acto Legislativo 03 de 2017 cumplió con los presupuestos procedimentales
exigidos para su formación, ya que i) tuvo iniciativa gubernamental, ii) el
título corresponde a su contenido, y iii) se surtieron los debates respectivos en
el parlamento.
3.
Ministerio del Interior. Adujo que no era
obligatoria efectuar la consulta previa con comunidades étnicas dado que las
medidas adoptadas en el acto legislativo son de carácter general al reflejarse
su impacto sobre la totalidad de la comunidad y no en uno en particular.
4. Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Indicó que el acto expedido
cumplió los requisitos procedimentales de temporalidad, asimismo contó con la iniciativa
gubernamental, y el título corresponde a su contenido.
5.
Universidad de Antioquia. Aseveró que no era necesario agotar el procedimiento de
la consulta previa porque la regulación establecida no incide sobre las
comunidades étnicas.
6. Procuraduría General de la Nación. Solicitó
declarar la exequibilidad del acto legislativo luego de referirse al trámite
surtido en Senado y Cámara, así como al informe de conciliación,
particularmente a los requisitos del procedimiento legislativo especial, concluyendo
que se cumplieron las exigencias constitucionales y legales.
b) Particularidades del examen sobre actos
legislativos expedidos por el procedimiento legislativo especial para la paz
Como se expuso, de acuerdo con lo previsto en
el literal k) del artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2016, los actos legislativos que se tramiten a través del
procedimiento legislativo especial para la paz, tendrán un control de
constitucionalidad automático, único y posterior por vicios en su formación.
Dicho procedimiento se caracteriza por ser excepcional (medidas de transición) y
transitorio (6 meses prorrogable por un lapso igual), en el propósito de
agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final, y ofrecer garantías
de cumplimiento y fin del conflicto[5].
Asimismo, enlista las exigencias que en el
proceso de formación debe cumplir el proyecto de acto legislativo expedido por
el procedimiento legislativo especial, así: i) la iniciativa exclusiva del
Gobierno nacional, teniendo por objeto facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final; ii) el tramite preferencial en la respectiva cámara o comisión (prelación
en el orden del día); iii) el título debe corresponder a su contenido y el
texto debe preceder la fórmula: “El Congreso
de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA”; iii) el primer debate se surte en sesión conjunta de comisiones
permanentes respectivas, sin que medie solicitud del Gobierno, mientras que el
segundo se cumple en la plenarias de cada cámara; iv) han de ser aprobados con
las mayorías previstas en la Constitución y la ley según su naturaleza; v) deben
ser tramitados en una sola vuelta de cuatro debates, cuyo tránsito entre una y otra cámara es de 8 días; vi) precisan
ser aprobados por mayoría absoluta; vii) son susceptibles de modificaciones
siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y cuenten con el aval previo
del Gobierno[6];
viii) han de tramitarse en sesiones extraordinarias; y ix) decidirse en
comisión y plenaria sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones
avaladas por el Gobierno nacional, en una sola votación[7].
Adicionalmente, por remisión expresa del Acto Legislativo 01 de 2016,
en lo no establecido en el procedimiento legislativo especial se aplica lo
previsto en el Reglamento Interno del Congreso (Ley orgánica 5ª de 1992 y sus
modificaciones), que comprende esencialmente desde el nivel constitucional las
publicaciones oficiales, el anuncio previo a la votación, la conciliación, los
principios de consecutividad e identidad flexible, además de la consulta previa
de las comunidades étnicas. En ese orden, procede la Corte a examinar el
cumplimiento de los anteriores presupuestos en el proceso de formación,
discusión y aprobación del Acto Legislativo 03 de 2017.
c) Análisis constitucional
El
proyecto de acto legislativo junto con la exposición de motivos fue radicado en
la Cámara de Representantes con el número 005, presentado por el Ministro del
Interior Juan Fernando Cristo Bustos el día 1 de febrero de 2017[8], esto
es, en principio cuando el Congreso se encontraba en receso. Ello obedeció a
que el Gobierno nacional expidió el Decreto 2052 de 16 de diciembre de 2016[9] que
convocó “al Congreso de la República a
sesiones extraordinarias” desde el 19 de diciembre hasta el 15 de marzo de
2017 (art. 1º), para ocuparse, entre otros, del trámite de “los proyectos de (…) acto legislativo presentados por el Gobierno
nacional con el fin de implementar el Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” (art. 2º)[10].
Finalmente,
se atiende lo previsto en el literal i) del artículo 1° del Acto Legislativo 01
de 2016, que autoriza que los proyectos de acto legislativo expedidos mediante
el procedimiento legislativo especial puedan tramitarse en sesiones
extraordinarias[11],
como se recogió recientemente en la sentencia C-630 de 2017, al estudiar la
constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2017 que adicionó “un artículo transitorio a la
Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al
acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera.”
d) Comisión Primera de la Cámara
1. Iniciativa
radicada por el Gobierno nacional y publicación del proyecto Como se manifestó, el 1 de
febrero de 2017 el Ministro del Interior radicó en el Congreso el proyecto de acto
legislativo al cual se le asignó el número 005 de 2017 en la Cámara de
Representantes. El texto del proyecto junto con la exposición de motivos fue
publicado en la Gaceta del Congreso 37 de 2017, siendo repartido a la comisión primera
constitucional permanente por tratarse de un proyecto de reforma a la Carta Fundamental[12] y designado como ponente único el
Representante Élbert Díaz Lozano.
2. Informe de ponencia y publicación. El 9
de febrero de 2017 el Representante Élbert Díaz Lozano presentó informe de ponencia
para el primer debate el cual fue favorable al proyecto de acto legislativo y
con el aval del Gobierno nacional[13] se
introdujo una modificación consistente en la renumeración del artículo
transitorio 3º con el fin de mantener la
consecutividad con el resto del articulado, según reposa en la Gaceta del
Congreso 67 de 9 de febrero de 2017[14].
3. Anuncio previo a la votación. Según
consta en Acta 03 de 14 de febrero de 2017 el anuncio para discusión y
aprobación del proyecto de acto legislativo 005 de 2017 se cumplió el martes 14
de febrero de 2017 para realizarse el miércoles 15 del mismo mes en la comisión
primera de la Cámara[15]:
“Presidente:
Siguiente punto del orden del día, señora Secretaria. Secretaria: Dos, anuncio
de proyectos de acuerdo al artículo 8º del Acto Legislativo número 01 de 2003.
Se anuncian por instrucciones suyas señor Presidente para discusión y votación
el día que usted así lo indique el Proyecto
de Acto Legislativo número 005 de 2017 Cámara, por medio del cual se regula
parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Autor: Ministro del Interior, doctor Juan Fernando Cristo Bustos. Ponente el
honorable Representante Élbert Díaz Lozano. Ponencia publicada en la Gaceta del
Congreso número 067 de 2017.
Ha sido leído señor
Presidente por instrucción suya el proyecto. Presidente: Bueno,
honorables Representantes por favor un minutico nada más me permito
informarles que la Comisión será convocada y aprovecho para darle
como siempre la bienvenida aquí a uno de los representantes del Movimiento
Voces de Paz para decirles que comenzamos siempre a la hora y por supuesto mañana a partir de las 9:00 de la mañana
honorables Representantes está convocada la Comisión para el análisis
y el estudio y esperamos la aprobación del Acto Legislativo que ha sido
debidamente publicado y debidamente anunciado por la Secretaría, mañana
9:00 de la mañana”. Destaca la Sala.
4. Discusión y aprobación. En
sesión extraordinaria celebrada el 15 de febrero de 2017, según consta en Acta
04 de esa fecha[16], el proyecto
de acto legislativo fue debatido y aprobado en primer debate en la comisión primera
de la Cámara. La sesión inició con el llamado a lista verificando el quórum
deliberatorio con 34 de los 35 representantes de dicha comisión[17].
Participaron en
el debate varios representantes quienes se expresaron a favor y en contra del
proyecto de acto legislativo. Se presentaron 15 proposiciones y una aditiva que
no fueron avaladas por el Gobierno nacional[18],
aunque tres se incluyeron para su discusión en segundo debate, las que contaron con el aval gubernamental; tales
estaban relacionadas con la posibilidad de que el partido o movimiento que
surja de las FARC-EP y los demás partidos o movimientos tradicionales, pudieran
inscribir para las elecciones de 2018 y 2022 candidatos propios o en coalición
para Senado[19] y Cámara[20].
También se incluyó para segundo debate una modificación tendiente a que el
partido político que surja de las FARC-EP pueda designar de manera transitoria
un delegado ante el Consejo Nacional Electoral hasta el 20 de julio de 2026[21].
Luego de la
discusión se dio lectura a la proposición afirmativa con la que terminaba el
informe de ponencia, la cual fue aprobada mediante votación nominal y pública,
así[22]:
|
Bedoya Pulgarín
Julián
|
No Votó |
Osorio Aguiar
Carlos Édward
|
Sí |
|
Bravo Realpe
Óscar Fernando
|
Sí |
Pedraza Ortega
Telésforo
|
Sí |
|
Buenahora Febres
Jaime
|
Excusa |
Penagos Giraldo
Hernán |
Sí |
|
Cabal Molina
María Fernanda
|
No |
Pereira Caballero
Pedrito Tomás
|
Sí |
|
Caicedo Sastoque
José Edilberto
|
Sí |
Pinto Hernández
Miguel Ángel
|
Sí |
|
Carrasquilla
Torres Silvio José
|
Sí |
Prada Artunduaga
Álvaro Hernán
|
No |
|
Correa Mojica Carlos
Arturo
|
Sí |
Roa Sarmiento
Humphrey
|
Sí |
|
De la Peña
Márquez Fernando |
Sí |
Rodríguez
Rodríguez Édward David
|
No |
|
Díaz Lozano
Élbert
|
Sí |
Rojas González
Clara Leticia
|
Sí |
|
García Gómez Juan
Carlos
|
No Votó |
Rozo Rodríguez
Jorge Enrique
|
Sí |
|
González García
Harry Giovanny
|
Sí |
Sanabria
Astudillo Heriberto |
No Votó |
|
Hoyos Mejía
Samuel Alejandro
|
No |
Sánchez León
Óscar Hernán
|
Sí |
|
Jiménez López
Carlos Abraham
|
Sí |
Santos Ramírez
José Neftalí
|
Sí |
|
Lara Restrepo
Rodrigo
|
No Votó |
Suárez Melo
Leopoldo
|
Sí |
|
Lozano Correa
Angélica Lisbeth
|
No Votó |
Valencia González
Santiago
|
No |
|
Marulanda Muñoz
Norbey
|
Sí |
Vanegas Osorio
Albeiro
|
Sí |
|
Molina Figueredo
John Eduardo |
Sí |
Zambrano Eraso
Bérner León
|
No Votó |
|
Navas Talero
Carlos Germán
|
Sí |
|
|
Total votos: 28. Por el Sí: 23. Por el No: 5
Cerrada la
discusión, se procedió a la votación del título, del articulado y la pregunta de
asentimiento a la reforma constitucional, la cual fue aprobada. Dicha votación se desarrolló de manera
nominal y pública como se muestra a continuación[23]:
|
Bedoya Pulgarín
Julián
|
No Votó |
Osorio Aguiar
Carlos Édward
|
Sí |
|
Bravo Realpe
Óscar Fernando
|
Sí |
Pedraza Ortega
Telésforo
|
Sí |
|
Buenahora Febres
Jaime
|
Excusa |
Penagos Giraldo
Hernán |
Sí |
|
Cabal Molina
María Fernanda
|
No |
Pereira Caballero
Pedrito Tomás
|
Sí |
|
Caicedo Sastoque
José Edilberto
|
Sí |
Pinto Hernández
Miguel Ángel
|
Sí |
|
Carrasquilla
Torres Silvio José
|
Sí |
Prada Artunduaga
Álvaro Hernán
|
No |
|
Correa Mojica
Carlos Arturo |
Sí |
Roa Sarmiento
Humphrey
|
Sí |
|
De la Peña
Márquez Fernando |
Sí |
Rodríguez
Rodríguez Édward David
|
No |
|
Díaz Lozano
Élbert
|
Sí |
Rojas González
Clara Leticia
|
Sí |
|
García Gómez Juan
Carlos
|
No Votó |
Rozo Rodríguez
Jorge Enrique
|
Sí |
|
González García
Harry Giovanny
|
Sí |
Sanabria
Astudillo Heriberto |
Sí |
|
Hoyos Mejía
Samuel Alejandro
|
No |
Sánchez León
Óscar Hernán
|
Sí |
|
Jiménez López
Carlos Abraham
|
Sí |
Santos Ramírez
José Neftalí
|
Sí |
|
Lara Restrepo
Rodrigo
|
Sí |
Suárez Melo
Leopoldo
|
Sí |
|
Lozano Correa
Angélica Lisbeth
|
No Votó |
Valencia González
Santiago
|
No |
|
Marulanda Muñoz
Norbey |
Sí |
Vanegas Osorio
Albeiro
|
Sí |
|
Molina Figueredo
John Eduardo |
Sí |
Zambrano Eraso
Bérner León
|
Sí |
|
Navas Talero
Carlos Germán
|
Sí |
|
|
Total votos: 31. Por el Sí: 26. Por el No: 5
e) Plenaria de la Cámara
1. Informe de ponencia y publicación. El 27
de febrero de 2017 el representante Élbert Díaz Lozano presentó informe de ponencia
favorable para segundo debate del proyecto de acto legislativo, publicada en la
Gaceta del Congreso 101 de 27 de febrero 2017. En el pliego de modificaciones
se reitera que 3 proposiciones fueron incluidas para discusión en segundo debate, que cuentan con el aval
del Gobierno nacional[24].
2. Anuncio previo a la votación. De
acuerdo con el Acta 200 de la sesión extraordinaria de 28 de febrero de 2017[25], el proyecto
de acto legislativo fue anunciado para su discusión en la Plenaria de la Cámara
de Representantes el 1º de marzo del mismo año en los siguientes términos:
“Señor Secretario
anuncie el primer punto del orden del día. Subsecretaria General Yolanda Duque
Naranjo: Anuncio de proyectos para la Sesión Extraordinaria del día 1° de marzo
a las diez y treinta de la mañana, o para la siguiente Sesión Plenaria donde se
debatan proyectos de ley o actos legislativos. Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz. […] Primero.
Proyectos para segundo debate. Sesiones Extraordinarias Decreto 2052 de
diciembre 16 de 2016 expedido por el Gobierno nacional.
1. Proyecto de Acto Legislativo número 005 de
2017 Cámara, por medio del cual se regula parcialmente el componente de
reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Construcción de una Paz Estable y
Duradera. Autor: Ministro del Interior, doctor Juan Fernando Cristo Bustos. Ponente:
honorable Representante Élbert Díaz Lozano. Han sido anunciados, señor
Presidente, los proyectos para segundo debate para la Sesión Plenaria
Extraordinaria del día 1 de marzo de
2017”. Resalta la Sala.
3. Discusión y aprobación. Según el Acta de sesión plenaria 201 del 1 de
marzo de 2017[26]
se dio la discusión y aprobación del proyecto de acto legislativo. Al efecto se
verificó un quórum deliberatorio mediante los registros electrónico y manual
para un total de 144 representantes de los 166 miembros que conforman la Cámara.
Leída la proposición con la cual termina la
ponencia para segundo debate, esta fue aprobada por la plenaria de forma
nominal y pública, con 86 votos a favor y 13 en contra[27]. Ello se dio bajo la lectura
de 11 proposiciones sustentadas en el seno de la plenaria por representantes de
diversos partidos que no fueron avaladas por el Gobierno nacional, salvo una
sobre el título del acto legislativo que adiciona la palabra “parcialmente”[28]. Finalmente, se dio la
lectura al título del proyecto, al articulado y a la pregunta sobre la
continuación del procedimiento, que fueron
aprobados de manera nominal y pública de la siguiente manera[29]:
|
(Sí) |
|
|
|
|
Nicolás A. Echeverry
Alvarán |
Partido Cons |
|
|
Carlos Arturo Correa
Mojica |
Partido de la |
|
|
Ciro Fernández Núñez |
Partido Cam |
|
|
Iván Darío Agudelo
Zapata |
Partido Liber |
|
|
Ángel María Gaitán Pulido |
Partido Liber |
|
|
Fabio Raúl Amín Saleme |
Partido Liber |
|
|
Edgar Alfonso Gómez
Román |
Partido Liber |
|
|
Jair Arango Torres |
Partido Cam |
|
|
Harry Giovanny
González García |
Partido Liber |
|
|
Lina María Barrera
Rueda |
Partido Cons |
|
|
Carlos Eduardo Guevara
Villabón |
Partido MIR |
|
|
Diela Liliana
Benavides Solarte |
Partido Cons |
|
|
José Élver Hernández
Casas |
Partido Cons |
|
|
Germán Alcides Blanco
Álvarez |
Partido Cons |
|
|
Oscar de Jesús Hurtado Pérez |
Partido Liber |
|
|
Carlos Julio Bonilla
Soto |
Partido Liber |
|
|
Angélica Lisbeth
Lozano Correa |
Partido Verd |
|
|
Oscar Fernando Bravo
Realpe |
Partido Cons |
|
|
Norbey Marulanda Muñoz |
Partido Liber |
|
|
Jaime Buenahora Febres |
Partido de la |
|
|
Christian José Moreno
Villamizar |
Partido de la |
|
|
Didier Burgos Ramírez |
Partido de la |
|
|
Sandra Liliana Ortiz
Nova| |
Partido Verd |
|
|
Orlando Alfonso
Clavijo Clavijo |
Partido Cons |
|
|
Oscar Ospina Quintero |
Partido Verd |
|
|
Alfredo Rafael Deluque
Zuleta |
Partido de la |
|
|
Ana Cristina Paz
Cardona |
Partido Verd |
|
|
Eduardo Diezgranados
Abadía |
Partido de la |
|
|
Flora Perdomo Andrade |
Partido Por un |
|
|
Julio Eugenio Gallardo
Archbold |
Partido Movi |
|
|
José Luis Pérez Oyuela |
Partido Cam |
|
|
Atilano Alonso Giraldo
Arboleda |
Partido Cam |
|
|
Eloy Chichi Quintero
Romero |
Partido Cam |
|
|
Jack Housni Jaller |
Partido Liber |
|
|
Antonio Restrepo
Salazar |
Partido Cam |
|
|
Carlos Abraham Jiménez
López |
Partido Cam |
|
|
Gloria Betty Zorro
Africano |
Partido Cam |
|
|
Juan Felipe Lemos
Uribe |
Partido de la |
|
|
Héctor Javier Osorio
Botello |
Partido de la |
|
|
Raymundo Elías Méndez
Bechara |
Partido de la |
|
|
Marco Sergio Rodríguez
Merchán |
Partido Liber |
|
|
José Ignacio Mesa
Betancour |
Partido Cam |
|
|
Oscar Hernán Sánchez
León |
Partido Liber |
|
|
Alfredo Guillermo
Molina Triana |
Partido de la |
|
|
José Neftali Santos
Ramírez |
Partido Liber |
|
|
Diego Patiño Amariles |
Partido Liber |
|
|
Hernán Sinisterra
Valencia |
Partido Liber |
|
|
Hernán Penagos Giraldo
|
Partido de la |
|
|
Leopoldo Suárez Melo |
Partido Liber |
|
|
Pedrito Tomás Pereira
Caballero |
Partido Cons |
|
|
Jorge Eliécer Tamayo
Marulanda |
Partido de la |
|
|
Jhon Eduardo Molina
Figueredo |
Partido 100 |
|
|
Alirio Uribe Muñoz |
Partido Polo |
|
|
Miguel Ángel Pinto
Hernández |
Partido Liber |
|
|
Olga Lucía Velásquez
Nieto |
Partido Liber |
|
|
Ángela María Robledo
Gómez |
Partido Verd |
|
|
Argenis Velásquez
Ramírez |
Partido Liber |
|
|
Ciro Antonio Rodríguez
Pinzón |
Partido Cons |
|
|
Martha Patricia Villalba
Hodwalker |
Partido de la |
|
|
John Jairo Roldán
Avendaño |
Partido Liber |
|
|
Angelo Antonio
Villamil Benavides |
Partido Liber |
|
|
Albeiro Vanegas Osorio |
Partido de la |
|
|
Arturo Yepes Alzate |
Partido Cons |
|
|
Nicolás Daniel
Guerrero Montaño |
Partido de la |
|
|
Álvaro Gustavo Rosado
Aragón |
Partido Fune |
|
|
Jaime Armando Yépez
Martínez |
Partido de la |
|
(No) |
María Fernanda Cabal
Molina |
Partido Cent |
|
|
Armando Antonio
Zabarain D´arce |
Partido Cons |
|
|
Marcos Yohan Díaz
Barrera |
Partido Cent |
|
|
Jorge Camilo Abril
Tarache |
Partido Liber |
|
|
Wilson Córdoba Mena |
Partido Cent |
|
|
Ana Paola Agudelo
García |
Partido MIR |
|
|
Carlos Alberto Cuero
Valencia |
Partido Cent |
|
|
Fabio Alonso Arroyabe
Botero |
Partido Liber |
|
|
Pierre Eugenio García
Jacquier |
Partido Cent |
|
|
Inti Raúl Asprilla
Reyes |
Partido Verd |
|
|
Hugo Hernán González
Medina |
Partido Cent |
|
|
Julián Bedoya Pulgarín |
Partido Liber |
|
|
Samuel Alejandro Hoyos
Mejía |
Partido Cent |
|
|
Eduard Luis Benjumea
Moreno |
Partido Liber |
|
|
Federico E. Hoyos
Salazar |
Partido Cent |
|
|
Guillermina Bravo
Montaño |
Partido MIR |
|
|
Jaime Felipe Lozada
Polanco |
Partido Cent |
|
|
Germán B. Carlosama
López |
Partido Movi |
|
|
Rubén Darío Molano
Piñeros |
Partido Cent |
|
|
Silvio José
Carrasquilla Torres |
Partido Liber |
|
|
Óscar Darío Pérez
Pineda |
Partido Cent |
|
|
Wilmer Ramiro Carrillo
Mendoza |
Partido de la |
|
|
Esperanza María Pinzón
de Jiménez |
Partido Cent |
|
|
Jairo Enrique
Castilblanco Parra |
Partido de la |
|
|
Ciro Alejandro Ramírez
Cortés |
Partido Cent |
|
|
Elda Lucy Contento
Sanz |
Partido de la |
|
|
Margarita María
Restrepo Arango |
Partido Cent |
|
|
Hernán Gustavo
Estupiñán Calvache |
Partido Liber |
|
|
Édward David Rodríguez
Rodríguez |
Partido Cent |
|
|
Víctor Javier Correa
Vélez |
Partido Polo |
|
|
Santiago Valencia
González |
Partido Cent |
|
|
Marta Cecilia Curi
Osorio |
Partido de la |
|
|
María Regina Zuluaga
Henao |
Partido Cent |
|
|
Antenor Durán Carrillo |
Partido Movi |
|
|
|
|
Registro Manual para Votaciones
|
Nombre |
Circunscripción |
Partido |
Voto |
|
|
Si |
No |
|||
|
Élver Díaz Lozano |
Valle |
Partido de la U |
X |
|
|
Karen Violette Cure Corcione |
Bolívar |
Cambio Radical |
X |
|
|
Mauricio Gómez Amín |
Atlántico |
Partido Liberal |
X |
|
Votos
por el Sí: 86. Votos por el No: 17
El texto definitivo del proyecto de acto
legislativo aprobado en segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso 131 de 8 de marzo de
2017[30].
f) Comisión Primera del Senado
1. Informe de
ponencia y publicación. El congresista Manuel Mesías Enríquez Rosero
fue designado como ponente del proyecto
identificado en el Senado con el número 03 de 2017, quien presentó el 22 de
marzo de 2017 informe de ponencia para el primer debate en la comisión primera[31]. El
ponente presentó propuesta afirmativa al texto del articulado y con el aval del
Gobierno nacional introdujo una proposición modificatoria al artículo
transitorio 2 del proyecto de acto, con el fin de permitir al partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP, la posibilidad de presentar una
lista propia o en coalición para Senado (periodos 2018-2022 y 2022-2026), con
sujeción a unas reglas de transición[32].
2. Anuncio previo a
la votación. Según consta en el Acta 28 de 4 de abril de 2017[33], la
votación del proyecto de acto legislativo en Senado fue anunciada el martes 4
de abril de 2017 para realizarse en la próxima sesión. El texto del anuncio fue
el siguiente:
“[…] Atendiendo
instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura al proyecto de
procedimiento legislativo especial para la paz que por su disposición se
someterán a discusión y votación en la próxima sesión:
1. Proyecto de Acto
Legislativo número 03 de 2017 Senado, 05 de 2017 Cámara por medio del cual se
regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final
para la Terminación Duradera. […] Siendo la 11:00 a. m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 5 de abril de 2017, a partir
de las 10:00 a. m., en el Salón Guillermo Valencia del Capitolio
Nacional”. Destaca la Sala.
3. Discusión y aprobación.
Conforme al Acta 29 de 5 de abril de 2017[34], el proyecto
de acto legislativo fue discutido en primer debate en la comisión primera del
Senado. La sesión inició con un quórum deliberatorio de 18 senadores[35]. La
discusión sobre el proyecto de acto empezó con el uso de la palabra por el
ponente quien hizo una exposición sobre el contenido y alcance. Acto seguido, participaron varios senadores
quienes se manifestaron a favor y en contra del proyecto, mientras que otros
presentaron modificaciones sustitutivas al texto del articulado. La sesión tuvo
finalmente un quórum decisorio de 13 senadores, quienes en su totalidad
aprobaron la
proposición positiva con que termina el informe de ponencia, así:
|
|
SÍ |
NO |
|
Andrade Serrano Hernán
Francisco |
X |
|
|
Barreras Montealegre
Roy Leonardo |
X |
|
|
Benedetti Villaneda
Armando |
X |
|
|
Enríquez Maya Eduardo |
X |
|
|
Enríquez Rosero Manuel |
X |
|
|
López Hernández
Claudia |
X |
|
|
López Maya Alexánder |
X |
|
|
Morales Hoyos Viviane |
X |
|
|
Motoa Solarte Carlos
Fernando |
X |
|
|
Rodríguez Rengifo
Roosvelt |
X |
|
|
Serpa Uribe Horacio |
X |
|
|
Varón Cotrino Germán |
X |
|
|
Vega Quiroz Doris
Clemencia |
X |
|
|
Total |
13 |
0 |
Total
votos: 13. Por el Sí:
13. Por el No: 0
Abierto el debate
respecto del título y el articulado, la presidencia concedió el uso de la
palabra al Ministro del Interior quien expuso las razones por las cuales el
Gobierno nacional no aceptaba dos modificaciones presentadas, mientras que
avalaba otras dos iniciativas relacionadas con (i) el compromiso con la equidad
de género conforme a los criterios constitucionales de paridad, alternancia y
universalidad en el funcionamiento y organización interna del partido (art.
trans. 1) y (ii) la destinación de recursos para el funcionamiento de los demás
partidos y movimientos políticos, de modo que no se vean afectados por la
financiación destinada al funcionamiento del nuevo partido que surja de las
FARC-EP a la vida civil (art. trans. 1. num. 6).
A continuación se
procedió a la votación del articulado, el título y la pregunta de
aprobación. El resultado fue de 13 votos a favor y ninguno en contra, siendo
aprobado el articulado con las modificaciones propuestas y avaladas por el
Gobierno nacional así[36]:
|
|
SÍ |
NO |
|
Andrade Serrano Hernán
Francisco |
X |
|
|
Barreras Montealegre
Roy Leonardo |
X |
|
|
Benedetti Villaneda
Armando |
X |
|
|
Enríquez Maya Eduardo |
X |
|
|
Enríquez Rosero Manuel |
X |
|
|
López Hernández
Claudia |
X |
|
|
López Maya Alexánder |
X |
|
|
Morales Hoyos Viviane |
X |
|
|
Motoa Solarte Carlos
Fernando |
X |
|
|
Rodríguez Rengifo
Roosvelt |
X |
|
|
Serpa Uribe Horacio |
X |
|
|
Varón Cotrino Germán |
X |
|
|
Vega Quiroz Doris
Clemencia |
X |
|
|
Total |
13 |
0 |
Total votos: 13. Por el Sí: 13. Por el No: 0
g) Plenaria del Senado
1. Informe de ponencia y publicación. El
senador Manuel Mesías Enríquez Forero presentó informe de ponencia favorable
para segundo debate en la plenaria, con las modificaciones introducidas y las proposiciones no avaladas
por el Gobierno nacional durante el primer debate en la comisión primera. El
informe fue publicado en la Gaceta del Congreso 236 de 18 de abril de 2017.
2. Anuncio previo a
la votación. Según consta en el Acta 68, correspondiente a la
sesión de 25 de abril de 2017[37], se
dio el aviso de votación del proyecto de acto legislativo en la Plenaria del
Senado, así:
“[…] La Presidencia
indica a la Secretaría continuar con el siguiente punto del Orden del Día. II. Anuncio de proyectos. Por instrucciones
de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003,
por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión. Sí Presidente, anuncio de proyectos de ley y de acto
legislativo para ser considerados y votados en la siguiente sesión plenaria a la del día martes 25 de abril de 2017. Con el procedimiento especial
legislativo para la paz. […] Ponencias y consideración de proyectos en segundo
debate.
• Proyecto de Acto
Legislativo número 03 de 2017 Senado, 005 de 2017 Cámara, por medio del cual se
regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera. […]”. Resalta la Sala.
3. Discusión y
aprobación. Conforme a las Actas 66, 67, 68 y 69 del 18[38], 25
y 26 de abril de 2017,
respectivamente[39],
el proyecto de acto legislativo fue discutido en la plenaria del Senado. La
última sesión (26 de abril) inició con un quórum deliberatorio de 93 senadores
de un total de 102[40]. La discusión sobre
el proyecto de acto legislativo inició con el uso de la palabra del ponente del
proyecto, enseguida la plenaria procedió a resolver de manera adversa un
impedimento presentado por la senadora Nora García Burgos. Después, se dio
lectura a la proposición afirmativa con la que terminaba el informe de
ponencia, la cual fue aprobada mediante votación nominal y pública,
registrándose 52 votos a favor y ninguno en contra[41].
Superado
lo anterior se abrió el debate parlamentario con la lectura de las
proposiciones presentadas por dos senadores. En la primera se adicionó un inciso
al numeral 5 del artículo 1º del proyecto de acto legislativo[42] y en
la segunda se modificó el inciso final del artículo transitorio del proyecto[43].
Acto seguido, la presidencia concedió el uso de la palabra al Ministro del
Interior, quien expuso las razones por las cuales el Gobierno nacional no avalaba
las dos proposiciones presentadas.
En el
debate intervinieron varios senadores a favor de las iniciativas y se planteó
la posibilidad de nombrar una subcomisión con el fin estudiar las
proposiciones, la cual fue desestimada por la plenaria. Finalmente, uno de los
senadores proponentes, con el aval del Gobierno nacional, presentó una fórmula
alternativa que fue votada en bloque con el resto del articulado de manera
nominal y pública[44], aprobado
con 52 votos a favor y ninguno en contra. A continuación se procedió a la
votación en bloque del articulado, el título y la pregunta sobre la aprobación.
El resultado fue de 52 votos a favor y ninguno en contra, siendo aprobado el
articulado con la modificación propuesta y avalada por el Gobierno nacional,
así:
Votos
por el Sí:
|
Acuña Díaz Laureano Augusto |
Gerléin Echeverría Roberto Víctor |
|
Andrade Casamá Luis Évelis |
Guerra Sotto Julio Miguel |
|
Andrade Serrano Hernán Francisco |
Lizcano Arango Óscar Mauricio |
|
Ashton Giraldo Álvaro Antonio |
López Hernández Claudia Nayibe |
|
Avirama Avirama Marco Aníbal |
López Maya Alexánder |
|
Barreras Montealegre Roy Leonardo |
Martínez Aristizábal Maritza |
|
Casado de López Arleth Patricia |
Martínez Rosales Rosmery |
|
Castilla Salazar Jesús Alberto |
Mora Jaramillo Manuel Guillermo |
|
Celis Carrillo Bernabé |
Motoa Solarte Carlos Fernando |
|
Cepeda Castro Iván |
Name Cardozo José David |
|
Cepeda Sarabia Efraín José |
Navarro Wolff Antonio José |
|
Correa Jiménez Antonio José |
Niño Avendaño Segundo Senén |
|
Corzo Román Juan Manuel |
Osorio Salgado Nidia Marcela |
|
Cristo Bustos Andrés |
Ospina Gómez Jorge Iván |
|
Delgado Martínez Javier Mauricio |
Paredes Aguirre Myriam Alicia |
|
Delgado Ruiz Édinson |
Prieto Riveros Jorge Eliéser |
|
Duque García Luis Fernando |
Restrepo Escobar Juan Carlos |
|
Enríquez Maya Carlos Eduardo |
Robledo Castillo Jorge Enrique |
|
Enríquez Rosero Manuel |
Rodríguez Rengifo Roosvelt |
|
Fernández Alcocer Mario Alberto |
Rodríguez Sarmiento Milton Arlex |
|
Galán Pachón Carlos Fernando |
Santos Marín Guillermo Antonio |
|
Galán Pachón Juan Manuel |
Serpa Uribe Horacio |
|
García Burgos Nora María |
Varón Cotrino Germán |
|
García Realpe Guillermo |
Vega Quiroz Doris Clemencia |
|
García Romero Teresita |
Velasco Chaves Luis Fernando |
|
García Zuccardi Andrés Felipe |
Villalba Mosquera Rodrigo |
Total votos: 52. Por
el Sí: 52. Por el No: 0
El texto definitivo del proyecto de acto
legislativo aprobado en segundo debate en la plenaria del Senado fue publicado
en la Gaceta del Congreso 295 del 3 de mayo de 2017[45].
h) Comisión de Conciliación.
Debido a las discrepancias que surgieron entre los textos aprobados
por las plenarias de Cámara y Senado fue necesario presentar un informe de la
comisión accidental de conciliación (art. 161 superior). El procedimiento
surtido fue el siguiente:
Plenaria Cámara
1. La publicación del informe de conciliación
al proyecto de acto legislativo se dio el 2 de mayo de 2017, según
consta en la Gaceta del Congreso 286 de esa fecha, siendo suscrito por el
senador Manuel Mesías Enríquez Rosero y por el representante Élbert Díaz
Lozano.
2. El anuncio previo a la votación tuvo lugar
en la sesión plenaria del 2 de mayo de 2017, según consta en el Acta 213 de la
misma fecha[46].
Consultado ese documento se establece que se anuncia para la sesión del 3 del
mismo mes y año a las 2:00 p.m., en los siguientes términos:
“[…] Secretario
General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se anuncian para la próxima Sesión
los siguientes proyectos de ley. Dirección de la Presidencia, María Eugenia
Triana Vargas: La próxima Sesión será citada para el día de mañana a las dos de
la tarde. Sírvase anunciar los proyectos para la próxima Sesión señor
Secretario. Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se anuncian
los siguientes proyectos para la sesión del día 3 de mayo de 2017, a las dos de la tarde, y son los siguientes. Subsecretaria
General, Yolanda Duque Naranjo: Orden del Día para la Sesión Plenaria del día 3
de mayo. Se anuncian, perdón, los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria
del día mayo 3 del 2017, a las dos
de la tarde o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan Proyectos
de ley o Actos Legislativos.
Primero: Informe de
Conciliación, Procedimiento Especial para la Paz. Primero. Proyecto de Acto
Legislativo número 005 de 2017 Cámara, 03 de 2017 Senado. […]”. Destaca
la Sala.
3. La discusión y
aprobación en la plenaria de la Cámara tuvo lugar en la sesión
del 3 de mayo de 2017 contenida en el Acta 214 de la misma fecha[47]. Al
inicio de la sesión se verificó quórum deliberatorio de 152 representantes[48]. El
debate inició con la lectura del informe por el conciliador Élbert Díaz Lozano,
quien concluyó que se debía acoger en su totalidad el texto aprobado por la
plenaria del Senado. Luego se procedió a la votación del informe de manera
nominal y pública.
Resultados individuales
|
(Sí) |
|
|
|
(Sí) |
|
|
|
|
Carlos Arturo Correa
Mojica |
Partido de la |
|
|
Jairo Enrique
Castiblanco Parra |
Partido de la |
|
|
José Carlos Mizger
Pacheco |
Partido 100 |
|
|
Elda Lucy Contento
Sanz |
Partido de la |
|
|
Iván Darío Agudelo
Zapata |
Partido Liber |
|
|
Nilton Córdoba Manyoma |
Partido Liber |
|
|
Fabio Raúl Amín Saleme |
Partido Liber |
|
|
Hernán Gustavo
Estupiñán Calvache |
Partido Liber |
|
|
Jaime Enrique Serrano
Pérez |
Partido Liber |
|
|
Víctor Javier Correa
Vélez |
Partido Polo |
|
|
Jaír Arango Torres |
Partido Cam |
|
|
Antenor Durán Carrillo |
Partido Movi |
|
|
David Alejandro
Barguil Assís |
Partido Cons |
|
|
Rafael Elizalde Gómez |
Partido Opci |
|
|
Lina María Barrera
Rueda |
Partido Cons |
|
|
Ángel María Gaitán Pulido |
Partido Liber |
|
|
Euler Aldemar Martínez
Rodríguez |
Partido Opci |
|
|
Luis Horacio Gallón
Arango |
Partido Cons |
|
|
Carlos Julio Bonilla
Soto |
Partido Liber |
|
|
Édgar Alfonso Gómez
Román |
Partido Liber |
|
|
José Edilberto Caicedo
Sastoque |
Partido de la |
|
|
Harry Giovanny
González García |
Partido Liber |
|
|
John Jairo Cárdenas
Morán |
Partido de la |
|
|
Luciano Grisales
Londoño |
Partido Liber |
|
|
Eduardo Alfonso
Crissien Borrero |
Partido de la |
|
|
José Élver Hernández
Casas |
Partido Cons |
|
|
Carlos Alberto Cuenca
Chaux |
Partido Cam |
|
|
Óscar de Jesús Hurtado Pérez |
Partido Liber |
|
|
Fernando de la Peña
Márquez |
Partido Opci |
|
|
Jaime Felipe Lozada
Polanco |
Partido Cons |
|
|
José Bernardo Flórez
Asprilla |
Partido de la |
|
|
Andrés Felipe
Villamizar Ortiz |
Partido Liber |
|
|
Atilano Alonso Giraldo
Arboleda |
Partido Cam |
|
|
Angélica Lisbeth
Lozano Correa |
Partido Verd |
|
|
Jack Housni Jaller |
Partido Liber |
|
|
Franklin Lozano de la
Ossa |
Partido Opci |
|
|
Carlos Abraham Jiménez
López |
Partido Cam |
|
|
Norbey Marulanda Muñoz |
Partido Liber |
|
|
Carlos Germán Navas
Talero |
Partido Polo |
|
|
Nevardo Eneiro Rincón
Vergara |
Partido Liber |
|
|
Carlos Édward Osorio
Aguilar |
Partido de la |
|
|
Nery Oros Ortiz |
Partido de la |
|
|
Diego Patiño Amariles |
Partido Liber |
|
|
Sandra Liliana Ortiz
Nova |
Partido Verd |
|
|
Telésforo Pedraza
Ortega |
Partido Cons |
|
|
Óscar Ospina Quintero |
Partido Verd |
|
|
Hernán Penagos Giraldo |
Partido de la |
|
|
Rafael Eduardo Paláu
Salazar |
Partido de la |
|
|
Pedrito Tomás Pereira
Caballero |
Partido Cons |
|
|
Sara Elena Piedrahíta
Lyons |
Partido de la |
|
|
Jhon Eduardo Molina
Figueredo |
Partido 100 |
|
|
Eloy Chichi Quintero
Romero |
Partido Cam |
|
|
Miguel Ángel Pinto
Hernández |
Partido Liber |
|
|
Gloria Betty Zorro
Africano |
Partido Cam |
|
|
Crisanto Pizo Mazabuel |
Partido Liber |
|
|
Marco Sergio Rodríguez
Merchán |
Partido Liber |
|
|
León Darío Ramírez
Valencia |
Partido de la |
|
|
Candelaria Patricia
Rojas Vergara |
Partido 100 |
|
|
Ángela María Robledo Gómez |
Partido Verd |
|
|
Mauricio Salazar
Peláez |
Partido Cons |
|
|
Ciro Antonio Rodríguez
Pinzón |
Partido Cons |
|
|
Óscar Hernán Sánchez León |
Partido Liber |
|
|
John Jairo Roldán
Avendaño |
Partido Liber |
|
|
José Neftalí Santos
Ramírez |
Partido Liber |
|
|
Jorge Enrique Rozo
Rodríguez |
Partido Cam |
|
|
Leopoldo Suárez Melo |
Partido Liber |
|
|
Albeiro Vanegas Osorio |
Partido de la |
|
|
Jorge Eliécer Tamayo
Marulanda |
Partido de la |
|
|
Nicolás Daniel
Guerrero Montaño |
Partido de la |
|
|
Eduardo José Tous de
la Ossa |
Partido de la |
|
|
Bérner León Zambrano
Eraso |
Partido de la |
|
|
María Eugenia Triana
Vargas |
Partido Opci |
|
|
Jorge Camilo Abril
Tarache |
Partido Liber |
|
|
Alirio Uribe Muñoz |
Partido Polo |
|
|
Ana Paola Agudelo
García |
Partido MIR |
|
|
Olga Lucía Velásquez
Nieto |
Partido Liber |
|
|
Inti Raúl Asprilla
Reyes |
Partido Verd |
|
|
Argenis Velásquez
Ramírez |
Partido Liber |
|
|
Julián Bedoya Pulgarín |
Partido Liber |
|
|
Martha Patricia
Villalba Hodwalker |
Partido de la |
|
|
Éduard Luis Benjumea
Moreno |
Partido Liber |
|
|
Ángelo Antonio
Villamil Benavides |
Partido Liber |
|
|
Guillermina Bravo
Montaño |
Partido MIR |
|
|
Arturo Yepes Alzate |
Partido Cons |
|
|
Wílmer Ramiro Carrillo
Mendoza |
Partido de la |
|
No votado |
Wilson Córdoba Mena |
Partido Cent |
|
|
Mario Alberto Castaño
Pérez |
Partido Liber |
|
|||
Registro
manual para votaciones
|
Nombre |
Circunscripción |
Partido |
Votó |
|
|
Sí |
No |
|||
|
Élbert Díaz Lozano |
Valle |
Partido de la U |
X |
|
|
Samuel Hoyos Mejía |
Bogotá, D. C. |
Centro Democrático |
|
X |
Total Votos: 88. Por el Sí:
87. Por el No: 01
Plenaria del Senado
1. La publicación del informe de conciliación
se dio en la Gaceta 287 de
2 de mayo de 2017, siendo suscrito por el senador Manuel Mesías Enríquez Rosero
y por el representante Élbert Díaz Lozano.
2. El anuncio previo a la votación tuvo lugar en la
sesión plenaria del 9 de mayo de 2017, según consta en el Acta 72 de la misma
fecha[49]. El
anuncio fue realizado de la siguiente manera:
“[…] La Presidencia
indica a la Secretaría continuar con el siguiente punto en el Orden del Día. II.
Anuncio de proyectos. Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con
el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos
que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Sí señor Presidente,
anuncio de proyectos de ley y acto legislativo para ser considerados y
eventualmente votados en la próxima sesión plenaria. Dentro del procedimiento
especial legislativo para la paz con Informe de Conciliación.
Proyecto de Acto
legislativo número 03 de 2017 Senado, 005 de 2017 Cámara, por medio del cual se
regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera. […] Siendo las 6:30 p. m., la
presidencia levanta la sesión y convoca para el miércoles 10 de mayo de 2017, a las
03:00 p. m.” Resalta la Sala.
3. La discusión y aprobación en la
plenaria del Senado tuvo lugar en la sesión del 10 de mayo de 2017, contenida
en el Acta 73 de la misma fecha[50]. Al inicio
de la sesión se verificó quórum deliberatorio de 93 senadores[51]. Por
Secretaría se dio lectura al informe de mediación, luego se concedió el uso de
la palabra a varios senadores quienes se manifestaron a favor y en contra del
informe, para finalmente votar el informe de manera nominal y pública, el cual
fue aprobado con el voto de 52 senadores y 2 en contra.
Votos
por el Sí:
|
Acuña Díaz Laureano Augusto |
Gerléin Echeverría Roberto Víctor |
|
Álvarez Montenegro Javier Tato |
Guerra Sotto Julio Miguel |
|
Andrade Casamá Luis Évelis |
Lizcano Arango Óscar Mauricio |
|
Andrade Serrano Hernán Francisco |
López Hernández Claudia Nayibe |
|
Avirama Avirama Marco Aníbal |
López Maya Alexánder |
|
Barreras Montealegre Roy Leonardo |
Martínez Aristizábal Maritza |
|
Benedetti Villaneda Armando |
Martínez Rosales Rosmery |
|
Casado de López Arleth Patricia |
Mora Jaramillo Manuel Guillermo |
|
Castilla Salazar Jesús Alberto |
Motoa Solarte Carlos Fernando |
|
Cepeda Sarabia Efraín José |
Name Cardozo José David |
|
Chamorro Cruz William Jimmy |
Navarro Wolff Antonio José |
|
Char Chaljub Arturo |
Niño Avendaño Segundo Senén |
|
Correa Jiménez Antonio José |
Osorio Salgado Nidia Marcela |
|
Cristo Bustos Andrés |
Ospina Gómez Jorge Iván |
|
Delgado Ruiz Édinson |
Paredes Aguirre Myriam Alicia |
|
Duque García Luis Fernando |
Prieto Riveros Jorge Eliéser |
|
Elías Vidal Bernardo Miguel |
Restrepo Escobar Juan Carlos |
|
Enríquez Maya Carlos Eduardo |
Robledo Castillo Jorge Enrique |
|
Enríquez Rosero Manuel |
Rodríguez Rengifo Roosvelt |
|
Fernández Alcocer Mario Alberto |
Rodríguez Sarmiento Milton Arlex |
|
Galán Pachón Juan Manuel |
Santos Marín Guillermo Antonio |
|
García Burgos Nora María |
Serpa Uribe Horacio |
|
García Realpe Guillermo |
Varón Cotrino Germán |
|
García Turbay Lidio Arturo |
Vega Quiroz Doris Clemencia |
|
García Zuccardi Andrés Felipe |
Velasco Chaves Luis Fernando |
|
Gechem Turbay Jorge Eduardo |
Villalba Mosquera Rodrigo |
Votos por el No:
|
Gaviria Correa Sofía Alejandra |
Gómez Jiménez Juan Diego |
Total votos: 54. Por el Sí:
52. Por el No: 02
i) La consulta previa de los pueblos étnicos. Teniendo
en cuenta que el proceso de consulta previa a las comunidades ancestrales es
exigible con anterioridad a la expedición de los actos legislativos cuando se
evidencia afectación directa de las mismas, la Corte verificará si este
requisito debe cumplirse antes del procedimiento de formación surtido en el
Congreso de la República.
El ordenamiento constitucional y los
instrumentos internacionales[52]
que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto[53], reconocen el principio de diversidad
étnica y cultural de la Nación y, por ello, es deber de las autoridades
protegerlas y garantizarlas. Dicha prerrogativa se materializa al otorgarles a
las comunidades étnicas espacios particulares de participación según ha sido la línea jurisprudencial de
esta Corporación.
El citado procedimiento debe agotarse previo a la presentación del
proyecto de acto legislativo, ya que omitirlo generaría un vicio de
procedimiento en la formación de la enmienda constitucional, el cual termina
proyectándose sobre la materialidad del acto dando lugar a la declaratoria de
inexequibilidad[54].
En esta ocasión dicho presupuesto habrá de examinarse bajo la óptica
del procedimiento legislativo especial para la paz (AL 01/16), que tiene como propósito
agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, siendo medidas de
orden excepcional y transitorio.
El Acto Legislativo 03 de 2017 no contiene regulación alguna que
implique una afectación directa a las comunidades indígenas, negras,
afrocolombianas, raizales, palenqueras y rrom, porque no despliega un efecto
específico y diferenciable para estos grupos, sino que se trata de una medida extraordinaria
y temporal propia de un proceso de paz que tiene efectos generales y, por
tanto, compromete a toda la población colombiana.
De esto modo, la normatividad expedida no incide directamente en estas
comunidades, ni interviene ni afecta exclusivamente su proyecto de vida o
tradiciones. El objetivo de la reforma constitucional es propiciar la
incorporación de las FARC-EP al ejercicio de la política sin las armas,
circunstancia que si bien pudiera comprender a los pueblos ancestrales, lo
cierto es que abarca de manera inseparable a toda la población colombiana.
En la sentencia C-408 de 2017, que revisó la constitucionalidad de la
Ley 1830 de 2017, se expuso: “sin
desconocer que las comunidades étnicas son uno de los grupos más afectados por
las consecuencias del conflicto armado, así como la necesidad correlativa de
contar con espacios de participación que tengan un enfoque diferencial respecto
de dichos pueblos, en el caso de la norma objeto de examen no se regula aspecto
alguno que incida directamente en los pueblos étnicos y, en particular, en los
elementos constitutivos de su identidad diferenciada”.
En ese orden de ideas y en acuerdo con lo expresado por los intervinientes, la
Corte no encuentra que fuera necesario el agotamiento de la consulta a las
comunidades étnicas, de manera previa a la expedición del Acto Legislativo 03
de 2017.
j) Principios de
identidad flexible y consecutividad. Debe señalarse que los principios de identidad flexible[55] y consecutividad[56] han de atender, según se
ha observado, las particularidades del procedimiento legislativo especial para
la paz (AL 01/16). La Corte encuentra que tales principios fueron acatados en
el trámite del proyecto de acto legislativo expedido.
En efecto, de los antecedentes legislativos descritos
puede apreciarse que las modificaciones y adiciones introducidas autorizadas
por el Gobierno nacional, conciernen a materias que guardan estrecha relación
con el alcance del proyecto de reforma presentado en su versión inicial
(identidad flexible), así como surtió debidamente los debates reglamentarios
(consecutividad), que se observaron igualmente en la fase de conciliación ante
las discrepancias entre lo aprobado en una y otra cámara que llevó a la
conformación de una comisión accidental de conciliación.
Según se ha explicado, el
proyecto de acto legislativo tiene por finalidad el permitir que un grupo al
margen de la ley, como lo era las FARC-EP, a partir de la dejación de armas, se
convierta en un partido o movimiento político con personería jurídica. Para
ello, el proyecto de acto confiere una serie de garantías que le permiten a ese
grupo de excombatientes hacer presencia en el escenario democrático y político del
país.
Debe anotarse que entre
la presentación del proyecto y la aprobación en primer debate en la comisión
primera de la Cámara no hubo modificaciones sustanciales, solo ajustes a la
numeración con el fin de armonizarla con el resto del articulado[57]. Además, del informe de
ponencia propuesto para segundo debate, se constata las siguientes
modificaciones al texto que finalmente observan los principios de identidad
flexible y consecutividad.
Esencialmente: (i) en el
citado informe se omitió incorporar en el título del proyecto de acto
legislativo la palabra “parcialmente”,
cuestión que fue corregida durante la discusión parlamentaria; (ii) se adicionó
el numeral 6 del artículo transitorio 1 en el sentido de permitir al partido
que surja de las FARC-EP la designación de manera transitoria y hasta “el 20 de julio de 2026”, de un delegado ante el Consejo Nacional
Electoral y, por último, (iii) se modificó la redacción del numeral 1 de los
artículos transitorios 2 y 3 del proyecto de acto legislativo, con el fin de
permitir a todos los partidos y movimientos políticos, incluido el surgido de
las FARC-EP, inscribir para las elecciones de 2018 y 2022 en el Senado y en la
Cámara, listas únicas de candidatos propios o en coalición, así[58]:
|
Texto presentado para
segundo debate en la plenaria de la Cámara |
Texto definitivo
aprobado por la plenaria de la Cámara |
|
Por medio del
cual se regula el componente de reincorporación política del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera. El Congreso de
Colombia En virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA: Artículo
1°. La Constitución Política tendrá los siguientes nuevos artículos
transitorios: Artículo Transitorio 1°. […] El
reconocimiento de la personería jurídica atribuirá al nuevo partido o
movimiento político los mismos derechos de los demás partidos o movimientos
políticos con personería jurídica. Su financiación se regirá transitoriamente
por las siguientes reglas especiales: […] 6. Designar, de
manera transitoria y hasta el
20 de julio de 2026 un delegado
ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, quien tendrá́
voz pero no voto, y podrá́ participar en las deliberaciones de esa
corporación. Las sumas a que
se refieren los numerales 1 y 2 no afectarán el monto para distribuir por
parte del Fondo para los demás partidos y movimientos políticos con
personería jurídica. Artículo Transitorio 2°. El Senado
de la República estará integrado durante los períodos 2018-2022 y
2022-2026, hasta por cinco (5) Senadores adicionales a los que señala el
artículo 171 de la Constitución Política, elegidos en Circunscripción
Nacional Ordinaria de conformidad con las siguientes reglas especiales: 1. El partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política
legal con personería jurídica, podrá inscribir para las elecciones de 2018 y
2022 al igual que los otros partidos o movimientos políticos con personería
jurídica, listas únicas de candidatos propios o en coalición […] Artículo Transitorio 3°. La
Cámara de Representantes estará integrada durante los períodos 2018-2022
y 2022-2026, hasta por cinco (5) Representantes adicionales a los que se
determinan en el artículo 176 de la Constitución Política, elegidos de
conformidad con las siguientes reglas especiales: 1. El partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política
legal con personería jurídica podrá inscribir para las elecciones de 2018 y
2022, al igual que los otros partidos o movimientos políticos con personería
jurídica, listas únicas de candidatos propios o en coalición |
Por medio del
cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política
del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera. El Congreso de Colombia En virtud del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz, DECRETA: Artículo 1°. La Constitución
Política tendrá los siguientes nuevos artículos transitorios: Artículo transitorio 1°. […] El reconocimiento de la personería
jurídica atribuirá al nuevo partido o movimiento político los mismos derechos
de los demás partidos o movimientos políticos con personería jurídica. Su
financiación se regirá transitoriamente por las siguientes reglas especiales: […] 6. Designar, de manera transitoria y hasta el 20 de julio de 2026, un delegado ante el Consejo Nacional
Electoral o quien haga sus veces, quien tendrá voz pero no voto, y podrá
participar en las deliberaciones de esa corporación. Las sumas a que se refieren los numerales
1 y 2 no afectarán el monto a distribuir por parte del Fondo para los demás
partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Artículo transitorio 2°. El Senado de la
República estará integrado durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026,
hasta por cinco (5) Senadores adicionales a los que señala el artículo 171
de la Constitución Política, elegidos en circunscripción nacional
ordinaria de conformidad con las siguientes reglas especiales: 1. El partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería jurídica,
podrá inscribir para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los otros
partidos o movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas de
candidatos propios o en coalición […] Artículo transitorio 3°. La Cámara de Representantes estará
integrada durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco (5)
Representantes adicionales a los que se determinan en el artículo 176
de la Constitución Política, elegidos de conformidad con las siguientes
reglas especiales: 1. El partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería
jurídica, podrá inscribir para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los
otros partidos o movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas
de candidatos propios o en coalición |
Ahora bien, en lo que
respecta a la publicación del informe de ponencia para primer debate y la
aprobación de la iniciativa en la Comisión Primera del Senado, la Corte
comprueba las siguientes modificaciones que se introdujeron al proyecto de acto
legislativo:
(i) en el inciso segundo
del artículo transitorio 1 se introdujo una enmienda encaminada a garantizar la
equidad de género conforme a los criterios de paridad, alternancia y universalidad
en el funcionamiento y organización interna del partido que surja de las
FARC-EP; (ii) en el numeral 6 del artículo transitorio 1º se contempló que los
recursos destinados para el funcionamiento, campañas y centro de pensamiento
del partido o movimiento político que surja de las FARC-EP, sean adicionales a
los apropiados y presupuestados por el Fondo Nacional de Financiación política
para las demás agrupaciones, y (iii) se adicionaron unas reglas especiales en
el artículo transitorio 2º que
permiten asignar cinco (5) curules adicionales sobre el número de miembros del
Senado al movimiento o partido político de las FARC-EP, bajo el siguiente
procedimiento: a) si el partido que surja de las FARC-EP no completa las 5
curules con la fórmula de asignación ordinaria, el Consejo Nacional Electoral
le asignará las que hiciere falta y b) si el partido que surja de las FARC-EP
obtiene un número de curules superior a 5, aquellas que superen éste número
serán asignadas y descontadas de las 100 curules ordinarias del Senado. Veamos[59]:
|
Informe de ponencia
para primer debate en la comisión primera del Senado |
Texto aprobado por la
comisión primera del Senado |
|
Por medio del cual se regula parcialmente
el componente de reincorporación política del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA: Artículo 1°. La Constitución Política tendrá los
siguientes nuevos artículos transitorios: Artículo
Transitorio 1°. Una vez finalizado el proceso de dejación de las
armas por parte de las Farc-EP, en los términos del “Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera”, suscrito el 24 de noviembre de 2016, se
reconocerá de pleno derecho personería jurídica al partido o movimiento
político que surja del tránsito de las Farc-EP a la actividad política legal. Para esos
efectos, finalizado el proceso de dejación de las armas, los delegados de las
Farc-EP en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación
de la Implementación del Acuerdo Final, manifestarán y registrarán
formalmente ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces la
decisión de su transformación en partido o movimiento político, el acta de
constitución, sus estatutos, el código de ética, la plataforma ideológica y
la designación de sus directivos. En virtud de este acto formal, el partido o
movimiento político, con la denominación que adopte, será inscrito para todos
los efectos y en igualdad de condiciones como un partido o movimiento
político con personería jurídica. […] 6. Designar, de manera transitoria y
hasta el 20 de julio de 2026 un delegado ante el Consejo Nacional Electoral o
quien haga sus veces, quien tendrá́ voz pero no voto, y
podrá́ participar en las deliberaciones de esa corporación. Las sumas a que se refieren los numerales
1 y 2 no afectarán el monto a distribuir por parte del Fondo para los demás
partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Artículo Transitorio 2°. El partido o movimiento político que
surja del tránsito de las Farc-EP a la vida política legal con personería
jurídica, podrá presentar lista propia o en coalición para la circunscripción
nacional del Senado de la República, la cual competirá en igualdad de
condiciones de conformidad con las reglas ordinarias. Sin embargo, para las elecciones de los
periodos 2018-2022 y 2022-2026 del Senado de la República se
aplicarán las siguientes reglas especiales: 1. Se realizará una primera operación
para identificar y asignar el número de curules que le correspondan al
partido o movimiento político que surja del tránsito de las Farc-EP a la vida
política legal de conformidad con la fórmula establecida en el artículo 263
de la Constitución Política. Si una vez aplicada esta regla, la
lista propia o en coalición que inscriba el partido o el movimiento político
que surja del tránsito de las Farc-EP no alcanzare a obtener cinco (5)
curules, el Consejo Nacional electoral o quien haga sus veces le asignará las
que hiciera falta para completar un mínimo de 5 miembros. En todo caso, estas
cinco (5) curules serán siempre adicionales al número de miembros del Senado
de la República señalado en el artículo 171 de la Constitución
Política. 2. Si de acuerdo a lo establecido en el
numeral anterior, la lista propia o coalición que inscriba el partido o
movimiento político que surja de las Facr-EP a la vida política legal
obtuviere cinco (5) o menos curules, se repetirá el proceso de asignación de
las cien (100) curules de la circunscripción nacional del Senado de la
República de conformidad con el artículo 263 constitucional sin tener en
cuenta la participación de la mencionada lista. 3. Si una vez aplicado el procedimiento
establecido en el numeral primero del presente artículo, la lista propia o en
coalición del partido o movimiento político que surja de las Farc-EP a la
vida política, obtiene un número de curules superior a cinco (5), aquellas
que superen este número serán asignadas y descontadas de las cien (100)
curules de la circunscripción nacional del Senado. Posteriormente se repetirá
el procedimiento para asignar un número de curules igual a cien (100) menos
las curules asignadas a la lista del partido o movimiento político que surja
de las Farc-EP que excedan las cinco iniciales, de conformidad con el
artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la
mencionada lista. […] |
Por medio del cual se regula parcialmente
el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y Duradera. El Congreso de Colombia, en virtud del
procedimiento legislativo especial para la paz, DECRETA: Artículo 1°. La Constitución
política tendrá los siguientes nuevos artículos transitorios: Artículo
Transitorio 1°. Una vez finalizado el proceso de dejación de las armas por
parte de las Farc-EP, en los términos del “Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y Duradera”, suscrito el 24 de noviembre de 2016, se reconocerá de pleno
derecho personería jurídica al partido o movimiento político que surja del
tránsito de las Farc-EP a la actividad política legal. Para esos
efectos, finalizado el proceso de dejación de las armas, los delegados de las
Farc-EP en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación
de la Implementación del Acuerdo Final, manifestarán y registrarán
formalmente ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces la
decisión de su transformación en partido o movimiento político, el acta de
constitución, sus estatutos, el Código de Ética, la plataforma ideológica y
la designación de sus directivos, así como su compromiso con la equidad de
género conforme a los criterios constitucionales de paridad, alternancia y
universalidad en el funcionamiento y organización interna. En virtud de
este acto formal, el partido o movimiento político, con la denominación que
adopte, será inscrito para todos los efectos y en igualdad de condiciones
como un partido o movimiento político con personería jurídica. […] 6. Designar,
de manera transitoria y hasta el 20 de julio de 2026 un delegado ante el
Consejo Nacional Electoral, o quien haga sus veces, quien tendrá voz pero no
voto, y podrá́ participar en las deliberaciones de esa corporación. Las sumas a
que se refieren los numerales 1 y 2 no afectarán el monto a distribuir por
parte del Fondo para los demás partidos y movimientos políticos con
personería jurídica. Los recursos de que trata este artículo serán
adicionales a los apropiados y presupuestados por el Fondo. Artículo Transitorio 2°. El partido o movimiento político que surja del tránsito de las
Farc-EP, a la vida política legal con personería jurídica, podrá presentar
lista propia o en coalición para la circunscripción nacional del Senado
de la República, la cual competirá en igualdad de condiciones de
conformidad con las reglas ordinarias. Sin embargo, para las elecciones de los periodos 2018-2022 y
2022-2026 del Senado de la República se aplicarán las siguientes reglas
especiales: 1. Se realizará una primera operación para identificar y asignar el
número de curules que le correspondan al partido o movimiento político que
surja del tránsito de las Farc-EP, a la vida política legal de conformidad
con la fórmula establecida en el artículo 263 de la Constitución
Política. Si una vez aplicada esta regla, la lista propia o en coalición
que inscriba el partido o el movimiento político que surja del tránsito de
las Farc-EP, no alcanzare a obtener cinco (5) curules, el Consejo Nacional
Electoral, o quien haga sus veces le asignará las que hiciera falta para
completar un mínimo de 5 miembros. En todo caso, estas cinco (5) curules
serán siempre adicionales al número de miembros del Senado de la
República señalado en el artículo 171 de la Constitución Política. 2. Si de acuerdo a lo establecido en el numeral anterior, la lista
propia o coalición que inscriba el partido o movimiento político que surja de
las Farc-EP, a la vida política legal obtuviere cinco (5) o menos curules, se
repetirá el proceso de asignación de las cien (100) curules de la
circunscripción nacional del Senado de la República de conformidad
con el artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la
mencionada lista. 3. Si una vez aplicado el procedimiento establecido en el numeral
primero del presente artículo, la lista propia o en coalición del partido o
movimiento político que surja de las Farc-EP, a la vida política, obtiene un
número de curules superior a cinco (5), aquellas que superen este número
serán asignadas y descontadas de las cien (100) curules de la
Circunscripción Nacional del Senado. Posteriormente se repetirá el
procedimiento para asignar un número de curules igual a cien (100) menos las
curules asignadas a la lista del partido o movimiento político que surja de
las Farc-EP, que excedan las cinco iniciales, de conformidad con el artículo
263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la mencionada
lista. […] |
En la plenaria del Senado se introdujo una adición al numeral 5 del
artículo transitorio 1º, en el sentido de permitir a los candidatos que
hubieren sido miembros de las FARC-EP en el momento de la inscripción de sus
candidaturas, expresar formalmente la voluntad de acogerse a los mecanismos y
medidas establecidas en el sistema integral de verdad justicia, reparación y no
repetición contemplados en el Acto Legislativo 01 del 2017, con excepción de
aquellas personas que hayan resuelto su situación jurídica en virtud del Título
3 Capítulo 1 de la Ley 1820 del 2016:
|
Informe de ponencia
para segundo debate en la plenaria del Senado |
Texto aprobado por la
plenaria del Senado |
|
Por medio del cual se regula parcialmente
el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y Duradera. El Congreso de Colombia, en virtud del
procedimiento legislativo especial para la paz, DECRETA: Artículo 1°. La Constitución política tendrá los
siguientes nuevos artículos transitorios: Artículo Transitorio 1°. […] El reconocimiento de la personería
jurídica atribuirá al nuevo partido o movimiento político los mismos derechos
de los demás partidos o movimientos políticos con personería jurídica. Su
financiación se regirá transitoriamente por las siguientes reglas especiales: 5. Inscribir candidatos y listas a cargos
y corporaciones de elección popular en las mismas condiciones que se exigen a
los demás partidos y movimientos políticos. |
Por medio del cual se regula
parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y Duradera El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA: Artículo 1°. La Constitución
Política tendrá los siguientes nuevos artículos transitorios: Artículo transitorio 1°. […] El reconocimiento de la personería
jurídica atribuirá al nuevo partido o movimiento político los mismos derechos
de los demás partidos o movimientos políticos con personería jurídica. Su
financiación se regirá transitoriamente por las siguientes reglas especiales: […] 5. Inscribir candidatos y listas a cargos
y corporaciones de elección popular en las mismas condiciones que se exigen a
los demás partidos y movimientos políticos. Sin perjuicio de lo anterior, los
candidatos que hubieren sido miembros de las FARC-EP, deberán, en el momento
de la inscripción de las candidaturas, expresar formalmente su voluntad de
acogerse a los mecanismos y medidas establecidas en el Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) contemplados en el
Acto Legislativo número 01 de 2017. Se exceptuarán aquellas personas que
hayan resuelto su situación jurídica en virtud del Título III Capítulo I
de la Ley 1820 de 2017. […] |
Finalmente, en la comisión
de conciliación conformada para resolver las discrepancias entre los textos
aprobados por las plenarias de Senado y Cámara se acogió el texto aprobado en
segundo debate por la plenaria del Senado, de modo que el texto definitivo
corresponde al objeto de revisión en esta oportunidad por la Corte.
Conforme a lo expuesto, la
Sala Plena considera que cada una de las modificaciones y adiciones realizadas
en el curso del debate parlamentario, que contaron con el aval del Gobierno
nacional, se inscriben y hacen parte del eje temático del proyecto de acto
legislativo, que responde al Acuerdo Final para la paz, sin que tales enmiendas
introducidas hubieren llegado a cambiar sustancialmente la materia regulada o a
prescindir de alguno de los debates. Debe resaltarse que los puntos aprobados
estuvieron presentes desde el inicio del debate y fueron discutidos y aprobados
durante cada una de las etapas del trámite legislativo.
Por estas razones, la
Corte considera que el proyecto de acto legislativo junto con las enmiendas
incorporadas resultan compatibles con la Constitución, habida cuenta que cumple
los presupuestos establecidos en el ordenamiento constitucional, en
correspondencia con el Acto Legislativo 01 de 2016.
k) Conclusiones sobre los requisitos procedimentales
De acuerdo con lo
expuesto, encuentra la Corte que se cumplen las exigencias del procedimiento
legislativo establecidas en la Constitución, el Acto Legislativo 01 de 2016 y
la Ley 5ª de 1992.
El Congreso se
encontraba habilitado para sesionar de forma extraordinaria sobre el proyecto
de acto, ya que además de la habilitación del AL 01/16, fue debidamente
convocado por el Gobierno nacional a través del Decreto 2052 de 16 de diciembre
de 2016 para ejercer atribuciones limitadas durante el lapso comprendido entre
el 19 de diciembre de 2016 y el 15 de marzo de 2017, encontrándose en periodo
de receso constitucional.
El proyecto de acto
legislativo fue presentado por el Ministro del Interior ante la comisión
primera de la Cámara de Representantes, es decir, atendió la iniciativa
exclusiva del Gobierno nacional.
Igualmente, el proyecto de acto junto con la exposición de motivos fueron publicados
oportunamente y de manera previa al primer debate en Cámara y en Senado, como ocurrió
respecto de los informes de ponencia y las modificaciones y adiciones avaladas
por el Gobierno nacional en comisiones y plenarias, de manera previa a la discusión y votación de la iniciativa.
El anuncio de votaciones
del proyecto de acto se hizo de manera
previa a la discusión y votación en cada comisión y plenaria, en fechas determinadas y determinables. Debe precisarse que en el anuncio previo a la votación en la comisión
primera de la Cámara, el texto de la citación refirió a “mañana a partir de las 9:00 a.m.” según consta en el Acta 03 de 14
de febrero 2017, la que tuvo lugar el 15 de febrero de 2017 según el Acta 04
(consecutivo), por tanto, “mañana”
aludía al día 15 del mismo mes y año (determinable).
El proyecto de acto fue
aprobado por las mayorías absolutas, mediante votación en bloque, nominal y
pública en la comisión y plenaria de ambas cámaras. Así mismo, transcurrió
un lapso mínimo de 8 días entre el primer y segundo
debate en cada cámara, como también en el tránsito de una cámara legislativa a
la otra. En efecto, en la Cámara el primer debate en la comisión se llevó a
cabo el 15 de febrero de 2017, mientras que la discusión y votación en la
plenaria tuvo lugar el 1 de marzo del mismo año, es decir, luego de 14 días
calendario. Para el caso del Senado el primer debate se surtió en la comisión
el 5 de abril de 2017 y el segundo debate en las plenarias del 18 y 26 de abril
de 2017, esto es, 13 días calendario después. En cuanto al tránsito del
proyecto de acto entre una y otra cámara entre la aprobación del proyecto en la
plenaria de la Cámara, es decir, el 1 de marzo de 2017 y la iniciación del debate en la comisión primera del Senado, esto es, el
5 de abril siguiente, transcurrieron 35 días calendario.
El proyecto de acto
legislativo fue aprobado dentro de los seis meses siguientes a la entrada en
vigor del Acto Legislativo 01 de 2016, dado que el periodo inicial de 6 meses
inició su vigencia después del 30 de noviembre de 2016[60]
y, por lo tanto, expiraba después del mes de mayo de 2017.
De acuerdo a lo
examinado el informe de conciliación fue aprobado en las sesiones plenarias de
la Cámara y del Senado del 03 y 10 de mayo de 2017, respetivamente, es decir,
dentro del término previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016.
De acuerdo a las
respectivas actas el proyecto de acto normativo tuvo un trámite preferente en
ambas cámaras, se cumplió en una vuelta con cuatro debates. También
acogió la fórmula: “El Congreso de
Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA” y se promulgó por el Presidente de la República el 23 de mayo de
2017[61].
Por último, se observaron
los presupuestos de consulta previa, así como de identidad flexible y
consecutividad.
D. JUICIO DE CONEXIDAD
Ahora bien, la Corte en las sentencias C-630[62] y C-674[63] de 2017 sostuvo que el Acto
Legislativo 01 de 2016 instituye unos parámetros especiales de competencia, a
saber: i) conexidad material, ii) conexidad teleológica, iii) habilitación
temporal y iv) habilitación competencial. Así mismo, el juicio por realizar debe
atender lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017 consistente en otorgar
estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final, mismo que la Corte en la sentencia
C-630 de 2017 declaró exequible en los términos de dicha decisión.
De este modo, procede la Sala a verificar el
cumplimiento de los criterios mencionados respecto del Acto Legislativo 03 de
2017, previa relación de las intervenciones y el concepto del Procurador
General.
a)
Intervenciones ordinarias
1. Presidencia de la República. Advirtió que el acto legislativo aparece
como una norma instrumental e indispensable para la implementación normativa
del Acuerdo Final. Así, aseguró que “la
finalidad del acto legislativo controlado es asegurar una correcta
implementación normativa del Acuerdo Final, concretamente, en lo atinente al
punto 2 ´Participación política: Apertura Democrática para Construir Paz´”.
Agregó que el acuerdo de paz establece una serie de mandatos relacionados con
los mecanismos de implementación y verificación, dentro de los cuales se
encuentra el llevar a cabo una reforma constitucional sobre participación
política de las FARC-EP, contenido en el punto 6.1.9. Por tanto, aseguró que la
enmienda al obrar como vehículo para la implementación del Acuerdo Final guarda
conexidad con el mismo.
2. Misión de
Observación Electoral. Sostuvo que la conexidad es
el requisito determinante al momento de establecer si el Congreso tiene la
competencia para adoptar la medida normativa expedida a través del
procedimiento legislativo especial. Anotó que se acredita si se comprueba que
la enmienda constitucional desarrolló un punto específico del Acuerdo Final, que
debe guardar estrecha vinculación con la materia fruto de la negociación del
acuerdo de paz, lo que en esta oportunidad se presenta conforme al punto 3.2.1.
3. Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Afirmó que el acto
legislativo guarda conexidad objetiva con el Acuerdo Final al desarrollar el
punto de participación política y la ampliación democrática a través del abandono
de la política armada.
4. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y
Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado. Indicaron que el acto normativo cumple con los
requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente al respetar plenamente
la voluntad del Gobierno nacional y de las FARC-EP y otorgar las bases sólidas para
implementar el Acuerdo Final.
5. Procuraduría General. Manifestó que en este tipo
de asuntos no resulta aplicable el requisito de estricta necesidad que la Corte
efectúa sobre decretos leyes aprobados con fundamento en el Acto Legislativo 01
de 2016. Añadió que las reformas constitucionales son expedidas por el órgano
representativo, resultando garantizada la legitimidad democrática. Agregó que
el trámite vía fast track no ha sido
condicionado al cumplimiento del requisito de estricta necesidad en la
Constitución ni en la sentencia C-699 de 2016.
b) Análisis constitucional
A
continuación, procede la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos
especiales de competencia previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016.
1. Conexidad material[64].
La
Corte evidencia que la enmienda constitucional introducida por el Acto
Legislativo 03 de 2017 y el Acuerdo Final para la paz presentan un alto grado
de conexidad sustancial.
A
través de la siguiente tabla comparativa puede extraerse la presencia de una
conexidad clara, estrecha y directa entre el acto legislativo en revisión y el
Acuerdo Final para la paz, veamos:
|
Acto legislativo 03 de 2017 Por medio del
cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera |
Acuerdo Final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera |
|
Artículo 1°. La Constitución Política tendrá los siguientes
nuevos artículos transitorios: Artículo
Transitorio 1º. Una vez
finalizado el proceso de dejación de las armas por parte de las FARC-EP, en
los términos del "Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera”, suscrito el 24 de noviembre de
2016, se reconocerá de pleno derecho personería jurídica al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política
legal. Para esos efectos, finalizado el proceso de
dejación de las armas, los delegados de las FARC-EP en la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo Final,
manifestarán y registrarán formalmente ante el Consejo Nacional Electoral o
quien haga sus veces la decisión de su transformación en partido o movimiento
político, el acta de constitución, sus estatutos, el código de ética, la
plataforma ideológica y la designación de sus directivos, así como su compromiso
con la equidad de género conforme a los criterios constitucionales de
paridad, alternancia y universalidad en el funcionamiento y organización
interna. En virtud de este acto formal, el partido o movimiento político, con
la denominación que adopte, será inscrito para todos los efectos y en
igualdad de condiciones como un partido o movimiento político con personería
jurídica. El partido o movimiento político reconocido
deberá cumplir los requisitos de conservación de la personería jurídica, y
estará sujeto a las causales de pérdida de la misma previstas para los demás
partidos y movimientos políticos de conformidad con la Constitución y la ley,
salvo la acreditación de un determinado número de afiliados, la presentación
a certámenes electorales y la obtención de un umbral de votación, durante el
tiempo comprendido entre la fecha de su inscripción en el registro único de
partidos y movimientos políticos y el 19 de julio de 2026. Después de esta
fecha se le aplicarán las reglas establecidas para todos los partidos o
movimientos políticos. El reconocimiento de la personería jurídica
atribuirá al nuevo partido o movimiento político los mismos derechos de los
demás partidos o movimientos políticos con personería jurídica. Su
financiación se regirá transitoriamente por las siguientes reglas especiales:
1. Recibir anualmente para su funcionamiento,
entre la fecha de su inscripción en el registro único de partidos y
movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus
veces y el 19 de julio de 2026, una suma equivalente al promedio de lo que
reciben durante cada año los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica para su funcionamiento. El uso de estos recursos se hará acorde con
las reglas que aplican a todos los partidos y movimientos políticos. 2. Para contribuir a la financiación del Centro
de pensamiento y formación política del partido, así como para la difusión y
divulgación de su plataforma ideológica y programática, recibirá anualmente
entre la fecha de su inscripción en el registro único de partidos y
movimientos políticos y el 19 de julio de 2022, una suma equivalente al 7%
anual de la apropiación presupuestal para el funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos. 3. Recibir financiación preponderantemente
estatal para las campañas de sus candidatos a la Presidencia de la República
y al Senado de la República en las elecciones de 2018 y 2022, de conformidad
con las siguientes reglas: i) En el caso de las campañas presidenciales se
les reconocerá la financiación estatal que corresponda a los candidatos que
reúnan los requisitos de ley, de conformidad con las disposiciones aplicables
a dichas campañas; ii) En el caso de las campañas al Senado, recibirán
financiación estatal anticipada equivalente al 10% del límite de gastos
"fijados por la autoridad electoral, sin perjuicio de la aplicación de
las normas vigentes sobre anticipos previstas para los demás partidos
políticos reconocidos; iii) la financiación estatal previa no estará sujeta a
devolución, siempre y cuando los recursos asignados hayan sido destinados a
las finalidades establecidas en la ley. 4. Acceder a espacios en los medios de
comunicación social en las mismas condiciones de los demás partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, de acuerdo con la aplicación
de las normas vigentes. 5. Inscribir candidatos y listas a cargos y
corporaciones de elección popular en las mismas condiciones que se exigen a
los demás partidos y movimientos políticos. Sin perjuicio de lo anterior, los candidatos que
hubieren sido miembros de las FARC-EP, deberán, en el momento de la
inscripción de las candidaturas, expresar formalmente su voluntad de acogerse
a los mecanismos y medidas establecidas en el Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) contemplados en el Acto
Legislativo No. 01 de 2017. Se exceptuarán aquellas personas que hayan
resuelto su situación jurídica en virtud del Título 111 capítulo I de la Ley
1820 de 2017 (sic). 6. Designar, de manera transitoria y hasta el 20
de julio de 2026 un delegado ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga
sus veces, quien tendrá voz pero no voto, y podrá participar en las
deliberaciones de esa corporación. Las sumas a que se refieren los numerales 1 y 2
no afectarán el monto a distribuir por parte del Fondo para los demás
partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Los recursos que
trata este artículo serán adicionales a los apropiados y presupuestados por
el Fondo. Artículo Transitorio
2º. El partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política
legal con personería jurídica, podrá presentar lista propia o en coalición
para la circunscripción ordinaria del Senado de la República, la cual
competirá en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas
ordinarias. Sin embargo, para las elecciones de los periodos
2018-2022 y 2022-2026, del Senado de la República se aplicarán las siguientes
reglas especiales: 1. Se realizará una primera operación para
identificar y asignar el número de curules que le correspondan al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política
legal de conformidad con la fórmula establecida en el artículo 263 de la
Constitución Política. Si una vez aplicada esta regla, la lista propia o en
coalición que inscriba el partido o el movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP no alcanzare a obtener cinco (5) curules, el Consejo
Nacional electoral o quien haga sus veces le asignará las que hiciera falta
para completar un mínimo de 5 miembros. En todo caso, estas cinco (5) curules
serán siempre adicionales al número de miembros del Senado de la República
señalado en el artículo 171 de la Constitución Política. 2. Si de acuerdo a lo establecido en el numeral
anterior, la lista propia o en coalición que inscriba el partido o movimiento
político que surja de las FARC-EP a la vida política legal obtuviere cinco
(5) o menos curules, se repetirá el proceso de asignación de las cien (100)
curules de la circunscripción ordinaria del Senado de la República de
conformidad con el artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la
participación de la mencionada lista. 3. Si una vez aplicado el procedimiento
establecido en el numeral primero del presente artículo, la lista propia o en
coalición del partido o movimiento político que surja de las FACR-EP (sic) a la vida política, obtiene un número de
curules superior a cinco (5) aquellas que superen este número serán asignadas
y descontadas de las cien (100) curules de la circunscripción ordinaria del
Senado. Posteriormente se repetirá el procedimiento para asignar un número de
curules igual a cien (100) menos las curules asignadas a la lista del partido
o movimiento política que surja de las EARC-EP que excedan las cinco
iniciales, de conformidad con el artículo 263 constitucional sin tener en
cuenta la participación de la mencionada lista. Artículo
Transitorio 3º. La Cámara de
Representantes estará integrada durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026,
hasta por cinco (5) Representantes adicionales a los que se determinan en el
artículo 176 de la Constitución Política, elegidos de conformidad con las
siguientes reglas especiales: 1. El partido o movimiento político que surja
del tránsito de las FARC - EP a la vida política legal con personería
jurídica, podrá inscribir para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los
otros partidos o movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas
de candidatos propios o en coalición para las circunscripciones territoriales
en que se elige la Cámara de Representantes. 2. Estas listas competirán en igualdad de
condiciones de conformidad con las reglas ordinarias por la totalidad de las
curules que se eligen en dichas circunscripciones. 3. Finalizada la asignación de las curules en
cada circunscripción territorial, el Consejo Nacional Electoral o quien haga
sus veces asignará al partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC - EP a la vida política legal las que le hicieren falta para
completar un mínimo de 5 miembros electos. Para este efecto, el Consejo
Nacional Electoral o quien haga sus veces ordenará en orden descendente las 5
listas inscritas para la Cámara de Representantes por dicho partido o
movimiento político, en listas propias o en coalición, que hubieren alcanzado
las mayores votaciones y le asignará una curul a las listas que no la
hubieren obtenido de conformidad con las reglas ordinarias de asignación de
tales curules. |
3.2.1.
Reincorporación política (…) 3.2.1.1. Garantías
para el nuevo partido o movimiento político . Personería jurídica. A la firma del Acuerdo
Final el Consejo Nacional Electoral dará trámite a la solicitud de registro
que le presente la agrupación política de ciudadanos en ejercicio que tenga
por objeto promover la creación del futuro partido o movimiento político que
surja de la transición de las FARC-EP a la vida política legal. Finalizado el proceso
de dejación de las armas, los plenipotenciarios de las FARC-EP en la Mesa de
Conversaciones manifestarán y registrarán formalmente ante el Consejo
Nacional Electoral la decisión de su transformación en partido o movimiento
político, el acta de constitución, sus estatutos, el código de ética, la
plataforma ideológica y la designación de sus directivos. En virtud de este
acto formal, el partido o movimiento político, con la denominación que
adopte, será reconocido para todos los efectos y en igualdad de condiciones
como un partido o movimiento político con personería jurídica, para lo cual
el Gobierno Nacional tramitará previamente las reformas normativas a que
hubiere lugar. El partido o
movimiento político así reconocido deberá cumplir los requisitos de
conservación de la personería jurídica y estará sujeto a las causales de
pérdida de la misma previstas para los demás partidos y movimientos políticos
de conformidad con la Constitución y la ley, salvo la acreditación de un
determinado número de afiliados, la presentación a certámenes electorales y
la obtención de un umbral de votación, durante el tiempo comprendido entre la
fecha del registro y el 19 de julio de 2026”. “Funcionamiento. Como
una medida para facilitar el tránsito de las FARC-EP a la actividad política
legal, el partido o movimiento político que constituyan recibirá anualmente,
entre la fecha del registro y el 19 de julio de 2026, una suma equivalente al
promedio que recibieron los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica para su funcionamiento en las elecciones previas a la firma del
Acuerdo Final. El uso de estos recursos se hará acorde con las reglas que
aplican a todos los partidos y movimientos políticos. Por otra
parte, con el fin de contribuir a la financiación del Centro de pensamiento y
formación política (3.2.2.2), así como a la difusión y divulgación de su
plataforma ideológica y programática, se le asignará una suma equivalente al
7% anual de la apropiación presupuestal para el funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos entre la fecha del registro y el 19 de julio
de 2022. Las anteriores sumas no afectarán el monto a distribuir por parte
del Fondo para los demás partidos y movimientos políticos con personería
jurídica. El Gobierno promoverá que la cooperación internacional apoye, con
las debidas garantías de transparencia, el desarrollo de la infraestructura
necesaria para la constitución y el funcionamiento inicial del nuevo partido
o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal así como para la formación de sus dirigentes. Los recursos de
cooperación no podrán utilizarse para campañas electorales. Campañas
electorales. Las campañas de los candidatos a la Presidencia y al Senado de
la República inscritos por el partido o movimiento político que surja de la
transición de las FARC-EP a la actividad política legal para participar en
las elecciones de 2018 y 2022, tendrán financiación preponderantemente
estatal de conformidad con las siguientes reglas: i) En el caso
de las campañas presidenciales se les reconocerá la financiación estatal que corresponda
a los candidatos que reúnan los requisitos de ley, de conformidad con las
disposiciones aplicables a dichas campañas; ii) En el caso de las campañas al
Senado, recibirán financiación estatal anticipada equivalente al 10% del
límite de gastos fijados por la autoridad electoral; iii) la financiación
estatal previa no estará sujeta a devolución, siempre y cuando los recursos
asignados hayan sido destinados a las finalidades establecidas en la ley. Acceso a
medios. El partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal tendrá acceso a espacios en los medios
de comunicación en las mismas condiciones que los demás partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, de acuerdo con la aplicación de
las normas vigentes”. 2.3.1.1. Medidas para
promover el acceso al sistema político (…) Diseñar un sistema de
adquisición progresiva de derechos para partidos y movimientos políticos,
según su desempeño electoral en los ámbitos municipal, departamental y nacional.
El nuevo régimen conservará los requisitos en materia de votos en las
elecciones de Senado y/o Cámara de Representantes por las circunscripciones
ordinarias actualmente existentes para la adquisición de la totalidad de los
derechos a financiación, acceso a medios y a inscribir candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular. 5. Acuerdo sobre las
víctimas del conflicto. SIVJRNR 5.1.2. Justicia: En
materia de Justicia se acordó la creación de la Jurisdicción Especial para la
Paz. 36. La imposición de
cualquier sanción en el SIVJRNR no inhabilitará para la participación
política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de
participación política, para lo cual las partes acordarán las reformas
constitucionales pertinentes. 3.2.1.2.
Representación política (…) b.
Participación en el Consejo Nacional Electoral. El partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal
podrá designar de manera transitoria un delegado(a) ante el Consejo Nacional
Electoral, quien tendrá voz pero no voto, y podrá participar en las
deliberaciones de esa corporación”. 3.2.1.2.
Representación política (…) a. Congreso de
la República. Tras la firma del Acuerdo Final y luego de la dejación de las
armas de las FARC-EP, y con el fin de facilitar su transición a la política
legal y asegurar un escenario para la promoción de su plataforma ideológica,
el Gobierno Nacional pondrá en marcha las reformas constitucionales y legales
necesarias para garantizar, mediante una fórmula transitoria, la
representación política en el Congreso de la República al nuevo partido o
movimiento político, durante dos períodos constitucionales contados a partir
del 20 de julio de 2018: • Podrá
inscribir listas únicas de candidatos propios o en coalición con otros
partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica para la
circunscripción ordinaria del Senado de la República y para cada una de las
circunscripciones territoriales ordinarias en que se elige la Cámara de
Representantes. • Estas listas
competirán en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas
ordinarias por la totalidad de las curules que se eligen en cada
circunscripción. En el Senado se garantizará un mínimo de 5 curules,
incluidas las obtenidas de conformidad con las reglas ordinarias. En la
Cámara de Representantes se garantizará un mínimo de 5 curules, incluidas las
obtenidas de conformidad con las reglas ordinarias. Para este efecto, en la
Cámara de Representantes se asignará una curul a cada una de las 5 listas que
obtengan las mayores votaciones y que no hubieren obtenido curul. (…) |
Ahora bien, en el proceso de
implementación normativa por el Congreso es factible que se pueda presentar un
desarrollo regulatorio más específico respecto de lo expresado en el Acuerdo
Final para la paz, o que se llenen vacíos respecto de algunos aspectos no
abordados suficientemente en éste pero que se requieren con miras a la
consecución de los objetivos pactados por las partes, incluso pueden
presentarse ajustes como lo ha sostenido esta Corporación[65].
Observada la tabla
comparativa es posible advertir que los asuntos previstos en el Acto
Legislativo 03 de 2017 presentan identidad, concreción, mayor desarrollo y
algunos ajustes que resultan indispensables para armonizar y llevar a feliz
término la implementación del Acuerdo Final.
Así puede desprenderse por i)
el reconocimiento de pleno derecho de personería jurídica una vez finalizado el
proceso de dejación de armas (ajuste e identidad); ii) el registro formal ante
el Consejo Nacional Electoral (identidad); iii) los requisitos de conservación
de la personería jurídica (identidad); iv) reglas especiales de financiación en
materia de funcionamiento, centro de pensamiento y formación así como difusión
y divulgación, financiación preponderantemente estatal a la Presidencia y al
Senado, y acceso a medios de comunicación (identidad, precisión y mayor
desarrollo); v) inscripción cargos y corporaciones de elección popular (mayor
desarrollo); vi) delegado ante el Consejo Nacional Electoral (identidad); y
vii) curules asignadas para el Senado y la Cámara (mayor desarrollo).
En
este contexto, la enmienda constitucional busca agilizar y garantizar la
implementación del Acuerdo Final, al establecer la vigencia inmediata del Acto
Legislativo 03 de 2017 y desarrollar los contenidos normativos del Acuerdo
Final. Además, resulta concordante con la implementación normativa prioritaria
dispuesta en el punto 6.1.9. literal i. del pacto, al establecer una “reforma constitucional y legal
sobre garantías y participación para el nuevo partido o movimiento político que
surja del tránsito de la FARC-EP a la vida política legal, incluyendo la
modificación de la segunda frase del artículo 67 transitorio de la Constitución
Política para garantizar la participación política”, que se cumple bajo un calendario (6.1.10.)
e implementación prioritaria (6.1.11.).
En
consecuencia, contrastados los artículos transitorios introducidos a la
Constitución por el Acto Legislativo 03 de 2017 con los contenidos transcritos del
Acuerdo Final, la Corte advierte una correspondencia clara, estrecha y directa
entre sus contenidos normativos, que además evidencian que el mecanismo
abreviado es utilizado para agilizar y garantizar la implementación del acuerdo
de paz, por lo que se cumple con el criterio de conexidad material.
2. Conexidad
teleológica[66]. Esta Corporación encuentra
que el Acto Legislativo 03 de 2017, que regula parcialmente el componente de
reincorporación política para la terminación del conflicto y la construcción de
una paz estable y duradera, fue
expedido con el propósito de facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la paz.
En
efecto, se está en armonía con el punto 2 del Acuerdo Final sobre “Participación
política: Apertura democrática para construir paz”, toda vez que la expedición
del Acto Legislativo 03 de 2017 permite señalar que para la construcción y
consolidación de la paz es necesaria la ampliación democrática y, por tanto, que:
“surjan
nuevas fuerzas en el escenario político para enriquecer el debate y la
deliberación alrededor de los grandes problemas nacionales y, de esa manera,
fortalecer el pluralismo y por tanto la representación de las diferentes
visiones e intereses de la sociedad, con las debidas garantías para la
participación y la inclusión política.”
“La firma e implementación del Acuerdo Final
contribuirá a la ampliación y profundización de la democracia en cuanto
implicará la dejación de las armas y la proscripción de la violencia como
método de acción política para todas y todos los colombianos a fin de transitar
a un escenario en el que impere la democracia, con garantías plenas para
quienes participen en política, y de esa manera abrirá nuevos espacios para la
participación.
Para consolidar la paz, es necesario
garantizar el pluralismo facilitando la constitución de nuevos partidos y
movimientos políticos que contribuyan al debate y al proceso democrático, y
tengan suficientes garantías para el ejercicio de la oposición y ser verdaderas
alternativas de poder. La democracia requiere, en un escenario de fin del
conflicto, un fortalecimiento de las garantías de participación política”[67].
En la exposición de motivos
al proyecto de Acto Legislativo número 005 de 2017 Cámara[68], se expone que se hace
necesario “facilitar los medios y
mecanismos idóneos y expeditos, que permitan ampliar el espectro democrático a
nuevas fuerzas políticas nacientes, las cuales necesariamente deberán contar
con las suficientes garantías para el ejercicio adecuado de la oposición, y de
constituirse como verdaderos partidos políticos, así mismo, se hace necesario
realizar un fortalecimiento de las garantías de participación política”.
Ello está en correspondencia con
el punto 3 del Acuerdo Final sobre “fin del conflicto”, al estipular:
“El Gobierno nacional, en
cumplimiento y en los términos de lo acordado en el punto 2 “Participación
política: Apertura democrática para construir la paz”, reafirma su compromiso
con la implementación de medidas que conduzcan a una plena participación
política y ciudadana de todos los sectores políticos y sociales, incluyendo
medidas para garantizar la movilización y participación ciudadana en los
asuntos de interés público, así como para facilitar la constitución de nuevos
partidos y movimientos políticos con las debidas garantías de participación, en
condiciones de seguridad. (…)
Adicionalmente, el Gobierno nacional y las
FARC-EP expresan su compromiso de contribuir al surgimiento de una nueva
cultura que proscriba la utilización de las armas en el ejercicio de la
política y de trabajar conjuntamente por lograr un consenso nacional en el que
todos los sectores políticos, económicos y sociales, nos comprometamos con un
ejercicio de la política en el que primen los valores de la democracia, el
libre juego de las ideas y el debate civilizado; en el que no haya espacio para
la intolerancia y la persecución por razones políticas. Dicho compromiso hace
parte de las garantías de no repetición de los hechos que contribuyeron al enfrentamiento
armado entre los colombianos por razones políticas.”
En
la exposición de motivos reseñada se observó la necesidad de “presentar ante el Congreso los cambios constitucionales y legales que
se requieren con el fin de introducir en el ordenamiento jurídico colombiano,
aquellos acuerdos y dotarlos de la firmeza jurídica que brinda la
Constitución y la ley”, precisando que atendiendo el Acuerdo Final
para la paz, “el
proyecto de acto legislativo recoge y lleva a consideración del Honorable Congreso
de la República, el contenido de los acuerdos para que estos en virtud del
procedimiento legislativo especial para la paz, se dé trámite y se efectúe
la reforma constitucional que se requiere”[69].
Lo anterior supone para la Corte que la finalidad
del Acto Legislativo 03 de 2017 está en facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo para la terminación del conflicto armado y la construcción
de una paz estable y duradera, lo cual se cumple al regular parcialmente el
componente de la reincorporación política bajo los presupuestos pactados, siendo
factible desprender la existencia de una conexidad teleológica entre el acto en
revisión y los contenidos del Acuerdo Final.
3.
Criterio temporal[70].
La Corte observa que el proyecto de acto legislativo
05 de 2017 Cámara, fue radicado por el Gobierno nacional ante el Congreso de la
República el 1° de febrero de 2017, cumpliendo su último trámite ante la
Plenaria del Senado, al aprobarse el informe de la comisión accidental de
conciliación, el 10 de mayo de 2017, con la posterior promulgación y publicación
en el Diario Oficial 50.242 de 23 de mayo de 2017.
Teniendo en cuenta que el procedimiento legislativo
especial para la paz entró en vigencia desde el 1° de diciembre de 2016 hasta
por un término inicial de 6 meses, es decir, hasta el 01 de junio de 2017, el
trámite vía fast track del acto
legislativo bajo examen se cumplió en su totalidad dentro del límite temporal
de vigencia de dicho procedimiento.
4.
Criterio de habilitación competencial[71].
Como se manifestó, el proyecto de acto
legislativo que se convertiría en el 03 de 2017, fue radicado por el Gobierno
nacional a través del Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos, ante
el Congreso de la República el 1 de febrero de 2017. La iniciativa exclusivamente
gubernamental habilitó la competencia del Congreso de la República para dar
curso al trámite y expedición del acto en cuestión, bajo el procedimiento legislativo
especial para la paz.
Concluye la Corte que el acto normativo sujeto a
revisión satisface los criterios de conexidad y competencia establecidos por la
preceptiva y jurisprudencia constitucional.
E. BREVE CONTEXTO
En una sociedad conmovida por decenios de
conflicto armado la acción política
toma fuerza y permite dar inicio a una confrontación civilizada, al encuentro
entre dos interpretaciones en un mismo escenario, en el cual los argumentos y
no las armas llevan al veredicto final sobre el sentido de la justicia, de lo
social y del papel de las instituciones. De ahí que la democracia constituye un
método para proteger las diferencias y un mecanismo para dirimir los conflictos
entre los individuos, pensada dentro del pluralismo[72].
Un
conflicto armado interno como el padecido en Colombia por seis décadas - uno de
los más largos de la historia y el más antiguo de América-, no puede ser
estudiado sin atender las condiciones
históricas de orden social, político, económico, cultural e ideológico, por
lo que el análisis constitucional no puede reducirse a un ejercicio conceptual,
ahistórico y no diferenciado.
La
Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas[73], ha
producido insumos fundamentales para la comprensión de la complejidad del
conflicto en la búsqueda del esclarecimiento de la verdad, evidenciando una
pluralidad de visiones. La diversidad de opiniones se presenta en el
manejo de los tiempos (largo o mediano)
que los ensayistas consideraron indispensables para hallar las claves
explicativas del conflicto armado[74]. Algunos afirman que ha
sido un conflicto con raíces políticas al involucrar proyectos de sociedad que
los actores percibieron antagónicos, aunque otros introdujeron un matiz por
acudirse a recursos como el tráfico de drogas ilícitas. Como principales condiciones
que contribuyen a la persistencia del conflicto propuestos por diversos
ensayistas pueden destacarse: i) inequidad, derechos de propiedad y cuestión
agraria; ii) sistema político clientelista/localista; iii) precariedad
institucional; iv) armas y urnas; v) círculo vicioso de la violencia; vi)
patrones de violencia contra los civiles; vii) narcotráfico y economía de
guerra; y viii) provisión privada de la coerción y seguridad y fenómeno
paramilitar[75].
El artículo transitorio 12 de la Constitución
de 1991 buscó que los grupos guerrilleros vinculados a un proceso de paz y
comprometidos con la dejación de armas pudieran tener representación en el
Congreso de la República, generando garantías de participación política. Por
ello se consagraron facultades al Gobierno para la conformación de
circunscripciones especiales de paz o que se designara un número plural de
congresistas en cada cámara. En efecto, tal disposición transitoria estableció:
“Con el fin de
facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos guerrilleros que se
encuentren vinculados decididamente a un proceso de paz bajo la dirección del
Gobierno, éste podrá establecer, por una sola vez, circunscripciones especiales
de paz para las elecciones a corporaciones públicas que tendrán lugar el 27 de
octubre de 1991, o nombrar directamente por una sola vez, un número plural de
Congresistas en cada Cámara en representación de los mencionados grupos en
proceso de paz y desmovilizados. El número será establecido por el Gobierno
Nacional, según valoración que haga de las circunstancias y del avance del proceso.
Los nombres de los Senadores y Representantes a que se refiere este artículo
serán convenidos entre el Gobierno y los grupos guerrilleros y su designación
corresponderá al Presidente de la República. Para los efectos previstos en este
artículo, el Gobierno podrá no tener en cuenta determinadas inhabilidades y
requisitos necesarios para ser congresista”.
Por su parte, el
artículo transitorio 30 de la Carta autorizó “al Gobierno Nacional para
conceder indultos o amnistías por delitos políticos y conexos, cometidos con
anterioridad a la promulgación del presente Acto Constituyente, a miembros de
grupos guerrilleros que se reincorporen a la vida civil en los términos de la
política de reconciliación. Para tal efecto el Gobierno Nacional expedirá las reglamentaciones
correspondientes. Este beneficio no podrá extenderse a delitos atroces ni a
homicidios cometidos fuera de combate o aprovechándose del estado de
indefensión de la víctima”.
Con fundamento en ello, mediante el Decreto 1943 de 1991, el Gobierno
nacional dictó medidas de indulto y amnistía amparando el acuerdo de paz
firmado entre el Gobierno y los Comandos Ernesto Rojas, el 20 de marzo de 1992[76].
Lo manifestado pone en evidencia que el proceso constituyente se
adelantó en un contexto de conflicto armado y de acuerdos de paz surtidos con
distintos grupos alzados en armas, el cual se constituyó en un escenario
democrático, participativo y pluralista que acogió en su seno a representantes
de los grupos desmovilizados, bajo el entendimiento que los excombatientes
cambiaron armas por espacios de deliberación pública, bajo la previa dejación
de las armas. De ahí que este Tribunal haya sostenido que “la
Constitución Política de 1991 fue el resultado de un proceso político surgido
de la voluntad del pueblo para poner fin a la violencia que se extendía desde
tiempo atrás en el territorio nacional, como consecuencia del conflicto armado
interno. Así, el Texto Superior se erigió en su momento como un auténtico
tratado de paz, en el cual quedó plasmada, desde múltiples perspectivas, la
voluntad del constituyente primario de pacificar al país y brindar todas las
herramientas necesarias para garantizar a los pobladores la vigencia de sus
derechos fundamentales”[77].
F. EJES DEFINITORIOS DE LA
CONSTITUCIÓN SOBRE REINCORPORACIÓN POLÍTICA DE GRUPOS ALZADOS EN ARMAS
La Constitución Política
establece que son fines esenciales del Estado -valores constitucionales-,
asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia pacífica, la paz, dentro de un
marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político,
económico y social justo[78]. Así
mismo, la Carta instituye principios fundamentales partiendo de reconocer que Colombia
es un Estado social de derecho, democrático, participativo, pluralista, fundada
en el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la
prevalencia del interés general.
A partir de estos derroteros
constitucionales y el precedente constitucional -thema decidendum- sobre el juicio de sustitución, la Corte ha ido
identificando algunos ejes fundacionales de la Constitución al momento de
resolver asuntos propios del control abstracto, a saber: (i) el sistema
político democrático, participativo y pluralista (C-1040 de 2005)[79], para en
la sentencia C-577 de 2014[80] derivar el marco democrático
participativo y la participación política[81]; y (ii)
el Estado social y democrático de derecho define nuestro diseño constitucional
(C-551 de 2003)[82], para en la sentencia
C-579 de 2013[83] desprender el compromiso del Estado social de derecho de respetar,
proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas[84].
Para efectos del asunto que ocupa la atención
de la Sala, como es la reincorporación política de un grupo alzado en armas a
la lucha política no violenta, se abordarán los mencionados elementos
definitorios de la Constitución, que se concluirá haciendo referencia a la paz como
factor determinante y transversal de la Constitución.
a) La participación política. La Constitución establece
que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder
público, quien la ejerce de manera directa o por medio de sus representantes
(art. 3 superior). También la Carta prevé que Colombia es un Estado democrático
(art. 1 superior), lo cual halla correspondencia con el preámbulo al prescribir
un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político,
económico y social justo.
Particularmente, el artículo 2 de la Carta
instituye como fin esencial del Estado el “facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación”, lo cual
guarda armonía con el artículo 40, ejusdem,
al establecer el derecho que tiene todo ciudadano a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, como elegir y ser elegido
(num. 1); constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin
limitación alguna; formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas (num.
3); acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (num. 7).
Adicionalmente, el título IV sobre participación democrática y partidos
políticos, alude a las formas de participación democrática (cap. 1), a los
partidos y movimientos políticos (cap. 2) y al estatuto de la oposición (cap.
3).
En el contexto internacional, el artículo 23 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos refiere a los derechos políticos en los siguientes
términos: “Todos los ciudadanos deben
gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la
dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos; b) de votar y ser elegido en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de los electores; y c) de tener acceso en
condiciones de igualdad a las funciones públicas de su país”.
Otros instrumentos internacionales consagran la participación política,
como: la Carta Democrática Interamericana (arts. 2, 3 y 6); la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XX); la Declaración
Universal de Derechos Humanos (art. 21); el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (art. 25); la Convención Internacional sobre la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 5.c); la Convención
Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares (art. 42); la Convención sobre la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 7); la Convención
sobre los Derechos Políticos de la Mujer (arts. I, II y III); la Declaración de
las Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial (art. 6); la Declaración sobre los Derechos de las Personas
Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas
(arts. 2 y 3); el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales (art. 6); la Proclamación de Teherán -
Conferencia Internacional de Derechos Humanos de Teherán, 1968 (párr. 5); la
Declaración y Programa de Acción de Viena - la Conferencia Mundial de Derechos
Humanos, 1993 (I.8, I.18, I.20, II.B.2.27); el Protocolo 1 al Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
(art. 3); y la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos “Carta de Banjul” (art. 13) de la CIDH.
Esta Corporación ha
definido los derechos políticos como
instrumentos ciudadanos para incidir en la estructura y el proceso político facilitando
la consolidación de una democracia participativa. De esta manera, el ciudadano
tiene derecho no solo a conformar el poder (democracia representativa), sino
también a ejercerlo y controlarlo, esto es, está llamado a hacer parte de la
toma de decisiones en asuntos públicos (democracia participativa),
indispensable para la efectividad de la democracia constitucional[85].
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que los derechos políticos “propician el fortalecimiento de la
democracia y el pluralismo político y pueden incluir diversas actividades que
las personas realizan individualmente u organizadas a fin de intervenir en la
designación de sus gobernantes o directores de asuntos públicos”, además de
incidir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de
participación directa mediante referendos, plebiscitos, consultas o por medio
de representantes libremente elegidos[86].
Acerca del carácter fundamental[87] la Corte Interamericana
en el caso López Mendoza contra Venezuela sostuvo que el ejercicio efectivo de
los derechos políticos constituye un fin y medio para garantizar los demás
derechos humanos previstos en la Convención Americana, por lo que sus titulares
además del poder de disposición deben contar con “oportunidades” reales para ejercerlos[88].
Finalmente, en el caso Yatama contra Nicaragua la Corte Interamericana sostuvo
que “La previsión y aplicación de
requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una
restricción indebida a los derechos políticos. Esos derechos no son absolutos y
pueden estar sujetos a limitaciones. Su reglamentación debe observar los
principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad
democrática[89]”.
De otra parte, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido como aspectos estructurales e
inescindibles del modelo constitucional (Estado social de derecho) acogido por el
Constituyente de 1991, la soberanía popular y el sistema político democrático,
participativo y pluralista (C-1040 de 2005, C-303 de 2010[90], C-490 de 2011[91], C-010 de 2013[92] y C-579 de 2013). Tales
determinaciones han permitido a la Corte determinar como ejes definitorios de
la Constitución el “marco democrático
participativo” y la “participación
política” (sentencias C-577 de 2014 y C-408 de 2017)[93].
Ahora bien, en materia
de democracia participativa pluralista
la Corte ha identificado dos etapas en las relaciones electores y elegidos. La
primera, referida al acto de elección
a través del ejercicio del sufragio, es decir, cuando los ciudadanos escogen y
confieren legitimidad democrática a sus representantes. La segunda, se concreta
en el derecho de la ciudadanía a participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político, para lo cual el
ordenamiento constitucional dispone de diversos mecanismos para su efectividad.
Bajo el modelo actual, el Estado democrático lleva implícita la protección de
los derechos de las minorías políticas,
elemento que encuentra sustento en el reconocimiento del pluralismo y en la
necesidad de otorgar condiciones de igualdad, no solo como expresión de la no
discriminación sino como la accesibilidad efectiva de aquellos que no están en
condiciones de participar en los mismos términos que la mayoría[94].
Principios que guardan
relación con la soberanía popular, toda
vez que “en el Estado constitucional toda modalidad de poder
político encuentra su sustento en la expresión de la voluntad popular que lo
inviste de legitimidad. A su vez,
esa voluntad se ejerce mediante la democracia participativa y pluralista,
entendida desde un criterio normativo, esto es, en tanto procedimiento para
encauzar la decisión de la mayoría en un marco respetuoso de la deliberación,
los derechos de las minorías y el grado efectivo de incidencia de ese debate
democrático en la determinación de las diversas esferas de la vida social y
comunitaria”[95].
En relación con el
espacio para las minorías políticas como expresión y garantía del pluralismo, la sentencia C-141 de 2010
sostuvo que “no se trata de
desconocer el principio mayoritario que todavía es eje central de la
democracia, sino de reconocer que, siendo imposible la unanimidad, la
configuración de una mayoría implica la existencia de las minorías que en un
debate electoral no logran hacer triunfar sus respectivas opciones. Esas
minorías, lejos de ser acalladas en aras del predominio mayoritario, tienen
derecho a ofrecer sus opiniones y programas como alternativas con posibilidad
real de concitar la adhesión ciudadana para transformarse en mayoría, lo que
exige la previsión de reglas que encaucen la dinámica del proceso político y,
claro está, el acatamiento de esas reglas, sobre todo por aquellos que encarnan
el ideal mayoritario”.
Bajo esa lógica, el principio
democrático es fundamental para dimensionar e interpretar el alcance de los
derechos humanos, ya que “no hay derechos
políticos sin democracia y no hay democracia sin derechos políticos”[96]. La Corte ha reconocido
la importancia de asegurar la eficacia de los derechos políticos, v. gr., en asuntos de paz otorgando un
componente de participación a exmiembros de grupos alzados en armas que se
encuentran en tránsito a la legalidad, en el contexto de la justicia
transicional que busca lograr un balance entre poner fin a las hostilidades y prevenir el regreso a la violencia y
consolidar la paz a través de reformas estructurales y políticas incluyentes[97].
En la sentencia C-579 de
2013[98] la Corte identificó la participación política en el marco de
una justicia transicional como un elemento esencial para el fortalecimiento de
la democracia, destacando que la reconciliación busca superar las fuertes
divisiones sociales no solo con el imperio de la ley, sino también con la
recuperación de la confianza social, bajo niveles básicos de solidaridad y
confianza que permita fortalecer una cultura política democrática hacia el
futuro.[99]
Luego en la sentencia
C-577 de 2014[100]
este Tribunal hizo especial énfasis en la participación política de quienes
dejan las armas para incorporarse a la vida civil en el marco de una justicia
transicional, destacando “la participación
política como contenido normativo definitorio de la Constitución de 1991”,
toda vez que “resulta esencial en la definición del Estado colombiano, especialmente
en lo relativo a su carácter democrático. En efecto, si la democracia garantiza
que las decisiones más importantes dentro del Estado se tomen por parte del
cuerpo de ciudadanos, la participación profundiza y desarrolla el principio
democrático a través de la especificación de aquellos mecanismos o aquellas
vías por las cuales los ciudadanos podrán hacerse partícipes del proceso
decisorio. La participación, desde esta perspectiva, será el elemento
definitorio de la Constitución que permitirá la realización material/sustancial
de la democracia –también principio fundante del ordenamiento constitucional
del Estado colombiano, de acuerdo con el artículo 1º de la Constitución-”.
Recientemente, en la sentencia C-408 de 2017
la Corte examinó la Ley 1830 de 2017[101], que dispuso la participación de algunos voceros y voceras en cada una de las cámaras
del Congreso de la República por parte de la agrupación política que conformen
las FARC-EP en el tránsito a la vida política legal. En dicha decisión se
reiteró que la participación política
es elemento definitorio del ordenamiento constitucional, conformado por los
mandatos superiores y los instrumentos internacionales que hacen parte del
bloque de constitucionalidad. Además, se precisó lo siguiente:
“La Corte evidencia que
la previsión de mecanismos para la participación de los ciudadanos en los
procesos de justicia transicional no es solo válido, sino recomendable en
términos de legitimidad y soporte democrático a las decisiones, entre ellas las
de carácter normativo, que se adopten en el marco de la implementación de
acuerdos para la superación del conflicto armado. Esta participación, como lo
demuestran varias experiencias comparadas en procesos de paz, suele prever la
inclusión de excombatientes que han abandonado la actividad armada y se han
ajustado a las reglas propias de la democracia.
De acuerdo con esta
perspectiva, contar con instrumentos ampliados de deliberación dentro del
proceso de implementación normativa de lo acordado, que incluyan a
representantes de grupos políticos dirigidos a la reincorporación de los
excombatientes, redunda en la estabilidad de la transición y en la posibilidad
que las instancias de decisión política y jurídica cuentes con medios para
auscultar diversos puntos de vista y, por lo mismo, lleguen a previsiones
normativas antecedidas de la información plural y suficiente que innegablemente
ameritan”.
En suma, la Corte ha
identificado el marco democrático participativo y la participación
política como ejes definitorios de la Constitución y ha reconocido que en el
contexto de justicia transicional la Carta Política faculta a los exintegrantes
de grupos alzados en armas desmovilizados a intervenir en política sin más
limitantes que las que establezca el legislador con sujeción a la Constitución
y los instrumentos internacionales de derechos humanos y humanitarios.
b) El compromiso del Estado social y democrático de
derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las
víctimas. En la sentencia C-551 de 2003 la Corte al
ejemplificar lo que constituiría una sustitución de la Carta Política identificó
la cláusula de Estado social de derecho como un eje definitorio de la
Constitución,[102]
posteriormente reiterada en las sentencias C-288 de 2012 y C-010 de 2013.
Esta Corporación ha enfatizado que el modelo de Estado social de
derecho no es un mero enunciado retórico sino una declaración que irradia el
ordenamiento jurídico y, en tal virtud, obliga a una
interpretación sistemática y teleológica de la Constitución, con el propósito
de promover y proteger de manera efectiva los derechos de las personas, especialmente
de aquellas menos favorecidas o en circunstancias de marginalidad o debilidad
manifiesta, v.g. las víctimas del conflicto armado interno[103].
En este contexto, un Estado asegura la efectividad de los
derechos humanos cuando: (i) los respeta
absteniéndose de interferir en su ejercicio o de adoptar medidas
discriminatorias que lo condicionen; (ii) los protege cuando evita intromisiones de terceros; y (iii) los garantiza a través de autoridades
públicas e instituciones organizadas para asegurar su ejercicio, adoptando
medidas razonables y procedimientos que permitan investigar, juzgar y sancionar las graves
violaciones a los DDHH e infracciones al DIH[104].
La obligación de respetar, proteger y
garantizar los derechos de la sociedad y, en particular, de las víctimas, se
encuentra consagrado en diversos instrumentos internacionales que hacen parte
del bloque de constitucionalidad[105],
como: (i) la Declaración Universal de los Derechos Humanos (preámbulo y art.
28); (ii) el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2.1); y (iii) la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1.1., 8.1. y 25). De igual manera, en los
convenios de Ginebra (1949) y sus protocolos facultativos.
Ello permitió a la Corte en la sentencia C-579 de 2013[106], reiterada en la C-577
de 2014[107],
determinar como elemento estructural
de la Constitución “el compromiso
del Estado social y democrático de derecho de respetar, proteger y garantizar
los derechos de la sociedad y las víctimas” (preámbulo, arts. 1º, 2º y 50,
título II, arts. 86-88, 241, 93-94 y 215, entre otros), a
partir del cual se deriva la obligación de investigar, juzgar y en su
caso sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario.
Entonces, existe el deber
de realizar todos los esfuerzos posibles para cumplir dicha obligación, cuya
investigación atiende parámetros de seriedad, imparcialidad y efectividad, tramitada
en un plazo razonable con la participación de las víctimas, cuya pena debe ser
proporcional y efectiva. Pilar fundamental a partir del cual se derivan las
obligaciones de: a) prevenir su
vulneración -no repetición-; b)
crear mecanismos idóneos y eficaces para la protección de los derechos en casos
de amenaza o vulneración -tutela
efectiva-; c) reparar las
violaciones y esclarecer los hechos -reparación y verdad-; d) investigar, juzgar y sancionar las
graves violaciones a los DDHH y al DIH –justicia-[108].
En suma, el modelo de Estado social y democrático
de derecho adoptado por el constituyente, compromete a las autoridades públicas
para que a través de sus instituciones respeten, protejan y garanticen los
derechos humanos, especialmente los de las víctimas del conflicto armado
interno, en lo que atañe a investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones
a los DDHH y al DIH.
c)
La paz como elemento determinante y transversal de la Carta Fundamental. La doctrina[109] ha distinguido tres
tipos de paz: “1ª) la de potencia, que se
funda en la hegemonía o en el dominio; 2ª) la de impotencia, que se basa en el
´equilibrio del terror´, y 3ª) la de satisfacción, cifrada en la
confianza recíproca y en la mutua cooperación[110].
Como es evidente, tan sólo en este último significado la paz reviste un
contenido axiológico y es precisamente en esta acepción en la que se funda la
doctrina pacifista. Como acertadamente se ha indicado: ´por pacifismo se
entiende toda teoría (y el movimiento correspondiente) que considera una paz
duradera (…), como bien altamente deseable, tanto, que todo esfuerzo por
conseguirla se considera digno de ser llevado a cabo[111]´”.
Destaca la Sala.
En la pretensión de alcanzar
la paz de satisfacción, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en una
muestra de pacifismo, reconciliación y reincorporación acogió a excombatientes
de grupos alzados en armas como sus miembros, quienes junto con los demás
asambleístas reconocieron la paz al plasmarla dentro del texto de la
Constitución como un valor, derecho y deber (preámbulo, artículos 2, 22 y 95
superiores). No solo se encuentra consagrada en el texto superior
sino en muchos tratados internacionales sobre derechos humanos que conforman el
bloque de constitucionalidad (art. 93 superior).
En ese orden, la paz fue establecida en el preámbulo y articulado de la
Carta de las Naciones Unidas (1945), en la Carta de la Organización de Estados
Americanos (1948), en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), en
el preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el
preámbulo y articulado del Pacto Internacional de Derechos Económicos, sociales
y culturales (1966), en el articulado del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (1988), entre otros.
Como objetivo común de la humanidad, la Corte determinó que la Carta de
1991 se cataloga como una “Constitución para la paz”, al tener un triple carácter, a saber:
i) valor de la sociedad, fundamento del Estado y de los derechos humanos
(preámbulo Constitución); ii) fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico
y principio que dirige la acción del Estado (art. 2 superior); y iii) un
derecho y un deber de obligatorio cumplimiento (arts. 22 y 95 superiores), que
dirige la acción de los particulares y las autoridades. De ahí que se hubiere
sostenido que los ciudadanos y las autoridades deben adelantar medidas eficaces
no sólo para prevenir sino también para eliminar los actos de quebrantamiento
de la paz[112].
También esta Corporación recabó que la finalidad del Estado
constitucional es “la consecución de la
paz y la convivencia a través del orden jurídico y la protección de los
derechos fundamentales de las ciudadanas y ciudadanos (…) Así, es claro que la
apuesta del derecho, y en particular el derecho constitucional, es suplir el
conflicto basado en la vía violenta, por mecanismos pacíficos e institucionales
de resolución de las controversias”[113].
Deber social de propender al logro y
mantenimiento de la paz que radica en la Rama Ejecutiva como principal
responsable de adelantar los trámites indispensables para garantizar la
seguridad de los habitantes del territorio nacional. El numeral 4 del artículo
189 de la Constitución, atribuye al Presidente de la República conservar en
todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
Entonces puede adoptar diferentes tipos de medidas que oscilan entre las
soluciones pacíficas de conflictos y la utilización de acciones como la fuerza,
además de la declaratoria de conmoción interior o de guerra exterior (arts. 212
y 213 superiores). Sin embargo, ha dicho este Tribunal[114] que:
“Los instrumentos
pacíficos para la solución de conflictos se acomodan mejor a la filosofía
humanista y al amplio despliegue normativo en torno a la paz que la
Constitución propugna. De ahí pues que, las partes en controversia,
particularmente en aquellos conflictos cuya continuación pone en peligro el
mantenimiento de la convivencia pacífica y la seguridad nacional, deben
esforzarse por encontrar soluciones pacíficas que vean al individuo como fin
último del Estado. Al respecto, esta Corporación ya había dicho que el derecho
a la paz ´implica para cada miembro de la comunidad, entre otros derechos, el
de vivir en una sociedad que excluya la violencia como medio de solución de
conflictos, el de impedir o denunciar la ejecución de hechos violatorios de los
derechos humanos y el de estar protegido contra todo acto de arbitrariedad,
violencia o terrorismo´[115].
Y, en otro pronunciamiento la Corte señaló que ´el derecho y el deber a la paz
obligan al juez constitucional a expulsar las leyes que estimulen la violencia
y que alejen las posibilidades de convertir los conflictos armados en
conflictos políticos´[116]”.
El derecho
internacional público concibe la negociación como un método no jurisdiccional
de solución pacífica de las controversias, por medio de la cual se confía el
arreglo principalmente a las partes en conflicto[117]. Por lo tanto, la buena
fe y la confianza de los negociadores se constituyan en aspectos decisivos para
la consecución de la paz, al partir del consentimiento y compromiso mutuos[118]. Ello no es óbice, como lo sostuvo este Tribunal[119], para que el cumplimiento de los fines de las
medidas de transición hacia la paz pase por la acción concurrente y coordinada
de los diferentes poderes públicos, así como por la sociedad civil.
Al
igual la Corte ha referido a “la paz”
como un “objetivo de primer orden”
dentro del modelo de organización política acogido por la Constitución,
reconociéndole un triple carácter como derecho, deber y valor fundante de dicho
modelo[120].
Como mandato de optimización esta
Corporación ha resaltado la necesidad de garantizar el goce efectivo de la paz.
El contexto de la justicia transicional y la finalidad del Estado de
alcanzar la paz han sido considerados como pautas relevantes “para precisar los contornos de los
elementos que definen la identidad de la Constitución”[121]. Ha sostenido que la paz “no
solo informa el ordenamiento interno, sino que aparece como un eje transversal
en múltiples instrumentos de derecho internacional de los derechos humanos que,
en Colombia hacen parte del bloque de constitucionalidad y sitúan la paz como
un anhelo mundial y como valor fundante, junto con la justicia, la libertad y
la dignidad humana”[122].
Recientemente
en la sentencia C-630 de 2017[123]
la Corte hizo explícito que la paz es un elemento fundamental de la Carta
Política, lo cual encuentra justificación en: (a) los motivos que impulsaron la
adopción de la Constitución, (b) la condición de presupuesto para el ejercicio
de los derechos, (c) la consagración como valor, derecho y deber
constitucional, además de fin esencial del Estado. La paz, afirmó la Corte, constituye un
reconocimiento de la condición ética del ser humano conforme a la cual una
sociedad solo puede subsistir si sus miembros se obligan entre sí a respetar
los derechos humanos.
En este sentido, la
jurisprudencia constitucional ha determinado que “el conflicto armado limita en grado sumo las posibilidades materiales
de goce de los derechos, en especial los de las víctimas del mismo, por lo que
no puede llegarse a un estándar aceptable de ejercicio democrático de dichos derechos
y, de una manera más general, de la vigencia misma del Estado constitucional,
sin que se supere la confrontación que afecta el mencionado núcleo mínimo del
derecho a la paz”[124].
Ello
permite colegir, sin ambages, que la paz es un eje determinante y transversal
de la Constitución, así como objeto de ponderación frente a los demás elementos
definitorios de la Constitución.
G.
EL SISTEMA ELECTORAL Y LA IGUALDAD
La literatura jurídica sobre procesos electorales expone
cómo el método a través del cual los miembros de una sociedad deciden quienes
adoptan las decisiones a nombre de todos, constituye una fórmula para
solucionar conflictos entre opositores que aspiran a la conducción política del
Estado. De ahí que las elecciones constituyen un componente esencial de la
democracia –democracia electoral-, la cual debe estar basada en elecciones
libres, justas y competitivas que involucran otros atributos como el que sean
periódicas, transparentes e inclusivas como factores indispensables de una
democracia participativa pluralista[125].
El Constituyente de 1991 recogió la materia
electoral en distintas disposiciones, al establecer que la soberanía reside
exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder público, pudiendo ejercerla
de manera directa o por medio de sus representantes (art. 3º); todo ciudadano
tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, pudiendo elegir y ser elegido, tomar parte en elecciones y otras
formas de participación democrática, constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas
(art. 40); formas de participación democrática (arts. 103-106), partidos y
movimientos políticos (arts. 107-111) y estatuto de la oposición (art. 112); conformación
de la organización electoral (art. 120); quienes no podrán ser inscritos como
candidatos a cargos de elección popular, ni designados como servidores públicos
(art. 122); sufragio y elecciones (arts. 258-263), autoridades electorales
(art. 264-266), entre otras.
La Corte ha manifestado que la democracia constitucional contemporánea
amplió las modalidades de participación democrática al ir más allá de la
elección representativa, además de superar la concepción individualista al
reconocer el pluralismo político que incorpora diferentes tendencias
ideológicas. Así el actual modelo distingue dos etapas: “La primera, concentrada en el acto de elección, en el cual a través
del ejercicio del sufragio, los ciudadanos escogen y, en consecuencia,
confieren legitimidad democrática a sus representantes, invistiéndolos con el
poder político que reside en el Pueblo.
Sin embargo, aquí no se agota el espacio de participación del elector,
puesto que (…) todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político”[126].
Los partidos, movimientos y agrupaciones
significativas de ciudadanos son modalidades constitucionalmente reconocidas de
representación democrática, cuyo papel reviste un carácter complejo, toda vez
que “de un lado, tienen una función
instrumental, esto es, expresan los intereses y exigencias de inserción en la
agenda pública de determinados grupos sociales, faceta que los inserta
decididamente en el ámbito de la representación política. De otro lado, (…)
cumplen el papel de canalizar la voluntad pública, de forma que inciden
inclusive en el contenido concreto de la pluralidad de intenciones, usualmente
contradictorias y yuxtapuestas, de los ciudadanos”[127].
Funciones que exigen la fortaleza representativa de las organizaciones
políticas, entendida como la capacidad de traducir las demandas sociales y las
preferencias de los electores en “planes
de acción política que tengan la virtualidad de convertirse en componentes de
la agenda pública, una vez la agrupación acceda a los cargos y corporaciones
representativas”. Exige, a juicio de la Corte, “distintas cualidades de los partidos y movimientos políticos,
referidos a (i) la permanente identidad entre los intereses y preferencias del
electorado y los programas y lineamientos ideológicos de la agrupación
correspondiente; y (ii) la existencia de una infraestructura institucional y de
procedimientos democráticos que permita procesar tales demandas, a fin que
integren los planes de acción política del partido o movimiento”[128].
Ahora bien, el Congreso de la República está facultado para imponer
límites a la competencia de las agrupaciones políticas, a condición que “(i) se trate de restricciones genéricas,
que no incidan en la determinación concreta de su estructura y funciones; y
(ii) estén unívocamente dirigidas a mantener la vigencia del sistema político
democrático representativo”. Además, afirmó la Corte, el grado de
regulación constitucional de los partidos y movimientos políticos se encuentra
ligado a las condiciones históricas del régimen político, por lo que el margen
de intervención resulta “dinámico”
debiendo situarse los derechos políticos en los mínimos históricamente
sostenibles en un momento dado[129].
Justamente los cambios en las prácticas políticas que tuvieron lugar
con posterioridad a la expedición de la Carta Política, llevaron al Congreso de
la República, en ejercicio de la función constituyente, a reformar las reglas
constitucionales en diversas materias de organización y estructura de los
partidos y movimientos políticos, ejemplos de los cuales son los actos
legislativos 03 de 1993[130], 01 de 2003[131], 01 de 2009[132] y 02 de 2015[133].
De otra parte, este Tribunal ha identificado la igualdad como un pilar estructural de la
Constitución. Las sentencias C-588 de 2009, C-490 de 2011, C-249 y C-296 de
2012, y C-220 de 2017 así lo han reconocido en asuntos que comprometen, entre
otros, la igualdad de oportunidades. En materia de participación política la
sentencia C-490 de 2011[134] expuso que el principio
de la igualdad es uno de los aspectos estructurales del Estado constitucional,
además de denotar que como rector de la organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos trae la obligación de promover la igualdad de
oportunidades.
Por último, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos instituye que todos los ciudadanos
deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) participar en la
dirección de asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos, b) votar y ser elegidos en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual que garantice la libre
expresión de la voluntad de los electores y c) tener acceso, en condiciones de
igualdad, a las funciones públicas de su país (art. 23).
H. EL JUICIO DE SUSTITUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN
Verificado el cumplimiento de los requisitos procedimentales y superado
el juicio de conexidad del Acto Legislativo 03 de 2017, procede la Corte a
efectuar el juicio de sustitución sobre cada una de las disposiciones que
componen la enmienda a la Constitución, atendiendo la parte dogmática expuesta
en acápites anteriores. Para
ello, como se anunció en el apartado sobre la metodología de esta decisión, la
Sala seguirá el siguiente orden: en primer lugar, expondrá la dogmática general
sobre la teoría de la sustitución (juicio ordinario), para luego aludir al
aplicable en contextos de justicia transicional (juicio especial). A
continuación, se ingresará al examen del articulado que se agrupará
temáticamente según lo amerite.
a) El test de sustitución
1. En virtud del artículo 241.1 de la
Constitución, la Corte conoce de las demandas de inconstitucionalidad que se
formulen contra actos legislativos, únicamente por vicios en el proceso de
formación. Así, este Tribunal desde sus inicios ha decidido tales acciones
examinando que el procedimiento legislativo de reforma se ajuste a los
parámetros constitucionales y a la Ley Orgánica del Congreso de la República.
No obstante, a partir de la sentencia C-551 de
2003[135] este Tribunal
empezó a construir la teoría de la
sustitución, haciendo énfasis en que la competencia es un presupuesto que
hace parte del procedimiento que debe ser estudiado en el marco de las demandas
contra actos legislativos. Asimismo, estableció que la facultad del legislador
para introducir enmiendas a la Carta no es ilimitada, por el contrario, se encuentra sujeta a los rasgos que la
identifican por lo que le está vedado aprobar reformas que la trasgredan. En
consecuencia, si el Congreso modifica la Constitución reemplazando sus elementos esenciales actúa por fuera de
su competencia, generando un vicio que invalida la enmienda constitucional. Así la Corte
diferenció entre el poder constituyente en sentido estricto -primario u
originario- y el poder de
reforma -derivado o secundario-.
De acuerdo con la “teoría del poder constituyente”, la Carta
Política le ha entregado al constituyente derivado el poder de modificación del
texto superior “no
para subvertirlo, sino para permitirle su adaptación a nuevas circunstancias,
asegurando, por esta vía, la permanencia del pacto creado por el constituyente
originario y, por lo tanto, el mantenimiento de su identidad acordada en la
etapa fundacional”[136]. Así entonces, el constituyente derivado carece de competencia para reemplazar,
sustituir o destruir la Constitución, no pudiendo atribuirse funciones propias
del poder originario.
En ese sentido, si bien la
competencia otorgada para reformar la Carta autoriza la inserción de enmiendas
trascendentales estas no pueden ser de tal “trascendencia y
magnitud” que terminen por hacer de la Constitución “algo totalmente diferente de lo plasmado en el documento superior por
el constituyente originario”[137],
porque ello significaría que el poder de reforma se excedió en el ejercicio de
su competencia generando un vicio de procedimiento.
Lo anterior no quiere decir
que la Constitución contenga cláusulas pétreas o inmodificables, pero sí se ha entendido “que existen unos límites implícitos al
poder de reforma, que son justamente los ejes definitorios que confieren
identidad a la Constitución de 1991”[138]. Así, las prerrogativas materiales de reforma a la Carta no se extienden
al punto de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integralidad. En
esta dirección, en la sentencia C-630 de 2017 se precisó que “en ejercicio del poder de reforma, el
titular de dicha competencia puede introducir modificaciones a la Carta,
profundas, radicales e incluso sustantivas, sin que ello implique haber
incurrido en sustitución”[139].
Para la Corte no represente una
sustitución de la Carta Política aspectos como: i) las reformulaciones
parciales sin alterar el contenido esencial; ii) las excepciones específicas
instituidas por el poder de reforma para armonizar valores e intereses en
conflicto; y iii) las limitaciones o restricciones de aspectos definitorios de
la Constitución que no son de tal magnitud que supongan la supresión,
derogación o sustitución de una Constitución por otra[140].
En
consecuencia, la revisión que se efectúa a través del juicio de sustitución no
consiste en un estudio material como resultado de examinar la compatibilidad de
la enmienda con la Carta, sino que reside en determinar si el ejercicio del
poder de reforma “se excedió en sus
competencias al suprimir o sustituir un eje esencial de la Carta Política”[141].
Para determinar lo anterior, esta
Corporación ha diseñado una metodología de tipo inductivo denominada test de
sustitución que le permite de forma clara identificar los eventos en que el
constituyente derivado incurrió en un reemplazo de algún eje definitorio de la
Constitución[142].
2. Ahora bien, el juicio de sustitución comprende tres elementos: (i)
una “premisa mayor” en la que se
identifica uno o varios de “los aspectos definitorios de la identidad
de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio”[143]; (ii) una “premisa menor” que expone quien ejerció
el poder de enmienda y las características básicas de la reforma, es decir, “su alcance
jurídico, en relación con los elementos definitorios identificadores de la Constitución”[144];
y (iii) una “premisa de síntesis o conclusión” que
consiste en cotejar si la premisa menor “adquiere
o no la connotación de cambio o reemplazo transitorio o definitivo del pilar
fundamental y definitorio de la Constitución, descrito en la aludida premisa
mayor”[145].
En esta oportunidad ha
de precisar la Sala que por las características del acto legislativo en
revisión, amerita que en la determinación de la premisa menor se acuda, no solo al análisis de tipo conceptual del
texto, sino también a la interpretación histórica, para lo cual se hará uso de
los antecedentes legislativos con el propósito de identificar adecuadamente el
alcance de la norma, como se ha efectuado por la Corte en anteriores
oportunidades[146].
3. En punto a los ejes definitorios debe señalarse que estos no se limitan a una sola disposición o
artículo del texto superior, sino que se sirve de “múltiples referentes normativos”[147]
que irradian y son transversales en la Constitución, para lo cual el juez puede
acudir a distintas herramientas interpretativas que evidencien “la
forma en que a las instituciones básicas que integran la Constitución subyace
el referido componente, la importancia que el propio constituyente le otorgó
durante el proceso de aprobación del texto constitucional, y la función
primordial que cumplen estos elementos dentro del ordenamiento superior en su
conjunto”[148].
b) El juicio de sustitución en contextos de
justicia transicional
Esta Corporación ha determinado que la Constitución de 1991 se cataloga
como un instrumento para la paz[149], lo que no es óbice para
que el poder constituyente derivado pueda instituir reformas constitucionales
que busquen desarrollarla o hacerla efectiva en la consecución de los fines
sociales y esenciales del Estado constitucional de derecho.
En contextos de transición donde las medidas por adoptar revisten una
naturaleza excepcional y transitoria por lo que “solo resultan legítimas y válidas, desde la perspectiva
constitucional, ante la necesidad de afrontar etapas históricas igualmente
excepcionales en la vida de las naciones”[150],
se requiere de la colaboración armónica y concurrente de las distintas ramas
del poder público. Así corresponde al Congreso de la República adoptar las
leyes que desarrollen los acuerdos de paz en cuanto a la preservación del orden
público, superación del conflicto, reconciliación e implementación de una
justicia transicional, que contribuya a generar “mayores consensos, garantías de participación y espacios de reflexión
en la adopción de decisiones, que legitimen y fortalezcan la consecución de una
paz estable y duradera”[151].
Con este propósito resulta
razonable que el constituyente derivado implemente medidas de reforma a la
Constitución, que si bien pueden resultar extraordinarias en tiempos de
normalidad institucional, no por ello suponen en sí mismas un reemplazo de la
Carta Política[152]. Ello
encuentra justificación en la medida que la justicia transicional[153]
“no es una forma especial de justicia, sino una justicia adaptada a
sociedades que se transforman a sí mismas después de un período de violación
generalizada de los derechos humanos”[154], que
“exige cierta flexibilidad a la
hora de aplicar los principios que dominan el ejercicio de la función judicial
sin desconocer las obligaciones internacionales de los Estados en el compromiso
universal de respeto a la dignidad y a los derechos humanos, sino permitiendo
que se cumplan de manera especial”[155].
De ahí que la
Corte haya afirmado que las reformas constitucionales que desarrollan modelos
de justicia transicional para la paz no son in
genere ni constituyen per se una
sustitución de la Carta Política[156]. En el mismo sentido, en
la sentencia C-699 de 2016 la Corte hizo referencia al procedimiento de reforma
constitucional indicando que este es más estricto que el utilizado para
modificar una ley, para destacar que en un escenario de superación del conflicto
y construcción de la paz el poder de reforma debe ser “susceptible de adaptación transicional”:
“Una
Constitución debe tener procedimientos de enmienda, y puede intentar
institucionalizar su propia sustitución por otra opuesta o integralmente
diferente, pero no puede interpretarse como un pacto que propicie su propia
destrucción.[157]
La superior resistencia al cambio de
las normas constitucionales es una manera de reforzar precisamente los
compromisos fundamentales expresados en ellas. Es claro que ese principio de
resistencia relativa cede en flexibilidad, sin desaparecer, cuando esos
compromisos se encuentren en permanente riesgo de inefectividad, por ejemplo,
por estar erosionados a causa de una guerra. (…) En contextos de transición de
un conflicto armado hacia su terminación, la garantía de la “integridad” del
orden constitucional que esta Corte debe guardar (CP art 241), implica examinar
el principio de resistencia constitucional con una dosis de adaptabilidad que
asegure la conservación de sus compromisos”.
De acuerdo con lo expuesto, las enmiendas que desarrollan modelos de
justicia transicional en contextos de paz, a pesar de implementar medidas
extraordinarias no aplicables en periodos ordinarios de institucionalidad y de
introducir excepciones transitorias a la Constitución, no comportan por sí
mismas una sustitución de la Carta Política. Por lo tanto, el control que
efectúa el juez constitucional debe flexibilizarse porque se trata de una
justicia adaptada a un proceso transicional en materia de paz[158].
En el contexto actual, a raíz del Acuerdo Final
para la paz suscrito por el Gobierno nacional con las FARC-EP, se han realizado
diversas reformas constitucionales que se enmarcan en el concepto de justicia
transicional. El control de constitucionalidad que realiza la Corte sobre los
actos legislativos expedidos bajo el procedimiento legislativo especial para la
paz implementado por el Acto Legislativo 01 de 2016, además de ser automático,
único y posterior a su entrada en vigencia, debe identificar los pilares estructurales de la Carta que eventualmente se
comprometen y efectuar el correspondiente juicio de sustitución especial.
Todo, se insiste, bajo la
óptica de “adaptación transicional”,
que asegure el cumplimiento de la normatividad superior, permitiendo el
tránsito del conflicto armado interno hacia la construcción de una sociedad en
paz.
I. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO
03 DE 2017
Corresponde a este Tribunal
revisar la constitucionalidad del Acto Legislativo 03 de 23 de mayo de 2017,
que regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo
Final para la paz, expedido en virtud del procedimiento legislativo especial, el
cual consta de dos artículos.
El primero, se compone a su
vez de tres nuevos artículos transitorios. El artículo transitorio 1 concierne al reconocimiento de pleno derecho
de personería jurídica al partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad político legal, al registro formal, a los requisitos
de conservación y pérdida de la personería jurídica y a la concesión de los
mismos derechos de los demás partidos o movimientos políticos, todo lo cual se
halla sujeto a condiciones, salvedades y tiempos.
Así mismo, se establecen una
reglas especiales y transitorias de financiación en materia de funcionamiento,
centro de pensamiento y formación política, así como a la difusión y
divulgación de plataforma ideológica y programática, campaña a la Presidencia
de la República y al Senado, acceso a medios de comunicación social,
inscripción y listas a cargos y corporaciones de elección popular (bajo
expresión formal de acogerse al SIVJRNR-- Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición--), y designación de un delegado ante el Consejo
Nacional Electoral.
Por su parte, el artículo transitorio 2 permite al
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad político legal presentar lista propia o en coalición para la
circunscripción ordinaria del Senado, sin embargo, para las elecciones de 2018
y 2022 (dos periodos siguientes) determina la aplicación de unas reglas
especiales para situaciones en que no alcanzare a obtener 5 curules (le
garantiza un mínimo de 5 miembros adicionales) o fueren menos o superiores a
dicho número.
El artículo transitorio 3 estatuye que para los dos periodos
mencionados (2018 y 2022) la Cámara tendrá 5 representantes adicionales,
elegidos bajo unas reglas especiales en materia de inscripción de listas únicas
o en coalición, competencia en igualdad de condiciones y asignación por el
Consejo Nacional Electoral de las curules faltantes para completar el mínimo de
5 miembros electos.
El segundo artículo del Acto
Legislativo 03 de 2017 refiere a la vigencia a partir de su promulgación.
De este modo, la Corte
procederá al juicio de sustitución sobre la preceptiva constitucional
mencionada, que para hacerlo mayormente comprensible lo dividirá por contenidos normativos temáticos de la
siguiente manera: del artículo 1 del acto legislativo, el artículo transitorio 1 se abordará bajo dos puntos principales
como son la personería jurídica y la financiación.
El primero se estudiará lo
atinente al reconocimiento de pleno
derecho, el registro formal ante el Consejo Nacional Electoral, los
requisitos de conservación y pérdida, y la igualdad de derechos respecto de los
demás partidos o movimientos políticos. El segundo
punto bajo tres grupos: uno, respecto al funcionamiento, centro de pensamiento
y formación política así como a la difusión y divulgación de plataforma
ideológica y programática, campaña a la Presidencia de la República y al
Senado, acceso a medios de comunicación social, sumas que
no afectan el monto por distribuir y son adicionales; otro, sobre inscripción y listas a cargos y
corporaciones de elección popular (bajo expresión formal de acogerse al
SIVJRNR); y el último, correspondiente a la designación de un delegado ante el
Consejo Nacional Electoral.
Seguidamente, se abordará de
manera independiente el test de sustitución sobre los artículos transitorios 2 (Senado de la República) y
3 (Cámara de Representantes). Por último, el artículo 2 del acto
legislativo sobre la vigencia.
Teniendo en cuenta estas materias
la Corte adoptará el siguiente esquema metodológico: en primer lugar,
transcribirá los apartes normativos a examinar, acto seguido expondrá las
intervenciones que se dieron en el marco de la audiencia pública y las
allegadas de forma ordinaria en el trámite del asunto, en ocasiones
desarrollará una breve parte dogmática, para así terminar en la realización del
juicio de sustitución bajo la premisa mayor, premisa menor y síntesis en el
marco de la justicia transicional.
a) Reconocimiento de pleno
derecho de personería jurídica, registro formal ante el CNE, conservación y
pérdida e igualdad de derechos
1. Norma revisada:
artículo transitorio 1, incisos primero, segundo, tercero y cuarto (primera
parte).
“Acto Legislativo 03 de 23 de mayo de 2017
Por medio del cual se regula
parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera
EL CONGRESO DE COLOMBIA
En virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz
DECRETA:
Artículo 1°. La Constitución
Política tendrá los siguientes nuevos artículos transitorios:
Artículo Transitorio 1. Una vez finalizado el proceso de dejación de las
armas por parte de las FARC-EP, en los términos del "Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”,
suscrito el 24 de noviembre de 2016, se reconocerá de pleno derecho personería jurídica al partido o movimiento político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal.
Para esos efectos, finalizado el
proceso de dejación de las armas, los delegados de las FARC-EP en la Comisión
de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo Final,
manifestarán y registrarán formalmente
ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces la decisión de su
transformación en partido o movimiento político, el acta de constitución, sus
estatutos, el código de ética, la plataforma ideológica y la designación de sus
directivos, así como su compromiso con la equidad de género conforme a los
criterios constitucionales de paridad, alternancia y universalidad en el
funcionamiento y organización interna. En virtud de este acto formal, el
partido o movimiento político, con la denominación que adopte, será inscrito
para todos los efectos y en igualdad de condiciones como un partido o
movimiento político con personería jurídica.
El partido o movimiento político
reconocido deberá cumplir los requisitos de conservación de la personería jurídica, y estará sujeto a las
causales de pérdida de la misma
previstas para los demás partidos y movimientos políticos de conformidad con la
Constitución y la ley, salvo la acreditación de un determinado número de
afiliados, la presentación a certámenes electorales y la obtención de un umbral
de votación, durante el tiempo comprendido entre la fecha de su inscripción en
el registro único de partidos y movimientos políticos y el 19 de julio de 2026.
Después de esta fecha se le aplicarán las reglas establecidas para todos los partidos
o movimientos políticos.
El reconocimiento de la
personería jurídica atribuirá al nuevo partido o movimiento político los mismos derechos de los demás partidos o
movimientos políticos con personería jurídica”. Destaca la Sala.
2. Audiencia pública. En el
primer eje temático sobre la conformación del partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal[159],
se formularon los siguientes interrogantes:
1) ¿Qué razones de índole
constitucional, de derecho internacional y de derecho comparado justifican el
reconocimiento de personería jurídica al partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, (i) Sin haber
participado antes en certamen electoral, (ii) contado con el número de
afiliados exigido y (iii) sin umbral de votación?
2) ¿Frente al diseño
institucional electoral vigente resulta razonable y proporcionado el
reconocimiento de personería jurídica al partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, en los
términos dispuestos en el Acto Legislativo 03 de 2017?
3) ¿Cuál es el mecanismo de
verificación para que el partido o movimiento político que surja del tránsito
de las FARC-EP a la actividad político legal cumpla con el principio
constitucional de pluralismo y a su vez el ‘compromiso con la equidad de
género, conforme a los criterios constitucionales de paridad, alternancia y
universalidad en el funcionamiento de la organización interna’?
2.1.
Ministerio del Interior. Expuso que el objetivo de la regulación está
en terminar el conflicto de más de 50 años, en la garantía de no repetición
para las víctimas y consolidando la paz como eje estructural de la
Constitución. Recalcó que el reconocimiento de personería jurídica se sujeta a
la condición esencial de dejación de las armas. A continuación, subrayó el
carácter excepcional y transitorio de las medidas que permite la consolidación
de un proyecto político dentro de la legalidad, otorgando al nuevo partido una
participación activa en la implementación del Acuerdo Final, lo cual amplía la
democracia y respeta el pluralismo. Señaló que de admitirse que se sustituye el
principio de igualdad se debe observar que lo pretendido es la paz donde las
supuestas ventajas que se establecen resultan proporcionales a las que se le
darían a cualquier otro partido o movimiento político que inicia con fundamento
en un proceso de paz.
2.2.
Consejo Nacional Electoral. Encontró
que el otorgamiento inmediato de la personería jurídica no sustituye ningún
pilar definitorio de la Constitución, porque se fortalece el Estado social de
derecho y la democracia participativa y pluralista para cumplir el fin último
de la paz. Destacó que estas prerrogativas tienen carácter extraordinario y temporal
a efectos de permitir el tránsito de personas alzadas en armas a la vida civil,
sin que genere una alteración permanente o grave al orden estatal. Adujo que el
partido o movimiento político que surja de las FARC-EP debe cumplir con las
reglas de funcionamiento de la organización interna, además que al momento de
la constitución deben allegar ante el CNE el acta de constitución, estatutos,
código de ética, plataforma ideológica, designación de sus directivos y
compromiso con la equidad de género conforme a los criterios de paridad,
alternancia y universalidad.
2.3.
Alto Comisionado de Paz. Reseñó que el 15 de agosto del presente año,
la Misión de la ONU en Colombia concluyó la entrega de los contenedores con las
armas de las FARC-EP que se encontraban ubicadas en distintos lugares del
territorio. Explicó que en otros procesos de paz como El Salvador o Mozambique
la desmovilización de los grupos insurgentes se tradujo en la transformación en
partidos políticos, como también acaeció en Guatemala o Indonesia en los cuales
se garantizó la participación política de quienes dejaron las armas. Señaló en
la constituyente de 1991 se garantizó el tránsito como partido político al
Partido Revolucionario de los Trabajadores otorgándole un cupo a la Asamblea
Nacional constituyente, el Quintín Lame tuvo un vocero para participar en la
constituyente y la Corriente de Renovación Socialista le fueron asignadas
curules para su participación en la Cámara (1994-1998). Puso de presente el
artículo transitorio 12 de la Constitución que estableció que los grupos
guerrilleros vinculados al proceso de paz pudieran tener representación en el
Congreso de la República, a través del establecimiento de las circunscripciones
de paz. Concluyó resaltando la transitoriedad de las medidas (van hasta el 2022
y otras hasta el 2026).
2.4.
Corporación Sisma Mujer, Corporación Humanas y Red Nacional de Mujeres. Aseveraron que el acto legislativo tiene como
finalidad el fortalecimiento y la ampliación de la democracia de quienes como
grupo armado dejaron las armas para incorporarse a la vida política y legal.
Encontraron relevante incluir tres elementos acordes con lo establecido en la
Resolución 1325 de 2000 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas[160]
sobre “Mujeres, paz y seguridad”: (i)
inclusión de un estándar de participación política para las mujeres; (ii) el
alcance del concepto de equidad de género; y (iii) la adopción e implementación
de medidas diferenciadas para garantizar la protección de las mujeres
excombatiente antes, durante y después, especialmente para prevenir la
violencia sexual y las amenazas. Sostuvieron que se debe promover la formación
política de las mujeres reincorporadas, prevenir la discriminación en la
participación política y eliminar los roles y estereotipos de género matizados
por la guerra.
2.5.
Representante a la Cámara Telésforo Pedraza.
Afirmó que el otorgamiento
de la personería jurídica por una sola vez sin el cumplimiento de los
requisitos ordinarios y de forma equivalente a dos períodos del Congreso, tiene
como finalidad ofrecer garantías de reincorporación a la vida política regular
no armada de aquellos que habiendo dejado las armas quieren expresar sus ideas
de manera libre y espontánea, perteneciendo a un partido o movimiento político
que represente su pensamiento y convicciones. Informó que según la exposición
de motivos al acto legislativo se evidencia que se busca fortalecer el
pluralismo. No encuentra que se presente sustitución alguna de la Constitución,
dado que son unas medidas proporcionales al fin último de la paz. El
reconocimiento de la personería jurídica al partido político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad político legal se adecúa al marco
electoral vigente.
2.6.
Camilo Gómez Álzate, ex comisionado de paz.
Indicó que el Estado
colombiano ha reconocido de tiempo atrás el carácter político de las FARC-EP,
sin que signifique una justificación a su forma de actuar. Anotó que la entrada
al escenario político va a suponer un cambio de fondo en el sistema electoral y
una modificación de las condiciones anteriores de la democracia. Aseveró que el
fin último de un proceso de paz con un grupo guerrillero es lograr cambiar las
armas por la política siempre que se cumpla con los derechos de las víctimas,
en especial los presupuestos de verdad, reparación y no repetición. Halló
desequilibrada la reforma al resultar ilógico que si las víctimas quisieran
crear un partido político tuvieran que cumplir los requisitos del ordenamiento
jurídico, mientras que el partido que surja de las FARC-EP no tiene que
hacerlo. Concluyó que no se puede permitir que se sustituya la Constitución, ni
que se confunda el concepto de oportunidades con el de privilegios como ocurre
en el acto legislativo en cuestión.
2.7.
Oscar José Dueñas Ruiz, ex Presidente de la Unión Patriótica. Rememoró que la propuesta de la creación de
la UP nació de los Acuerdos de la Uribe en 1984, proclamación que se dio en
noviembre del año siguiente. Informó que entre la propuesta de fundación y la
proclamación violentamente murieron más de 165 activistas, además de los
obstáculos para el reconocimiento de la personería jurídica por el Consejo
Nacional Electoral, la cual vino a lograrse el 16 de agosto de 1986. Indicó que
en el año 2002 se declaró la pérdida de la personería jurídica por parte del
CNE[161],
no obstante, hasta el 4 de julio del 2013 la Sección Quinta del Consejo de
Estado reconoció el derecho que tenía este partido a la personería jurídica.
Hizo hincapié en que la UP sufrió guerra sucia y que varias de las personas
elegidas para el Senado, Cámara de Representantes, Asambleas y Concejos fueron
asesinadas, como también centenares de activistas y dos de sus candidatos
presidenciales: Jaime Pardo Leal y Bernardo Jaramillo. También muchos de sus
militantes fueron obligados al desplazamiento interno y al exilio por
pertenecer al partido político. Indicó que la participación en política está
garantizada por los artículos 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, coligiendo
que al hacer parte del bloque de constitucionalidad resulta razonable y
proporcionado que se reconozca de pleno derecho la personería jurídica del
nuevo partido o movimiento político de las FARC-EP.
3.
Intervenciones ordinarias
3.1.
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Solicitó declarar la exequibilidad del acto
legislativo. Determinó que la reforma constitucional introducida se enmarca
dentro de un proceso de paz que se dio después de una salida negociada[162]
y que busca solucionar las fuertes tensiones entre justicia y paz[163].
Hizo referencia a varios casos como El Salvador, Irlanda del Norte, Sierra
Leona, Tayikistan, Yibuti, Indonesia, Liberia y Sudáfrica, en los cuales la
participación en política fue fundamental para el éxito del proceso de paz,
mientras que en otros casos como el Congo e incluso Colombia en el pasado, la
ausencia de participación en política de los grupos beligerantes en procesos de
paz ha dado lugar al fracaso del mismo[164].
En el análisis de constitucionalidad del artículo
transitorio 1º del Acto Legislativo 03 de 2017 consideró que la premisa mayor
que podría sustituirse es el “marco
democrático participativo bajo condiciones de igualdad”, porque a primera
vista podría pensarse que el reconocimiento de personería jurídica sin el
cumplimiento de los requisitos legales para el partido o movimiento político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal lo podría
reemplazar. Sin embargo, estimó que la organización política que surja de las
FARC-EP no está en las mismas condiciones de los demás partidos y movimientos
políticos para exigirles cumplir los requisitos para obtener la personería
jurídica, por lo que difícilmente podría nacer por sus propios medios, ya que
nunca ha participado en elecciones ni ha conseguido votos ni representación
porque apenas inicia su transformación.
Manifestó que para la transformación en organización
política se exige haber surtido completamente el proceso de dejación de armas.
Además, debe cumplir los requisitos de conservación de personería jurídica y
está sujeto a las causales de pérdida dispuestas para los demás partidos o
movimientos, salvo algunas excepciones que encuentra justificadas. Encontró
también como justificación el aspecto de la transitoriedad ya que las medidas
de discriminación positiva van algunas hasta el 2022 y otras hasta el 2026, lo
cual facilita la consolidación de un proyecto político dentro de la legalidad,
así como brinda una participación activa en la implementación.
3.2.
Ministerio del Interior. Aseguró
que el acto en cuestión regula el proceso de reincorporación a la vida social,
económica y política de un grupo desmovilizado, elemento esencial para la
consolidación de una paz estable y duradera, que responde además al dictado constitucional
de materializar el principio democrático.
3.3.
Comité Internacional de la Cruz Roja. Expuso que el derecho a la paz es un
principio que debe ser observado en el juicio de sustitución. Informó que la
reintegración política es una consecuencia directa del proceso de transición de
la guerra hacia la paz, refiriendo casos como El Salvador con el Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMNL), que ha logrado posicionarse
tras la firma del acuerdo de paz en 1992, ocupando la presidencia de la
República durante los dos últimos períodos. También reseñó el caso sudafricano
luego de la terminación del régimen del Apartheid, en donde el Congreso
Nacional Africano (CNA) escaló al poder con Nelson Mandela como Presidente. En
el caso colombiano, anotó, algunos miembros de ex grupos guerrilleros como el
M-19 han participado en escenarios políticos como la Asamblea Constituyente y
luego en alcaldías, gobernaciones, etc. Afirmó que la reforma constitucional
propuesta no sustituye la Constitución, dado que el estudio de la enmienda
constitucional debe realizarse bajo el contexto de la coyuntura excepcional y
transicional, al tratarse de la reintegración de un grupo armado a la sociedad
civil por las vías democráticas.
3.4.
Defensoría del Pueblo. Encontró válidas y razonables las reglas y
medidas sobre reconocimiento de personería jurídica al partido o movimiento
político que emerja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal.
Determinó que la obtención de la personería jurídica de manera inmediata no
sustituye la Constitución respecto a los principios democrático y de igualdad
al tratarse de un escenario de justicia transicional, particularmente de una
agrupación desmovilizada que por primera vez ingresa al escenario democrático,
por lo que halló razonable la excepción de ciertos requisitos y condiciones que
se aplican a los demás partidos y movimientos políticos, máxime si se atiende
el carácter transitorio de las medidas adoptadas. De procederse de manera
contraria, explicó, llevaría otorgar un tratamiento desigual atendiendo las
especiales condiciones de este nuevo actor político en el marco de la contienda
democrática. En este orden de ideas, el reconocimiento de la personería
jurídica otorgado al partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad político legal, constituye un presupuesto necesario
para facilitar la reincorporación y asegurar la participación política.
3.5.
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo. Expresó que la adquisición de la personería jurídica
de forma inmediata sin el cumplimiento de los requisitos establecidos, permite
de manera excepcional una serie de prerrogativas que tienen como finalidad
proveer las herramientas de un régimen de transición hacia la paz y el abandono
definitivo de las armas. Adujo que la reforma constitucional garantiza el
pluralismo en dichos escenarios para evitar situaciones como el exterminio del
partido o movimiento político, cuyas prerrogativas no implican que la
agrupación que surja de las FARC-EP no deba cumplir con los demás
requerimientos propios de las agrupaciones políticas, lo cual fortalece la
democracia en el escenario de justicia transicional.
3.6.
Misión de Observación Electoral (MOE). Sostuvo que al preverse normas de reconocimiento de
personería jurídica no se sustituye el pilar fundamental de la democracia, dado
el valor de la paz como principio esencial de la Constitución.
3.7. Universidad de Antioquia. Observó que el otorgamiento ipso
iure de personería jurídica al partido o movimiento político que surja de
las FARC-EP a la actividad político legal es una medida transitoria de
inclusión de una nueva opción política electoral sin que ningún otra agrupación
política resulte excluida ni sus derechos desmejorados al resultar acordes con el
principio consustancial de la paz. Aseveró que la personería jurídica tiene
como objetivo que el incipiente grupo político no se vea avasallado por las
consolidadas mayorías políticas.
3.8.
Procuraduría General de la Nación. Encontró ajustado a la Constitución los
apartes sujetos a revisión constitucional. Anotó que las reglas de
participación política pueden ser ponderables para responder a fines
constitucionalmente importantes. Hizo referencia a la sentencia del Consejo de
Estado de 2013[165]
que anuló las resoluciones del CNE que suprimían la personería jurídica a la
UP, por no haber alcanzado el umbral requerido en la correspondiente ley
estatutaria. Explicó que tratándose de la justicia transicional el test de
sustitución debe ser leve (criterio de la autocontención) en tanto lo que está
de por medio es la materialización de un valor superior como es la paz. Resaltó
que por tratarse de un control automático existe un inventario de ejes axiales
y que se debe tener en cuenta como premisa mayor los principios de democracia
participativa, pluralismo político y participación política.
Subrayó que las medidas adoptadas son excepcionales
teniendo efectos respecto de quienes se desmovilicen –ya sea de forma colectiva
o individual – en el marco de un proceso de paz, además del carácter
transitorio. En cuanto al reconocimiento de pleno derecho de la personería
jurídica lo encuentra acorde con la Constitución, ya que el objetivo de la
transición es conducir un proceso de paz que permita la reincorporación a la sociedad
civil de antiguos actores del conflicto armado interno. Coligió que la
disposición se reduce a establecer una regla de vigencia pasajera dirigida a
fortalecer los principios y valores que permiten la reconciliación y
convivencia pacífica de la sociedad en general, que termina por salvaguardar
los derechos a elegir y ser elegido, así como la garantía de conformar,
pertenecer y retirarse de agrupaciones políticas.
4. Los partidos y movimientos políticos: personería
jurídica, registro formal, conservación y pérdida e igualdad de derechos
4.1. El
artículo 107 de la Constitución[166]
garantiza a todos los ciudadanos “el
derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos o movimientos políticos”.
Ello encuentra respaldo constitucional en el numeral 3 del artículo 40 al
establecer que todo ciudadano al hacer efectivo el derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, puede “constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas sin limitación alguna”, además de formar parte de
ellos libremente, y difundir sus ideas y programas[167]. Asimismo, el artículo 107
superior establece que los partidos y movimientos políticos se “organizarán democráticamente y tendrán como
principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de
género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos”. Además
estatuye que deberán “responder por toda
violación o contravención a las normas que rigen su organización,
funcionamiento”.
Por su
parte, el artículo 108[168],
ejusdem, determina que el Consejo
Nacional Electoral “reconocerá personería
jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos”. También dice que podrá obtenerse con votación no inferior al
3% de votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de
Cámara o Senado. Además, establece que se perderá
la personería jurídica si no consiguen el 3% en las elecciones de las
mismas corporaciones públicas. Exceptúa el régimen excepcional contemplado en
la ley para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas, respecto de
las cuales basta obtener representación en el Congreso. Agrega como causal de pérdida de la personería jurídica si los partidos y movimientos
políticos no celebran durante cada 2 años convenciones que posibiliten a sus
miembros influir en la toma de decisiones más relevantes.
Adicionalmente,
el artículo 265 de la Constitución determina que el Consejo Nacional Electoral “regulará, inspeccionará, vigilará y
controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos
políticos”, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a
ellos corresponden. También le asigna unas atribuciones especiales como: “6. Velar por el cumplimiento de las normas
sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad
y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las
minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de
plenas garantías. (…). 9. Reconocer y revocar la personería jurídica de los
partidos y movimientos políticos".
Por
último, el artículo 262 superior[169] señala que en la
conformación de las listas para participar en procesos de elección popular por
los partidos y movimientos políticos, se observarán “en forma progresiva, entre otros, los principios de paridad,
alternancia y universalidad, según lo determine la ley”.
4.2. La
Ley 130 de 1994, estatutaria de los partidos y movimientos políticos[170],
refiere que todos los colombianos tienen derecho a constituir partidos y movimientos políticos (art. 1), asimismo, los
definió determinando que quienes cumplan el lleno de los requisitos tendrán personería
jurídica (art. 2), además de aludir a los requisitos para el reconocimiento
de personería jurídica por el Consejo Nacional Electoral (art. 3). De igual
modo, determina las causales de pérdida
de la personería jurídica (art. 4), la denominación del símbolo (art. 5),
los principios de organización y funcionamiento (art. 6), la obligatoriedad de
los estatutos (art. 7) y las sanciones (art. 8).
4.3. Por su parte, la Ley 1475 de 2011,
estatutaria de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos[171],
en el artículo 1[172]
estableció y definió los principios de organización y funcionamiento, a saber:
participación, igualdad, pluralismo, equidad e igualdad de género,
transparencia y moralidad. De otro lado, los artículos 3º conciernen al
registro único de partidos y movimientos políticos[173]
y 4º al contenido de los estatutos[174],
mientras que los capítulos III y IV contemplan el régimen sancionatorio[175]
y la disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos.
4.4. La Corte ha referido al papel que
cumplen los partidos y movimientos políticos en el Estado constitucional bajo
los principios de democracia participativa, soberanía popular y pluralismo[176].
En la sentencia C-303 de 2010[177]
al traer a colación la doctrina existente sobre la materia[178] se sostuvo que,
“Cumplen
sus funciones mediante dos planos diferenciados, que demuestran su carácter
central para las democracias contemporáneas. De un lado, tienen una función instrumental, esto es, expresan
los intereses y exigencias de inserción en la agenda pública de determinados
grupos sociales, faceta que los inserta decididamente en el ámbito de la
representación política. (…) De otro lado, los partidos y movimientos políticos
cumplen el papel de canalizar la
voluntad pública, de forma que inciden inclusive en el contenido concreto
de la pluralidad de intenciones, usualmente contradictorias y yuxtapuestas, de
los ciudadanos. Esta función sustenta, a juicio de la Corte, el vínculo
necesario entre el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos y la
vigencia del principio democrático participativo, en especial su faceta
pluralista”. Resalta la
Sala.
Igualmente dicha decisión refirió a la sentencia C-089 de 1994[179] que describió las
funciones de los partidos y movimientos políticos así: “(1) movilizar a los ciudadanos con miras a su integración en el
proceso político y a la reducción de la abstención electoral de modo que el
sistema en su conjunto pueda aspirar a conservar su legitimidad y respetar el
primado del principio mayoritario; (2) convertir las orientaciones, actitudes y
demandas de la población, expresas o latentes, en programas permanentes o
coyunturales de acción política que se presentan como alternativas para ser
incorporadas formalmente por las instancias públicas o que se destinan a
alimentar la oposición frente al poder establecido; (3) contribuir a la
formación de una cultura política y al ejercicio responsable del sufragio,
mediante la información al público relativa a los asuntos que revisten mayor
trascendencia social; (4) ofrecer a los electores las listas de personas entre
las que pueden elegir a las personas llamadas a integrar y renovar los órganos
estatales; (5) garantizar a los electores que en proporción a sus resultados
electorales y dependiendo de éstos, su capacidad organizativa podrá realizar
los programas y propuestas presentadas”.
5. El test de sustitución
A continuación,
la Sala realizará la revisión
constitucional de los incisos primero, segundo, tercero y cuarto (parte
primera) del artículo transitorio 1 correspondiente al artículo 1° del Acto Legislativo 03 de 2017, que regula parcialmente el componente de
reincorporación política del Acuerdo Final para la paz. En este acápite se abordará lo
correspondiente al reconocimiento de pleno derecho de personería jurídica al
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal (inciso primero), el registro formal ante el Consejo
Nacional Electoral del partido o movimiento político (inciso segundo), los requisitos de conservación y pérdida
(inciso tercero), y la igualdad de derechos respecto de los demás partidos o
movimientos políticos (parte primera inciso cuarto).
Según se ha explicado atrás, esta Corporación es
competente para estudiar si el poder de reforma constitucional se ejerció
dentro de los límites competenciales que regula la propia Carta al ser un poder
derivado y, por tanto, sujeto a las condiciones del constituyente originario. Para la
Corte no constituye una sustitución de la Constitución situaciones como las
reformulaciones parciales por el poder de reforma que no alteran el contenido
esencial, las excepciones específicas instituidas para armonizar valores e
intereses en conflicto y las limitaciones o restricciones de aspectos
definitorios de la Constitución que no son de la magnitud que supongan la
sustitución de una Constitución por otra[180].
Como se anotó, para
determinar si efectivamente una reforma ha sustituido la Carta Política la
Corte ha establecido una metodología de análisis denominada juicio de sustitución, construida bajo
la forma de un silogismo (premisa mayor, premisa menor y síntesis). De otro lado, debe recordarse que el juicio
de constitucionalidad reviste de las siguientes particularidades: a) no es
rogado sino automático y único de constitucionalidad, y b) se inscribe dentro
de los instrumentos jurídicos tendientes a facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (Acto Legislativo
01 de 2016)[181].
Por tal motivo, el test de sustitución debe
enmarcarse en el proceso de transición hacia la paz, cuyos rasgos esenciales
giran sobre unos objetivos específicos como el restablecimiento de la confianza
pública, la reconciliación y el fortalecimiento de la democracia[182].
Por último, el examen de sustitución de la Constitución que emprenderá esta Corte,
no puede ser ajeno al desarrollo normativo a que está sujeto el Acto
Legislativo 03 de 2017, a través de leyes estatutarias, ordinarias y
reglamentarias en el marco del proceso de paz, que se requieran.
5.1. La
premisa mayor
5.1.1. Como la revisión del Acto Legislativo 03 de
2017 no es rogado sino automático de constitucionalidad, al entenderse dentro
de las herramientas tendientes a facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la paz (Acto Legislativo 01 de
2016), la Corte procederá a determinar el eje estructural de la Constitución o
del bloque de constitucionalidad estricto que pueda resultar sustituido,
partiendo para ello del contexto en que se inserta el
contenido normativo a examinar, así como las consideraciones realizadas en la
audiencia pública, por la ciudadanía y la Procuraduría General.
5.1.2.
Del Acto Legislativo 03 de 2017 es factible desprender algunos derroteros en
orden a identificar el eje definitorio que comprometen los acápites por examinar. Como puede desprenderse de su tenor
literal, el ámbito
de la reforma constitucional está dado en la regulación parcial del componente
de reincorporación política, que guarda armonía con su preceptiva expedida
compuesto por dos artículos.
El artículo transitorio 1 del artículo 1 reconoce de pleno
derecho personería jurídica al partido que surja del tránsito de las FARC-EP a
la actividad política legal (finalizada la dejación de armas). Para tales
efectos, observado el acto formal de manifestación y
registro de la decisión de transformación ante el CNE será inscrito en igualdad de condiciones como un partido
o movimiento con personería jurídica. Además, establece el cumplimiento de requisitos de
conservación de personería jurídica y sujeción a las causales de pérdida, salvo
la acreditación del número de afiliados, presentación a certámenes electorales
y obtención del umbral de votación, entre la inscripción y el 19 de julio de 2026.
Por último, instituye por el reconocimiento de la personería los mismos
derechos de los demás partidos políticos.
De este
modo, para la Corte es posible deducir que se está ante un acto legislativo (03
de 2017) que es producto del procedimiento legislativo especial para la paz
(Acto Legislativo 01 de 2016), el cual establece la posibilidad de adoptar
medidas excepcionales y transitorias en desarrollo del Acuerdo Final para la
paz (Acto Legislativo 02 de 2017). El contenido normativo por examinar
instituye el tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, considerado
un aspecto central en los procesos de paz, que pretendan cambiar la lucha
armada por la lucha no violenta.
Ciertamente
de los acápites por abordar, se desprende la concesión de prerrogativas al
nuevo partido o movimiento político, que a la vez se sujetan a condiciones y
salvedades, y a la concesión de los mismos derechos de las demás agrupaciones
políticas. El asunto central sobre el cual giran tales presupuestos concierne
al reconocimiento de la personería jurídica, así como a su conservación y
pérdida, y a los derechos electorales predicables de los demás grupos
políticos.
5.1.3.
Algunas intervenciones en la audiencia pública y en el trámite ordinario del
asunto, así como el concepto del Procurador General, giraron en torno de examinar
si los beneficios especiales y transitorios otorgados al partido político que
nazca del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal en materia de
reconocimiento y pérdida de personería jurídica, y la concesión de iguales
derechos de los demás grupos políticos, pudiera
llegar a sustituir elementos definitorios de la Constitución y del bloque
de constitucionalidad estricto como el marco
democrático y participativo o la participación
política que en materia electoral debe darse en igualdad de condiciones.
5.1.4.
Ahora bien, en la parte considerativa de esta decisión se expuso que no existen
criterios únicos que permitan a la Corte -en términos generales- determinar las
hipótesis que constituyen una sustitución. No obstante, la jurisprudencia
constitucional ha identificado algunos ejemplos de ejes definitorios de la
Carta, del orden internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario, que facilitan esta tarea. Por lo tanto, la Corte ha venido paulatinamente
identificando en el estudio del control abstracto de constitucionalidad algunos
elementos estructurales y consustanciales de la Constitución o del bloque de
constitucionalidad estricto, de los cuales también ha podido derivar otros más específicos dada su
conexión, proyección y anclaje, lo que atiende en principio a la materia en que
se desenvuelve así como al contexto empírico e histórico.
5.1.5. De
esta manera, la Corte halla que el eje fundacional que se compromete en esta
ocasión es el marco democrático participativo o la participación política, como
se ha reseñado en los acápites anteriores.
Además,
la Sala encuentra que el acto a revisar compromete la igualdad electoral
calificada por la jurisprudencia constitucional como un principio rector de la
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos[183].
Debe recordarse que el artículo 258 de la Carta, inserto en el título sobre “elecciones y organización electoral”,
hace alusión expresa al principio de igualdad al señalar que “la organización electoral suministrará
igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer
identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos
políticos con personería jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar
mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre
ejercicio de este derecho de los ciudadanos”.
Respecto
a los principios que en materia electoral rigen los sistemas latinoamericanos,
la doctrina[184]
pone de manifiesto que su adopción depende del contexto empírico e histórico de
cada país, además de servir de directrices al sistema electoral, constituir la
base legal y colmar las lagunas jurídicas. Principalmente permiten disponer de
mayores herramientas para el sistema
electoral y así asegurar autoridades legítimas, protección de los derechos
ciudadanos y respeto por las decisiones políticas, identificando para el efecto
los principios de imparcialidad, objetividad, igualdad, independencia,
publicidad, legalidad, certeza, etcétera.
Tratándose
de la igualdad electoral se expone que adquiere diferentes vertientes
dependiendo del contexto que se trate, a saber: la igualdad para acceder a
cargos públicos, la igualdad del voto, la igualdad en el acceso a la justicia
electoral, la igualdad en el financiamiento electoral, entre otros. Otros
autores[185]
aluden en términos similares al principio de equidad o de igualdad de
oportunidades en las contiendas
electorales, que ha tenido desarrollo en algunos textos constitucionales
democráticos como en España y en México, y vienen a dotar de contenido los
derechos de participación política. Así el principio de igualdad se concreta en
la existencia de una equidad y de un equilibrio entre los contendientes
electorales.
Por
último, debe manifestarse que algunas de las disposiciones constitucionales
comprometidas en la revisión de constitucionalidad del presente acto
legislativo, han sido objeto de reformas constitucionales anteriores a través
principalmente de los actos legislativos 01 de 2003 y 01 de 2009, como ha
podido advertirse, por lo que tarea del constituyente originario no se ha
mantenido intacta.
En
conclusión, es posible extraer como premisa mayor transversal del juicio de
sustitución el elemento axial de la Constitución denominado participación política en condiciones de
igualdad, atendiendo el carácter universal y expansivo.
5.2. La
premisa menor
5.2.1. El Acto Legislativo 03 de 2017 reviste las
características de especialidad (transición hacia la paz), excepcionalidad
(implementación del Acuerdo Final) y transitoriedad (temporalidad de la enmienda
constitucional). La materia que nos ocupa está prevista en los incisos primero,
segundo, tercero y cuarto (primera parte) del artículo transitorio 1 del
artículo 1 del acto normativo en revisión.
5.2.2. A su vez, los antecedentes legislativos -interpretación
genética- exponen como motivación a la aprobación del Acto Legislativo 03 de
2017, el conflicto armado interno que ha padecido Colombia por más de medio
siglo que llevó al Gobierno nacional y a las FARC-EP a celebrar un Acuerdo
Final para la paz firmado el 24 de noviembre de 2016, el cual recoge de manera
expresa en los puntos 2 y 3 la “participación
política” y el “fin del conflicto”[186].
La finalidad principal del Acto Legislativo 03 de 2017
consistió en “ofrecer garantías de
reincorporación a la vida política regular, no armada, de aquellos que habiendo
dejado las armas (…) quieren expresar sus ideas de manera libre y espontánea,
así como pertenecer a agrupaciones o a un partido o movimiento político que
represente su ideología y convicciones”[187]. Para lograr este cometido
se sostuvo la necesidad de contar con “medios
y mecanismo idóneos y expeditos, que permitan ampliar el espectro democrático a
nuevas fuerzas políticas nacientes”, para lo cual se expuso deben disponer
de las “suficientes garantías para el
ejercicio adecuado de la oposición, y de constituir como verdaderos partidos
políticos, asimismo (…) realizar un fortalecimiento de las garantías de
participación política”[188].
5.2.3. Sobre los contenidos normativos sujetos al examen de
constitucionalidad, la exposición de motivos al proyecto de acto legislativo
005 de 2017 -Cámara- informa que se
pactó en el Acuerdo Final que “por una
sola vez y con ocasión de la terminación del conflicto se permitirá el
reconocimiento de la personería jurídica de un partido o movimiento político,
que se integrara de los reincorporados de las FARC-EP a la legalidad
democrática, sin el cumplimiento ordinario de los requisitos durante el término
temporal equivalente a dos periodos del Congreso de la República, esto es,
hasta el 19 de julio del año 2026. Al final de este periodo de garantías
reforzadas de participación para los exgerrilleros, se aplicarán las reglas que
estén vigentes para la participación de todos los partidos, así mismo como los
requisitos exigidos para la conservación de personería (…)”[189].
Específicamente en el primer debate en la comisión primera
de la Cámara, el Representante Élbert Díaz Lozano sostuvo:
“Este proyecto de acto legislativo
básicamente lo que hace es (…) reconocer una personería jurídica a un grupo
político o movimiento (…) nuevo que surja precisamente del tránsito que hacen
las FARC al proceso democrático en nuestro país. Igualmente, hay que decir que
el registro, (…) únicamente será posible una vez las FARC entreguen las armas y
será por supuesto el día D más los ciento ochenta días, (…). Así mismo, este
partido político debe cumplir (…) absolutamente con todos los requisitos para
conservar la personería jurídica, salvo las siguientes circunstancias,
está planteado en el Acto Legislativo: primero, no necesitan acreditar un
número de afiliados determinado; segundo, no necesitan cumplir con el umbral de
la votación y, tercero, podrán presentarse o no a certámenes electorales de
aquí hasta el 19 de julio del año 2026.
Es muy
importante decir eso, el partido por supuesto que se crea de las FARC tendrá
los mismos derechos que los demás partidos políticos hoy en día establecidos en
Colombia. A partir del 19 de julio del 2026 este nuevo partido que se crea
tendrá que cumplir todos los requisitos y todos los deberes. (…) Decía que a
partir del 19 de julio del 2026 este partido político tendrá que cumplir con
todos los requisitos por supuesto y todos los deberes que cumplen por supuesto
los demás Partidos Políticos establecidos en Colombia”[190].
Más adelante en la plenaria de la Cámara, el ponente
del proyecto de acto Representante Díaz Lozano anotó: “óigase bien requisito sine qua non para poder que (…) se le otorgue
personería jurídica al nuevo partido político (…) necesariamente tienen que
dejar las armas para poderse otorgar. (…) Este nuevo partido político deberá
cumplir con todos los requisitos que se le exijan hoy en día a cualquier
partido político que existe en Colombia, excepto esas 3 circunstancias”[191].
Posteriormente, en la comisión primera del Senado,
el ponente Manuel Enríquez Rosero adujo:
“Entonces, en el primero es la regulación
transitoria como lo decíamos de la conformación del partido o movimiento
político que surja como consecuencia de ese tránsito hacia la vida legal, una
vez repito pues haga la dejación de las armas. (…) En ese orden de ideas
corresponde al Congreso una regulación transitoria de la conformación de ese
partido o movimiento político, tiene el reconocimiento de la personería
jurídica como partido, como movimiento político, para lo cual entonces la
comisión de seguimiento, impulso y verificación de la implementación del
acuerdo final registrarán ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus
veces, la decisión de transformarse en partido o movimiento político.
¿Qué
requisitos tendrá que cumplir? ¿Qué se deberá anexar? Pues obviamente el acta
de la constitución, los estatutos de ese nuevo partido, ese partido político,
deberá tener un Código de Ética, una plataforma ideológica por supuesto y una
designación de los directivos de ese partido. Ese partido o movimiento político
deber cumplir decíamos no solamente, adquiere unos derechos, unos compromisos,
sino también unas obligaciones, el partido tiene que comprometerse a conservar
la personería jurídica, igualmente pues quedarán sujetos a todo lo que
prescribe la constitución y la ley en la reglamentación de estos partidos,
sometimiento a las causales de pérdida de la personería igual que los demás
partidos.
Únicamente
aquí hay una especie de licencia o de exención es para la conformación del
partido, pero una vez que se haya conformado, pues necesariamente quedará igual
que los demás partidos o movimientos políticos, estará efectuado como es primer
vez que hacen incursión en la vida democrática pues no tendrán que
acreditar como se exige a los demás partidos y movimientos políticos un número
de afiliados. Seguramente pues más adelante ya tendrá que presentarlo, pero en
estos dos primeros periodos pues no tendrán que acreditar y menos para la
conformación de ese partido. Tampoco pues tienen que acreditar que participaron
en los pasados debates o certámenes electorales y tampoco (…) la obtención de
un umbral. ¿Eso desde cuándo? Desde esta fecha hasta el 19 de julio del 2026,
por eso esto es un proyecto de carácter transitorio (…)”[192].
Por último, en la plenaria del Senado, el ponente
Enríquez Rosero explicó respecto del acto legislativo lo siguiente:
“Deberán
cumplir con todos los requisitos para obtener la personería jurídica, pero
también, tendrán, así como tendrán unos derechos, tendrán unas obligaciones.
Estarán sometidos a las causales de pérdida de la personería jurídica igual que
ocurre con los otros partidos o movimientos políticos, tendrán unas
excepciones, como es un movimiento, un partido que surge por primera vez, pues,
ellos no tendrán que acreditar, en principio, el número de afiliados, si es un
partido que surge a la vida política en este momento, pues, mal se podría,
podría exigírsele que tenga, que acrediten un número de afiliados, tampoco pues,
se les puede exigir que hayan participados en debates o certámenes electorales
en el pasado. Y tampoco, estarán obligados a obtener un umbral para acceder
para a las curules de que trata este Acto Legislativo. Estas excepciones
estarán vigentes hasta el 19 de julio del 2026, es decir, para los dos próximos
debates electorales, en adelante, tendrán que competir en igualdad de
condiciones con los demás Partidos Políticos con reconocimiento legal
establecido”[193].
5.2.4. Dada la exposición anterior que permite
comprender el alcance de la reforma constitucional introducida en orden a
determinar la premisa menor, la Sala puede
concluir que se está ante una enmienda del
constituyente derivado expedida en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016 en el marco de la justicia
transicional.
La modificación constitucional que ahora se revisa reviste
carácter especial, excepcional y transitorio, al estar pensadas para facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, constituyendo uno de
los aspectos medulares del proceso de paz que se implementa en Colombia.
La preceptiva plantea como premisa menor el otorgamiento de personería jurídica al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
político legal. El objetivo consiste en crear las condiciones indispensables
para el tránsito de un grupo desmovilizado hacia una nueva fuerza política sin
recurso a la violencia, en la demanda de un proceso de reconciliación, cuyo
contenido normativo revela garantías y salvedades, pero también condiciones y
tiempos, además de la sujeción a las mismas prerrogativas para la constitución,
organización y funcionamiento del partido o movimiento político.
La normativa expone el reconocimiento de pleno derecho de
personería jurídica al partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal, sujeto a la condición previa de la dejación
de armas (inciso primero). La expresión “de
pleno derecho” expone que ciertos efectos jurídicos se producen por la sola
ocurrencia de determinados supuestos o hechos, sin que involucre la actividad
humana o institucional[194].
Así mismo, determina el procedimiento para formalizar dicho
reconocimiento de pleno derecho, a través de la manifestación y registro formal
ante el Consejo Nacional Electoral para lo cual se establecen el cumplimiento
de unas exigencias especiales que culminan con la inscripción (inciso segundo).
También estatuyen el deber de cumplimiento de los requisitos de conservación de
la personería jurídica, estableciendo unas salvedades para los supuestos de
pérdida de la misma, que se sujeta a una temporalidad, después de la cual son
exigibles las mismas condiciones. Finalmente, aluden al otorgamiento de los
mismos derechos que a cualquier partido o movimiento político con personería
jurídica.
5.3. La síntesis
5.3.1. La
participación política es un
componente normativo fundacional en la Constitución, reconocida en los
convenios internacionales de derechos humanos, y a la vez sujeta a diversas
disposiciones de la Carta Política que le impone límites o instituye otros ejes
determinantes (paz - justicia) con los cuales debe ponderarse con la finalidad
de alcanzar los objetivos constitucionales[195].
Tiene
un “contenido transversal” en el
ámbito de la democracia, que armoniza con otros principios estructurales como
el pluralismo (sociedad diversa), que permiten construir espacios de razón
pública[196].
Luego la participación política de miembros de grupos desmovilizados en el
escenario del postconflicto constituye una herramienta vital y de la esencia de
todo proceso de paz para la consolidación de la democracia y el régimen
constitucional[197].
La
historia colombiana ha sido reflejo de ello al exponer que la participación
política fruto de acuerdos entre el Gobierno nacional y los grupos alzados en
armas se entienda como uno de sus leitmotiv
de la democracia constitucional, que tuvo una de las primeras concreciones
en la integración plural -incluyente y participativo- de la Asamblea Nacional
Constituyente (1991)[198].
La paz como principio informador de la
Constitución aparece como “eje
transversal” en múltiples instrumentos internacionales de derechos humanos,
al situarse como anhelo universal y valor fundante, además de uno de los
objetivos centrales del derecho internacional humanitario[199]. Esta Corporación[200]
ha insistido en que sirve al propósito de “reconstrucción
política pero también a la reparación de los lazos sociales que se han visto
rotos por el conflicto y las consecuentes violaciones de derechos humanos. El
reconstruir la sociedad lleva consigo que se reconozca que aunque los actos
violentos del pasado no pueden ser olvidados y por lo tanto deben ser
conocidos, sancionados y sus víctimas reparadas, también es cierto que, en el
marco de un conflicto interno, las posiciones enfrentadas deben incorporarse a
la sociedad que toma las decisiones políticas, para (…) vincularla al proceso
democrático de decisión y, en consecuencia, disminuir las posibilidades de que
(…) continúen o posteriormente retomen la confrontación violenta como respuesta
a la falta de canales democráticos de expresión para sus ideas[201]”.
5.3.2.
En esta oportunidad la Corte se ocupará
de analizar si la concesión de garantías
de reincorporación a la vida política regular que se desenvuelve en el
marco de la justicia transicional, sustituye
algún pilar de la Carta Política o del bloque de constitucionalidad estricto.
Específicamente, estudiará si el principio estructural
de participación política en
condiciones de igualdad se reemplaza con las previsiones normativas de los
incisos primero, segundo, tercero y cuarto (primer de 20/17, al reconocer de
pleno derecho la personería jurídica al partido o movimiento político que surja
de las FARC-EP una vez entregada las armas, determinar el registro formal ante
el CNE en orden a las exigencias que se establecen, exigir los requisitos de conservación y
sujetarse a la pérdida de la personería bajo unas salvedades temporales, y
atribuir los mismos derechos por el reconocimiento de la personería respecto de
los demás partidos o movimientos políticos.
La participación política es sin duda un elemento
central del Acuerdo Final para la paz en la búsqueda del fortalecimiento de la
democracia participativa y la convivencia pacífica, al implicar una revaluación
estratégica de los medios, como es el camino hacia la política no violenta. La
Corte ha establecido que cuando se trata de valorar reformas constitucionales
que tengan como finalidad última el fortalecimiento y consecución de la paz, el
juicio de sustitución se debe adecuar a este propósito y, por ende, se debe
flexibilizar al ponderarse respecto de los demás ejes fundacionales.
Además,
el juicio de constitucionalidad habrá de partir del marco establecido por el
Acto Legislativo 01 de 2016 en materia de justicia transicional, “donde debe primar la prudencia y la autocontención
(self restraint) del Tribunal Constitucional. En efecto, debido a que la
doctrina de la sustitución (i) plantea dificultades interpretativas especiales
asociadas a la definición y aplicación de conceptos tales como “eje
definitorio, esencial, axial” o “reemplazo de la Constitución” y (ii) limita el
poder de revisión constitucional específicamente asignado al Congreso de la
República, órgano democráticamente electo (art. 374), este Tribunal debe ser
especialmente prudente”[202].
En esta
oportunidad el constituyente derivado bajo el principio democrático participativo
ha expedido un acto legislativo en ejercicio del margen de apreciación
normativa que le permite adaptar las regulaciones expedidas a las necesidades
específicas que surjan en procesos transicionales de paz[203], como el que se presenta producto del Acuerdo
Final para la paz suscrito por el Gobierno nacional[204], en los cuales juega un
rol importante la reconciliación en orden a cimentar garantías de no repetición,
acogiendo mayor relevancia la participación política en la búsqueda de alcanzar
el fin del conflicto armado y con ello la convivencia pacífica (preámbulo y
arts. 1, 2, 3 superiores)[205].
5.3.3.
El inciso primero del artículo transitorio 1 del artículo 1 del acto
legislativo determina el reconocimiento de pleno
derecho de la personería jurídica al partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, lo cual
significa que los efectos jurídicos de tal reconocimiento se producen
inmediatamente y, por tanto, sin que acontezca ningún hecho u otro acto.
Según
se ha establecido, la Constitución garantiza el derecho a fundar, organizar y
desarrollar partidos y movimientos políticos (arts. 2, 40 y 107), cuyo
reconocimiento de personería jurídica compete al Consejo Nacional Electoral,
que podrá obtenerse bajo un porcentaje de votación, exceptuando las minorías
étnicas y políticas (arts. 108 y 265), además que debe velar por el
cumplimiento de las normas y por el desarrollo del proceso electoral en
condiciones de plenas garantías (art. 265).
De otro
lado, a nivel jerárquico inferior se ha expedido la Ley 130 de 1994,
estatutaria de los partidos y movimientos políticos[206], que establece el derecho
a constituir partidos y movimientos
políticos (art. 1), los definió determinando que quienes cumplan el lleno de
los requisitos tendrán personería jurídica (art. 2[207]), además de aludir a los requisitos para el reconocimiento de
personería jurídica por el Consejo Nacional Electoral (art. 3[208]).
Luego para
la Corte si bien la reforma constitucional pareciera sustituir la participación
política en condiciones de igualdad para con los demás partidos y movimientos
políticos así como respecto a la ciudadanía en general al establecer unas
prerrogativas a favor de las FARC-EP en tránsito a la actividad política legal,
realmente no tiene el alcance de alterar ni reemplazar eje definitorio alguno de
la Constitución.
La
medida constitucional adoptada constituye el paso inicial para la vinculación
al escenario político de una agrupación desmovilizada, luego de la suscripción
de un Acuerdo Final para la paz. El trato catalogado como favorable responde al comienzo de la actividad
de un nuevo partido o movimiento político con personería jurídica en desarrollo
del proceso de implementación de la paz, que hace necesario equilibrar las
posibilidades de competencia democrática frente a las agrupaciones existentes,
por lo que el tratamiento diferenciado de carácter excepcional establecido
permite garantizar condiciones básicas de trato igualitario ante condiciones no
semejantes de una organización política naciente respecto de las demás agrupaciones.
Las
garantías que surgen en el proceso de reincorporación política no sustituyen el elemento fundacional de
participación política en condiciones de igualdad, al corresponder a un ajuste
institucional y de adecuación normativa de amplitud de escenarios en el ámbito
de la justicia transicional. Al contrario, es factible predicar de la enmienda
constitucional la búsqueda de la efectividad de principios axiales del
ordenamiento constitucional como la democracia, la participación, el pluralismo
y la igualdad. Como lo sostuvo la Procuraduría General, el carácter excepcional
de la medida implica que no reemplaza
el régimen constitucional vigente y que las reglas de participación en política
tendrán efectos respecto de quienes se desmovilicen de forma colectiva o
individual en el marco del acuerdo de paz.
Entonces
es indispensable que el nuevo partido o movimiento político que surja cuente
con las garantías indispensables como presupuesto necesario para facilitar y
asegurar su vinculación a la contienda electoral, evitando además la repetición
de lo acaecido con otras agrupaciones políticas como la Unión Patriótica. La
participación política no puede limitarse a una simple inclusión formal de
nuevos partidos al escenario político del país, sino que exige la adopción de
medidas transicionales que favorezcan la ampliación de la democracia, la
participación y el pluralismo, para el ejercicio efectivo y pleno de la
política en la etapa del post conflicto.
Sin
embargo, el reconocimiento de pleno derecho de personería jurídica no está
huérfano de exigencias previas, toda vez que el propio acto legislativo
determina como conditio sine qua non haber
surtido completamente el proceso de dejación de las armas, esto es, que dejen
de existir como organización armada para que de esta manera termine el
conflicto bélico con el Estado. Esta condición antes que sustituir el orden
constitucional pretende es la convivencia pacífica respecto de una organización
armada que busca transformarse en partido o movimiento político. Igualmente, se
hacen exigibles otros requerimientos para la puesta en funcionamiento y
organización interna del nuevo partido o movimiento político, que constituyen
aspectos propios de la regulación.
5.3.4.
El inciso segundo del artículo transitorio 1 del artículo 1 del acto
legislativo prevé que para efectos del inciso anterior (reconocimiento de pleno
derecho de personería jurídica), culminado el proceso de dejación de armas, los
delegados de las FARC-EP en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación
de la implementación del Acuerdo Final, manifestarán y registrarán formalmente
ante el Consejo Nacional Electoral la decisión de su transformación en
organización política, así como el acta de constitución, los estatutos, el
Código de ética, la plataforma ideológica y la designación de sus directivos, y
el compromiso con la equidad de género según los criterios de paridad,
alternancia y universalidad en el funcionamiento y organización interna. En
virtud de tal acto formal, bajo la denominación que adopte la agrupación
política, será inscrito como un partido o movimiento con personería jurídica.
Se ha sostenido que constituye una atribución del Consejo Nacional
Electoral reconocer la personería jurídica de los partidos y movimientos
políticos (arts. 108 y 265 superiores). Por su parte, el artículo 3º de la Ley
1475 de 2011, estatutaria de la organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos[209],
determina el registro único de partidos y movimientos políticos en cabeza del
CNE. Adicionalmente, determina que corresponde a los representantes legales
registrar las actas de fundación, los estatutos y reformas, la plataforma
ideológica o programática, la designación y remoción de directivos, y el
registro de afiliados.
De igual modo, incumbe al CNE autorizar el registro previa
verificación de las reglas y principios de organización y funcionamiento
consagrados en la constitución, la ley y los estatutos. Así mismo, en el acto
de reconocimiento de personería jurídica el CNE ordena la inscripción en el
Registro único a partir de lo cual la agrupación política tendrá los mismos derechos y obligaciones de los partidos y
movimientos políticos, sujetándose en todo lo demás a las mismas reglas de
organización y funcionamiento. Además, el artículo 4, ejusdem, reza que los estatutos de los partidos y
movimientos políticos deben contener como mínimo un Código de Ética en el que se desarrollen la moralidad, el debido
proceso y los procedimientos para las sanciones[210].
También
se establece que las agrupaciones políticas se organizarán democráticamente y
tendrán como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas
políticos, además de responder por toda violación o contravención a las normas
que rigen su organización y funcionamiento (art. 107, superior). Por último, se
señala que en la conformación de las listas para participar en procesos de
elección popular por los partidos y movimientos políticos, se observarán en forma
progresiva, entre otros, “los principios
de paridad, alternancia y universalidad, según lo determine la ley” (art.
262 superior).
En orden a lo expuesto, la Corte puede extraer que el acto normativo se
limita a la manifestación y registro formal ante el CNE de la decisión de
transformación de las FARC-EP en partido o movimiento político, sucede como
acto posterior a la finalización del proceso de dejación de armas y para
efectos del reconocimiento de pleno derecho de la personería jurídica. Así
mismo, la documentación a acompañar así como el compromiso y criterios a que se
sujeta resultan similares a los requeridos para cualquier partido o movimiento
político por el ordenamiento superior y la ley respectiva, lo cual una vez
cumplido y bajo la denominación que adopte permitirá la inscripción como
organización política. Esta regulación es similar al
procedimiento estatuido al permitir adelantar adecuadamente las funciones del
Consejo Nacional Electoral, que garantiza la seguridad jurídica y la publicidad
sobre los actos de organización y funcionamiento interno[211] del nuevo partido o
movimiento político.
Debe indicarse que el prescindir del requisito legal del registro de
afiliados, también previsto para la conservación o pérdida de la personería
jurídica, aunque constituye una excepción a los requerimientos exigibles a todo
partido o movimiento político, no
subvierte ni transforma el orden constitucional, toda vez que el trato deferente atiende a las particularidades del proceso de paz y
con ello de la justicia transicional, dado que se está ante una nueva organización política producto de
un Acuerdo Final que amerita medidas excepcionales. La fijación del registro e
inscripción en las condiciones anotadas, aunque establezca algunas excepciones
respecto a los requisitos exigidos a las demás agrupaciones políticas, no son de tal magnitud o
trascendencia que supongan la sustitución o reemplazo de un eje definitorio de
la Constitución.
El
compromiso con la equidad de género se encuentra previsto en la Constitución,
al establecer que los partidos y movimientos políticos se organizarán
democráticamente teniendo como principio rector la equidad de género, entre
otros, (art. 107), así mismo, sujeta la selección de los candidatos de las
organizaciones políticas con personería jurídica a los mecanismos de democracia
interna, de conformidad con la ley y los estatutos, cuya conformación de las
listas observarán en forma progresiva
los principios de paridad, alternancia y universalidad según lo
determine la ley (art. 262).
La
Corte en la sentencia C-490 de 2011, al revisar la constitucionalidad de la hoy
Ley 1475 de 2011, estatutaria de la organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos, señaló respecto al numeral 4[212]
del artículo 1, que estableció la equidad e igualdad de género, lo siguiente:
“(E)l
inciso 2º del artículo 107 C.P. confiere a ese principio carácter rector para
la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
Además, la formulación hecha por el legislador estatutario, en cuanto prevé que
los hombres, las mujeres y “las demás opciones sexuales” gozarán de igualdad de
derechos y oportunidades para participar en distintas actividades, debates y
elecciones del partido o movimiento, se aviene por completo a los postulados
constitucionales de la igualdad material. (…) Esto implica que los partidos y
movimientos políticos deberán garantizar que hombres, mujeres y minorías de
identificación u orientación sexual, tengan espacios suficientes y adecuados de
participación en la organización, posibilidad de acceder a sus instancias
directivas y a los debates electorales, al igual que de obtener representación
política. Una cláusula de esta naturaleza no se opone a la Constitución y, en
especial, al margen de autonomía de los partidos y movimientos políticos. Esto
al menos por tres tipos de razones, a saber: (i) las implicaciones que tiene el
pluralismo político frente al deber de las agrupaciones políticas de
organizarse democráticamente; (ii) el mandato de inclusión de los grupos
tradicionalmente discriminados; y (iii) el papel que cumplen los partidos y
movimientos políticos en la eficacia de derechos fundamentales”.
Debe hacerse especial mención a la Resolución 1325 de 2000 de las
Naciones Unidas, que al tomar nota de la necesidad de consolidar los datos
sobre el efecto de los conflictos armados sobre las mujeres y las niñas,
alienta la participación de la mujer en los niveles decisorios de solución de
procesos de paz (2), expresa la
voluntad de incorporar una perspectiva de género en las operaciones de
mantenimiento de la paz (5) y a quienes participen en un proceso de paz adopten
una perspectiva de género, que incluya medidas que “garanticen la protección y respeto de los derechos humanos de las
mujeres y las niñas, particularmente en lo relativo a la constitución, el
sistema electoral (…)”.
5.3.5. Ahora bien, el inciso tercero del artículo
transitorio 1 del artículo 1 del acto legislativo prevé que el partido o
movimiento político que surja debe cumplir los requisitos de conservación de
personería jurídica, además de sujetarse a las causales de pérdida contempladas
para las demás organizaciones políticas, salvo la acreditación del número de
afiliados, la presentación a certámenes electorales y la obtención del umbral
de votación, durante la fecha de inscripción en el registro único y el 19 de
julio de 2026, después del cual se aplicarán las reglas para todos los grupos
políticos.
La
Constitución refiere en términos generales a la conservación y pérdida de
personería jurídica (arts. 107, 108 y 265). Última disposición que establece la
pérdida de personería jurídica si no se cumple el 3% en las elecciones de las
corporaciones públicas, excluyendo el régimen excepcional para las
circunscripciones de minorías étnicas y políticas en las que bastará obtener
representación en el Congreso.
De otro
lado, la Ley 130 de 1994, estatutaria de los partidos y movimientos políticos,
determinó las causales de pérdida de la
personería jurídica (art. 4[213]).
A su vez, la Ley 1475 de 2011, estatutaria
de la organización y funcionamiento, contempló
en los capítulos III el régimen sancionatorio[214]
y IV la disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos[215].
Para la
Corte la salvedad temporal establecida no
sustituye los principios estructurales que hacen parte de la arquitectura
constitucional al enmarcarse dentro del concepto de justicia transicional. El
excepcionar la acreditación de un determinado números de afiliados, la
presentación a certámenes electorales y la obtención de un umbral de votación,
atiende al tránsito reciente de las FARC-EP como grupo desmovilizado a la
actividad política legal (reincorporación política), por lo que al iniciar su
adaptabilidad al entorno democrático y político hace necesario favorecerlo con
la no aplicación de los requisitos mencionados.
Así se
sostuvo en el debate que se cumplió ante la plenaria del Senado, cuando el
ponente Manuel Mesías Enríquez Rosero señaló que si bien tienen que cumplir las
causales de pérdida de la personería jurídica, como acaece con los otros
partidos o movimientos políticos, no tendrán que acreditar en principio los
tres presupuestos establecidos al corresponder a un movimiento que surge por
primera vez a la vida política[216].
De tal
manera que la preceptiva se limita a nivelar las cargas en la contienda
electoral para facilitar la consolidación de un proyecto político dentro de la
legalidad inscrita en el Estado de derecho. La excepcionalidad de la medida se
ve corroborada con la transitoriedad establecida (dos periodos: inscripción en
el registro único - 19, jul./26), fecha después de la cual se aplicarán con el
mismo rigor las reglas establecidas para todos los partidos y movimiento
políticos.
Así encuentra
la Corte que no se sustituye la
participación en política en condiciones de igualdad, dado que si bien se
instituyen algunas restricciones las mismas resultan excepcionales y
transitorias, así como propias de una regulación, atendiendo el Acuerdo Final
para la paz.
5.3.6. El
inciso cuarto del artículo transitorio 1 del artículo 1 del acto legislativo
expone que el reconocimiento de personería jurídica atribuye al nuevo partido o
movimiento político iguales derechos de las demás organizaciones con personería
jurídica.
Este
apartado normativo no sustituye ningún elemento
definitorio de la Constitución; ya que la Carta Política establece la
igualdad de condiciones de los movimientos y partidos políticos con personería
jurídica (art. 258), a los cuales le son correlativos el cumplimiento de unos
deberes u obligaciones (arts. 108 y 265), que deben observarse en el marco de
la justicia transicional (Acto Legislativo 01 de 2016). De lo que se trata es que el partido o movimiento político que surja
del Acuerdo Final para la paz pueda competir electoralmente con los demás
partidos y movimientos políticos en igualdad de condiciones, cuyo presupuesto
necesario es la obtención de la personería jurídica.
5.3.7.
En conclusión la Sala estima que los
contenidos normativos examinados previstos en los incisos primero, segundo, tercero
y cuarto (primera parte) del artículo transitorio 1 del artículo 1 del Acto
Legislativo 03 de 2017, no sustituyen eje definitorio alguno de la
Constitución ni del bloque de constitucionalidad estricto, porque se trata
de una enmienda constitucional especial, excepcional y transitoria que obedece
a un fin primordial del ordenamiento constitucional, del DIDH y del DIH.
Halla la
Corte que la incursión política de un grupo armado desmovilizado que se ha
transformado en partido o movimiento político explaya una de las condiciones
esenciales para que la paz sea efectivamente estable y duradera. Lejos de alterar los aspectos fundamentales
de la Constitución como la democracia, la participación, el pluralismo, la
soberanía popular y la igualdad, se instituye más bien como desarrollo de las garantías
constitucionales. Además, constituye una prenda de no repetición en la
pretensión de la consolidación de la paz como eje estructural del ordenamiento
constitucional.
Debe
advertirse que al comprender este asunto el estudio de elementos estructurales de la Constitución, las referencias que se
hacen a las regulaciones normativas a nivel estatutario u ordinario han de
entenderse enfocadas principalmente a ilustrar la comprensión de las materias
que se examinan dada su categoría jerárquica inferior dentro del sistema
normativo establecido. Además, el Tribunal al realizar el test de sustitución solo podría llegar a proferir una decisión
de inexequibilidad cuando se esté en presencia de la sustitución o reemplazo de
un eje definitorio de la Carta o del bloque de constitucionalidad estricto.
Finalmente, debe observarse que la ciudadanía y los demás partidos y movimientos políticos mantienen intactos sus derechos y
atribuciones derivados del marco democrático y participativo, y de la
igualdad electoral al continuar disponiendo de la intervención y participación en
política conforme a los requisitos constitucionales y legales.
b)
Financiación del nuevo partido o movimiento político en cuanto: al
funcionamiento; centro de pensamiento y formación política, y difusión y
divulgación de plataforma ideológica y programática; campaña a la Presidencia
de la República y al Senado; acceso a los medios de comunicación social; y sumas que no afectarán monto a
distribuir y son adicionales
1.
Norma revisada: artículo
transitorio 1, inciso cuarto (parte segunda), en sus numerales 1, 2, 3, 4, e
inciso final.
“(…) Su financiación se regirá transitoriamente por las siguientes reglas
especiales:
1. Recibir anualmente para su funcionamiento, entre la fecha de su
inscripción en el registro único de partidos y movimientos políticos ante el
Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y el 19 de julio de 2026, una
suma equivalente al promedio de lo que reciben durante cada año los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica para su funcionamiento. El uso de
estos recursos se hará acorde con las reglas que aplican a todos los partidos y
movimientos políticos.
2. Para contribuir a la
financiación del Centro de pensamiento y
formación política del partido, así como para la difusión y divulgación de su
plataforma ideológica y programática, recibirá anualmente entre la fecha de
su inscripción en el registro único de partidos y movimientos políticos y el 19
de julio de 2022, una suma equivalente al 7% anual de la apropiación
presupuestal para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
3. Recibir financiación
preponderantemente estatal para las campañas
de sus candidatos a la Presidencia de la República y al Senado de la República
en las elecciones de 2018 y 2022, de conformidad con las siguientes reglas: i)
En el caso de las campañas presidenciales se les reconocerá la financiación
estatal que corresponda a los candidatos que reúnan los requisitos de ley, de
conformidad con las disposiciones aplicables a dichas campañas; ii) En el caso
de las campañas al Senado, recibirán financiación estatal anticipada
equivalente al 10% del límite de gastos fijados por la autoridad electoral, sin
perjuicio de la aplicación de las normas vigentes sobre anticipos previstas
para los demás partidos políticos reconocidos; iii) la financiación estatal
previa no estará sujeta a devolución, siempre y cuando los recursos asignados
hayan sido destinados a las finalidades establecidas en la ley.
4. Acceder a espacios en los medios de comunicación social en
las mismas condiciones de los demás partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, de acuerdo con la aplicación de las normas vigentes.
(…)
Las sumas a que se refieren los
numerales 1 y 2 no afectarán el monto a
distribuir por parte del Fondo para los demás partidos y movimientos
políticos con personería jurídica. Los recursos que trata este artículo serán adicionales a los apropiados y
presupuestados por el Fondo”. Destaca la Sala.
2. Audiencia pública. En el
segundo y tercer eje temático se plantearon la “Financiación del Centro de pensamiento, del partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal
hasta el 2026 y de la campaña política de sus candidatos para las elecciones
del Presidente y del Congreso de la República de las elecciones de 2018 y 2022[217]” y “la inscripción de listas únicas de
candidatos propios del partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad político legal, o en coalición y la asignación de
curules en Senado y Cámara”, bajo los siguientes interrogantes:
“¿Qué implicaciones tiene en el
presupuesto general de la Nación la financiación preponderadamente estatal del
centro del pensamiento del partido o movimiento político que surja del tránsito
de las FARC-EP a la actividad político legal y las campañas electorales para el
Presidente y Congreso de la República en las elecciones 2018 y 2022?
¿Qué impacto tiene en los
partidos y movimientos políticos minoritarios, la financiación
preponderadamente estatal al funcionamiento del partido o movimiento político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad político legal y a las
campañas electorales 2018 y 2022?
¿Qué mecanismos de control se
aplicarán a la financiación del partido o movimiento político, el centro de
pensamiento y las campañas con recursos provenientes de fuentes distintas a la
estatal?
¿A la financiación privada que
reciba el partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la actividad política legal son aplicables los límites previstos en el artículo
23 de la Ley 1475 de 2011?
¿Al centro de pensamiento y al
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad político legal, le es aplicable el control de gastos de que trata el
artículo 24 de la Ley 1475 de 2011?
¿Al centro de pensamiento y al
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal le están prohibidas las fuentes de financiación de que
trata el artículo 27 ibídem?
¿Qué garantías le son aplicables
en los medios de comunicación social para el partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal en cuanto a
espacios gratuitos en radio y televisión?
2.1.
Viceministerio de Hacienda. Respecto
del funcionamiento explicó que
habrán unos gastos adicionales fijos que corresponden a los beneficios que
recibirá el partido o movimiento político que resulte del tránsito de las
FARC-EP a la vida política como consecuencia directa de la emisión del acto
legislativo, y unos gastos adicionales contingentes correspondientes a las
erogaciones que ordinariamente puede recibir cualquier organización política si
cumple con las condiciones de ley (umbrales) y que se convertirían en gasto
extraordinario a favor del nuevo partido si no obtiene el respaldo democrático
suficiente para acceder a estos de forma ordinaria.
Indicó que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 17 de la Ley 1475 de 2011, el Estado concurre a la financiación del
funcionamiento permanente de los partidos políticos por conducto del Fondo
Nacional de Financiación Política (en adelante Fondo) incluido en el
Presupuesto General de la Nación (en adelante PGN), y que los recursos
asignados al Fondo se distribuyen entre todas las agrupaciones políticas con
personería jurídica según reglas que privilegian a los de mayor
representatividad en las elecciones a corporaciones públicas. En este orden de
ideas señaló que en el PGN 2017 se apropiaron $42.269 millones para 16 partidos
o movimientos políticos, de suerte que en promedio el nuevo partido político
recibirá $2.642 millones anuales, y que para el 2018 se han programado $44.002
millones, con lo cual, le correspondería una suma de $2.750 millones[218].
Relató que es necesario precisar que estos recursos son adicionales a los
asignados en el Presupuesto General de la Nación para el Fondo, de manera que
no se afectaría el monto de los recursos a proveer a los demás partidos, ni
constituyen base para el cálculo de esta asignación en la siguiente vigencia.
Con relación a la financiación del Centro de pensamiento y formación política explicó
que para el 2017 la suma corresponde a $2.958,9 millones y para el 2018 a
$3.080 millones. Indicó que dado que el acto legislativo establece que esta es
una cifra anual, la asignación efectiva en las vigencias 2017 y 2022 debe
proporcionarse por fracción de tiempo. En cuanto a los gastos adicionales
contingentes, para las campañas a
la Presidencia de la República años 2018 y 2022, expuso que según lo
dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Ley 996 de 2005, la financiación de
las campañas presidenciales es
preponderadamente estatal, y se efectúa a través del anticipo y la
reposición de votos. De esta manera, tienen derecho a acceder a la financiación
estatal por reposición de votos los candidatos que obtengan por lo menos el 4%
de los votos depositados en la elección de presidente (art. 11), y a la
financiación anticipada los candidatos inscritos por partidos o movimientos
políticos que hubieren obtenido por lo menos el 4% de los votos de Senado un
porcentaje igual de los votos de la Cámara sumados nacionalmente, en la
elección inmediatamente anterior; o bien los candidatos inscritos por grupos
representativos de ciudadanos por un número de firmas equivalentes al 3% de los
votos depositados en las elecciones anteriores a la presidencia de la
República.
Señaló que para la elección tendrá derecho a la
reposición de votos el candidato que haya obtenido una votación igual o
superior al 4% de los votos válidos, y que aquel que no alcanzaré este umbral
no tendrá derecho a la reposición de votos, y estará obligado a devolver la
totalidad de los recursos recibidos por anticipo. Sostuvo que como el acto
Legislativo establece que al nuevo partido se le reconocerá la financiación
estatal de las campañas presidenciales en las elecciones 2018-2022 y 2022-2026,
ello implica que el nuevo partido tiene derecho al pago del anticipo como si
cumpliera la regla del umbral para acceder a este (4% de los votos válidos de
la elección anterior de Senado o Cámara), y no está obligado a devolverlo aun
si no obtiene una votación igual o superior al 4% de los votos válidos de la
elección presidencial.
Adujo que si el candidato del nuevo partido
obtuviera una votación igual o superior al 4% de los votos válidos de la
elección presidencial, la suma a la que tendría derecho, vía reposición de
votos, no sería una obligación nueva a cargo del PGN por efecto de lo dispuesto
en el acto legislativo, sino una obligación ordinaria causada según lo
dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Ley 996 de 2005. En atención a lo
anterior manifestó que el cálculo se ha basado únicamente en el valor del
anticipo a pagar en las campañas presidenciales 2018 y 2022, y que al indexar
al 2018 el valor del anticipo pagado para primera vuelta de la campaña
presidencial del año 2014, se estima que la financiación estatal anticipada a
la que tendría derecho el nuevo partido en la elección de 2018 ascenderá a
$9.114 millones, y que una vez realizado el mismo ejercicio para calcular el
anticipo a pagar en la campaña presidencial del 2022, se tiene que el nuevo
partido recibiría $10.258 millones en esa vigencia.
Sobre la financiación
de las campañas al Senado en las elecciones de 2018 y 2022 afirmó
que según lo dispuesto en los artículos 21 a 22 de la Ley 1475 de 2011, la
financiación estatal de las campañas a corporaciones públicas, incluido el
Senado, se hace efectiva a través de dos mecanismos: i) el anticipo y ii) la
reposición de votos[219].
Relató que según el acto legislativo, el nuevo partido tendrá derecho a recibir
financiación estatal anticipada equivalente al 10% de los gastos fijados por la
autoridad electoral, y no será obligatorio devolver esa suma siempre que la
destine a las finalidades establecidas en la ley. Afirmó que para la campaña al
Senado 2018-2022 se calcula un valor de $9.582 millones, indexando el valor del
anticipo fijado por el CNE en 2014 para el Senado, y que aplicando el mismo cálculo,
el valor a reconocer al nuevo partido por financiación estatal anticipada de la
campaña al Senado 2022-2026, sería de $10.785 millones. Del mismo modo, subrayó
que si por la reposición de votos el nuevo partido de las FARC-EP tuviera
derecho a la suma que el acto legislativo le reconoce como anticipo directo,
este no sería un gasto adicional a cargo del PGN, sino una obligación ordinaria
de financiación estatal de campañas de conformidad con lo dispuesto en la Ley
1475 de 2011.
Concluyó que se presupuesta para gastos de
financiación del funcionamiento del partido político de las FARC-EP; el Centro
de pensamiento y formación política, los anticipos para la financiación de la
campaña presidencial y la financiación de la campaña al Senado equivalente al
10%, y el costo anual para las 10 curules al Congreso; un total de $232.082
millones de pesos, que correspondería a lo sumo al 0.0176% del PGN, lo cual
implica un impacto fiscal mínimo. Precisó que “los recursos asignados por el Acto Legislativo 03 de 2017 el
funcionamiento y financiación de las campañas presidenciales del nuevo partido
son adicionales a los presupuestados para los mismos efectos para los partidos
y movimientos políticos ordinarios”.
2.2.
Transparencia por Colombia. Adujo que el financiamiento de la
actividad política encuentra un primer Estatuto Básico en la Ley 58 de 1985,
que se promulgó en el Gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), en el que se
incluyó el financiamiento público de los partidos para el funcionamiento interno, aprobó la personería jurídica para las
disidencias políticas y garantizó el acceso gratuito de todas las
colectividades a los medios de comunicación estatal con el fin de fortalecer y
apoyar las diferentes formas de expresión política.
Apuntó que los recursos de origen público buscan
promover la equidad en las condiciones de participación electoral y reducir la
necesidad de fondos privados para hacer viable la actividad política-electoral,
además de blindar la incidencia negativa de intereses privados sobre las
organizaciones políticas y los candidatos que resulten elegidos. Destacó que
para el 2016 la mayor proporción de los ingresos y gastos de funcionamiento fue
de origen estatal[220].
Subrayó que aunque en el numeral 2º del artículo transitorio 1º del acto legislativo
se dice que anualmente entre la fecha de su inscripción y el 19 de julio de
2022, el partido o movimiento de las FARC-EP recibirá una suma equivalente al
7% anual de la apropiación presupuestal para el funcionamiento de los partidos
y movimientos políticos; tal porcentaje no se descontará del presupuesto que
hay para el funcionamiento de los demás partidos.
Informó que respecto del presupuesto público para
apoyar el funcionamiento de la
agrupación política que surja de las FARC-EP, así como para aportar a sus campañas, se debe tener presente que
estas disposiciones deben acompañarse de una definición sobre los gastos reales
de las campañas políticas, esto es, que se ha de definir de manera clara los
aportes y un tope de gastos. En respuesta a la segunda pregunta relacionada con
el impacto que tendrá la reforma propuesta en la financiación de los partidos
minoritarios, indicó que se daría en la medida en que no se asegure igualdad de
condiciones para el acceso oportuno a los recursos públicos.
No obstante, estimó que se debe reconocer que la
financiación pública, en sí misma, no
asegura la equidad en el proceso electoral ni elimina la búsqueda de otras
fuentes que podrían incluso ser lícitas. Manifestó que si los recursos públicos
se utilizan de manera indebida por grupos en el poder o no se garantiza equidad
e igualdad de oportunidades para el acceso a los mismos, éstos pierden su
capacidad de mantener la imparcialidad en el proceso electoral. Observó que el
actual esquema de distribución de los recursos públicos para los partidos y
movimientos contemplados en la Ley 1475 de 2011, en la práctica resulta
funcional para el mantenimiento de las élites políticas en el poder, puesto que
la mayor proporción se entrega en virtud al número de curules elegidas. Sobre
la tercera cuestión respondió que se deberán aplicar los mismos mecanismos que
se utilizan para todas las organizaciones políticas, es decir, cumplir los
requisitos de transparencia y rendición de cuentas sobre el origen, monto y
destinación de las fuentes privadas destinadas para financiar el Centro de pensamiento y las campañas
políticas.
En cuanto a las prohibiciones para el financiamiento
de las campañas al Senado consideró que se debe analizar si es adecuado
permitir que estas o los candidatos del
partido o movimiento de las FARC-EP, se deben financiar con recursos propios,
ya que el acto legislativo establece que se entregará el 10% como anticipo de
origen público para sus campañas, pero no da cuenta de las fuentes para obtener
el otro 90%. Hizo énfasis en que la principal fuente de financiamiento para las campañas explica que para el 2011,
2014 y 2015, han sido mayoritariamente privados y que el peso de estos recursos
en comparación con el total de los ingresos ha aumentado mientras que los
anticipos otorgados por el Estado han disminuido[221].
Encontró la necesidad de hacer el seguimiento del
origen de los recursos propios, porque muchas veces se reportan aportes en
especie, que no entran dentro de la cuenta única, y que en el caso de las campañas de candidatos de las FARC-EP se
tendría que verificar el origen lícito de dichos recursos, porque existen
preocupaciones en cuanto a la legalización de recursos que provienen de sus
antiguas actividades ilícitas.
En respuesta a la cuarta pregunta relacionada con
los límites de financiación privada, respondió que respecto de las reglas sobre
los ingresos y controles, se deben aplicar los requisitos contemplados en el
artículo 18 de la Ley 1475 de 2011, con el fin de promover la inclusión y la
participación política de las mujeres jóvenes y minorías étnicas, siendo
relevante tomar en cuenta que los partidos, movimientos y grupos significativos
de ciudadanos son sujetos obligados a cumplir con los requerimientos de
transparencia y acceso de la información pública dispuesta en la Ley 1712 de
2014[222].
Explicó que al partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP así como al Centro de pensamiento
les está prohibido las fuentes de financiación de que trata el artículo 27 de
la Ley 1475 de 2011, esto es, cualquier forma de financiación irregular,
ilícita o indebida de los partidos políticos.
Concluyó que se deben fortalecer los mecanismos de
investigación y sanción del CNE para que cumpla con la misión encomendada,
asegurando la independencia de los magistrados respecto de los congresistas y,
sobre todo, ante las organizaciones políticas, para evitar la politización del
órgano encargado del monitoreo electoral.
2.3. Consejo Nacional Electoral (CNE). Hizo notar que a través de oficio del 25
de abril de 2017 requirió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
efectuar los ajustes presupuestales que debe incluir un rubro de financiación
para los gastos de funcionamiento del
futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad político legal. Resaltó que allí se peticionó la suma de
$3.565.731.782, los cuales fueron divididos de la siguiente forma: i)
$1.866.875.279 al partido o movimiento político que surja, por concepto del
promedio de recursos asignados a los demás partidos y ii) $1.698.856.503 en
cuanto a la financiación del Centro de pensamiento y formación política.
Sugiere que en virtud del principio constitucional de igualdad la financiación
del Centro de pensamiento de las FARC-EP se extienda a los demás partidos y
movimientos políticos con personería jurídica al no existir un criterio válido
que justifique la diferenciación.
2.4. Instituto de Ciencia Política
Hernán Echavarría Olózaga. Explicó que el acto bajo revisión
constitucionaliza las reglas sobre financiación del partido político, del Centro de pensamiento y formación política
y de las campañas a la Presidencia y el Senado de la República, lo que podría
llegar a sustituir principios axiales de la Constitución como el de igualdad de
trato aplicable a todos los partidos y movimientos políticos, así como el
principio de neutralidad en las condiciones de acceso y competencia.
2.5. Iván Cepeda Castro, Senador del
Polo Democrático. Sobre la primera pregunta relacionada con las implicaciones del
aumento en el PGN derivado de la financiación del partido político de las FARC,
manifestó que el aumento debe sopesarse a la luz del decrecimiento de gastos
para la Nación provocado por los efectos positivos que tiene el proceso de paz
y la terminación del conflicto en una relación costo-beneficio[223].
En respuesta a la segunda pregunta sobre el impacto de la reforma en los grupos
minoritarios señaló que el monto establecido para el sostenimiento del Centro de pensamiento no podrá
utilizarse para la financiación de las campañas electorales, ni puede afectar
el monto de los demás partidos políticos, porque tiene como objetivo contribuir
al proceso de adecuación e inclusión de la nueva agrupación política a las
realidades de nuestra sociedad que amplía la democracia.
A las
preguntas tercera y cuarta sobre mecanismos de control y límites de
financiación privada informó que el nuevo partido queda obligado al
cumplimiento de la Ley 1475 de 2011, que establece la obligación de presentar
informes públicos ante el CNE sobre ingresos y egresos anuales, destinación y
ejecución de los dineros públicos recibidos, justificar los conceptos y tipos
de gastos que debe contener la rendición de cuentas para las garantías de
transparencia y control, denotando que se le aplicaran todas las medidas
previstas para el control de los dineros. Respecto a la pregunta de los
recursos que se van a destinar al Centro de pensamiento estimó que le son
aplicables todas las medidas previstas para el control de los dineros que se
entreguen y que el nuevo partido estará obligado a respetar y acoger los
límites de gastos de las campañas electorales a los cargos y corporaciones de
elección popular fijados por el CNE o quien haga sus veces.
Finalmente
a la pregunta sobre las prohibiciones de financiación al Centro de pensamiento
respondió que el nuevo partido o movimiento político debe respetar todas las
normas de la legalidad y someterse al escrutinio de las autoridades
establecidas, así como la prohibición de recibir recursos de las fuentes
mencionadas en el artículo 27 de la Ley 1475 de 2011.
2.6.
Camilo Gómez Álzate, ex comisionado de paz.
Aseveró que las reglas transitorias que se
establecen en el acto legislativo para la financiación del partido o movimiento
político, las campañas y el Centro de pensamiento genera que esta organización
goce de una mejor situación económica que aquellos partidos o movimiento que
han venido luchando para la conservación sin ningún apoyo o reconocimiento
adicional. Consideró necesario indagar sobre las razones políticas y jurídicas
que sustentan el hecho de financiar dicho Centro
de pensamiento y formación política, toda vez que la legislación actual no
le otorga la posibilidad a los partidos políticos vigentes de gozar de
financiación estatal para este fin. En este sentido, se pregunta por qué no
darle la oportunidad, de forma equitativa, de financiar centros de pensamiento
no solo a las FARC-EP, sino a los otros partidos políticos constituidos
actualmente.
2.7. Rafael Pardo Rueda, Alto
Consejero para el post conflicto. Sobre el Centro de pensamiento
expresó que existen antecedentes en procesos de paz anteriores en Colombia como
la Corporación Compaz con el M-19; Corporación Progresar con el EPL; y la
Corporación Nuevo Arco Iris con la Corriente de Renovación Socialista. Estas
corporaciones tuvieron existencia por más de una década, recibieron presupuesto
público y tuvieron contratos con entidades públicas y privadas.
2.8. Rodrigo Rivera, Alto Comisionado
para la Paz. Manifestó que los espacios en los medios
de comunicación serán los mismos que para el resto de los partidos o
movimientos políticos, por lo que se establece un equilibrio con el resto de
los partidos políticos que usan el espectro electromagnético para la
divulgación de plataformas políticas.
2.9. Misión de Observación Electoral (MOE). Afirmó
que la participación en espacios
gratuitos en radio y televisión debe de estar precedida de la garantía de
igualdad en radio y televisión para proteger el equilibrio informativo entre
los partidos.
2.10. Corporación
Sisma Mujer, Corporación Humanas y Red Nacional de Mujeres. Sostuvieron que el acceso a los medios
de comunicación por el partido o movimiento político debe incentivar “una cultura democrática de paz y
reconciliación (…) de valores no discriminatorios y de respecto al derecho de
las mujeres a una vida libre de violencia”, como se recoge en el Acuerdo Final para la paz.
2.11. Elisabeth Ungar, Miembro de la Misión
Electoral Especial. Indicó que la financiación de la política es esencial para quienes
aspiran a ser elegidos por voto popular, debiendo existir igualdad, equidad y
transparencia en la financiación de los partidos y de las campañas políticas.
Comentó que en ningún país se dispone de una financiación del 100% por el
Estado. En Colombia existe un sistema de financiación mixto, en donde la mayor
parte de los recursos son estatales, como se establece en el Acto Legislativo 3
de 2017 para el partido o movimiento político que surja de las FARC-EP.
Encontró justificada la financiación del partido
y de las campañas de las FARC-EP en el tránsito a la actividad político legal,
porque el sistema financiero difícilmente concedería préstamos a este grupo.
Así mismo, hizo énfasis en implementar un sistema de control de los recursos
privados y estatales, para sancionar oportunamente a los responsables y evitar
la introducción de dineros ilegales a las campañas políticas.
2.12. Fabio Enrique López, -IEPRI-
Universidad Nacional de Colombia. Aseguró que las normas sobre
financiación deben ser las mismas de las demás organizaciones políticas. Agregó
que los límites a la financiación privada existen solamente en el papel, además
que la eficacia de los controles depende de las trasformaciones en el régimen
electoral que desconoce cuándo ocurrirán.
2.13. Jack Housni Jaller, Representante a la Cámara
por el Partido Liberal. Respaldó
que las consecuencias de la financiación
del partido y el Centro de
pensamiento y formación política serán mínimas y en todo caso dichos gastos
se compensaran dada la aminoración del presupuesto de guerra. Añadió que la
financiación prevista no irá en detrimento de los demás partidos y movimientos
políticos, siendo aplicables las normas de control y usos de los recursos.
2.14. Procuraduría General de la Nación. Conceptúo
que ni el Acuerdo Final para la paz, ni el Acto Legislativo 03 de 2017, han
entregado a las FARC-EP en su tránsito hacia la actividad político legal,
beneficio o prerrogativa alguna en torno a la participación en los medios de comunicación, ya que la
Constitución establece en el artículo 111 que todos los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica pueden en todo tiempo emplear los medios de comunicación
social del Estado. Explicó que la posibilidad de utilizar los medios de
comunicación también se encuentra regulada en el artículo 23 de la Ley 130 de
1994, estatutaria de los Partidos y Movimientos Políticos, que permite a tales
agrupaciones con personería jurídica la utilización de los medios de
comunicación para promover y difundir sus principios y programas en los asuntos
de interés nacional, y la realización de propaganda electoral para publicitar
cargos de elección popular contenido en el artículo 24.
Resaltó
que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán acceder
gratuitamente a los medios de comunicación social del Estado, de distintas
maneras como lo prevé el artículo 25 de la mencionada ley. Así mismo, sostuvo
que frente a los medios de comunicación de concesión privada se ha previsto que
al CNE corresponde señalar el máximo de cuñas radiales, de avisos o de vallas
publicitarias que podrá contratar cada partido o candidato individual a las
corporaciones públicas (art. 28, Ley 130/94). Coligió en cuanto a medios de
comunicación que la participación del partido o movimiento político que surja
del tránsito de las FARC-EP no sustituye ningún principio consustancial de la
Constitución, dado que las garantías aplicables son las mismas de las demás
organizaciones conforme a las reglas ordinarias y en caso de que se declaren en
oposición accederían al régimen diferenciado para dichos movimientos políticos.
3. Intervenciones ordinarias
3.1. Presidencia de la República. Resaltó que la financiación estatal no sustituye el
marco democrático participativo en el ámbito de la igualdad, dado que no se
trata de un favorecimiento arbitrario hacia el partido o movimiento político de
las FARC-EP, sino de una manera de equiparar las condiciones con los demás,
para competir en condiciones de igualdad. Sostuvo que recibir el 7% anual de la
apropiación presupuestal para el funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos (Centro de pensamiento) no
es desproporcionado en términos de participación desde el aspecto económico,
sino una garantía para el nuevo partido o movimiento político en desarrollo del
marco democrático participativo. Tampoco halló que se eliminen los derechos
derivados del principio de igualdad y del principio democrático dado que el
dinero para la financiación no va en detrimento de los demás partidos
políticos, además que el Fondo se mantiene intacto para distribuir los
porcentajes correspondientes.
3.2. Defensoría
del Pueblo. Estimó razonable que se establecieran reglas
específicas en torno a la financiación de los partidos y movimientos políticos,
bien sea estatal o privada, y se adopten medidas transitorias de financiación
preponderadamente estatal en atención a la incursión de este partido o
movimiento político en el ejercicio de la actividad político legal. Advirtió
que las reglas relativas a los límites a la financiación privada previstas en
la Ley 1475 de 2011 son aplicables a dicha agrupación. Lo contrario, aseveró,
implicaría crear una excepción no contemplada en el acto legislativo, pues no
excluye la posibilidad de obtener financiación privada. Encontró necesario
atender las observaciones de la Misión Electoral Especial (MEE) que recomienda
mantener el modelo de financiamiento mixto, ampliando y redistribuyendo los
porcentajes directos e indirectos de la financiación pública, y reduciendo los
de origen privado. Concluyó que el surgimiento de nuevos grupos, así como las
minorías, requiere de una financiación mayor por el Estado, principalmente por
el régimen de transición determinado en el Acuerdo Final.
3.3. Vida.
Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla. Sostuvo que el Gobierno contrariando la
voluntad popular expresada el 2 de octubre en el plebiscito, continuó
permitiendo la participación de los representantes de las FARC-EP
concediéndoles mayores beneficios en lo que respecta a la financiación del Centro de pensamiento y formación política,
al pasar de un 5%, en el Acuerdo aprobado el 24 de agosto de 2016 a un
7% en el Acuerdo Final para la paz del 24 de noviembre.
3.4. Colectivo
de Abogados José Alvear Restrepo. Anotó que la financiación prevista para el
nuevo partido político, el Centro de
pensamiento y las campañas
electorales no sustituye ningún elemento definitorio de la Constitución,
porque se trata de igualar las condiciones de la nueva fuerza política que
surja de las FARC-EP, en el marco del constitucionalismo transicional y para la
ampliación y universalización de la democracia.
3.5. Universidad
de Antioquia, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Consideró que en el marco de la
justicia transicional la financiación preponderadamente estatal de la nueva
organización política, del Centro de
pensamiento y a las campañas
políticas no sustituye ningún eje fundacional de la Constitución. Determinó
que la destinación ad hoc de
financiación aunque constituye un privilegio a un partido político determinado,
finalmente asigna unos recursos que en promedio reciben los demás partidos
políticos, no correspondiendo a porcentajes desproporcionados, ni se
desequilibrando la distribución legal de tales partidas.
3.6. Procuraduría General de la Nación. Manifestó
que la financiación prevista para el nuevo partido político no sustituye los
principios consustanciales de democracia, la participación y el pluralismo
político, al corresponder a medidas excepcionales y transitorias en el marco de
la justicia transicional, que tienen por finalidad otorgar garantías a quienes
se alzaron en armas para canalizar por la vía democrática sus pretensiones
políticas, una vez se hayan reincorporado a la vida civil y política. Afirmó
que si bien dichas medidas favorecen especialmente al partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad político legal,
no tienen la magnitud suficiente para alterar los elementos fundacionales de la
Constitución, al pretender fortalecer el funcionamiento de las organización
políticas y consolidar una democracia deliberativa en el marco de un Estado
constitucional de derecho.
4. La financiación de los partidos y movimientos
políticos: funcionamiento, Centro de pensamiento y difusión de plataforma,
campaña presidencial y al Senado, y acceso a medios de comunicación
4.1. La financiación de los partidos y de las
campañas políticas es un asunto consustancial a la participación en política.
Como la finalidad de los partidos y movimientos políticos es que se conviertan
en intermediarios entre los ciudadanos y el ejercicio del poder político, se
debe tener presente que necesitan de recursos para el funcionamiento, el
fortalecimiento de su pensamiento o plataforma política, las campañas de sus
candidatos, el acceso a los medios de comunicaciones social, entre otros.
De este modo, se establecen diferentes formas de
financiación de las organizaciones políticas así como de las campañas
electorales, que se pueden dividir en financiación pública, privada y mixta.
Tratándose de la pública puede ser directa[224],
indirecta[225],
previa[226]
y posterior[227]
según se trate de recursos que se provean a través de anticipos, modalidades de reposición
de votos, ventajas tributarias o participación en medios de comunicación.
En la Constitución de 1991 se elevó la financiación
de los partidos y movimientos políticos a rango constitucional en el artículo
109 en donde se establecieron las pautas generales para la financiación estatal
de las campañas, como el sistema mixto de financiación en donde el Estado concurre
al sostenimiento de tales organizaciones políticas con personería jurídica, así
como de las campañas electorales y las consultas internas que se realicen[228].
La financiación de los partidos y campañas políticas
de carácter mixto tiene como objetivo que el aporte de recursos privados no
incida en las decisiones de quienes resulten elegidos, se conserve la autonomía
de las agrupaciones políticas para la toma de decisiones y facilite la
consolidación, mantenimiento y difusión del proyecto político.
4.2. La Ley 130 de 1994, estatutaria de los Partidos
y Movimientos Políticos[229], reguló la financiación estatal y privada
(Título IV), en los artículos 12 (financiación de los partidos)[230],
13 (financiación de las campañas)[231],
14 (aportes de particulares)[232],
15 (entrega de las contribuciones), 16 (donaciones de las personas jurídicas) y
17 (líneas especiales de crédito). El artículo 38 creó el Fondo nacional de
financiación de partidos y campañas electorales[233].
Por su parte, el Título V concierne a la publicidad
y rendición de cuentas (arts. 18 y 20), en tanto el Título VI comprende la
utilización de los medios de comunicación (art. 22), la divulgación política
(art. 23), la propaganda electoral (art. 24), el acceso a medios de
comunicación social del Estado (art. 25), las garantías en la información (art.
27), el acceso de la oposición a los medios de comunicación del Estado (art.
34) y la réplica por ésta (art. 35).
4.3. Luego fue modificado el
artículo 109 originario de la Constitución de 1991 por el artículo 3 del Acto
Legislativo 01 de 2003, a su vez reformado por el artículo 3 del Acto
Legislativo 01 de 2009. De dicha enmienda constitucional, para efectos del
asunto que compromete a la Corte, puede destacarse lo siguiente:
- El
Estado concurre a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, de conformidad con la ley. Las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por
dichas organizaciones serán financiadas parcialmente con recursos del Estado.
- La
ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a la
financiación. El monto de los gastos que puedan realizar en las campañas
electorales se podrá limitar, así como la máxima cuantía de las contribuciones
privadas, de conformidad con la ley.
- Las campañas para elegir Presidente de la
República dispondrán de acceso a un
máximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de radio y
televisión costeados por el Estado
para aquellos candidatos que cumplan los requisitos de seriedad que determine
la ley.
- La violación de los topes máximos de financiación
de las campañas se sancionará con la
pérdida de la investidura o del cargo. Asimismo, las organizaciones políticas
deberán rendir públicamente cuentas
sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Además, se prohíbe recibir
financiación para campañas electorales de
personas naturales o jurídicas extranjeras. Ningún tipo de financiación privada
podrá tener fines antidemocráticos o atentatorios del orden público.
De igual manera, los artículos 152[234]
y 262[235]
de la Constitución aluden a la financiación preponderantemente
estatal de las campañas
presidenciales o de la campaña, respectivamente.
Ahora bien, la posibilidad
que tienen los partidos y movimientos políticos de acceder a los medios de
comunicación social hace parte del derecho a la financiación indirecta, y encuentra fundamento en otros derechos
como la libertad de expresión y difusión de pensamiento y opiniones (art. 20
superior) y el acceso equitativo al espectro electromagnético (art. 75
superior). También debe observarse el numeral 3 del artículo 40 al preceptuar
que para hacer efectivo el derecho de todo ciudadano a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, puede constituir
partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna, formar
parte de ellos libremente y “difundir sus
ideas y programas”. El artículo 111
de la Constitución[236]
establece que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica “tienen derecho a utilizar los medios de comunicación que hagan uso del
espectro electromagnético, en todo tiempo, conforme a la ley” y que regulará
los casos y la forma como los partidos, los movimientos políticos y los
candidatos debidamente inscritos, tendrán acceso a dichos medios.
Igualmente el artículo 112 de la Carta regula los derechos de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición, en
donde se especifica que tendrán derecho “al
uso de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso
del espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las
elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos
medios de comunicación”. El numeral 10 del artículo 265, ejusdem, contempla dentro de las
atribuciones especiales del CNE, “reglamentar
la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de
comunicación social del Estado”.
4.4. Posteriormente, la Ley 1475 de 2011, estatutaria
de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos,
estableció en el Capítulo I del Título I los principios y reglas de organización y funcionamiento[237];
en el Capítulo I del Título II la financiación del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos,
concernientes a las fuentes de financiación (art. 16), financiación estatal
(art. 17)[238],
destinación de los recursos (art. 18)[239]
y rendición pública de cuentas (art. 19). En el Capítulo II la financiación de
las campañas electorales, relativas a
las fuentes de financiación (art. 20)[240],
financiación estatal (art. 21)[241],
anticipos (art. 22), límites a la financiación privada (art. 23), límites al
monto de gastos (art. 24), administración de los recursos y presentación de
informes (art. 25), pérdida del cargo por violación de los límites al monto de
gastos (art. 26). El Capítulo III sobre disposiciones comunes alude a la
financiación prohibida (art. 27).
De otro lado, se dispone
en el Capítulo I del Título I que en los estatutos del partido o movimiento
político se debe referir al empleo de los espacios institucionales en
televisión y en los medios de comunicación para la divulgación política y la
propaganda electoral (art. 4, num. 16). En el Capítulo III del Título III sobre
propaganda electoral y del acceso a los medios de comunicación, comprende la
propaganda electoral (art. 35), espacios gratuitos en radio y televisión (art.
36), número máximo de cuñas, avisos y vallas (art. 37).
4.5. Por su parte, la Ley 996 de 2005, estatutaria
de la elección de Presidente de la República, en el Capítulo III sobre acceso a la financiación estatal previa
establece las condiciones de ley
(art. 10)[242].
El Capítulo V alusivo a la financiación
de las campañas presidenciales estatuye la financiación preponderantemente estatal (art. 11)[243],
el monto máximo de las contribuciones o donaciones por particulares (art. 14),
los libros de contabilidad y soporte (art. 17), el sistema de auditoría (art.
18), los responsables de la rendición de cuentas (art. 19), la vigilancia de las campañas y sanciones
(art. 21).
El Capítulo V sobre acceso a medios de comunicación
social, establece el acceso equitativo a espacios en los medios que usa el
espectro electromagnético (art. 22), el acceso al Canal Institucional y la
Radiodifusora Nacional (art. 23), la propaganda electoral (art. 24), la
garantía de equilibrio informativo entre las campañas presidenciales (art. 25),
las prohibiciones para todos los candidatos a la Presidencia de la República
(art. 26).
4.6. La Corte en la sentencia C-089 de 1994, que
revisó la hoy Ley 130 de 1994, estatutaria de los Partidos y Movimientos
Políticos, al examinar la financiación estatal y privada (Título IV) a la luz
del artículo 109 originario de la Constitución de 1991[244],
recabó que la ayuda financiera tiene objeto “neutralizar
la dependencia y servidumbre que las organizaciones políticas pueden adquirir
respecto de los centros privados de poder que les prodigan su apoyo económico y
pueden prevalerse de él para derivar una malsana influencia sobre los asuntos
políticos o exigir reciprocidades que deterioran la moral social y socavan la
confianza en el correcto desempeño de su función representativa y mediadora,
que debería inspirarse únicamente en el interés general”. Particularmente
destacó dicha decisión que corresponde “a la
ley estatutaria articular la fórmula concreta para el cálculo y la asignación
del apoyo financiero estatal”,
que en torno al principio de igualdad “los
criterios que la ley acoge permiten estructurar un sistema de asignación
financiera que es razonable y toma en consideración las diferencias que se
presentan en la dimensión política de los distintos partidos y movimientos”.
Luego vino el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de
2003 que modificó el artículo 109 superior[245]
hasta la reforma introducida por el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2009.
Este último acto dio lugar a la aprobación de la actual Ley 1475 de 2011,
estatutaria de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, examinada en la sentencia C-490 de 2011. Al estudiar en dicha
decisión el Capítulo I, específicamente el artículo 16 sobre fuentes de
financiación, la Corte derivó del inciso primero del artículo 109 de la
Constitución cuatro efectos normativos: “(i) que el Estado deberá
obligatoria y efectivamente concurrir a la financiación de los partidos y
movimientos políticos; (ii) que los recursos públicos concurrirán parcialmente
a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos,
estándose por ende ante un sistema mixto o combinado de financiación; (iii) que
el Estado financiará a aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten
con personería jurídica; y (iv) que será el legislador el encargado de
determinar la forma y modo de tal financiación estatal”.
Nuevamente en esta sentencia resaltó la importancia que reviste para la
democracia constitucional la función electoral y como parte de ella la
financiación por el Estado de las campañas electorales[246].
Lo anterior, le permitió a la Corte determinar el papel que cumple la
financiación estatal de los partidos y movimientos políticos, así como de las
campañas electorales, en cuanto “ofrece a
las organizaciones políticas unas garantías mínimas para su funcionamiento
político y electoral, promoviendo los principios (…) mencionados”. Destaca la Sala.
4.7. De otra parte,
la Corte al analizar el artículo 3 de la Ley 1475 de 2011 (art. 3, registro
único de partidos y movimientos políticos), señaló que el actual régimen
constitucional tiene como uno de los rasgos esenciales “la
necesidad de identificación y diferenciación ideológica”, como presupuesto indispensable para que la
ciudadanía esté “en la libertad de elegir
entre distintos programas políticos y plataformas ideológicas”, desde la
perspectiva del “predominio de la
adscripción programática, opuesta a las prácticas personalistas, clientelistas
o de coacción”[247]. Resalta la Sala.
Sostuvo este
Tribunal en la sentencia C-089 de 1994 que el ejercicio de la actividad
política y de la acción proselitista hace indispensable que los partidos y
movimientos políticos se identifiquen ideológicamente, cuya exigencia
democrática y libertaria se justifica en beneficio del pluralismo. En cuanto a
la promoción política de la campaña presidencial, esta Corporación en la
sentencia C-1153 de 2005 tuvo la oportunidad de señalar que: “tiende a hacer conocer, de
manera concreta, el proyecto o programa gubernamental que se propone a los
electores. Su objetivo sería entonces la difusión de la plataforma ideológica
que soporta la candidatura, y los principales planes y programas que el
postulante, consecuente con aquel fundamento, pretendería llevar a cabo durante
el cuatrienio presidencial correspondiente, así como el señalamiento de los
medios jurídicos y materiales de la acción gubernamental en dicho lapso”.
4.8. En lo correspondiente a la importancia del
acceso a los medios de
comunicación social como instrumento de difusión de las
ideas, programas y mensajes en la dinámica de las campañas políticas
contemporáneas, la Corte en la sentencia C-490 de 2011 replicó que: “existe
un vínculo entre la radiodifusión de propaganda política con el derecho
fundamental a la igualdad. (…) Las emisoras deben otorgar a los partidos y
movimientos políticos la posibilidad de difundir su propaganda política en
condiciones de igualdad, prohíbe las prácticas monopolísticas en el uso del
espectro electromagnético y garantiza el pluralismo informativo y la
competencia. Además, en el mundo actual, la igualdad en el acceso a los medios
de comunicación y a la difusión de las ideas políticas juega un papel esencial
en la definición y configuración del poder[248]”.
La Constitución ha dispuesto el acceso al
espectro electromagnético en condiciones de igualdad, pudiendo intervenir el
Estado para garantizar el pluralismo informativo y la competencia (art. 75
superior). La Corte expuso en la sentencia C-1153 de 2005 que la reserva de
espacios en los medios de comunicación social se encamina a la satisfacción del
interés general, además que la Constitución les atribuye una función social
(art. 20 C.P), por lo que “aquellos
deberán ceder al interés general cuando los espacios que manejan se requieran
para satisfacerlo, como ocurre cuando la opinión pública debe ser informada
sobre los programas de Gobierno que los candidatos tienen para presentarles. En
este sentido, la norma que asigna dichos espacios a la transmisión de los
programas de las campañas políticas tampoco vulnera el derecho de expresión de
las concesionarias del espectro electromagnético”.
4.9. En conclusión, sobre la financiación de los partidos y
movimientos políticos, y de las campañas electorales se ha establecido una
regulación constitucional que posibilita la financiación mixta, correspondiendo
a la ley establecer el porcentaje de votación necesario para tener derecho a
los recursos. Las agrupaciones políticas responden por toda violación o
contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o
financiación.
Se
determina que puede limitarse el monto de los gastos que las agrupaciones
políticas pueden realizar en las campañas electorales, así como la máxima
cuantía de las contribuciones privadas de conformidad con la ley. Se instituyen
sanciones por la violación de los topes máximos de financiación de las
campañas, correspondiente a la ley reglamentar los demás efectos. Igualmente se
prohíbe recibir financiación para campañas electorales de personas naturales o
jurídicas extranjeras, y se debe rendir públicamente cuentas sobre el volumen,
origen y destino de los ingresos.
Las campañas presidenciales dispondrán de acceso a
un máximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de radio y
televisión costeadas por el Estado, para aquellos candidatos de agrupaciones
políticas que cumplan los requisitos de seriedad que determine la ley. También
se prevé que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
tienen derecho a utilizar los medios de comunicación que hagan uso del espectro
electromagnético, en cualquier tiempo y de conformidad con la ley. Por último,
se garantiza a quienes se declaren en oposición al Gobierno el uso de los
medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del
espectro electromagnético.
5. El
test de sustitución
A
continuación, se procederá a realizar el análisis constitucional de los
numerales 1, 2, 3, 4 y el inciso final del artículo transitorio 1 del artículo
1 del Acto Legislativo 03 de 2017, el cual prevé que la financiación del nuevo
partido o movimiento político se regirá por reglas especiales y con carácter transitorio respecto del funcionamiento; Centro de
pensamiento y formación política, y difusión y divulgación de plataforma
ideológica y programática; campañas a la Presidencia y al Senado de la
República; acceso a los medios de comunicación social; sumas a entregar que no
afectan monto a distribuir siendo los recursos adicionales.
5.1. La
premisa mayor
5.1.1. El contexto en que se inserta el contenido
normativo por examinar del artículo transitorio 1 del artículo 1 del Acto
Legislativo 03 de 2017, que regula la reincorporación política, parte de
establecer unas reglas especiales y transitorias en materia de financiación del
nuevo partido o movimiento político, que comprende el funcionamiento, el Centro
de pensamiento y formación política, así como la difusión y divulgación de
plataforma ideológica y programática; también las campañas a la Presidencia y
al Senado de la República; el acceso a espacios en medios de comunicación
social; y la categorización de los recursos como adicionales a los apropiados y
presupuestados por el Fondo.
5.1.2. Se ha explicado que el
artículo 109 de la Constitución señala que el Estado concurrirá a la
financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, de conformidad con la ley, asimismo, que las campañas
electorales serán financiadas parcialmente con recursos estatales. También se
contempla que las campañas para la
Presidencia de la República dispondrán de acceso a un máximo de espacios
publicitarios e institucionales de radio y televisión costeados por el Estado
que cumpla los requisitos de seriedad. Además, el desarrollo de este artículo se
entregó a la ley estatutaria. En materia de elecciones e igualdad electoral el
artículo 258 alude a la igualdad de condiciones de los movimientos y partidos
políticos con personería jurídica, además del libre ejercicio del derecho al
sufragio de los ciudadanos.
5.1.3. Del recuento normativo respecto del acto
legislativo en cuestión, se desprende la adopción de medidas especiales y
transitorias que favorecen al nuevo partido o movimiento político con
personería jurídica así como a las campañas electorales en materia de
financiación, aunque los recursos que involucre resulten adicionales a los
dispuestos para las demás agrupaciones políticas, máxime cuando no han
participado de ninguna contienda política (porcentaje de votación) para tener
derecho a la financiación. Así puede derivarse de las intervenciones y del
concepto del Procurador General de la Nación, al identificar como eje
fundacional superior involucrado el acceso igualitario a la financiación
política por los partidos y movimientos políticos, así como por las campañas
electorales, que compromete la distribución de los recursos, el porcentaje
establecido, el tiempo otorgado, entre otros, respecto de una agrupación
política naciente.
5.1.4. En conclusión, es factible determinar como
premisa mayor del juicio de sustitución, respecto de los contenidos normativos por
examinar, la participación política en
condiciones de igualdad, como se explicó también respecto de las otras materias
examinadas (literal a), constituyendo así un eje transversal de la reforma
constitucional adoptada, aunque bajo el componente específico de la
financiación.
5.2. La
premisa menor
5.2.1. El asunto que nos ocupa
está contenido en los numerales 1, 2, 3, 4 e inciso
final del artículo transitorio 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 03 de
2017, que se encausan dentro de las reglas especiales y transitorias sobre
financiación del nuevo partido o movimiento político.
5.2.2.
Los antecedentes legislativos aluden al Acuerdo Final para la paz[249]
recogiendo lo acordado sobre “garantías
para el nuevo partido o movimiento político” (punto 3.2.1.1.) en cuanto a
la financiación que comprende el funcionamiento, las campañas electorales y el acceso
a medios[250].
Dada la relevancia de la exposición de motivos así como del informe de ponencia
en la medida que ilustra el alcance y comprensión de la reforma constitucional
introducida, se traerán a colación los apartes que se estiman relevantes para comprender
con mayor exactitud el alcance de la reforma constitucional introducida.
Respecto
del numeral 1 sobre funcionamiento, en la sustentación del informe de
ponencia para primer debate del proyecto de acto legislativo 005 de 2017, comisión
primera de la Cámara, el ponente Élbert
Díaz Lozano señaló:
“Este
acto legislativo también contiene por supuesto algo muy importante, que es los
recursos para financiar el nuevo partido político y, óigase bien, desde el
registro como partido político y hasta el 19 de julio del año 2026, este nuevo
partido político tendrá la posibilidad de recibir algunos recursos, recursos
que están definidos en el proyecto de acto legislativo, que será el promedio de
lo que se le ha entregado o de lo que se le entrega, mejor, a los partidos
políticos hoy existentes en Colombia. Por eso he traído como ejemplo la
Resolución 1110 del 2016 emanada del Consejo Nacional Electoral; en esa
Resolución se estableció la financiación a todos los Partidos Políticos en
Colombia para el año 2016. Con base en esa información nosotros podemos decir
que en el año 2016 el Consejo Nacional Electoral asignó a trece partidos
políticos treinta y cinco mil ciento treinta y nueve millones de pesos para
trece partidos políticos; y si son trece partidos políticos en Colombia a los
cuales se les dio recursos para financiar a esos Partidos, podemos decir
entonces que con pesos del año 2016, ojo, no con pesos del año 2017, con pesos
del año 2016, uno podría decir que al nuevo partido político de las FARC se le
podrían estar entregando dos mil setecientos millones de pesos. Haciendo el
cálculo como está planteado en el Acto Legislativo de las FARC, se le
entregarían dos mil setecientos millones de pesos aproximadamente”[251].
Sobre el numeral 2 correspondiente al Centro de pensamiento y formación política,
y la difusión y divulgación de la plataforma ideológica y programática, sostuvo
el representante ponente:
“Ahora
bien, también este Acto Legislativo dice que el nuevo Partido Político recibirá
recursos adicionales para contribuir a la formación del Centro de Pensamiento y
de Formación Política del Partido, a la difusión y a la divulgación de su
plataforma ideológica, eso es de un 7%, óigase bien, Representantes, pero ese
7% será hasta el año 2022, hasta el 19 de julio del año 2022, o sea que la
financiación para el tema de la ideología política no son ocho años, sino que
serán cuatro años y hasta el 19 de julio del 2022, haciendo un cálculo
con la Resolución 1110 del año 2016 emanada por el Consejo Nacional
Electoral, uno podría decir entonces que a las FARC por ese concepto le
tocarían aproximadamente dos mil cuatrocientos cincuenta y nueve millones de
pesos. Estamos diciendo que en total la financiación hasta el 2022, hasta el 19
de julio del 2022, estamos hablando de pesos del año 2016, estamos hablando de
cinco mil ciento sesenta y tres millones aproximadamente hasta el año 2022; a
partir de ahí obviamente que solamente recibirán la financiación para el
Partido en los últimos cuatro años; es importante también decir eso”[252].
En cuanto al numeral 3 atinente a la campaña presidencial y del Senado,
manifestó el representante ponente:
“Igualmente,
este Acto Legislativo dice que para la financiación de la campaña presidencial
se aplicarán las normas vigentes para este efecto y en Colombia ustedes lo
saben, que la norma o la ley que define cómo se financian
las campañas presidenciales es la Ley 996 del año 2005. Así mismo, el
acto legislativo habla de cómo se va a financiar el Senado de la
República; específicamente habla del Senado de la República ¿y por
qué hay que resaltar esto? Porque varía un poco como se está haciendo
actualmente. ¿Y en qué varía? En que en el Senado el Consejo Nacional Electoral
deberá darle como anticipo del 10% de los gastos fijados para esa elección de
Congreso de la República y específicamente del Senado de la
República. Actualmente, a los demás partidos no se les da anticipo, en este
caso al Senado de la República, los que participen en este partido
político; obviamente, el proyecto de acto legislativo lo que está diciendo es
que se les va a dar un 10% y es bueno traer a colación entonces la
Resolución del año 2014 de cuánto se fijó en gastos para el Senado de la
República. En esa época el Consejo Nacional Electoral sacó la Resolución 389
del 2014 y fijó los gastos para el Senado en setenta y cuatro mil millones
cincuenta y tres mil ochocientos sesenta y ocho setecientos noventa y un pesos,
y uno podría sacar fácilmente cuánto es lo que le corresponde a este nuevo o,
mejor, al Senado para efectos de calcular el 10% que le corresponde como
anticipo para la campaña al Senado de la República”.
Por último, sobre el numeral 4 correspondiente al acceso a los medios de comunicación social
y la no afectación de los recursos
previstos para los demás partidos políticos señaló:
“Este
acto legislativo también habla de que se deben acceder a los medios de
comunicación tal como lo hacen absolutamente todos los partidos políticos que
hay en el país. (…) y también importante resaltar que, también lo dice el Acto
Legislativo, es que los dineros recibidos por el nuevo partido político no
afectarán de ninguna manera a los partidos políticos ya existentes; es decir,
estos recursos que se entregaran será algo adicional hasta el año 2026, hasta
el 19 de julio del año 2026. De ahí en adelante el partido político de las FARC
obviamente tendrá que regirse por los requisitos y por la normatividad que les
exigen a todos los partidos políticos”.
Más
adelante, en la plenaria de la Cámara el Representante ponente Élbert Díaz
Lozano señaló:
“Es importante entonces decir que en el tema de
financiamiento hay dos componentes,
el primero que será para funcionamiento y que será por los 8 años que dura la
transición de este proceso y para financiar el Centro de Pensamiento, la
formación política, y la difusión y divulgación de su plataforma ideológica
solamente será por los primeros 4 años. Así mismo en este artículo primero
transitorio se establece que la campaña a la presidencia de la República se
dará conforme a las normas hoy existentes en Colombia, es decir, las que están
plasmadas en la Ley 996 del año 2005. Igualmente se dice aquí que para el
financiamiento de las campañas al Senado se le otorgará especialmente a este
nuevo partido o movimiento político un 10% en forma anticipada, sobre el límite
de gastos fijados por la autoridad electoral. Así mismo, en este artículo
también se dice que podrán acceder a espacios en medios de comunicación
conforme a las normas vigentes, es decir, este nuevo partido o movimiento político
podrá acceder a los espacios de medios de comunicación, pero de igual que lo
hacen los demás partidos políticos en Colombia. (…) Así mismo, importante
decirlo los dineros, óigase bien honorables representantes, los dineros
recibidos por el nuevo partido o movimiento político, no afectarán a los
partidos políticos existentes en Colombia, es decir, para el cálculo del
funcionamiento de los partidos políticos actuales no se tendrán en cuenta los
gastos que se van a hacer para este nuevo partido o movimiento político”[253].
En esta
sesión también intervino el Ministro del Interior Juan Fernando Cristo Bustos quien
rememoró que antes del plebiscito se había acordado una financiación que era
más elevada:
“Ustedes recordarán que en el primer acuerdo, la financiación del
partido de las FARC era más alta, los colombianos votaron no al plebiscito, uno
de los temas que dialogamos con los sectores del NO, fue que esa financiación
era muy alta y la ajustamos en la Mesa de Negociaciones, la ajustamos de una
manera considerable y ahí ya está en los acuerdos, esa financiación del partido
que es transitoria por 8 años y la financiación del Centro de Pensamiento es
transitoria sólo por 4 años, mientras se consolida que a todos el país le
sirve, se consolida la agrupación política que surja de unas FARC que dejen las
armas”[254].
En la
comisión primera del Senado el ponente Manuel Enríquez Rosero expresó respecto
a la proposición positiva con que termina el informe:
“Entonces lo primero, (…) que se impone en el
cumplimiento de esos acuerdos es la conformación del partido político y
obviamente que hemos dicho que ese partido tenga todas las garantías ¿cuáles
garantías? Pues obviamente tendrá que tener derecho a una financiación, no se
puede pretender incursionar en la vida democrática si no hay derecho a la
financiación como tienen todos los partidos políticos, derecho a participar en
las campañas electorales, deberán rodearse y el Estado ese es el compromiso, el
compromiso institucional de darle todas las garantías para que pueda adelantar
sus campañas electorales. Eso implica igualmente que tengan el acceso a medios,
no puede pretender hacerle que puedan ellos hacer presencia en el escenario
nacional si no tienen acceso a los medios de comunicación como lo tenemos por
fortuna todos los partidos políticos (…).
Entonces, obviamente para que empiece a operar de
alguna manera este nuevo partido tendrá una financiación del Estado colombiano,
que será una suma equivalente al promedio de lo que reciben anualmente los
partidos o movimientos políticos con personería jurídica que actualmente tienen
vigencia en el escenario político nacional. Igualmente, el Estado queda
obligado a entregarles un 7 por ciento anual de la apropiación presupuestal que
se le da para el funcionamiento de los demás partidos y movimientos políticos,
lo cual debe estar destinado para la financiación, que esto es muy importante,
del centro de pensamiento y formación política del partido para que obviamente
pues puedan adelantar la divulgación de su plataforma política y programática.
Entonces, ese será el 7 por ciento de lo que hoy apropia el Estado para todos
los partidos, ese es diríamos el contenido de este proyecto.
Si van a participar en las campañas para la
Presidencia de la República y para el Senado de la República, pues también
tendrán derecho a la financiación por parte del Estado colombiano, el candidato
presidencial ¿cuál financiación? 1 candidato inscrito y reconocido como
cualquier otro candidato de los demás partidos o movimientos políticos que decidan
aspirar a la Presidencia de la República. Y en el caso del
Senado de la República, pues también recibirán una financiación estatal
anticipada, equivalente al 10 por ciento del límite de gastos que se haya
fijado por la correspondiente autoridad electoral. Entonces, en el caso
de la presidencia como cualquier otro candidato y en el caso del
senado recibirán un anticipo que será del 10 por ciento del total de gastos que
haya fijado la correspondiente autoridad electoral. Valdría la pena aquí rescatar
que la financiación estatal previa no estará sujeta a devolución, obviamente
pues siempre y cuando que esa financiación se haya utilizado en los gastos de
la campaña electoral. Decíamos igualmente que tendrán unas garantías, tendrán
un derecho a unas garantías como el acceso a los espacios o medios de
comunicación social, pues eso, así como ocurre con los otros partidos, pues
también este nuevo partido tendrá igualmente”[255].
Finalmente,
en la plenaria del Senado el ponente Senador Manual Enríquez Rosero afirmó:
“Estas
excepciones estarán vigentes hasta el 19 de julio del 2026, es decir, para los
dos próximos debates electorales, en adelante, tendrán que competir en igualdad
de condiciones con los demás partidos políticos con reconocimiento legal
establecido. Este nuevo Partido tendrá derecho a una financiación transitoria
que estaría sometido bajo las siguientes reglas: recibirán una financiación
para sus gastos de funcionamiento hasta el 2026, repito, cuál será esa suma que
se les va a entregar, una suma equivalente al promedio de lo que reciben
anualmente los partidos y movimientos políticos que actualmente tienen
personería jurídica y están en funcionamiento. (…) Igualmente, (…) tendrán,
decía este nuevo Partido una financiación que será equivalente al 7% anual de
la apropiación presupuestal, que está destinada para el funcionamiento de los
demás partidos y movimientos políticos, que será destinada exclusivamente al
centro de pensamiento y de formación política de este nuevo partido; para que,
pues, obviamente tengan la posibilidad de hacer la divulgación de su plataforma
ideológica y programática.
(…)
Para la presidencia de la República cuál será la
financiación, la financiación que se les otorgará a todos los candidatos que se
inscriban formalmente y que aspiren a llegar a la presidencia de la
República en estos nuevos certámenes electorales. Para el Senado
de la República la financiación será una financiación anticipada, que
equivaldrá al 10% del límite fijado por la autoridad electoral para los gastos
de campaña para los candidatos al Senado, esa será la financiación que tendrán
quienes aspiren a llegar al Senado de la República en representación
de este nuevo Partido. Con las características de que esta financiación no
estará sujeta a devolución, obviamente siempre y cuando esos recursos que se
hayan asignados sean destinados o se hayan gastado, pues, para los fines que
haya establecido la ley, siempre que se demuestre esto, entonces, no abra lugar
a devolución.
Igualmente,
dentro de esas garantías que tendrá este nuevo Partido, pues, tendrán como lo
decíamos anteriormente, el acceso a los medios de comunicación de(sic) social.
De qué manera, de qué forma, en las mismas condiciones que se les otorga a los
demás partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida, de
tal manera que, ellos tendrán esa participación, como lo decíamos para que
puedan también difundir su plataforma política, su plataforma ideológica. (…) Es
importante aclarar aquí, que en este proyecto de acto legislativo que la financiación
que tendrá este nuevo partido movimiento político no va a afectar de ninguna
manera los recursos que están previstos para los partidos y movimientos
políticos que hoy hacemos presencia en el escenario nacional, será una suma
adicional, un monto como lo hemos señalado que será adicional a lo que hoy, hoy
vemos”[256].
5.2.3. Ahora
bien, se ha establecido que los artículos 107 y 109 de la Constitución
determinan que el Estado concurrirá a la financiación política y electoral de
los partidos y movimiento políticos con personería jurídica de conformidad con
la ley, y que las campañas electorales serán financiadas parcialmente con
recursos estatales, dejando a la ley el porcentaje de votación necesario para
tener derecho a la financiación. También instituyen que los partidos y
movimientos políticos responden por toda violación o contravención a las normas
que rigen la organización, funcionamiento o financiación, además de las
responsabilidades adicionales que se establecen. Las agrupaciones políticas se
organizarán democráticamente teniendo como principios rectores la
transparencia, la objetividad, la moralidad, la equidad de género y el deber de
presentar y divulgar sus programas políticos.
Determinan
que se puede limitar el monto de los gastos que
las agrupaciones políticas o candidatos que realicen campañas electorales, y la
máxima cuantía de las contribuciones privadas de acuerdo con la ley. Establece
sanciones como la pérdida de la investidura o del cargo por la violación de los
topes máximos de financiación de las campañas, dejando a la ley la
reglamentación de los demás efectos. Igualmente prohíbe recibir financiación
para campañas electorales de personas naturales o jurídicas extranjeras, y debe
rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de los ingresos.
Por último, señalan que las campañas presidenciales
dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios
institucionales de radio y televisión costeadas por el Estado, para aquellos
candidatos de agrupaciones políticas que cumplan los requisitos de seriedad que
determine la ley. El artículo 111 de la Constitución expone que los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica tienen derecho a utilizar los
medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, en todo
tiempo y conforme a la ley. Por último, el artículo 112 de la Carta garantiza a
quienes se declaren en oposición al Gobierno el derecho al empleo de los medios
de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro
electromagnético.
5.2.4.
De otro lado, según se ha explicado, se está ante una reforma constitucional
del constituyente derivado expedida en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016,
que establece instrumento jurídicos para facilitar y asegurar la implementación
y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera.
5.2.5.
Por tanto, la Corte encuentra que la premisa
menor está dada en las reglas especiales y transitorias de financiación por
el Estado que se establecen para con el nuevo partido o movimiento político con
personería jurídica que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
político legal, en materias que incumben al funcionamiento, al Centro de
pensamiento y difusión de plataforma, a la campaña presidencial y del Senado, y
al acceso a los medios de comunicación, bajo los presupuestos establecidos por
cada uno de los numerales.
5.3. La
síntesis
5.3.1. Como se ha podido determinar, la Corte debe
examinar en esta oportunidad si se ha sustituido
o reemplazado la participación política en condiciones de igualdad, al haberse
adoptado, en virtud del procedimiento legislativo especial para la paz, unas
medidas especiales y transitorias de financiación por el Estado, que establecen
un tratamiento favorable al nuevo partido o movimiento político con personería
jurídica, en asuntos concernientes al funcionamiento, al Centro de pensamiento
y formación política del partido, y la difusión y divulgación de la plataforma
ideológica y programática, a las campañas a la Presidencia y al Senado de la
República, y al acceso a los medios de comunicación social.
5.3.2.
Debe precisarse que los requisitos establecidos en las disposiciones
constitucionales a nivel de los partidos y movimientos políticos para el acceso
a la financiación pública (Constitución de 1991), han sido paulatinamente objeto
de modificaciones a través de los actos legislativos 01 de 2003, 02 de 2004, 01
de 2009 y 02 de 2015, según se ha explicado. De igual modo, las normas
constitucionales que resultan comprometidas en esta oportunidad al realizar el
juicio de sustitución determinan su regulación a través de leyes de carácter
estatutario, ordinario y reglamentario (nivel jerárquico inferior).
5.3.3.
Juicio de constitucionalidad que parte de reconocer a la paz como elemento
determinante y transversal de la Carta de 1991, así como la existencia de un
Acuerdo Final para la paz (24 de noviembre de 2016)[257] y el establecimiento de
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo Final (Acto Legislativo 01 de 2016).
5.3.4. La
Corte debe empezar por manifestar que el constituyente derivado, atendiendo el
principio democrático, ha aprobado una reforma constitucional que en cuanto a
la materia específicamente estudiada responde al margen de configuración
normativa, el cual tiene como fundamento el Acuerdo Final para la paz, que se
soporta en el consentimiento y compromiso mutuos.
5.3.5.
Vista la enmienda constitucional, a la luz de las demás disposiciones
superiores, la Corte puede apreciar que se limita a establecer regulaciones que
conservan la concurrencia financiera del Estado respecto de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, así como la financiación con
recursos estatales de las campañas electorales, al igual que se reconoce el
derecho de acceder a los medios de comunicación social (arts. 107, 109, 111 y
112 superiores).
Las
ventajas que se otorgan al nuevo partido o movimiento político, como el empezar
a disponer de las garantías propias que se reconocen a las demás agrupaciones
políticas, sin acreditar por ejemplo el porcentaje de votación necesario para
tener derecho a la financiación política y electoral (art. 109 superior), busca
establecer las condiciones básicas para el tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal -reincorporación política-, que le permita incursionar
a la vida democrática consolidando a la organización política, además de
facilitarle competir en condiciones reales con las demás agrupaciones, en la
consecución del ideario y programa del nuevo actor político.
Entonces,
si bien se establece un tratamiento diferenciado dadas las prerrogativas
otorgadas que pudiera restringir la participación política en condiciones de
igualdad, no tiene, sin embargo, el alcance de constituir un cambio de tal
magnitud y trascendencia que sustituya o
reemplace dicho elemento fundacional u otro. Por el contrario, materializan
y hacen efectivo tal factor determinante del Estado, así como el marco
democrático y participativo, al responder a un ajuste institucional y normativo
propio de la celebración del Acuerdo Final en el desarrollo del procedimiento
legislativo especial para la paz. Las medidas especiales prohijadas tienen
carácter excepcional y transitorio, como se desprende del tenor literal y de la
interpretación genética.
5.3.6.
En cuanto al funcionamiento recibirá
anualmente financiación desde la inscripción en el registro único hasta el 19
de julio de 2026, una suma equivalente promedio a lo que reciben cada año las
agrupaciones políticas con personería jurídica, por lo que recogen similares
recursos a los entregados a las demás agrupaciones políticas. Finalmente, se
prevé que el uso de tales capitales debe atender las mismas reglas de todos los
partidos y movimientos políticos.
Por
tanto, el numeral 1 determina un periodo de vigencia de 8 años (dos periodos),
que ratifica la transitoriedad de la medida aprobada. Asimismo, no hace más que
determinar la aplicación de reglas similares a las previstas para cualquier
organización política, que si bien le beneficia al poder disponer de manera
inmediata de tales recursos, encuentra justificación constitucional en el
proceso de reincorporación política y, por tanto, no se sustituye elemento fundacional alguno de la Constitución.
También se hizo referencia a la regulación estatutaria contemplada en los
artículos 17 y 18 de la Ley 1475 de 2011, que establecen las reglas de
distribución con el cual concurre el Estado a la financiación del
funcionamiento por conducto del Fondo Nacional de Financiación Política y la
destinación de los recursos, respectivamente.
5.3.7.
Respecto al Centro de pensamiento y
formación política, y la difusión y divulgación de la plataforma ideológica y
programática, se establece como contribución el recibir anualmente entre la
inscripción en el registro único y el 19 de julio de 2022, una suma equivalente
al 7% anual de la apropiación presupuestal para el funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos. A diferencia del numeral anterior se consagra
un tiempo de vigencia menor al corresponder a cuatro años y, por tanto, un solo
periodo, el cual responde a la naturaleza de la medida adoptada para el
fortalecimiento del nuevo partido o movimiento político, que no altera ningún eje definitorio de la
Constitución al inscribirse dentro de la temporalidad propia de la justicia
transicional.
El
porcentaje establecido para el nuevo partido político de lo que hoy apropia el
Estado para todas las organizaciones políticas por concepto de Centro de
pensamiento y formación política, y difusión y divulgación de plataforma
ideológica y programática, resulta superior como se puede extraer claramente de
los antecedentes legislativos y del artículo 18 de la Ley 1475 de 2011 que
alude a la destinación de los recursos[258] para el funcionamiento de
los centros y fundaciones de estudio, investigación y capacitación[259],
cursos de formación y capacitación política y electoral[260] y la divulgación de
programas y propuestas políticas[261]; y que las actividades de
los centros de pensamiento, cursos de formación y capacitación política y
electoral, inclusión de jóvenes, mujeres y minorías étnicas, las agrupaciones
políticas destinarán en sus presupuestos anuales una suma no inferior al 15% de
los aportes estatales que le correspondieren[262].
Los
mayores recursos asignados cumplen una función de nivelación de oportunidades
políticas y de consolidación de la nueva agrupación a partir de sus bases
ideológicas y programáticas, así como de la formación y la divulgación, en la
estructuración inicial del nuevo partido o movimiento político para la adecuada
inserción en los procesos electorales. Cuestión contraria acaece respecto de la
mayoría de las demás organizaciones políticas que dado el tiempo de existencia
cuentan con estructuras afianzadas respecto al centro de pensamiento y
formación, y de divulgación de la plataforma
ideológica y programática.
De esta
manera, aunque se constituya en un tratamiento que favorece a un determinado
grupo político y pudiera endilgarse que limita la igualdad de condiciones
(acceso a recursos) de participación en política, al responder a la
implementación del Acuerdo Final para paz habilita adoptar medidas
excepcionales por lo que no se sustituye ni
reemplaza tal elemento estructural de la Constitución.
5.3.8.
Adicionalmente, el inciso final (parte primera) del artículo transitorio 1 del
artículo 1 precisa que las sumas referidas en los numerales 1 (funcionamiento)
y 2 (Centro de pensamiento y formación, y difusión y divulgación de plataforma
ideológica y programática), no afectan el monto a distribuir por el Fondo
Nacional de Financiación Política para los demás partidos y movimiento
políticos. Ello para la Corte refleja una garantía adicional para con las demás
agrupaciones políticas que, por tanto, concreta la igualdad de condiciones de
participación en política, dado que mantiene los valores que vienen otorgándose
por el Fondo, no reduciendo el presupuesto por la entrada del nuevo partido o
movimiento político.
5.3.9.
Sobre las campañas a la Presidencia y al
Senado de la República se establece que recibirán financiación
preponderantemente estatal para las elecciones de 2018 y 2022, bajo unas
reglas: i) para las campañas presidenciales prevé el reconocimiento de financiación
estatal a los candidatos que cumplan los requisitos de ley; ii) para las
campañas al Senado prescribe que recibirán financiación anticipada equivalente
al 10% del límite de gastos establecidos por la autoridad electoral, sin
perjuicio de la aplicación de las normas vigentes sobre anticipos previstas
para las demás agrupaciones políticas reconocidas; y iii) la financiación
estatal previa no se sujetará a devolución siempre que los recursos asignados
se hayan destinado a las finalidades legales.
La
financiación preponderantemente estatal para las campañas a la Presidencia y al
Senado de la República no altera ni
cambia significativamente ninguno de los principios estructurales o axiales
que hacen parte de la arquitectura de la Constitución de 1991, sino, por el
contrario, acoge su preceptiva en una línea progresiva (arts. 109, 152 y 262).
La regulación estatutaria sobre la materia (art. 11, Ley 996 de 2005),
establece la financiación preponderantemente estatal de las campañas
presidenciales.
Lo correspondiente
a la vigencia de la medida que comprende dos periodos (8 años), mantiene el
contexto temporal en que se inserta el Acto Legislativo 03 de 2017. Las reglas
previstas para las campañas a la Presidencia y al Senado de la República no sustituyen eje definitorio alguno de
la Constitución, como la participación política en condiciones de igualdad. En
el caso de las presidenciales reconoce la financiación estatal a quienes reúnan
los requisitos legales conforme a las disposiciones aplicables, por lo que la
medida adoptada se limita a determinar condiciones igualitarias de acceso a los
recursos para todos los candidatos.
Además,
la Ley 996 de 2005, estatutaria de la elección del Presidente de la República, refiere
a la reglamentación especial de la campaña presidencial (art. 5 y ss), a las
condiciones de ley para acceder a la financiación
estatal previa (art. 10), a los derechos que genera el cumplimiento de los
requisitos legales de acceso a los beneficios de la financiación estatal y las
reglas por las cuales se regirá las campañas que no cumplan los requisitos de
ley para la financiación estatal previa (art. 11).
En
tanto para el Senado el nuevo partido o movimiento político gozará de la prerrogativa
de la financiación estatal anticipada, equivalente al 10% del límite de gastos
determinados por la autoridad electoral, sin perjuicio de la aplicación de las
normas de anticipos previstas para las demás agrupaciones políticas. Debe
anotarse que la Ley 1475 de 2011 dispone en los artículo 21 y 22 que la
financiación estatal de las campañas a corporaciones públicas, que comprende el
Senado de la República, se cumple a través de dos mecanismos: uno, el anticipo
y, otro, la reposición de gastos por votos.
Para la
Corte la garantía adicional para la nueva agrupación política (anticipo del 10%
del límite de gastos), se limita a instituir una regla de regulación que pretende
equilibrar la contienda electoral por el ingreso naciente y la necesidad de
asegurar la participación efectiva en política, todo en el marco de la
implementación del Acuerdo Final para la paz. En consecuencia, esta medida
excepcional no sustituye ningún elemento
determinante de la Constitución,
menos aún la consideración adicional consistente en que la financiación estatal
previa no se sujetará a devolución siempre que los recursos asignados se hubieran
destinado a las finalidades legales.
5.3.10.
El acceso a espacios en los medios de
comunicación social bajo las mismas condiciones de los demás partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con las normas
vigentes, se aviene al ordenamiento constitucional y, por tanto, no sustituye ningún elemento estructural,
al limitarse a otorgar al nuevo partido o movimiento político la posibilidad de
acceder a los medios de comunicación para difundir sus ideas y opiniones
políticas en condiciones de igualdad.
La
Constitución en los artículos 109, 111 y 112 garantiza el acceso a los medios
de comunicación social de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica. La regulación estatutaria hoy se encuentra contemplada en la Ley 130
de 1994 en los artículos 22 (utilización de los medios de comunicación), 23
(divulgación política) y 25 (acceso a los medios de comunicación social del
Estado); Ley 996 de 2005 en los artículos 22 (acceso equitativo a espacios en
los medios de comunicación social que usan el espectro electromagnético), 23
(acceso al Canal Institucional y la Radiodifusora Nacional) y 24 (propaganda
electoral); y la Ley 1475 de 2011 en el artículo 4, numeral 16 (utilización de
espacios institucionales en televisión y en medios de comunicación para la
divulgación política y la propaganda electoral).
5.3.11.
Por último, el inciso final señala que los
recursos de que trata este artículo (transitorio 1 del artículo 1) serán
adicionales a los apropiados y presupuestados por el Fondo, disposición que
para la Corte no sustituye la
Constitución -participación política en condiciones de igualdad-, por el
contrario, la financiación que tendrá el nuevo partido o movimiento político no
va a afectar de manera alguna los recursos que están previstos para las demás
agrupaciones políticas que hacen parte del escenario nacional.
Finalmente,
la Corte pone de presente que la incursión de la nueva agrupación política a la
democracia constitucional debe satisfacer los requerimientos de transparencia y
rendición de cuentas predicables de todo partido o movimiento político, en
cuanto al origen, monto y destinación de las fuentes (públicas y privadas),
como fue avizorado por la Corte al reseñar varias disposiciones del
ordenamiento constitucional y estatutario, y lo advirtió la intervención de
Transparencia por Colombia. Ello en correspondencia con los deberes, las
obligaciones y las prohibiciones predicables de cualquier agrupación política,
a los cuales se ha hecho referencia en acápites anteriores.
c) Posibilidad de inscribir candidatos y listas a cargos y
corporaciones de elección popular en las mismas condiciones de los demás
partidos y movimientos políticos; bajo la obligación de expresar formalmente la
voluntad de acogerse a los mecanismos y medidas establecidas en el SIVJRNR
excepto aquellas personas que hayan resuelto su situación jurídica
1. Norma revisada: numeral 5 del artículo transitorio 1º del
artículo 1º.
“5. Inscribir candidatos y listas a cargos y
corporaciones de elección popular en las mismas condiciones que se exigen a los
demás partidos y movimientos políticos.
Sin perjuicio de lo anterior, los candidatos
que hubieren sido miembros de las FARC-EP, deberán, en el momento de la
inscripción de las candidaturas, expresar formalmente su voluntad de acogerse a
los mecanismos y medidas establecidas en el Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) contemplados en el Acto
Legislativo No. 01 de 2017.
Se exceptuarán aquellas personas que hayan
resuelto su situación jurídica en virtud del Título III capítulo I de la Ley
1820 de 2017(sic)”[263].
2. Audiencia
pública. El numeral 5 del
artículo transitorio 1º del Acto Legislativo 03 de 2017 fue abordado en el
tercer eje temático sobre “la inscripción
de listas únicas de candidatos propios del partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC- EP a la actividad política legal, o en
coalición y la asignación de curules del Senado y Cámara” y se desarrolló a
partir de varias preguntas:
¿Qué
consecuencias jurídicas se derivan de la imposición de una condena en la
jurisdicción especial para la paz y el ejercicio simultaneo de un cargo de
elección popular por parte quien haya sido combatiente de las FARC- EP?
¿Qué
alcance tiene ante la CP y el bloque de constitucionalidad el hecho de que la
imposición de una condena de la JEP, no inhabilite para la participación en
política?
¿Cuáles
son las consecuencias jurídicas de que un exmiembro de las FARC- EP que esté
ejerciendo un cargo de elección popular desconozca los mecanismos y medidas
establecidas en el SIVJRNR del A.L 01/2017?
¿Qué
mecanismos de verificación se han instituido para que un exmiembro de las FARC-
EP que esté ejerciendo un cargo de elección popular cumpla con los compromisos
adquiridos en SIVJRNR del A.L 01/2017?
2.1 Ministro del Interior. Consideró
que el examen de constitucionalidad debe efectuarse bajo cuatro elementos: (i)
el carácter transitorio de las normas revisadas, al estar previstas para los
debates electorales de los años 2022 y 2026; (ii) tratarse de un mecanismo de
reincorporación colectiva y no reincorporación individual; (iii) pretender
garantizar la participación política, por lo que el examen debería darse al
margen de las garantías del derecho a la justicia a favor de las víctimas; y
(iv) el juicio de sustitución.
2.2 Camilo Gómez Alzate, ex
Alto Comisionado de Paz. Indicó que el acto
legislativo impone a los miembros de las FARC-EP como únicas obligaciones para
ser elegido como presidente o parlamentario la entrega de armas y la
manifestación individual de someterse a la JEP. En su criterio el
numeral 5 del artículo transitorio 1º creó una desigualdad constitucional que
afecta el derecho a la paz al permitir que los miembros de la organización al
margen de la ley que hayan cometido delitos de lesa humanidad o crímenes de
guerra, se inscriban como candidatos y eventualmente sean elegidos con la
simple manifestación de acogerse a la justicia especial para la paz; al paso
que desconocen las normas internacionales y las bases del sistema democrático.
Consideró que la norma facilita que un candidato sea elegido sin cumplir con la
verdad, la reparación y la no repetición, además de desconocer el contenido del
artículo 122 de la Constitución. Concluyó que el artículo sí sustituye la Constitución en cuanto al
principio de participación política.
2.3 Procuraduría General de la
Nación. Destacó que es necesario hacer una distinción
entre la posibilidad jurídica y fáctica de los ex miembros de las FARC-EP de
participar en política, pues el acto legislativo que regula la JEP no establece
ninguna inhabilidad para dicho ejercicio, incluso tratándose de las sanciones
ordinarias, las cuales estarían suspendidas. No obstante, anotó que existen
imposibilidades de carácter fáctico para ejercer dichos cargos, al no poderse
cumplir simultáneamente la sanción y las funciones del cargo. Así las cosas,
será la JEP la que se encargue de establecer si las sanciones propias permitirán
el desplazamiento para concurrir a sesiones en cuerpos colegiados.
En cuanto al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición indicó que si bien el Acto Legislativo 01 de 2017 no establece
distinciones para graduar el incumplimiento, los más graves generarían una
inhabilidad sobreviniente para el ejercicio de la política; así, le corresponde
a la JEP efectuar la gradación del incumplimiento; sin embargo, en observancia
del principio de legalidad solicitó que se exhorte al Congreso para que regule
las consecuencias por los incumplimientos de las medidas del sistema de
justicia transicional, teniendo en cuenta que necesariamente tendrían
implicaciones frente a los beneficios otorgados.
Explicó que en el ordenamiento jurídico existen una serie de mecanismos
para controlar la legalidad de los actos electorales ante las inhabilidades
preexistentes y sobrevinientes, a través de las acciones de pérdida de
investidura, de nulidad electoral y las disciplinarias por violación del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Afirmó que el artículo 6° del
Acto Legislativo 01 de 2017 establece que la competencia del sistema es
prevalente, luego la JEP es el único órgano habilitado para controlar el
cumplimiento de las sanciones y las exigencias del SIVJRNR; por lo que los
demás órganos estatales estarán habilitados para ejercer sus competencias
ordinarias frente a la inhabilidad sobreviniente que se genera con fundamento
en dicha situación.
2.4 Director de gestión
electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Advirtió
la necesidad de herramientas normativas que le permitan a la Registraduría
definir quiénes hacían o hacen parte del grupo político. En cuanto a la
manifestación de sometimiento a la JEP indicó que la misma no ofrece discusión,
no así el concepto relativo a la excepción para quienes han sido cobijados con
la Ley 1820 de 2016, pues se preguntó cómo la Registraduría obtendrá la
información sobre quienes se han acogido o dicha normativa.
2.5 Alto Comisionado de Paz. Expuso que cada uno de los 10695 acreditados
firmó el acta en la que se comprometen a: (i) terminar el conflicto y no volver
a utilizar las armas para atacar el régimen constitucional y legal vigente, y
(ii) contribuir con las medidas y mecanismos del sistema integral de verdad,
justicia, reparación y no repetición. Adujo que en caso de incompatibilidad
entre el cumplimiento de una condena impuesta por la JEP y el ejercicio
simultáneo de un cargo de elección popular deberá primar el cumplimiento de las
sanciones impuestas por los jueces especiales de paz. Precisó que no existen
patrones internacionales que en procesos de transición prohíban la
participación de excombatientes en política, por el contrario, dicha
participación es un elemento fundamental que permite la reincorporación de
quienes se encontraban alzados en armas.
2.6 Misión de Observación
Electoral (MOE). Encontró
que la primera dificultad a resolver debe partir de la no afectación de la
administración de justicia. La segunda es que las consecuencias que surgen de
las condenas establecidas por la JEP dependen del tipo de sanción. La
ordinaria, prevista para aquellos casos en los cuales no se reconoce
responsabilidad y verdad, previéndose una pena privativa de la libertad entre
15 y 20 años, lo que significa que existe una imposibilidad fáctica para
participar en política; acaeciendo algo similar con las penas alternativas. Sin
embargo, en el caso de las penas propias previstas en la JEP es indiscutible la
posibilidad de participar en política. A su juicio, entonces, el
desconocimiento del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no
repetición generaría la aplicación del régimen ordinario de participación en
política.
2.7 Fréderic Massé. Consideró política y éticamente correcto que
quienes dejen las armas participen en política, siempre y cuando hubieren
cumplido las condenas impuestas; sin embargo, el artículo solo establece como
requisito la expresión formal de acogerse a los mecanismos de justicia
transicional, luego, podrían ser elegidos sin haber cumplido una pena, lo cual
genera un problema político y moral. Expuso su desacuerdo con la ocupación de
cargos públicos sin someterse a una votación popular, pues ello sería un
“regalo perverso”, al recibir unos beneficios a pesar de la comisión de
crímenes; mismos a los que no tienen acceso ciudadanos que no han cometido
ninguna clase de delitos.
2.8 Universidad Javeriana. Destacó la importancia de regular de manera específica los efectos de las decisiones que
puedan tomarse en el trámite del proceso que se lleve a cabo en la JEP, de cara
a la participación política; asimismo, recordó que tampoco podrán participar en
política quienes no accedan al tratamiento de esta jurisdicción.
2.9 Movimiento Voces por la Paz
y la Reconciliación. Estimó que la participación en política no
limita la aplicación de las sanciones en la JEP, anotando que no hay
contradicción entre participación en política y el sistema de VJRNR, en tanto
no podrán ser candidatos quienes no han manifestado su compromiso de someterse
a dicho sistema. De otro lado, expuso que la participación en política debe
permitirse para aquellos condenados por delitos políticos, no para delitos
comunes y en ese orden, no se contraviene la inhabilidad prevista en el
artículo 122 de la Constitución. Asimismo, explicó que, existe normativa en el
marco jurídico para la paz que regula las consecuencias del incumplimiento de
las obligaciones contempladas en el SVJRNR precisando que en tales casos se
aplicarán las normativas ordinarias.
2.10 Senador Alfredo Rangel
Suárez, Partido Centro Democrático. Manifestó que ese partido ha defendido la idea que quienes han cometido
delitos de lesa humanidad, se les prohíba la participación en política, como
fue determinado en el proceso surtido con los paramilitares. Afirmó que la
Fiscal de la Corte Penal Internacional remitió una escrito en la cual expuso
que una condena inadecuada de cara a la gravedad de los delitos y el grado de
participación en los mismos invalidaría el acuerdo de paz, aun cuando sus fases
hayan sido legítimas. En ese comunicado, la citada Fiscal expresó que también
debe prohibirse la participación en la vida pública. Expresó que es aceptable
la participación en política siempre que no se trate de personas que
participaron en este tipo de delitos o hayan tenido una participación menor
restringiéndose a los máximos responsables de los mismos. También reclamó que
no se haya tenido en cuenta la propuesta consistente en que el acceso a la
política se permitiera solo después del cumplimiento de esas penas leves
previstas en la JEP.
2.11 Federación Colombiana de
Víctimas de las FARC. Hizo
referencia a las consecuencias jurídicas que deben derivarse de la imposición
de una condena por parte de la JEP, cual es la silla vacía. Destacó que deben
aplicarse las normas que rigen a los demás partidos, destacando lo que
considera una deslegitimación del acuerdo de paz, pues se crea una inequidad,
en tanto que las víctimas van a competir por 16 curules sin organización,
presupuesto ni garantías.
3. Intervenciones
ordinarias
3.1 Presidencia de
la República. Indicó que la habilitación
para participar en política de las personas que hayan sido sancionadas por la
JEP es una forma de materializar el marco democrático participativo que
caracteriza al Estado colombiano, por lo cual es compatible con el principio
estructural de la democracia participativa. Señaló que una de las causas
profundas del conflicto armado colombiano fue la exclusión de ciertos sectores
sociales de la participación en política y del acceso a los cargos públicos.
Del mismo modo, adujo que la reintegración en política de los excombatientes es
una garantía de no repetición para las víctimas, ya que se asegura que quienes
tomaron parte en la guerra interna tramiten, en adelante, sus reclamos y conflictos
por las vías democráticas, legales y pacíficas.
Aseveró que en este caso hay una materialización del eje transversal de
la Constitución denominado marco democrático participativo, así como una medida
de inclusión política que resulta indispensable para alcanzar el objetivo de la
paz mediante la supresión de las raíces del conflicto armado, basadas en la
exclusión política de ciertos sectores de la sociedad. Afirmó que la
habilitación en política en el plano individual no se regula por el Acto Legislativo
03 de 2017, sino por el artículo 20 del Acto Legislativo 01 de 2017 que crea la
JEP. Subrayó que mientras la JEP aborda la habilitación para la participación
individual en política, el acto legislativo regula la reincorporación en
política de las FARC-EP como colectivo.
3.2 Defensoría del
Pueblo. Estimó que todas las
garantías que se establecen en el Acto Legislativo 03 de 2017, relacionadas con
el otorgamiento de la personería jurídica, la vocería con voz pero sin voto
ante la máxima autoridad electoral, la asignación de un mínimo de curules en el
Congreso, la financiación especial de campañas y un centro de pensamiento y
formación política, tienen como lógica permitir la participación política de
este actor que ha dejado las armas, bajo la premisa de mantener un compromiso
de respeto y sometimiento al SIVJRNR. Encontró que una interpretación en
contrario carecería de un efecto útil y eficaz de las medidas referidas,
destacando que a la Corte le corresponde recoger el precedente de la sentencia
C-577 de 2014, que dispuso la inexistencia de un derecho absoluto de las
víctimas, a partir del cual se pueda negar la participación en política de
quienes decidan voluntariamente dejar las armas en contra del Estado, dado que
tal hipótesis contraría el principio definitorio de la Constitución de
participación política inherente al sistema democrático.
Concluyó que el derecho a la participación en política, activo o pasivo
no se restringe con la imposición de una sanción de la JEP, siempre y cuando se
garantice el cumplimiento de las obligaciones impuestas por el SIVJRNR
encaminadas a la satisfacción de los derechos de las víctimas. Por esta razón,
solicitó que se declare la constitucionalidad en el entendido que
el incumplimiento a los requerimientos del SIVJRNR por los candidatos que
hubieren sido miembros de las FARC-EP, dará lugar a la pérdida del derecho a
participación en política[264].
3.3 Registraduría
Nacional del Estado Civil. Se limitó a formular
algunos cuestionamientos, a saber: ¿cómo se determina que un candidato fue
miembro de las FARC-EP?, ¿cuál es el mecanismo jurídico para expresar que se
acoge a los mecanismos y medidas establecidas en el SIVJRNR? y, ¿cómo se
determina cuáles son los candidatos que han resuelto su situación jurídica en
virtud de la Ley 1820 de 2016?
3.4 Misión de
Observación Electoral (MOE). Teniendo como premisa mayor los derechos de las
víctimas consideró que en este asunto no se sustituyó la Constitución, dado que
se deben evaluar las consecuencias jurídicas de la imposición de una condena en
la JEP y el ejercicio de un cargo de elección popular de un excombatiente de
las FARC-EP; por lo que se debe procurar que ese ejercicio simultáneo permita
el cumplimiento de la obligación en cabeza del Estado de sancionar las graves
violaciones a Derechos Humanos en contextos de justicia transicional, ya que en
todo caso las sanciones tienen una naturaleza restaurativa y reparadora,
procurando además la garantía de no repetición. Respecto del incumplimiento de
los mecanismos y medidas del SIVJRNR, encontró que el mismo supone la pérdida
de los tratamientos especiales que le son otorgados a los ex miembros de las
FARC-EP, por lo que, en ese sentido, si un ex guerrillero que este ejerciendo
un cargo de elección popular incumple algunos de las condiciones del sistema,
dejará de tener los beneficios y se le aplicará el régimen ordinario por la
comisión de un ilícito, es decir, lo correspondiente al régimen de
inhabilidades –art. 179 C. Pol.-, el régimen de reemplazos y la silla vacía
–art. 134 C. Pol.-.
Así mismo, estimó
que el acto legislativo en cuestión no sustituye el principio democrático y el
derecho de las víctimas a la reparación integral, ya que el juicio de
sustitución debe tener en cuenta el fin último de la paz en materia de justicia
transicional y ponderar que en este caso lo que se establece por el
constituyente derivado es la posibilidad de prever una serie de reglas que le
permiten flexibilizar el tránsito de grupos insurgentes a la vida civil y
democrática. Concluyó que dentro del marco de la justicia transicional es
válido realizar ajustes institucionales, tales como la apertura de escenarios
de participación política, para garantizar de este modo la estabilidad del
acuerdo de paz, además que en estos casos se debe valorar el momento de la
excepcionalidad el proceso[265],
así como el reconocimiento de la democracia participativa y pluralista como
principios que fortalecen la paz.
3.5 Unidad para las Víctimas. Estimó que no se
sustituye la Constitución en cuanto al pilar fundamental del derecho de las
víctimas, dado que la participación en política está articulada con los
mecanismos, medidas y sanciones establecidas en el SIVJRNR. Señaló que el
numeral 5 del artículo transitorio 1º es constitucional dado que la inscripción
de candidatos y listas a cargos de elección popular, se encuentra articulada
con el SIVJRNR, pudiendo participar en política y ocupar cargos de elección
popular las personas que hayan aportado al sistema y el tratamiento especial
dispuesto en la JEP. Adujo que la participación en política resulta un
incentivo para las personas que pertenecieron a las FARC-EP favorables a los
intereses de las víctimas, condicionando su participación a que se cumplan las
condiciones de verdad, justicia, reparación y no repetición que se encuentran
en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016. Señaló que en caso de que se
incumplan los presupuestos del SIVJRNR, lo que genera es una inhabilidad
sobreviniente.
3.6 Fréderic Massé[266]. Encontró ética y políticamente correcto que personas
que hayan sido condenadas por alzarse en armas puedan recuperar sus derechos
políticos y ser candidatos a cargos de elección popular, aunque consideró que
este derecho a participar se debió dar una vez cumplido los eventuales juicios
y condenas. Manifestó que el artículo transitorio 1.5 del acto legislativo,
plantea un problema jurídico, pero sobre todo político y moral. En su opinión,
los electores deberían saber ¿qué crímenes ha cometido el candidato?, ¿cuál fue
su condena? y ¿si pagó o no la pena? Consideró correcto que se autorice la
participación en política de ex miembros de las FARC, pero esto se debió
permitir solamente una vez hubieran pasado por la justicia transicional.
Argumentó que los problemas que se generan son variados, por ejemplo ¿qué pasaría
si un miembro de las FARC-EP elegido a un cargo de elección popular resulte
condenado por la JEP después de haber sido elegido? Señaló que no se trata de
impedir que dicho grupo alzado en armas presenten candidatos a cargos de
elección popular, sino de impedir temporalmente que personas que no estén a
salvo con la justicia transicional, puedan presentarse a cargos de elección
popular.
3.7 Francisco Toloza Fuentes, Movimiento Voces por la Paz y la
Reconciliación[267]. Explicó que el
tránsito de la guerra al pos acuerdo sólo ha sido posible garantizando la
participación política de los ex miembros de grupos alzados en armas y su
consecuente reconocimiento como agrupaciones políticas. Respecto del posible
desconocimiento del SIVJRNR señaló que para acceder a dicho tratamiento es
necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no
repetición. Explicó que el incumplimiento de cualquiera de las condiciones, así
como la aportación dolosa de información falsa, tendrán como consecuencia la
pérdida del tratamiento especial de justicia, entendido esto como la no
aplicación de las sanciones propias y alternativas, sino la imposición de las
ordinarias que deberán ser cumplidas en sitios ordinarios de reclusión.
Determinó que será
competencia de la JEP regular la gradualidad de las consecuencias del
incumplimiento de las condiciones obligatorias, teniendo en cuenta que solo los
que revistan gravedad darán lugar a perder el tratamiento especial de justicia,
en concordancia con el artículo transitorio 10 del Acto Legislativo 01 de 2017.
Añadió que si, en algún caso, la JEP impusiera a un excombatiente que se
encuentre ejerciendo algún cargo público, una sanción que le impidiese cumplir
con los requisitos administrativos propios del ejercicio, la sucesión en el
cargo responderá, en el caso del Congreso de la República, al siguiente en la
lista presentada para elecciones y, en el caso de cargos de otras instancias,
al que designe el nuevo partido. Coligió que es la JEP el organismo encargado
de velar por el cumplimiento de los compromisos y sanciones establecidas,
mecanismos que tienen un acompañamiento internacional para apoyar y respaldar
los esfuerzos conjuntos y así lograr con éxito la consolidación de la paz
estable y duradera.
3.8 Procuraduría General de la Nación. Conceptuó que las medidas evaluadas no pugnan con
los ejes fundacionales de la participación política ni del pluralismo, por
cuanto aquellas se articulan con el sistema de justicia transicional previsto
en el Acto Legislativo 01 de 2016. Al citar el contenido del artículo 20 de la
JEP, encontró que no puede derivarse una especie de inviolabilidad política de
los excombatientes, ya que su participación a través de aquél requiere el
cumplimiento armónico de las medidas previstas en el Acto Legislativo 01 de
2016. Señaló que el artículo 5º de dicho acto establece que quien “incumpla cualquiera de las condiciones del
Sistema, perderá el tratamiento especial de la justicia” y, por ende, el
incumplimiento de cualquiera de las obligaciones genera la reinstalación de la
referida inhabilidad.
Sin embargo,
resaltó que al revisar el acuerdo de paz y la normatividad aprobada hasta el
momento, no se evidencia una definición de lo que se puede entender por un
eventual incumplimiento respecto de los mecanismos y medidas del SIVJRNR, ni
tampoco la correspondiente gradación de la inobservancia frente a las
consecuencias que genera. Por lo que en ese sentido, será la JEP la que efectúe
tales gradaciones, teniendo en cuenta que no parece razonable que las infracciones
menores sean tratadas con la misma severidad que las más graves. Explicó que
para dar aplicación al principio de legalidad que rige en materia penal y dado
el vacío normativo se hace necesario que se expida la regulación pertinente,
para determinar los efectos de los incumplimientos de las medidas del sistema
de justicia transicional, teniendo en cuenta que estas tendrían implicaciones
ante los beneficios establecidos.
Concluyó que en
algunas ocasiones existe una imposibilidad de carácter fáctico para ejercer los
cargos públicos, en razón a que no resulta posible cumplir simultáneamente la
sanción impuesta y los deberes de la función pública. Por ejemplo, cuando se
aplican las sanciones alternativas y ordinarias que implican la restricción de
la libertad y el libre tránsito. En este caso, será la JEP la que determine
caso a caso si la sanción puede cumplirse en forma armónica con el ejercicio de
un cargo de elección popular.
4. Requisitos exigidos a los partidos y movimientos políticos para
inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular
4.1 Partidos y movimientos políticos. El artículo 40 de la Constitución en su
numeral 3 consagra el derecho de los ciudadanos a “constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin
limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y
programas”. Más adelante la propia Carta -art. 107- desarrolla esa
posibilidad, incluyéndola como garantía y derecho de todos los ciudadanos para
fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, bajo el marco
de libertad de afiliación o retiro. Tal derecho, en todo caso, se limita dada
la imposibilidad de pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento
político con personería jurídica, además de introducir a su organización un
funcionamiento democrático, fundado en los principios de transparencia, objetividad, moralidad,
equidad de género, y deber de presentar y divulgar sus programas políticos.
Ahora bien, resulta oportuno recordar la
diferencia entre partido y movimiento político. En efecto, el artículo 2° de la
Ley estatutaria 130 de 1994 señala que “los
partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político,
promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la
formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al
poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones
políticas y democráticas de la Nación. Los movimientos políticos son
asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación
de la voluntad política o para participar en las elecciones.”
A
través de la sentencia C-089 de 1994[268]
esta Corporación aludió al alcance de la constitucionalización de los partidos
y movimientos políticos, así:
“La
definición de partido que consagra el artículo 2 recoge, en lo esencial, las
funciones sumariamente descritas, como quiera que la anterior relación de
funciones, equivale a postular que en aquél se refleja el pluralismo político
y, por su conducto, se promueve y encauza la participación de los ciudadanos y
la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder
al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones
políticas. Con la constitucionalización de los partidos se pretende, entonces,
establecer reglas de juego que permitan mejorar las condiciones de competencia
pluralista, fundamento del sistema democrático, y con ello develar y controlar
una actividad en la que se determina lo esencial del poder político y de la
función pública. (…) El movimiento de tipo político, por su grado de
organización y permanencia, está llamado a convertirse eventualmente en
partido. La organización social, en cambio, mantiene sus propósitos políticos
como objetivos que adquieren importancia coyuntural en la consecución de los
fines de tipo social que posee la institución. El movimiento social no tiene el
grado de organización del partido o de la organización social. Sus objetivos
también son circunstanciales, pero su evolución puede derivar en un movimiento
político”.
Tal
distinción se demarca, como lo afirmó el Consejo de Estado, en los fines de su
existencia y actividad en tanto que “en el caso de los partidos políticos estos
buscan acceder al poder, a los cargos de elección popular e influir en las
decisiones políticas y democráticas de la Nación, mientras que los movimientos
políticos buscan influir en la formación de la voluntad política o participar
en las elecciones”[269].
4.2 Requisitos legales para la
inscripción de candidatos a listas de cargos y corporaciones de elección
popular. El artículo 28 de
la Ley estatutaria 1475 de 2011 estableció los requisitos para que los partidos
y movimientos políticos inscriban candidatos a cargos y corporaciones de
elección popular, a saber: (i) debe tratarse de partidos y movimientos
políticos que tengan reconocida su personería jurídica; (ii) han de cumplirse
las calidades individuales en el candidato; (iii) debe observarse que no se
encuentren incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad; (iv) ha de
comprender candidatos elegidos mediante procedimientos democráticos según los
estatutos; (v) como quiera que la inscripción se realiza a través de listas, en
el caso específico de que se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección
popular o las que se sometan a consulta, sin que ello se aplique a los
resultados, deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros; y (vi)
los partidos y movimientos políticos no podrán inscribir listas para elección
de congresistas por circunscripciones especiales de minorías étnicas.
En relación con el procedimiento de
inscripción, el artículo 30 de la mencionada normativa establece que:
“El
periodo de inscripción de candidatos y listas a cargos y corporaciones de
elección popular durará un (1) mes y se iniciará cuatro (4) meses antes de la
fecha de la correspondiente votación. En los casos en que los candidatos a la
Presidencia de la República sean seleccionados mediante consulta que coincida
con las elecciones de Congreso, la inscripción de la correspondiente fórmula
podrá realizarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la
declaratoria de resultados de la consulta. En los casos de nueva elección o de
elección complementaria para el resto del periodo de cargos y corporaciones de
elección popular, el periodo de inscripción durará quince (15) días calendario
contados a partir del día siguiente de la convocatoria a nuevas elecciones. La
inscripción de candidatos para la nueva elección se realizará dentro de los
diez (10) días calendario contados a partir del día siguiente a la declaratoria
de resultados por la correspondiente autoridad escrutadora. Parágrafo. En los
casos de nueva elección o de elección complementaria, la respectiva votación se
hará cuarenta (40) días calendario después de la fecha de cierre de la
inscripción de candidatos. Si la fecha de esta votación no correspondiere a día
domingo, la misma se realizará el domingo inmediatamente siguiente”.
También se incorpora en la
regulación -art. 31 Ley 1475 de 2011- la posibilidad de realizar modificaciones
a las inscripciones de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular,
solamente con ocasión de (i) la falta de aceptación de la candidatura o (ii) la
renuncia a la misma; lo anterior dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la fecha de cierre de las correspondientes inscripciones.
Tratándose de revocatoria de la inscripción por causas constitucionales o
legales, inhabilidad sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la
inscripción, expone tal disposición que podrán modificarse las inscripciones
hasta un (1) mes antes de la fecha de la correspondiente votación. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 190 constitucional, en caso de muerte
o incapacidad física permanente podrán inscribirse nuevos candidatos hasta ocho
(8) días antes de la votación.
Adicionalmente, en lo que
respecta a la posibilidad de aceptación o rechazo, la misma será competencia de
la autoridad electoral ante la cual
se realiza la inscripción, a quien le compete verificar el cumplimiento de los
requisitos formales exigidos, y su aceptación. En caso de disponerse el rechazo de la solicitud de inscripción,
debe concretarse mediante acto motivado y opera cuando: (i) se inscriban
candidatos distintos a los seleccionados mediante consultas populares o
internas, o (ii) los candidatos hayan participado en la consulta de un partido,
movimiento político o coalición distinta al que los inscribe. Acto contra el cual proceden los recursos de ley.
4.3 Posibilidad de participar en
política como consecuencia de la terminación dialogada del conflicto armado. En el marco de la actual justicia
transicional la Corte viene sosteniendo la necesidad de valorar positivamente
la disposición reflexiva de aquellos que durante años desconocieron el
ordenamiento jurídico haciendo parte de un conflicto armado que implicó grandes
costos para la sociedad y el país, pese a lo cual, en un acto no de rendición
sino reflexivo, decidieron dejar las armas y formar parte de un dialogo
abierto. De allí que como se sostuviera en la sentencia C-577 de 2014, el
Estado tiene el deber de conseguir la paz, lo que “no encarna el objetivo de avasallar al enemigo, sino de acabar con una
forma de interacción violenta”.
Por esta razón, no existirá una mejor forma de procurar la inclusión en
la vida civil de aquel que inicialmente desconoció la legitimidad del Estado,
que ahora oírle y hacerle partícipe, a través de la generación de escenarios
democráticos que les permita expresar sus ideas e inclusive hacer oposición,
sin que las armas continúen siendo el método. Ello en voces de la Corte “implica necesariamente la ampliación de la
base democrática con la inclusión de todos aquellos que por causas del
conflicto armado o del régimen que se intenta dejar atrás se encontraban por
fuera. Esta actitud pro democrática trae como consecuencia la estabilidad del
proceso de transición que se extiende hasta el postconflicto y paralelamente,
implica la ganancia del reconocimiento del Estado que acoge a los
desmovilizados o fuerzas armadas rebeldes que lo eran porque desconocían la
legitimidad de aquel”[270].
No es, entonces, la posibilidad de participar en política un costo
demasiado alto, si se tiene claro que lo que se obtendrá es precisamente un
cambio de paradigma arraigado en dichos grupos, en tanto se evitará la
continuidad del uso de la violencia como forma de expresión o imposición del
pensamiento, pasando entonces a escenarios que en derecho les permitirá
expresarse y obtener conformidad social, o comprender si es del caso el pensamiento
contrario, como reflejo de la democracia, la participación y el
pluralismo.
Se erradica entonces -cuando menos en los que respecta a este grupo- el
ilegitimo uso de métodos violentos que no sólo traen dolor a las víctimas sino
a la sociedad misma, en tanto que, aquellos a los que la violencia no ha tocado
directamente, han tenido que convivir con la irradiación de más de cinco
décadas de dolor, sangre y frustración; por lo que, en procura de culminar esa
forma de interacción violenta, el Estado debe asumir el compromiso en pro de la
paz y la reconstrucción de hilos que permitan tejer un respiro de aliento; por
lo que es la democracia y el dialogo democrático, ese sí, el método adecuado e
indispensable para lograrlo.
El devenir histórico del país ha obligado al reconocimiento de los
disidentes como actores políticos, consagrando inclusive el delito político en
contraposición al delito común, bajo el concepto de que el primero tiene un fin
social y común, mientras que el segundo tiene una connotación egoísta. Lo que
implica “para
el Estado que un grupo armado, a pesar de haber cometido en el contexto del
conflicto graves conductas criminales, mantiene una dignidad moral que
justifica que el gobierno pueda adelantar con ellos una negociación política[271].
Al mismo tiempo, implica para los actores tener una etiqueta y caer en una
categoría distinta a la de criminal ordinario, abriendo con ello las puertas a
un diálogo que reconoce su doble connotación armada y política”[272].
Por esta razón la Carta Política permite la posibilidad que quienes
cometan delitos políticos puedan postularse para cargos de elección popular o
cargos públicos, siendo inclusive beneficiados por mecanismos como la amnistía
y el indulto. Se trata justamente de una excepción al régimen de inhabilidades
para ejercer cargos públicos, que da vía libre a la participación política de
quienes han incurrido en delitos políticos y sobre el cual los desarrollos
jurisprudenciales no han sido amplios, sin que tampoco se observen “estándares
internacionales que limiten su aplicación, lo que implica que el Estado goza de
pleno margen de discrecionalidad en especial, cuando se trata de un contexto de
justicia transicional que busca poner fin a un conflicto armado de décadas.”[273].
En lo que atañe a la participación política de quienes cometen este
tipo de delitos, la Corte indicó que “en el
ámbito de la participación política no existen estándares en el ordenamiento
jurídico nacional o internacional, que limiten la aplicación del concepto de
delito político para permitir que un grupo al margen de la ley o sus miembros,
una vez pagada la pena y realizada la respectiva desmovilización, puedan
participar en política.”[274]. Así pues, no podrá considerarse que existe
una imposibilidad o limitación de participación política para quienes activen
comportamientos calificados como delitos políticos o conexos a estos, aun
cuando se trate de aquellos considerados graves, como lo ha afirmado la Corte: “la participación política como principio
fundante y transversal al régimen constitucional colombiano, resulta esencial
en la conformación, ejercicio y control del poder en un Estado democrático como
el establecido a partir de la Constitución de 1991. Los límites que a la misma
se establezcan no podrán tener fundamento en condenas impuestas por la comisión
de delitos políticos o de aquellos que se consideren conexos a delitos
políticos.”[275].
Y es que dicha participación viene precedida por el claro sometimiento
de los antes detractores al Estado, por lo que la respuesta no debe ser otra
que la posibilidad de abrir escenarios democráticos incluyentes, dejando en
este punto por sentado que, inclusive, si se pretendiera limitar la posibilidad
de participación en política, la misma debe estar amplia y estrictamente
justificada, atendiendo los contenidos del art. 23.2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y la Observación General 25 del Comité de Derechos Humanos.
Tales disposiciones que en su mayoría se integran al bloque de
constitucionalidad, aun cuando entregan ciertos márgenes de apreciación a los
Estados, obligan a justificar posibles restricciones al derecho de elegir y ser
elegido.
Como se enunció, en la sentencia C-577 de 2014 esta Corte tuvo
oportunidad de analizar la garantía del derecho a la participación política en
el marco de la justicia transicional, que para ese momento tenía como soporte
el Acto legislativo 01 de 2012, por medio del cual se adicionaron los artículos
transitorios 66 y 67 a la Constitución Política. En efecto, para ese momento el
artículo transitorio 67 determinaba que “una ley estatutaria regulará cuáles serán
los delitos considerados conexos al delito político para efectos de la
posibilidad de participar en política. No podrán ser considerados conexos al
delito político los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa
humanidad y genocidio cometidos de manera sistemática, y en consecuencia no
podrán participar en política ni ser elegidos quienes hayan sido condenados y
seleccionados por estos delitos.”
En aquella oportunidad, la Corte destacó que la posibilidad de
participar en política debía asumirse de cara al marco de un proceso de
justicia transicional, en tanto la norma superior transitoria descrita solo
pretendía regular el tránsito de grupos armados ilegales a la paz, por lo que
de ninguna manera eliminaría de manera permanente algún presupuesto esencial de
la Carta Política.
Así, sobre el contenido sustancial del precepto demandado para ese
momento, en la decisión se anotó que desarrollaba herramientas para la
superación del conflicto armado a través de la participación política de los
actores que integraron el mismo, destacando que el acto legislativo, que para
ese momento se estudiaba, establecía la prohibición al legislador de declarar
como delitos políticos o conexos al mismo los crímenes de lesa humanidad y los
constitutivos de genocidio, con el objetivo de privar de la posibilidad de
participación política a los actores que cometieron los mencionados
comportamientos. Además, se indicó que la participación política de las
personas que fueron halladas responsables por la comisión de delitos políticos,
se encontraba sujeta al cumplimiento de la sanción que en desarrollo del
componente penal del marco transicional el tribunal competente hubiere
decretado.
Pese a lo anterior, cinco años después, los contenidos del artículo
transitorio 67 fueron derogados por el constituyente derivado a través del Acto
legislativo 01 de 2017[276], introduciendo en el artículo
20 transitorio lo siguiente: “Participación
en política. La
imposición de cualquier sanción en la JEP no inhabilitará para la participación
política ni limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de
participación política. Parágrafo. Respecto a aquellas personas que pertenezcan
a organizaciones rebeldes que hayan firmado un acuerdo de paz con el Gobierno,
a efectos de reincorporación, quedarán en efecto suspensivo las condenas
derivadas de delitos competencia del Tribunal para la Paz impuestas por la
justicia ordinaria o disciplinaria, hasta que estas condenas hayan sido
tratadas por la Jurisdicción Especial para la Paz para lo de su competencia”.
Esta Corte por medio de la sentencia C-674 de 2017 revisó el Acto
legislativo 01 de 2017 en cuestión y concluyó que esa posibilidad de
participación en política no sustituye ningún eje definitorio de la
Constitución, particularmente el deber del Estado de investigar, juzgar y
sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al
derecho internacional humanitario. Atendiendo la incidencia del precedente
constitucional sobre el presente asunto, se transcribe los acápites que resultan
de la mayor pertinencia:
“La Corte estima que aunque estas dos medidas
se orientan a materializar las exigencias inherentes a la terminación del
conflicto armado y al principio de participación política como eje esencial del
ordenamiento superior, en cualquier caso deben ser articuladas con el deber del
Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos
humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, dado que una
habilitación irrestricta e incondicionada para reincorporarse en la vida
pública del país a quienes han sido condenados por la justicia ordinaria o por
la propia JEP, podría reñir con la obligación del Estado de imponer sanciones
efectivas a los máximos responsables de los delitos de genocidio, de los
crímenes de guerra y de los delitos de lesa humanidad cometidos en el marco de
conflicto armado.
(…)
De este modo, en principio, la
reincorporación a la vida pública de las personas que han participado en el
conflicto armado es consecuente con la naturaleza del proceso transicional en
el que se inscribe la medida, y con el marco democrático al que responde el
ordenamiento constitucional.
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte
encuentra que las medidas de reincorporación a la vida pública deben ser
articuladas con el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las
graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario.
Lo anterior, por dos razones fundamentales:
(i) primero, porque las sanciones penales, tal como han sido concebidas en el
ordenamiento jurídico, envuelven ellas mismas una restricción para participar
en la vida pública, en el entendido de que los delitos, incluso aquellos que se
estatuyen en función de bienes jurídicos individuales como la vida o la
integridad personal, envuelven una agresión a la comunidad política; en este
orden de ideas, una habilitación abierta e irrestricta para participar en
política y para ejercer los derechos de participación política sin ninguna
limitación, podría implicar una anulación de este componente de las penas; (ii)
y segundo, porque las sanciones penales envuelven también una restricción al
ejercicio de los derechos y libertades individuales, restricción que, de ser
real y efectiva, eventualmente podría impedir cumplir con las labores propias
de la participación en política y del ejercicio de los cargos públicos.
(…)
En definitiva, la Sala encuentra que, por un
lado, la habilitación para la reincorporación en la vida pública constituye un
elemento estructural del proceso de construcción de una paz estable y duradera,
y que además, es consistente con los imperativos que se derivan del principio
de participación como eje esencial del ordenamiento superior, pero que, por
otro lado, esta medida podría vaciar de contenido y eliminar la eficacia de las
penas impuestas por los delitos cometidos en el marco del conflicto armado, y
que por esta vía se podría desconocer el deber del Estado de imponer sanciones
efectivas a los máximos responsables de los delitos más graves y
representativos.
A juicio de esta Sala, la aparente dicotomía
puede resolverse favorablemente si se articulan adecuadamente los elementos del
sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición.
Primero, debe tenerse en cuenta que dentro de
la lógica del Acto Legislativo 01 de 2017, el régimen sancionatorio hace
prevalecer los componentes restaurativos y reparativos de las penas, sobre el
componente retributivo. Desde esta perspectiva, los señalamientos acerca de la
oposición irresoluble entre la habilitación para la reincorporación en política
y el cumplimiento de las penas impuestas por la JEP y por la justicia ordinaria
podrían superarse, porque como estas ya tienen una naturaleza, un contenido y
un alcance distinto, podrían cumplirse satisfactoriamente en este nuevo
escenario.
Segundo, como todos los beneficios,
tratamientos penales, derechos y demás efectos jurídicos establecidos en el
Acto Legislativo 01 de 2017 están sujetos al régimen de condicionalidades, para
la Corte es claro que las medidas previstas en el artículo transitorio 20 y en
el artículo 3 para la reincorporación en la vida política, se encuentran
supeditadas a este régimen, y en particular, a la dejación de armas, a la
contribución efectiva al éxito del proceso de reincorporación a la vida civil,
al aporte de verdad, a la implementación de garantías de no repetición, a la
contribución a la reparación de las víctimas, y a la entrega de menores de
edad, según calificación que debe hacer la propia Jurisdicción Especial para la
Paz a partir de criterios objetivos y empíricamente verificables que demuestren
que la reincorporación en la vida política ha tenido como contrapartida una
ganancia en términos de consecución de la verdad, de la reparación a las
víctimas y de la construcción de una paz estable y duradera.
Esta sujeción de la reincorporación a la vida
pública al sistema de condicionalidades implica, entre otras cosas, lo
siguiente: (i) que las personas que no contribuyan a la consecución de los
objetivos del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición
no pueden acceder a la habilitación prevista en el artículo transitorio 20;
(ii) que las personas que habiendo accedido a la habilitación prevista en el
artículo transitorio 20, pueden perderla si incumplen las condiciones del
sistema, según calificación que haga la Jurisdicción Especial para la Paz;
(iii) que las personas a las que se les impongan las sanciones ordinarias
previstas en el Acto Legislativo 01 de 2017, no podrán ser destinatarias de la
habilitación prevista en el artículo transitorio 20, puesto que, precisamente,
este tipo de sanciones proceden cuando las personas que cometieron delitos en
el marco del conflicto, no hicieron los aportes requeridos al sistema de
verdad, justicia, reparación y no repetición, para acceder a los beneficios y
tratamientos penales especiales; (iv) que aunque la habilitación para
participar en política y para ejercer los demás derechos de participación
política en principio comprende a las personas que han sido sancionadas por la
justicia ordinaria, por vía de la suspensión de la condena prevista en el
parágrafo del artículo transitorio 20, dicha suspensión de inhabilidades
también se encuentra condicionada al cumplimiento progresivo y de buena fe de
las obligaciones previstas en el Acto Legislativo 01 de 2017, y en particular,
las relativas a la dejación de armas, al sometimiento al sistema integral de
verdad, justicia, reparación y no repetición, la atención de las obligaciones
ante la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición, y ante la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, y al
compromiso de no reincidencia; (v) que en el caso específico de los miembros de
las FARC, para efectos de la inscripción de sus candidatos, corresponderá al
Alto Comisionado para la Paz certificar acerca de la pertenencia de las FARC, y
al Secretario Ejecutivo de la JEP, sobre el compromiso de sometimiento al
sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición; asimismo, las
demás obligaciones propias del sistema de condicionalidades se cumplirán de
manera progresiva, según el diseño y el momento de entrada en funcionamiento de
los diferentes componentes del modelo; (vi) que corresponde a la. JEP verificar
el cumplimiento del sistema de condicionalidades, así como levantar las medidas
de suspensión de las condenas, en caso de incumplimiento.
Y finalmente, como la investigación,
juzgamiento y sanción de las graves violaciones a los derechos humanos y las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario constituye un deber
ineludible del Estado al que no puede sustraerse el sistema judicial, la Corte
entiende que el artículo transitorio 20 debe ser entendido en el sentido de que
la Jurisdicción Especial para la Paz preserva la facultad para determinar en
cada caso, si la sanción impuesta es o no compatible con la reincorporación en
la vida pública y con el ejercicio de los derechos de participación política.
Para estos efectos, la Jurisdicción Especial para la Paz deberá tener en cuenta
distintos factores, entre ellos, los siguientes: (i) la naturaleza de la
sanción impuesta, los componentes que la integran, y las finalidades de
disuasión, retribución, rehabilitación y restauración a las que atiende; (ii)
la gravedad de la infracción cometida; (iii) el grado de responsabilidad del
autor del delito; (iv) la intención genuina del autor del delito dé responder
ante la justicia. En síntesis, la JEP deberá establecer si el cumplimiento de
la pena puede ejercerse simultáneamente con el ejercicio; de los distintos
derechos de participación política, garantizando el deber del Estado de
investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y
las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, así como el de asegurar
los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y no
repetición.
Desde esta perspectiva, el artículo
transitorio 20, así entendido e interpretado, preserva la exigencia de la
sentencia C-577 de 2014 de garantizar la efectividad de las penas en los
procesos de reincorporación a la vida política. En este caso, teniendo en cuenta
la especial naturaleza de las sanciones que se imponen en el marco del
Jurisdicción Especial para la Paz, será dicha instancia la que determine en
cado caso la viabilidad de la reincorporación y el cumplimiento simultáneo de
la pena, a la luz del principio general de efectividad de las mismas.
5.5.1.7. De este modo, la Corte encuentra que
el Acto Legislativo 01 de 2017 no sustituyó el deber del Estado de investigar^
juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, ya que aunque creó un
régimen especial para juzgar los delitos cometidos en el marco del conflicto
armado que flexibiliza los estándares previstos en la ley ordinaria,
contemplando distintas modalidades de renuncia a la persecución judicial de los
delitos, la suspensión total o parcial de ejecución de la condena, y la
aplicación de penas especiales, se preservó el sustrato básico del citado
principio, al disponer la sanción efectiva para todas las personas que haya
cumplido un rol esencial en la comisión de los delitos de lesa humanidad, los
crímenes de guerra y los delitos de genocidio en el contexto del conflicto
armado”.
Conforme a lo expuesto, la Corte concluyó que “la habilitación para la reincorporación en la vida pública de quienes
han cometido delitos en el marco del conflicto armado prevista en el artículo
transitorio 20, tampoco sustituye ningún principio medular del ordenamiento
constitucional, por las siguientes razones: (i) primero, porque la habilitación
allí prevista es consistente con el principio de participación política que
irradia toda la Constitución Política, así como con la naturaleza de los
escenarios transicionales, en los que la reincorporación a la vida pública
constituye una herramienta decisiva para canalizar la disidencia y la
inconformidad por los mecanismos democráticos; (ii) segundo, porque la
habilitación allí prevista se encuentra supeditada al régimen de
condicionalidades, esto es, a la contribución a la verdad, a la justicia, a la
reparación de las víctimas, y a la no repetición; (iii) tercero, porque la
Jurisdicción Especial para la Paz preserva la facultad para determinar si las
sanciones impuestas son compatibles con el ejercicio de los derechos políticos,
de suerte que en aquellos casos, por la naturaleza la condena impuesta, no sea
posible armonizar el cumplimiento efectivo de la pena, y el ejercicio de los
citados derechos, así lo determinará la JEP”.
5. Juicio de sustitución
Al realizar la lectura del numeral 5 y atendiendo el contenido de las
intervenciones, corresponde a la Corte resolver esencialmente si ¿permitir al
partido o movimiento político que surja de las FARC-EP, en el marco de la
justicia transicional, inscribir candidatos y listas de candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular, bajo las condiciones de haber expresado formalmente
su voluntad de acogerse a los mecanismos y medidas establecidas en el SIVJRNR,
excepto cuando se haya resuelto su situación jurídica, sustituye algún eje
definitorio de la Constitución?
5.1 Premisa mayor
Para el presente
test dos serán los ejes definitorios respecto de los cuales se hará el tamiz de
la norma constitucional transitoria descrita: i) el primero, que se ha estudiado por
esta Corporación como eje común para todos aquellos análisis propios de la
justicia transicional, esto es, el compromiso del Estado
social de derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la
sociedad y de las víctimas[277]; y ii) el segundo, ya
desarrollado en acápites,
denominado participación política en
condiciones de igualdad.
Si bien es cierto en apartados iniciales de esta sentencia se hizo referencia
a tales ejes fundacionales, en esta oportunidad se centrará la atención en el
primero de ellos de cara a las prescripciones normativas del apartado que se
analiza. Habrá de recordarse que el modelo de Estado social de derecho adoptado
en la Constitución de 1991 se cimienta, entre otras, sobre la búsqueda
permanente de medidas que garanticen la vigencia de un orden político,
económico y social justo, así como en la efectividad de los principios,
derechos y deberes contemplados en ella[278]. En esa línea
argumentativa surge la justicia como uno de los valores que cimientan y
constituyen, la base valorativa del orden constitucional, para alcanzar los fines
sociales y esenciales del Estado.
En ese sentido, la justicia adquiere un carácter objetivo que impone
obligaciones concretas al Estado de garantizar el goce efectivo de los derechos
y deberes mencionados bajo tres lineamientos básicos: i) el Estado colombiano
debe abstenerse de adoptar medidas que de alguna manera obstaculicen la
disposición efectiva de los mismos; ii) seguidamente surge un deber de
protección que obliga al Estado a adoptar medidas positivas para garantizar que
no serán desconocidos por otros miembros de la sociedad; y finalmente, iii) la
existencia de una obligación de garantía, que comporta el deber de adoptar
medidas integrales que creen un marco sobre el cual se permita y fomente el
ejercicio de tales garantías.[279]
En ese contexto, surge la obligación objetiva y permanente de investigar, juzgar y sancionar todas las
actuaciones que trasgredan los bienes jurídicos de los que se dispone en el
desarrollo de la vida en sociedad. Seguidamente, el valor de la justicia
adquiere un carácter subjetivo cuya
titularidad compromete a los asociados implicando la posibilidad de acceder a
la administración de justicia así como de ejercer las facultades que surgen
para las víctimas con ocasión de la activación de un delito. La sentencia C-004
de 2003 señaló al respecto: “a esos
derechos de las víctimas corresponden ciertas obligaciones del Estado, pues si
las víctimas tienen derecho no sólo a ser reparadas sino además a saber qué
ocurrió y a que se haga justicia, entonces el Estado tiene el deber correlativo
de investigar seriamente los hechos punibles. Esta obligación estatal es tanto
más intensa cuanto más daño social haya ocasionado el hecho punible. Y por ello
ese deber estatal adquiere particular fuerza en los casos de violaciones de
derechos humanos”.
No puede, entonces, pensarse que la forma de activar los derechos de
las víctimas radica exclusivamente en procurar la reparación de los perjuicios
que se concretan como consecuencia del delito, porque en ese caso se trataría
de un respeto parcial de sus derechos, atentando de manera grave contra
presupuestos fundantes del Estado constitucional de derecho como la dignidad
humana. Así, esta Corporación en la sentencia C-228 de 2002 manifestó que: “se vulneraría gravemente la dignidad de
víctimas y perjudicados por hechos punibles, si la única protección que se les
brinda es la posibilidad de obtener una reparación de tipo económico.”
Empero, los deberes que obligan al Estado en el desarrollo de la
función judicial y los derechos de las personas que han visto transgredidos sus
bienes jurídicos, no deben entenderse de manera aislada. La existencia de
graves situaciones sociales que obstaculizan el normal desarrollo de la
convivencia pacífica constituye un componente
estructural que puede modificar una visión tradicional y ordinaria de la
justicia. En esa línea surge la justicia
transicional como una herramienta de evolución social que permite
trascender a un contexto de paz.
El desarrollo de proyectos de justicia
transicional en el ámbito nacional está sujeto al respeto de los parámetros
superiores e internacionales sobre la materia. En ese sentido, esta Corte ha
explicado que en los procesos de justicia
transicional se deberán concatenar los valores que entren en disputa,
contemplando medidas que no sacrifiquen desproporcionadamente uno de ellos en
beneficio del otro.[280] La jurisprudencia
constitucional que ha abordado la normatividad en el país sobre presupuestos de
la justicia transicional, y ha
evidenciado que el marco establecido en la Carta Política de 1991 permite
desarrollar este tipo de políticas excepcionales y transitorias. En esa medida,
esta Corte viene señalando que principios constitucionales fundamentales como
la justicia pueden ser objeto de ponderación al no tener la calidad de
absolutos.[281]
En esas situaciones excepcionales la universalidad de valores objetivos
y subjetivos que comporta la justicia debe analizarse desde una perspectiva
integral, que contenga la multiplicidad de variables de la vida social,
económica, política y jurídica del país. Luego, esta Corporación ha afirmado
que la visión integral que los procesos de justicia
transicional deben contener, implica el desarrollo de medidas públicas que
busquen la reconciliación de todos los actores que intervinieron o resultaron
afectados por la consecuencias del conflicto armado, el reconocimiento de los
derechos de las víctimas que aún en situaciones de grave convulsión social no se pueden desconocer de manera total y la
recomposición y fortalecimiento de la legitimidad social sobre las
instituciones públicas.[282]
El alcance de la justicia como principio constitucional fundamental
varía en la justicia transicional, al implicar una evolución del entendimiento
exclusivamente retributivo del término. Así, el deber estatal de investigar, juzgar
y sancionar las conductas delictivas no desaparece en los procesos de justicia
transicional, pero puede llegar a ser más benigno para concatenar de manera
efectiva los valores en disputa.[283] Asimismo, las medidas
estatales deberán brindar una mayor relevancia a los derechos de las víctimas a
la verdad, a la reparación y a la no repetición, pues a través de ellos se
garantiza la reconciliación y el fortalecimiento del Estado social y
democrático de derecho.
Las obligaciones que en materia de justicia tiene el Estado en el
transcurso de procesos de justicia
transicional, deben estar orientadas por la búsqueda permanente de una
especie de catarsis al interior del
conflicto social y, para ello, deberá aplicar medidas que a través de la
búsqueda de la verdad y la reparación de las víctimas, recompongan las
relaciones quebrantadas y así se pueda garantizar la no repetición de los
hechos sancionados.[284]
5.2 Premisa menor
El Acto Legislativo 03 de 2017, que a su vez contiene en el artículo 1º
el artículo transitorio 1º, reconoce al nuevo partido o movimiento político que
surja de las FARC-EP, posibilidades de
financiación, las cuales se rigen transitoriamente por reglas especiales. Una
de ellas es precisamente la contenida en el numeral 5, que concede
la posibilidad al partido que surja, de inscribir candidatos y listas a cargos
y corporaciones de elección popular, en las mismas condiciones que se exigen a
los demás partidos y movimientos políticos, a partir de la obligación que
quienes pretendan hacerlo expresen formalmente la voluntad de acogerse a los
mecanismos y medidas del SIVJRNR antes de realizar la inscripción, exceptuando
de la anterior exigencia a quienes hayan resuelto su situación jurídica en
virtud de los contenidos de la Ley 1820
de 2017, esto es, que se hayan visto beneficiados por amnistías de iure.
Ahora bien, respecto de los antecedentes
legislativos de la norma revisada y que soportan la interpretación genética de
la misma, se advierte que la principal finalidad del acto legislativo en
revisión consistió en ofrecer garantías de reincorporación a la vida
política regular -no armada-, para aquellos que habiendo dejado las armas
desean pertenecer a un partido, movimiento o agrupación política que represente
su base ideológica, permitiendo que sean expresadas de manera libre y
espontánea[285].
En la exposición de motivos del proyecto
se informa que uno de los logros más significativos del Acuerdo Final, tiene
que ver con el tránsito de las conductas violentas al ejercicio de la política
como mecanismo de participación, lo que requiere en todo caso de una plataforma
que así lo permita a efectos de lograr un adecuado ejercicio de la oposición y
la constitución de verdaderos partidos políticos[286].
Posteriormente, en el primer
debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes[287], surgió la disertación
respecto de la necesidad de garantizar que los candidatos de las FARC-EP al
Congreso y a la Presidencia de la República, no hubieran cometido crímenes de
guerra, ni delitos de lesa humanidad, aspecto que en adelante fue tema central
en las discusiones. Fue así como se presentaron propuestas como la siguiente:[288] “no podrán ser inscritos como candidatos a la Presidencia, al Senado o
a la Cámara de Representantes por el partido o movimiento político que surja de
la transición de las FARC- EP a la actividad política legal para participar en
las elecciones de 2018 y 2022, quienes haya sido condenados o sancionados por
crímenes de guerra o delitos de lesa humanidad”[289]. Pese a ello, adelantado
este debate se concluyó que el régimen de inhabilidades debía ser discutido en
otro proyecto, decidiendo habilitar la reincorporación de la organización para
transformarse en un partido o movimiento político, una vez dejada las armas[290].
En segundo debate[291] se reiteraron los argumentos
sobre la inadmisibilidad de candidatos de las FARC-EP que hubieren cometidos
delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, sin embargo, fue aprobado el
texto definitivo con modificaciones al proyecto de acto legislativo, pero sin
adiciones al texto original en cuanto al artículo 1 numeral 5[292].
A su turno, en primer debate de la otra cámara el Senador
Farruk Urrutia Jalilie -ponente- afirmó que “los derechos de participación
política deberían surgir una vez se cumpla con la totalidad de la pena de
reclusión y se hayan reparado a las víctimas, además de lo anterior la
participación política debe estar condicionada al cumplimiento de los
requisitos, de las Sentencia C-577 de 2013 (…)”[293]. Por su parte, el Senador Roosvelt Rodríguez
Rengifo encontró que se satisface la posibilidad de participar en política sin
que ello se considere como impunidad, toda vez que el numeral 3 del artículo 5
del acto legislativo de la JEP supone el cumplimiento de las sanciones
impuestas en esa jurisdicción; aunado a que si llegare a cometer un nuevo
delito, cuyo conocimiento corresponde a la justicia ordinaria, dicha jurisdicción también podría revisar
si ellos supone un incumplimiento de las condiciones del sistema integral.
Además se indicó que el numeral 8, ídem,
exige que para acceder al SIVJRNR “es
necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no
repetición aportar verdad plena significa relatar cuando se disponga de los
elementos para ellos de manera exhaustiva y detallada”[294]. Cuestionó el Senador Carlos Fernando Galán “¿entonces para el Senador Roosvelt y para el
gobierno en el acto legislativo quedó claro que quien eventualmente incumpla su
sanción sin haber cometido un nuevo delito, me refiero a la sanción relativa de
los delitos cometidos en el marco del conflicto, quien incumpla la sanción o
quien no cumpla con temas de verdad o reparación queda claro que puede perder
la habilitación política que le estamos dando con el acto legislativo?”[295]
A su turno, el Senador Galán Pachón presentó la siguiente proposición
aditiva al numeral 5: “Sin perjuicio de
lo anterior, la inscripción de candidatos que hubieran sido miembros del grupo
armado al margen de la ley FARC EP estará sujeta al cumplimiento de los deberes
de aporte a la verdad plena, reparación a las víctimas y garantía de no
repetición en los términos del inciso 3º del artículo 5º del Acto Legislativo
número 1 de 2017”[296]. Ello con la finalidad de que los excombatientes que hubieran
cometido graves delitos estén facultados para ser candidatos, siempre que hayan
contado la verdad, reparado a las víctimas y cumplido con el compromiso de no
repetición.
No obstante, el Ministro del Interior negó el aval solicitado en los
siguientes términos “en el tema de la
proposición de Carlos Fernando Galán, entiendo que tiene el mismo propósito que
tenía la proposición que se presentó en la discusión de la reforma
constitucional JEP y que planteamos nosotros y se está estudiando, debe
incorporarse algún régimen de sanciones para incumplimiento de las obligaciones
derivadas de la JEP no solamente desde el punto de vista de participación
política, sino en general que vendrán en la ley estatutaria de la JEP, así como
está planteada la proposición yo le pediría al Senador Galán que la dejáramos
para la ley estatutaria de la JEP, quedaría, este es el camino aprobada esta
proposición para que prácticamente, por el tiempo que queda de aquí a las
elecciones de marzo y el funcionamiento de la JEP, y el establecimiento de
sanciones para prácticamente excluir de la posibilidad de participar en las
elecciones más allá de las sanciones a quienes se han desarmado, se van a
desarmar en el mes de mayo, se van a convertir en partido político y ellos
tomarán la decisión como convención. Me imagino que la tomarán con sustento político
y electoral, pensando como cualquier dirigente político en la opinión pública
quienes participaran y quienes no siempre y cuando se acojan a la justicia
especial para la paz.”[297]
Sobre el particular expuso el Senador Galán Pachón que la decisión del
Gobierno nacional estaría debilitando el proceso de paz frente a la garantía de
los derechos de las víctimas, al tiempo que hizo un llamado al Gobierno y a las
FARC-EP, para que entiendan que el proceso de paz requiere legitimidad, para lo
cual se debe contar con los elementos que garantizan los derechos en general de
las víctimas y en especial el derecho a la verdad. Al presentarse discrepancias
entre las cámaras se designó una comisión accidental con la finalidad de
conciliar el texto, que aprobó el texto que hoy se encuentra a disposición de
la Sala[298].
Ahora bien, de cara al contenido de la norma ha de
entenderse que la posibilidad de inscribir candidatos y listas de candidatos
será para todos los cargos de elección popular, esto es, Presidente,
Vicepresidente, Gobernador y Alcalde, así como para corporaciones públicas, es
decir, Congreso de la República,
Asambleas Departamentales, Concejos Municipales, Juntas Administradoras Locales
y Parlamento Andino; siendo necesario que se cumplan las mismas condiciones de los demás partidos, así como los
cargos en que se ejercen funciones públicas. Así las cosas, deberán:
En primer lugar,
cumplir las calidades específicas que exige cada uno de los cargos para los
cuales se pretende la respectiva inscripción o postulación. Se trata, entonces,
del análisis individual de quienes serán inscritos a efectos de que acredite
los parámetros de capacidad y probidad en el ejercicio de los cargos, según las
exigencias legales especiales. Nótese que en este punto la norma no se está
refiriendo, verbigracia, a las curules que se tendrán por dos periodos, sino a
la posibilidad de inscripción en otros cargos de elección popular y cargos
públicos.
De esta manera, en cumplimiento del artículo 172 de la Constitución
quien pretenda postularse al Senado de la Republica deberá ser colombiano de
nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener más de treinta (30) años de edad en
la fecha de la elección; idénticos requisitos deberán cumplirse por quienes
deseen postularse al Parlamento Andino. A su vez para ser elegido Representante
a la Cámara, según el artículo 177, deberá ser ciudadano en ejercicio y tener
más de veinticinco (25) años de edad a la fecha de la elección. Y para ser
Diputado, según el artículo 299 de la Constitución, deberá ser ciudadano en
ejercicio y haber residido en la respectiva circunscripción electoral durante
el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección –el tema atinente a
condenas penales que trae la norma se analizará más adelante-.
Para ser Concejal según el artículo 42 de la Ley 136 de 1994 deberá ser
ciudadano en ejercicio y haber nacido o ser residente en el respectivo
municipio o de la correspondiente área metropolitana durante los seis (6) meses
anteriores a la fecha de la inscripción o durante un periodo mínimo de tres (3)
años consecutivos en cualquier época. Para efectos de ser elegido concejal por
los municipios del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, se requiere ser residente del Departamento conforme a las normas de
control de densidad poblacional y tener residencia en la respectiva
circunscripción por más de diez (10) años cumplidos con anterioridad a la fecha
de la elección. Para ser elegido Edil, según el artículo 123 de la Ley 136 de
1994 -junta administradora local-, requerirá ser ciudadano en ejercicio y haber
residido o desempeñado alguna actividad profesional o laboral en la respectiva
comuna o corregimiento, por lo menos durante los seis (6) meses anteriores a la
fecha de la elección.
En segundo lugar,
debe tenerse en cuenta que para las inscripciones de listas a candidatos de los
demás partidos y movimientos políticos, los aspirantes no pueden encontrarse incursos en causales de inhabilidad o
incompatibilidad. En ese sentido, inicialmente se abordará el estudio en lo
concerniente a las incompatibilidades,
para lo cual se estima necesario recordar lo que este Tribunal ha expresado:
“El señalamiento constitucional de
incompatibilidades implica necesariamente la consagración de límites y
excepciones a la actividad de la persona, la cual no estaría cobijada por ellos
si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese punto de vista comporta un
trato diferente al aplicable para los demás pero justificado en razón de los
superiores intereses públicos. La incompatibilidad significa imposibilidad
jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la situación concreta del
actual ejercicio de un cargo -como es el de congresista para el caso que nos
ocupa- aquello que con la función correspondiente resulta incompatible por
mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición, de tal manera
que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la imposición de
sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del empleo que se
viene desempeñando.”[299]
Así, por ejemplo, tratándose de aspirantes
al Congreso deberá atenderse el cumplimiento de lo preceptuado en los artículos 180, 261, 281 y 284 de la
Constitución y, en idéntico sentido, ha de cumplirse el requerimiento para los
cargos que fueron mencionados.
En efecto, dichas incompatibilidades se definen como la imposibilidad
jurídica de coexistencia de dos actividades, respecto de las cuales se ha
señalado: “las incompatibilidades legales
[tienen] como función primordial preservar la probidad del servidor público en
el desempeño de su cargo, al impedirle ejercer simultáneamente actividades o
empleos que eventualmente puedan llegar a entorpecer el desarrollo y buena
marcha de la gestión pública. Igualmente, cumplen la misión de evitar que se
utilice su cargo de elección popular para favorecer intereses de terceros o
propios en desmedro del interés general y de los principios que rigen la
función pública.”[300]
Se constituyen así las incompatibilidades en
claras limitaciones al servidor público durante periodo en el que ostente tal
calidad a efectos de prevenir la coexistencia de dos actividades. Bajo este
panorama, pueden surgir las denominadas incompatibilidades sobrevinientes, que
se concretan cuando ostentando el cargo se ejecutan labores distintas a las
propias del mismo, lo que activa una causal de pérdida de investidura - sanción
disciplinaria-. A diferencia de las inhabilidades, que por regla general son
previas al desempeño del cargo o de la
función pública, las incompatibilidades pueden sobrevenir en el
ejercicio de la función, permitiendo de cara a ese dinámica inclusive que quien
se advierta incurso en una de las denominadas sobrevinientes, pueda renunciar
al cargo que desempeña antes de que se configure la causal de perdida de
investidura o sanción.
En lo que atañe a las inhabilidades, las mismas se configuran por regla general de forma
previa al ejercicio del cargo, y en ese sentido no son subsanables, ni siquiera
por el transcurso del tiempo, excepto que provengan de una sanción que así lo determine.
En efecto, a diferencia de las incompatibilidades que se activan mientras se
ejerce el cargo, pues, una vez se deja de ejercer el mismo por renuncia o
perdida de la investidura desaparecen, las inhabilidades perduran según el
término determinado para esos efectos. De esta manera, las inhabilidades se
constituyen en circunstancias que imposibilitan obtener un cargo, empleo u
oficio, al paso que las incompatibilidades se enmarcan no en la obtención, sino
en el ejercicio del cargo o función pública.
Precisamente esta Corporación las definió como: “restricciones fijadas por el constituyente o el legislador para limitar
el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas. También han
sido definidas por esta Corporación como aquellos requisitos negativos para
acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de condiciones de
transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia
en el servicio público, de tal suerte que las decisiones públicas sean
objetivas y tengan como resultado el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.”[301] En ese sentido, por ejemplo, el artículo 179
de la Constitución determina las situaciones en que un individuo no pude ser congresista.
En tercer lugar, y en desarrollo de los requisitos que deberá cumplir
las FARC como partido político para inscribir candidatos y listas de candidatos
a cargos de elección popular y cargos públicos, ha de recordarse que como se
dispone para los demás partidos, deberá tratarse de aspirantes elegidos
mediante procedimientos democráticos según los estatutos del partido o
movimiento.
En cuarto lugar, como quiera la inscripción se realiza a través de
listas, en el caso específico de que se elijan cinco (5) o más curules para
corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta, sin que ello se
aplique a los resultados, deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los
géneros.
Finalmente, los partidos y movimientos
políticos no podrán inscribir listas para elección de congresistas por
circunscripciones especiales de minorías étnicas.
De otro lado, el numeral 5 que se analiza, en sus
incisos 2º y 3° determina que: “Sin
perjuicio de lo anterior los
candidatos que hubieren sido miembros de las FARC-EP, deberán, en el momento de
la inscripción de las candidaturas, expresar formalmente su voluntad de
acogerse a los mecanismos y medidas establecidas en el Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) contemplados en el Acto
Legislativo No. 01 de 2017. Se exceptuarán aquellas personas que hayan resuelto
su situación jurídica en virtud del Título III capítulo I de la Ley 1820 de
2017 (sic)”.[302]
Este contenido normativo, a diferencia de la parte inicial del numeral,
no se identifica con exigencias que se hagan a los demás partidos y movimientos
políticos, y ello deviene precisamente de la circunstancia especial de la que
emana la participación en política que ahora se permite, particularmente en
torno a las calidades de quienes en este caso la ejercerán. Ello por cuanto
como se determinó en la sentencia C-674 de 2017[303], si la imposición de
sanciones en la JEP no inhabilita el ejercicio de las actividades y derechos
políticos, y además deja suspendidas todas las inhabilidades por condenas
penales y disciplinarias impuestas, no resulta consecuente reclamar exigencias
distintas a los exmiembros del grupo combatiente que el expresar su voluntad
formal de acogerse al SIVJRNR, desde luego bajo el cumplimiento de los
requisitos del sistema de condicionalidades determinado en la sentencia
mencionada, esto es, que para poder participar en política los aspirantes
deberán suscribir un acta en la que, a más de comprometerse a acogerse al
mencionado sistema, deberán cumplir con las exigencias de: (i) dejación de
armas; (ii) contribución efectiva al éxito del proceso de reincorporación a la
vida civil; (iii) aportar a la verdad; (iv) implementación de garantías de no
repetición; (v) contribución a la reparación de las víctimas; (vi) entrega de
menores; según calificación que debe hacer la JEP a partir de criterios
objetivos y verificables que prueben que la reincorporación en la vida política
tiene como contrapartida una ganancia en términos de verdad, reparación y paz
estable y duradera.
Resulta oportuno señalar que cualquier conducta que revista las
características de delito, que genere la imposición de una pena privativa de la
libertad o una sanción disciplinaria que ocasione inhabilidad y que tenga
origen en hechos o conductas que se hayan cometido con posterioridad a la firma
del acuerdo de paz, implican la respectiva inhabilidad lo que limita la
posibilidad de acceder al cargo, que pueden ser de las denominadas
sobrevinientes cuando se concretan en ejercicio del cargo, lo que impide la
permanencia en el mismo, circunstancia que se decidirá en este caso por las
autoridades competentes.
5.3 Síntesis
Emerge de la
premisa menor formulada, la posibilidad de que ex miembros de las FARC-EP que
hagan parte del partido político por ellos creado, participen activamente en
política y, en consecuencia, puedan ser elegidos en cargos de elección popular
y cargos públicos, aun cuando estén condenados por el Tribunal transicional por
haber cometido delitos ejecutados en desarrollo del conflicto armado, que motivara
la suscripción del acuerdo final para la paz.
Al respecto, de
manera inicial se advierte necesario comprender que esa posibilidad de
participar en política no nació per se con
la expedición del Acto legislativo 03 de 2017 que ahora se revisa, sino que,
como se expuso, tiene origen en el contenido del artículo transitorio 20 del
Acto Legislativo 01 de 2017 y como se resumió, fue objeto de control por esta
Corte (sentencia C-674 de 2017) encontrando que dicha posibilidad de
participación en política, se advierte ajustada a la Carta política.
En ese sentido, lo
cierto es que existe un pronunciamiento de esta Corporación que abordó la
problemática planteada por los intervinientes y que tiene que ver con la
posibilidad de participación política, aun cuando quienes pretendan hacerlo
hayan cometido delitos, inclusive sistemáticos y de lesa humanidad. No obstante,
además de reiterar lo resuelto en la sentencia mencionada, se estima necesario
incluir algunas precisiones de cara a los contenidos que se introducen por la
norma que ahora se revisa (Acto Legislativo 03 de 2017). No deben olvidarse las
particularidades o el contexto que ofrece la preceptiva aquí examinada, que si
bien muestran aspectos coincidentes en la problemática formulada, también
difiere en aspectos propios de la significación o relevancia.
Acorde con la
metodología que ha planteado la Corte respecto del juicio de sustitución, lo
oportuno es determinar si el contenido descrito en la premisa mayor, conformado
por los ejes fundacionales descritos, sustituye o subvierte los ejes axiales
determinados en la premisa mayor. Al
decir de los intervinientes podría pensarse que permitir la participación en
política de quienes en el pasado tuvieron calidad de victimarios, subvierte el
compromiso del Estado social y democrático de derecho de investigar, juzgar y
sancionar sus acciones, cuando estas hayan activado graves violaciones de
derechos humanos e infracciones al DIH.
Ha encontrado esta Corte, contrario a ello, que aun tratándose de la
flexibilización de ciertos aspectos de cara a los contenidos de la justicia
transicional, el Estado se halla en el deber de cumplir lo preceptuado en el
artículo 250 de la Carta Política, no solo en
favor de las víctimas, sino de la sociedad misma, debiendo por medio del ente
acusador -o el que fuere determinado por la justicia
transicional- ejercer la acción penal y
realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un
delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial,
querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y
circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo.
Ahora bien, esa misma flexibilización sí implica que,
de un lado, el alzado en armas se someta al Estado; pero de otro, que el Estado
mismo realice ciertas renuncias amparado en figuras como la amnistía o en todo
caso en la necesidad de implementar una justicia transicional, que permita la
aplicación de sanciones distintas a las ordinarias, pero que no dejarán sin
judicialización y castigo las conductas que revisten las características de
delito, ejecutadas por razón del conflicto armado; con ello se garantiza no
solo la justicia, sino también la verdad, la reparación y la no repetición, así
como los derechos de la sociedad y de las víctimas.
No se trata, entonces, de la renuncia al deber de
investigar y concretar una efectiva judicialización de las mencionadas
conductas que propenda por una búsqueda de la verdad y el logro de la justicia,
sino de la variación en el procedimiento ante la necesaria existencia de una
justicia transicional que, como se viene sosteniendo, dé paso a la erradicación
del uso de la violencia de ese sector armado y legitime las instituciones estatales
frente a ellos.
La jurisdicción que se creó por medio del Acto
Legislativo 01 de 2017, cuyos contenidos especiales pasaron el tamiz de
constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-674 de
2017, deja en claro que al existir una nueva forma de judicialización, que se
soporta, entre otras, en el derecho a la verdad en favor de las víctimas y la
sociedad, no se desconoce el deber del Estado de investigar, judicializar y
sancionar las graves violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH.
Cumplido
esto, resulta oportuno recordar que, como fuere dicho en la sentencia C-577 de
2014, no existe “un derecho
absoluto de las víctimas a la no participación de quienes sean considerados
delincuentes políticos en el marco de un proceso de justicia transicional, por
medio del cual se busque alcanzar el fin del conflicto armado y una paz
positiva que sea estable y duradera”, por lo que la imposibilidad de concretar la mencionada actividad, no
puede constituirse ni en una sanción y menos aún, en una prohibición en favor
de las víctimas.
De este modo, la garantía de las víctimas se
concreta en derechos tales como la verdad, la justicia, la reparación y la no
repetición, mismos que se garantizarán en desarrollo de los procesos que se
adelantarán por la JEP, sin que en esos derechos o garantías se incluya la no
participación en política de sus pasados victimarios.
Ahora bien, como se
desarrolló en la premisa menor, en todo caso quienes pretenden inscribirse como
candidatos por el partido político que ahora surge, deben hacerlo en las mismas
condiciones de los demás partidos y movimientos políticos, contenido que no se
opone y menos suprime los ejes fundamentales que se referenciaron, pues, como
se expuso, no deroga la obligación del Estado en favor de las víctimas, ni
subvierte la posibilidad de participar en política bajo condiciones de igualdad
como una respuesta del principio democrático participativo.
Es claro que los
futuros candidatos deberán cumplir los mismos requisitos generales de los demás
partidos y movimientos políticos para inscribir listas de candidatos, ya que,
como pudo observarse, en la premisa mayor las normas aplicables a este
presupuesto, se contienen exigencias respecto de las calidades individuales de
cara al adecuado ejercicio de los cargos, exigencia que garantiza la probidad y
capacidad para asumir el rol pretendido.
Atendiendo el
contexto descrito resulta necesario que el partido que las FARC, al momento de
inscribir candidatos a listas de elección popular y cargos públicos, debe cumplir
los parámetros de incompatibilidades, exigencia que en criterio de esta
Corporación no amerita ni permite ningún tipo de flexibilización, ante la
naturaleza misma de su definición, como quedó demostrado en apartados
precedentes. De ahí que el mismo numeral del Acto Legislativo 03 de 2017 no lo
distinga.
No puede, entonces, insístase, flexibilizarse en virtud de la
transición las incompatibilidades en tanto que su exigencia no es discordante
con las calidades específicas de quienes entregaron las armas en virtud del
proceso de paz. No ocurre lo mismo con las inhabilidades específicamente las
que tienen origen en la imposición de condenas por la comisión de delitos
relacionados directa o indirectamente con el conflicto armado.
En efecto, es necesario comprender que la totalidad de inhabilidades e
incompatibilidades que se determinan en la Constitución y la Ley, y que limitan
la participación en política, han de extenderse a los miembros del partido de
las FARC; pero como se indicó, se hace indispensable flexibilizar los
requisitos y excepcionar los relacionados con condenas por sentencia judiciales
penales que se hayan impuesto por delitos que estén relacionados de manera
directa o indirecta con el conflicto armado, que se hayan cometido con anterioridad
a la firma del acuerdo de paz y que en la JEP no impliquen la imposición de las
sanciones denominadas por el acuerdo de paz como ordinarias.
Lo anterior tiene además soporte en lo dispuesto en el artículo
transitorio 20 del Acto legislativo 01 de 2017, en tanto que la imposición de
cualquier sanción en la JEP no inhabilitará para la participación política, ni
limitará el ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo -elegir o ser
elegido-, de participación política. Como se indicó en la sentencia C-674
de 2017, la sujeción de la reincorporación a la vida pública al sistema de
condicionalidades implica, entre otros, i) que las personas que no contribuyan a la consecución de los
objetivos del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición
no accedan a la habilitación del artículo transitorio 20; ii) que quienes
habiendo accedido a la habilitación pueden perderla si incumplen las
condiciones del sistema, según calificación de la JEP; iii) que las personas a
las que se impongan las sanciones ordinarias del Acto Legislativo 01 de 2017,
no podrán ser destinatarias de la habilitación del artículo transitorio 20; iv)
que aunque la habilitación para participar en política en principio comprende a
quienes han sido sancionadas por la justicia ordinaria, por vía de la
suspensión de la condena prevista en el parágrafo del artículo transitorio 20,
dicha suspensión de inhabilidades se encuentra condicionada al cumplimiento
progresivo y de buena fe de las obligaciones del Acto Legislativo 01 de 2017;
v) que en el caso de los miembros de las FARC, para efectos de la inscripción
de sus candidatos, corresponderá al Alto Comisionado para la Paz certificar
acerca de la pertenencia de las FARC, y al Secretario Ejecutivo de la JEP sobre
el compromiso de sometimiento al sistema integral de verdad, justicia,
reparación y no repetición; vi) finalmente, las demás obligaciones propias del
sistema de condicionalidades se cumplirán de forma progresiva, según el diseño
y el momento de entrada en funcionamiento de los diferentes componentes del
modelo; y vii) que corresponde a la JEP verificar el cumplimiento del sistema
de condicionalidades, así como levantar las medidas de suspensión de las
condenas, en caso de incumplimiento.
Surge en todo caso un interrogante, planteado inclusive por varios
intervinientes, en el sentido de las consecuencias que deberán afrontar quienes
incumplan los compromisos contenidos en el acta a firmar. Al respecto, deberá
indicarse que inicialmente los incumplimientos relacionados, verbigracia, con
la nueva comisión de delitos generarían inhabilidades de las denominadas
sobrevinientes, aplicables a cualquier ciudadano que ejerza un cargo de
elección popular o uno público, no siendo dicha circunstancia un aspecto
especial o exclusivo de miembros del partido naciente. No obstante, respecto
del incumplimiento de los demás compromisos es importante destacar que ello
generaría necesariamente el retiro de la actividad, análisis que en todo caso
debe pasar por la criba del órgano competente, esto es, la JEP.
A manera conclusiva puede sostenerse que no se suprime eje fundamental
de la Constitución por el hecho de que se permita a los integrantes del partido
político de las FARC la participación en política, sea que ello se concrete por
su paso por la JEP o porque sean beneficiarios de figuras como la amnistía. Si
bien se advierte la existencia de un trato diferenciado favorable al partido
político por no aplicar inhabilidades, ello no goza de la entidad suficiente
para sustituir la Constitución, al propiciarse en el marco de la justicia
transicional que reviste carácter extraordinario y temporal. Esa participación
debe sujetarse al cumplimiento propio de los mismos requisitos que deben
cumplir los demás partidos y movimientos políticos, exceptuando solamente la
inhabilidad que pueda surgir de condenas penales o de otra naturaleza respecto
de conductas que se hayan cometido antes de la firma del acuerdo final para la
paz. Excepción que tampoco rompe o desdibuja la participación en política en
condiciones de igualdad, si se tiene en cuenta que resulta necesaria la
flexibilización de las exigencias que hacen imposible la participación
democrática, en tanto la naturaleza misma de la terminación del conflicto
armado obliga al Estado a disponer de mecanismos que autoricen una contienda
democrática y no más una armada, que desangró al país por más de cinco décadas.
d) Delegado ante el Consejo Nacional Electoral
1. Norma revisada. El numeral 6,
artículo transitorio 1º del artículo 1, reza: “Designar, de manera transitoria y hasta el 20 de julio de 2026 un
delegado ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, quien
tendrá voz pero no voto, y podrá participar en las deliberaciones de esa
Corporación.”
2. Audiencia pública. En el primer eje temático sobre
conformación del partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal[304],
se formuló el siguiente interrogante: “¿A la luz de las atribuciones
especiales del artículo 265 de la Constitución, cuál es la razón que justifica
la designación hasta el 20 de julio de 2026, de un delegado ante el Consejo
Nacional Electoral o quien haga sus veces y, además, quien tendrá voz pero no
voto? Las respuestas que se obtuvieron fueron las siguientes:
2.1. Ministro del Interior. Afirmó que la designación transitoria de un
delegado ante el Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE, Consejo o
autoridad electoral) se explica en función del origen de esta institución
prevista en el artículo 264 superior, es decir, que sus miembros se eligen “previa
postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o
por coaliciones entre ellos”. Con ello, estimó, se pretende la amplitud
democrática mediante garantías reforzadas a la participación política,
inclusive limitada a tener voz sin voto.
2.2. Telésforo Pedraza
Ortega, Representante a la Cámara. Manifestó que la designación de un delegado ante el CNE obedece a
lo convenido por el Gobierno en el literal b del punto 3.2.1.2. del Acuerdo
Final para la paz sobre representación política, lo cual encontró que se
justifica en aras de brindar garantías electorales[305].
2.3.
Alexander Vega Rocha, Magistrado del Consejo Nacional Electoral. En términos generales aseveró que el
ordenamiento jurídico viene siendo modificado en virtud de la implementación
integral del Acuerdo Final, lo cual halló justificable al permitir la
reincorporación de los grupos alzados en armas a la vida civil, particularmente
pasar de la lucha armada a la política. No obstante, estimó que las medidas adoptadas
no pueden generar una fractura del texto superior o una alteración permanente o
grave del orden estatal. No encontró válido permitir que un representante del
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal, participe pues “si
bien los certámenes electorales del 2018 y del 2022, son inciertos en materia
de representación de estos, también lo es que ellos desde el momento de la
adquisición de su personería jurídica, deben participar en la vida política en
igualdad de condiciones a los demás partidos o movimientos”. Por tanto,
solicitó la exequibilidad en el entendido que la designación del delegado de
las FARC-EP ante el Consejo solamente se justifica hasta la finalización del
período de los actuales miembros, ya que para los demás eventos tendrían que
participar en igualdad de condiciones.
3. Intervenciones ordinarias
3.1.
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Señaló que la designación de un delegado del
partido o movimiento político de las FARC-EP ante el CNE se ajusta a la
Constitución y a los principios rectores establecidos. Dedujo que si entre los
objetivos de la autoridad electoral está el garantizar una participación
equitativa y soberana de los ciudadanos en el ámbito electoral, entonces esta
medida contribuye a lograr los fines de dicha institución. Respecto al control
administrativo de origen político que cumplirá el delegado, anotó que “actúa como garante de que el nuevo partido
o movimiento político de las FARC-EP participe activamente en las actividades
del Consejo Nacional Electoral y se
interese por las mismas”. Precisó que se trata de una participación activa
pero altamente restringida porque el delegado tiene voz pero no voto, por lo
que no se alteran las funciones del Consejo ni ningún eje definitorio de la
Constitución, al facilitar el ejercicio del principio de participación
política.
3.2.
Defensoría del Pueblo. Luego
de referir al artículo 265 de la Constitución, a la Ley 130 de 1994 (Estatuto
Básico de los partidos y movimientos políticos), al Decreto ley 2241 de 1986
(Código Electoral) y a la Ley 96 de 1985 (marco legal de la campaña
presidencial), advirtió que el CNE, que está integrado por representantes de
los partidos y movimientos políticos, cumple un papel relevante respecto a la
actividad electoral por lo cual es válido que cuente con un delegado de esta
nueva agrupación política, dado que al comenzar su actividad política no se
encontrará en igualdad de condiciones respecto de las demás agrupaciones.
3.3. Universidad de
Antioquia. Subrayó que el delegado ante el CNE al
no poder votar no tendrá el estatus jurídico de consultor que expresa
opiniones, no pudiendo alterar el equilibrio decisorio de las fuerzas
partidistas representadas en dicho órgano, por lo que “es compatible con el sistema de representación proporcional en los
órganos electorales”.
3.4. Procuraduría General de la Nación. Aseguró que esta medida no altera los elementos definitorios de la
Constitución, al estar orientada a garantizar la representación del partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal en dicho organismo electoral, conformado por representantes de
los demás partidos políticos. El que un delegado de la nueva agrupación política
participe sin voto y de manera transitoria en las deliberaciones del Consejo,
encuentra que no altera la naturaleza de la institución y garantiza la igualdad
de condiciones en cuanto a la representación de ese partido.
4. El Consejo Nacional Electoral, composición y
atribuciones.
4.1. La función electoral. Al respecto ha
sostenido este Tribunal[306]
que constituye la expresión de la democracia, articula al pueblo como fuente
soberana del poder, facilita la participación de la ciudadanía y autoriza la
confluencia de grupos y tendencias diversas que conforman el cuerpo electoral,
a través de determinados mecanismos e instituciones[307].
Requiere, entonces, de “instrumentos
materiales y de una serie de instituciones”, para garantizar que la
voluntad popular se exprese de manera genuina y sus determinaciones sean
respetadas[308].
Así surge la necesidad de contar con una organización electoral, que en Colombia
está conformada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional
del Estado Civil y los demás organismos legales, que tienen a su cargo las
elecciones, su dirección y vigilancia, entre otras funciones (art. 120 C.
Pol.). Sin una organización electoral adecuada “´la expresión de la voluntad política individual deja de tener
eficacia y sentido´, por lo cual ´corresponde al Estado poner en marcha los
medios para que la voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada y
contabilizada´”[309]. Ello explica por qué la función
y la organización electoral son
consideradas la expresión orgánica e institucional de la democracia, como
también de la participación, la soberanía popular y el pluralismo, encaminados
a garantizar las condiciones de igualdad y los derechos de las minorías[310].
4.2. Marco
constitucional. El artículo 264[311]
superior establece que el CNE se compone
de nueve miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un
periodo institucional de cuatro años, “mediante
el sistema de cifra repartidora, previa postulación de los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos”[312].
También estipula que sus miembros son servidores públicos de dedicación
exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y
derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
La reforma constitucional a esta disposición
introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003 pretende “garantizar la apropiada representación de las fuerzas políticas” en
la autoridad electoral[313]. Ya esta Corporación había determinado
la “índole política del Consejo Nacional
Electoral y el peso que tienen los partidos y movimientos políticos tanto en la
elección de sus miembros como en la definición de las funciones, de modo que
vendría a ser ´una especie de escenario de concertación de distintas tendencias
políticas en torno a temas que el legislador le ha deferido a su regulación´[314]”[315].
Por su parte, el artículo 265[316],
ejusdem, determina que el Consejo “regulará, inspeccionará, vigilará y
controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos,
de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales,
directivos y candidatos”, debiendo garantizar el cumplimiento “de los principios y deberes que a ellos
corresponden”, además de gozar de autonomía presupuestal y administrativa.
Esta disposición recoge además las atribuciones especiales asignadas[317].
Conforme a la reforma constitucional
introducida a este artículo por el Acto Legislativo 01 de 2009, se busca que “continúe como un organismo con funciones
administrativas de naturaleza electoral, pero que goce de autonomía
presupuestal y administrativa. En segundo lugar, (…) se propone otorgarle al
Consejo Nacional Electoral las funciones de regulación, inspección, vigilancia
y control, tanto sobre la persona jurídica de los partidos, como sobre el
ejercicio de su objeto o actividad, así como sobre los directivos, candidatos
(…), para garantizarle al ciudadano el cumplimiento de los principios de
transparencia y democratización”[318].
De otro lado, el artículo 258[319]
de la Constitución determina que la organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los
cuales “deben aparecer identificados con
claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con
personería jurídica y los candidatos”. A su vez, el artículo 263[320]
superior prescribe que para garantizar “la
equitativa representación de los partidos y movimientos políticos”, las
curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el “sistema de cifra repartidora”.
Por último, debe traerse a colación el artículo 112[321]
superior, que establece el libre ejercicio de la función crítica por los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, además de posibilitar
que los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica puedan
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su
representación en ellos, añadiendo que una ley estatutaria reglamentará
íntegramente la materia.
De esta manera, los ajustes a la preceptiva
constitucional que regula el proceso democrático en lo relativo al Consejo
Nacional Electoral, pretenden conducir a una mayor participación de los
partidos y movimientos políticos, y en sí de los ciudadanos, principalmente
fomentando una representatividad proporcionada respecto a los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica, además de fortalecer a la
autoridad electoral en su funcionamiento para el eficaz cumplimiento de la
normatividad y los principios que la iluminan en el ejercicio de sus
atribuciones[322].
4.3. Marco
legal estatutario y ordinario. La Ley estatutaria 130 de 1994, Estatuto
Básico de los partidos y movimientos políticos, expedida bajo la vigencia del
entonces artículo 112 de la Constitución[323],
examinó la participación de la oposición
en los organismos electorales (artículo 36)[324]
y fue declarado exequible en la sentencia C-089 de 1994[325].
De otro lado, el artículo 39 de esa ley estatutaria, que adiciona funciones al
CNE[326],
fue declarado ajustado a la Constitución[327].
De igual modo, la Ley estatutaria 996 de 2005,
reglamentaria de la elección del Presidente de la República, establece las
atribuciones del Consejo Nacional Electoral en relación con las campañas y los
debates electorales, siendo examinada en la sentencia C-1153 de 2005[328].
También debe referirse la Ley estatutaria 1475 de
2011, sobre reglas de organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, la cual determina las atribuciones del CNE en materia de
registro único de partidos y movimientos políticos[329],
impugnación de sanciones impuestas[330],
competencia para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos[331],
rendición pública de cuentas[332],
anticipos[333],
límites a la financiación privada[334],
entre otras, siendo objeto de pronunciamiento en la sentencia C-490 de 2011.
Finalmente, debe tenerse en cuenta el Decreto ley
2241 de 1986, Código Electoral, especialmente el título II sobre la
organización electoral (capítulos I y
II) el cual establece las autoridades que lo integran y las funciones
principales del Consejo Nacional Electoral, legislación que ha sido objeto de
decisiones por esta Corporación[335].
4.4. En suma, este Tribunal puede colegir que el
Consejo Nacional Electoral es el órgano que lidera la organización electoral,
cuyos miembros son elegidos por el Congreso de la República en pleno para un
periodo determinado y mediante el sistema de cifra repartidora, previa
postulación realizada por los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica o por coaliciones entre ellos. Además, tienen el carácter de
servidores públicos de dedicación exclusiva, siendo exigibles las calidades,
inhabilidades, incompatibilidad y derechos de los magistrados de la Corte Suprema
de Justicia.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que se
trata de una instancia independiente e imparcial, cuya finalidad es garantizar
la transparencia, igualdad y probidad de las actividades electorales. En esa
medida, los derechos de participación política requieren para su eficacia de un
andamiaje institucional que permita expresar adecuadamente las opiniones de sus
representantes (partidos o movimientos políticos) respecto a la conformación,
ejercicio y control del poder político, todo en la consecución de la buena
marcha del sistema democrático constitucional[336].
5.1. La
premisa mayor
5.1.1. El ámbito en que se inserta el
numeral 6 del artículo transitorio 1 está dado por la regulación parcial del
componente de reincorporación política. De este
modo, para la Corte es factible desprender del contenido normativo revisado que
en principio resulta comprometida la igualdad electoral, la cual tiene
diferentes vertientes dependiendo del contexto del cual se trate (condiciones,
representación, acceso, etc.). Algunas de las intervenciones de la audiencia
pública y del trámite ordinario de constitucionalidad respaldan la anterior
afirmación al haber referido en términos generales como eje fundamental implicado,
a la participación política en
condiciones de igualdad en la modalidad de representación proporcional ante la
autoridad electoral[337].
5.1.2.
Ahora bien, la Constitución establece que el CNE se compone de 9 miembros
elegido por el Congreso en pleno por un periodo de 4 años, a través del sistema
de cifra repartidora[338],
previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica o por coaliciones entre ellos. Tienen el carácter de servidores
públicos de dedicación exclusiva, bajo las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia. La misión institucional consiste en regular, inspeccionar, vigilar y
controlar la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos,
garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos
correspondan, gozando de autonomía presupuestal y administrativa.
5.1.3.
A su vez, en la sentencia C-955 de 2001, que estudió el numeral 5 (parcial)[339]
del artículo 1° del Decreto ley 2241 de 1986, Código Electoral, la Corte al
declarar su constitucionalidad se refirió al principio de representación
proporcional en la Constitución de 1991, coligiendo que debe ser aplicado de
manera extensiva y favorecer las propuestas políticas contenidas en las listas de
candidatos presentadas por los movimientos políticos, las organizaciones
sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos,
que intervengan en el debate electoral y presenten sus respectivas listas de
candidatos con sujeción a la ley, lo cual se impone como resultado de una
interpretación armónica de las disposiciones constitucionales que se integran
al artículo 263, como son los artículos 2º, 40.1, 108, 109 y 111, así como de
la naturaleza expansiva de los derechos derivados del modelo democrático
participativo.
También
debe anotarse que el artículo 263 de la Constitución, conforme a la adición[340]
y modificación establecida[341],
hoy refiere a la “equitativa
representación” de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos
de ciudadanos.
5.1.4.
En conclusión, como se ha predicado de los anteriores contenidos normativos
examinados, es posible extraer como premisa mayor del juicio de sustitución el
elemento axial de la Constitución denominado participación política en condiciones de igualdad, que para el
numeral bajo examen se concreta en si se respetó la representación proporcional
o equitativa representación de los partidos y movimientos políticos, ante el
Consejo Nacional Electoral[342].
5.2. La
premisa menor
5.2.1. Del recuento normativo integral
del Acto Legislativo 03 de 2017 que comprende el numeral 6 bajo examen, puede colegirse
que se está ante una reforma constitucional del constituyente derivado (art.
374 superior), expedida en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016
(procedimiento legislativo especial para la paz), en el marco de la justicia
transicional. De suerte que la disposición constitucional que ahora se revisa
hace parte de una serie de medidas de carácter excepcional y transitorio
pensadas para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
5.2.2. A continuación la Sala habrá de determinar
el contenido normativo y alcance que incorpora, que según se ha señalado es del
siguiente tenor: “Designar, de manera
transitoria y hasta el 20 de julio de 2026 un delegado ante el Consejo Nacional
Electoral o quien haga sus veces, quien tendrá voz pero no voto, y podrá
participar en las deliberaciones de esa Corporación”.
Este precepto para la Corte involucra tres presupuestos: el
primero, la designación de un delegado ante el Consejo Nacional Electoral o
quien haga sus veces; el segundo, tendrá voz pero no voto, pudiendo participar
en las deliberaciones de esa Corporación; y, el tercero, un carácter
transitorio hasta el 20 de julio de 2026.
Observados los antecedentes legislativos del proyecto de
acto legislativo puede afirmarse que recoge lo pactado en el Acuerdo Final para
la Paz, ya que aludió al literal b. del punto 3.2.1.2. -representación política- que señala: “El partido o movimiento político que surja
del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal podrá designar de
manera transitoria un delegado(a) ante el Consejo Nacional Electoral, quien
tendrá voz pero no voto, y podrá participar en las deliberaciones de esa
Corporación”, siendo de esta manera replicado en el proyecto de acto
legislativo[343]. Más
adelante se registra una proposición modificatoria del numeral 6 estableciendo
como fecha límite el “20 de julio de
2026”, al considerar que es “el
tiempo necesario para la transición de la organización armada en partido o
movimiento político”, siendo ello avalado por el Gobierno Nacional[344].
10.5.2.3. En conclusión, puede manifestarse que se
está ante una medida excepcional y transitoria en desarrollo del Acuerdo Final
para la paz, en la pretensión de crear las condiciones indispensables para el
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal. La premisa menor plantea
la designación de un delegado ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga
sus veces, que tendrá voz pero no voto, pudiendo participar en las
deliberaciones de la autoridad electoral, que se otorga con carácter
transitorio hasta el 20 de julio de 2026.
5.3. La
síntesis
5.3.1.
En el asunto sub-examine, la Corte seguirá el desarrollo dogmático
principalmente de las sentencias C-579 de 2013[345], C-577 de 2014[346]
y C-408 de 2017[347],
entre otras[348].
Debe advertirse que el artículo 264 de la Constitución -composición del CNE- ha
sido objeto de modificación en su versión original a través del artículo 14 del
Acto Legislativo 01 de 2003.
El
numeral examinado persigue abrir un espacio de participación en la vida
política del país (representación), concretamente en el órgano electoral (CNE o
quien haga sus veces), a quienes hacen parte del partido o movimiento político
con personería jurídica, y que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal, obviamente sujeto a condicionamientos precisos como la
finalización del proceso de dejación de las armas y la conformación legal de la
agrupación política que las represente, todo en el marco de una justicia
transicional -excepcionalidad y transitoriedad-, que respecto del asunto
específico se circunscribe a: (i) un solo delegado; (ii) una temporalidad (dos
periodos, hasta 20 jul/26); y (iii) limitada a la participación en el escenario
deliberativo y, por tanto, sin voto[349].
Según
el artículo 264 superior, la elección de los miembros del Consejo Nacional
Electoral se realiza por el Congreso de la República en pleno, sujeta al
sistema de cifra repartidora como consecuencia de la postulación de los
partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones
entre estos, quedando con ello derogada la disposición que establecía que tales
miembros debían reflejar la composición política del Congreso.
En
sentencia[350]
del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,
se sostuvo que el cambio constitucional al artículo 264 superior obedeció “a la necesidad de que los partidos
políticos se encuentren representados dentro del CNE, garantizando un
equilibrio político al momento de decidir asuntos propios de su competencia,
con la posibilidad de que las minorías partidistas tengan participación y representación
en un organismo que aborda y decide temas relevantes para su organización y,
por ende, para la democracia misma del país”. Ya esta Corporación había
establecido que el acceso a la participación política por todos los sectores de
la sociedad “es condición fundamental
para evitar nuevos conflictos, derivados de situaciones de exclusión en la toma
de decisiones”[351].
5.3.2. La
Corte debe examinar si el constituyente derivado al designar un delegado de las
FARC-EP, con carácter transitorio y con voz pero sin voto, para participar en
las deliberaciones del Consejo Nacional Electoral, en el marco de la justicia
transicional, se excedió en sus competencias al suprimir o sustituir un eje
esencial o elemento estructural de la Carta Política, particularmente el
principio de participación política en condiciones de igualdad.
El
delegado ante la autoridad electoral atiende la teleología en que se inserta la
modificación parcial de la Constitución. Las reglas especiales y salvedades que
determina el acto legislativo de reincorporación política en materias
concernientes a la conservación de personería jurídica, financiación,
asignación de curules adicionales en Senado y Cámara de Representantes,
responden en su conjunto y de manera uniforme a tiempos precisos como son dos
periodos institucionales (2018-2022 y 2022-2026). Entonces, la previsión que se
analiza consistente en que la designación de un delegado va hasta el 20 de
julio de 2026, atiende de manera armónica y sustancial a la transitoriedad del
acto legislativo respecto de las curules adicionales establecidas (Senado y
Cámara de Representantes), vista en su integralidad.
Debe
advertirse que la participación de un delegado en el CNE es una facultad
restringida, como lo describe el precepto analizado, ya que lo es solo para el
ámbito de las deliberaciones, sin posibilidad de votar dentro de las
discusiones que se presenten, por lo cual la participación se restringe a poder
hacer uso de la palabra para exponer sus opiniones en la pretensión de incidir
en las determinaciones que adopte la
autoridad electoral al carecer de la potestad de votar.
El
mantener espacios abiertos de participación con garantías democráticas ante la
autoridad electoral, consistentes en la posibilidad cierta de deliberación,
como acto preparatorio, implica hacer uso de las atribuciones de intervención
propias del CNE con exclusión del derecho al voto. Entonces, la participación
deliberativa en una institución electoral que debe atender las diversas formas
de pensamiento permite mayores niveles de democracia, máxime tratándose de
procesos de justicia transicional para la paz.
5.3.3.
El designado ante la autoridad electoral también es titular de las garantías
institucionales que se predican de sus miembros, quienes son servidores
públicos de dedicación exclusiva y tienen las mismas calidades, inhabilidades,
incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia (art. 264 superior). Ello bajo el marco de las atribuciones de
regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad electoral de los
partidos y movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos, de sus
representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento
de los principios y deberes, bajo la autonomía presupuestal y administrativa
conferida (art. 265 superior)[352].
Para la
Corte no se altera ningún pilar constitucional como la participación política
en condiciones de igualdad, ni los derechos de las minorías (pluralismo). Si
bien con la reforma constitucional en principio se limita la igualdad de
condiciones electorales en materia de representación
de los partidos o movimientos políticos, al establecerse una prerrogativa a
favor de un grupo desmovilizado (delegado ante el CNE) que se ha constituido en
una agrupación política con personería jurídica, dicha restricción no tiene la
connotación de alterar significativamente un eje fundacional de la
Constitución, menos constituye un reemplazo, supresión o sustracción de la
identidad de sus rasgos característicos.
Al
contrario, se evidencia prioritaria la garantía de representación (un delegado)
para el nuevo partido o movimiento político que surja de la desmovilización de
la FARC-EP, dado que se pretende una composición plural que otorgue mayores
garantías que la sola integración del Congreso, además de la relevancia que
tienen las funciones de la autoridad electoral, lo cual repercute políticamente
en la organización de los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica, para garantía de la transparencia electoral, así como del
aseguramiento del derecho de participación política.
Al
desarrollarse esta prerrogativa dentro del marco de la justicia transicional, se
permite adoptar medidas excepcionales y transitorias, que en esta oportunidad
operan bajo el cumplimiento de ciertos presupuestos establecidos por el mismo
acto legislativo, como son (i) las limitaciones al designarse un solo delegado,
(ii) la participación en las deliberaciones pero sin votar y (iii) la
temporalidad de la medida al reducirse a dos periodos. El número asignado no
tiene incidencia significativa al obedecer a un promedio representativo de un
partido que inicia su adaptabilidad para favorecer el tránsito de la
confrontación armada a la contienda política.
5.3.4.
Al realizarse la ponderación entre valores, principios y derechos que están
dados esencialmente por la igualdad de condiciones para participar en política
y la paz orientada a la terminación de un conflicto armado de larga duración y
de inmensas proporciones, la balanza debe inclinarse por la última al no
constituir medidas incondicionales ni de carácter absoluto.
De este
modo, se instituye una excepción parcial y temporal (no sustitución ni
reemplazo) a la forma de elección y composición del Consejo Nacional Electoral
prevista en el artículo 264 constitucional, que establece un número de nueve
miembros, elegidos por el Congreso en pleno, mediante el sistema de cifra
repartidora y previa postulación de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica o por coaliciones entre ellos.
Si bien
podría endilgarse el resquebrajamiento del principio de representación
proporcional o de equitativa representación de los partidos o movimientos
políticos ante el Consejo Nacional Electoral, no obstante, la restricción
impuesta por la prerrogativa otorgada no llega al punto de sustituir un eje definitorio de la Constitución, al encontrar un
claro respaldo constitucional en otros elementos fundacionales superiores, como
la democracia, la participación, el pluralismo y la misma igualdad, dentro del
marco de la justicia transicional.
En este
sentido, el tratamiento asimétrico otorgado al partido o movimiento político
con personería jurídica que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal (participación de un delegado ante el CNE), no sustituye los
elementos definitorios de la igualdad ni del pluralismo al corresponder a un
ajuste institucional excepcional y transitorio propio del procedimiento
legislativo especial para la paz, de amplitud de escenarios de participación
política en la búsqueda de superar el conflicto armado interno y garantizar la
estabilidad y durabilidad de los acuerdos de paz.
El
trato favorable otorgado en materia de reincorporación política también
responde al comienzo de la actividad de un nuevo partido o movimiento político
con personería jurídica, que hace necesario equilibrar las posibilidades de
competencia democrática frente a las agrupaciones existentes, por lo que la
discriminación positiva excepcional y pasajera establecida permite garantizar condiciones
de trato igualitario respecto de los demás grupos políticos, en el tránsito
hacia la convivencia pacífica y la reconciliación de una sociedad diversa.
Como lo
sostuvo la Procuraduría General de la Nación y la mayoría de los intervinientes
no se altera ningún elemento esencial de la Constitución, porque la medida
adoptada está orientada a garantizar la representación del partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal
ante dicho órgano electoral, el cual está conformado por representantes de las
demás agrupaciones políticas.
5.3.5. Tampoco
se reemplaza el esquema actual plasmado en la Constitución, al tratarse de un
miembro adicional a la estructura
dispuesta por la disposición constitucional (artículo 264). Como se advirtió se
responde adecuadamente al contexto integral de la reforma constitucional
introducida, dado que la asignación
de cinco curules adicionales para el Senado (artículo transitorio 2) y la
Cámara de Representantes (artículo transitorio 3), debe permitir contar también
con una representación ante la autoridad electoral. Por tanto, no encuentra
asidero la solicitud de exequibilidad condicionada presentada por el CNE.
El
Congreso de la República por medio de actos legislativos no solo puede
modificar las previsiones constitucionales, sino que además las mismas son
susceptibles de adaptación transicional
dentro de los límites de competencia enunciados en la premisa mayor, con el fin
de facilitar y asegurar el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la paz.
Debe afirmarse que el ejercicio de las atribuciones constitucionales como
miembro del Consejo Nacional Electoral impone los deberes y obligaciones
propias de todo servidor público, que por tanto habrá de cumplir el miembro
transitorio designado.
Por
último, la previsión de un delegado ante el CNE por el Acto Legislativo 03 de
2017, no es óbice para que puedan contar con otro miembro adicional (con
derecho de voto), siempre que se sujete a las reglas ordinarias del artículo
264 superior, previstas para todos partidos o movimientos políticos en igualdad de condiciones, cuya elección
corresponde al Congreso de la República en pleno.
5.3.6.
En suma, para la Corte la reincorporación política no sustituye ningún eje
definitorio de la Constitución, como la participación política en condiciones
de igualdad, ni los derechos de las minorías, porque el marco jurídico
constitucional previsto propugna por la reconciliación de una sociedad que
pretende alcanzar la paz positiva, desde una construcción colectiva y un nivel
básico de solidaridad social.
e) Elecciones Senado
1. Norma revisada. El artículo transitorio 2 del artículo 1,
señala:
“El
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida
política legal con personería jurídica, podrá presentar lista propia o en
coalición para la circunscripción ordinaria del Senado de la República, la cual
competirá en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias.
Sin
embargo, para las elecciones de los periodos 2018-2022 y 2022-2026, del Senado
de la República se aplicarán las siguientes reglas especiales:
1.
Se realizará una primera operación para identificar y asignar el número de
curules que le correspondan al partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la vida política legal de conformidad con la fórmula
establecida en el artículo 263 de la Constitución Política. Si una vez aplicada
esta regla, la lista propia o en coalición que inscriba el partido o el
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP no alcanzare a
obtener cinco (5) curules, el Consejo Nacional electoral o quien haga sus veces
le asignará las que hiciera falta para completar un mínimo de 5 miembros. En
todo caso, estas cinco (5) curules serán siempre adicionales al número de
miembros del Senado de la República señalado en el artículo 171 de la
Constitución Política.
2.
Si de acuerdo a lo establecido en el numeral anterior, la lista propia o coalición
que inscriba el partido o movimiento político que surja de las FARC-EP a la
vida política legal obtuviere cinco (5) o menos curules, se repetirá el proceso
de asignación de las cien (100) curules de la circunscripción ordinaria del
Senado de la República de conformidad con el artículo 263 constitucional sin
tener en cuenta la participación de la mencionada lista.
3.
Si una vez aplicado el procedimiento establecido en el numeral primero del
presente artículo, la lista propia o en coalición del partido o movimiento
político que surja de las FACR-EP (sic) a la vida política, obtiene
un número de curules superior a cinco (5) aquellas que superen este número
serán asignadas y descontadas de las cien (100) curules de la circunscripción
ordinaria del Senado. Posteriormente se repetirá el procedimiento para asignar
un número de curules igual a cien (100) menos las curules asignadas a la lista
del partido o movimiento política (sic) que surja de las EARC-EP (sic) que
excedan las cinco iniciales, de conformidad con el artículo 263 constitucional
sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista.”
2. Audiencia Pública. En el marco de la audiencia pública celebrada
el 23 de agosto de 2017, entre las preguntas planteadas a los invitados en el
tercer eje temático, se encuentra: “¿Cuáles
son las implicaciones de que el Consejo Nacional Electoral asigne hasta 5
curules ordinarias en el Senado y en la Cámara, a los candidatos de la lista
propia o en coalición presentada por el partido o movimiento político que surja
del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, respecto de los
demás partidos políticos y, particularmente, los minoritarios?”.
2.1 Ministerio del Interior. El Ministro
puntualizó que frente a la asignación de curules en el Congreso también se
tomaron acciones para afectar en la menor medida posible a las demás
organizaciones políticas. Así, “con el
fin de garantizar los derechos de quienes han estado en la democracia, las
cinco (5) curules fueron establecidas en el Acuerdo de Paz para el nuevo
partido político en el Senado serán siempre adicionales, inclusive, si todas
ellas son ganadas ante una eventual victoria electoral. Así mismo, se
estableció una segunda operación para la asignación de curules en el Senado con
el fin de que los votos que obtenga el partido de las FARC, no afecten ni el
umbral ni la cifra repartidora de los demás partidos en la asignación de
curules ordinarias”. Destacó que al partido o movimiento político que surja
de las FARC-EP, le será aplicable todas las demás normas ordinarias en igualdad
de condiciones que al resto de partidos y movimientos políticos. Concluyó que
las normas especiales son excepcionales y transitorias, garantizando que la
asignación de curules se otorgara sin detrimento de los derechos de los
partidos o movimientos que lleven compitiendo durante años dentro de las reglas
de la democracia.
2.2 Camilo Gómez Alzate, ex comisionado de paz. Indicó
que aunque el Acto Legislativo 03 le
otorga garantías a partido político que surja de las FARC-EP como instrumento
de transición a la actividad legal, sin embargo, genera un desequilibrio frente
a los demás actores al crear excepciones adicionales que ponen en desventaja a
los nuevos o antiguos actores que busquen entrar en el escenario político en
virtud del cambio presentado con la firma del Acuerdo Final. En su concepto, “se rompe el derecho a la igualdad puesto
que el partido político de las FARC gozará de atribuciones especiales únicas
para su conformación exceptuándose del cumplimiento de requisitos legales y
podrá hacer coaliciones en listas a corporaciones, en tanto que los demás no”.
2.3. Alta Consejería para el post conflicto. Manifestó
que el Acuerdo Final establece que las FARC-EP una vez se constituyan en
partido político puede inscribir listas al Senado y a la Cámara, disponiendo
del ingreso de cinco personas como mínimo en cada una de ellas. Precisó que si
las FARC-EP no obtienen el umbral necesario para obtener una, dos o cinco
senadores, estos se asignarán en adición a los 102 existentes. Agregó que solo
en el caso de que las FARC-EP no tengan suficiente votación, tendrán
representación en adición al número normal de representantes.
2.4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Viceministro
Técnico, aun cuando la intervención refirió al primer eje temático, hizo
alusión a la creación de las nuevas curules en el Congreso. Señaló que “el Senado de la República tendrá 5 curules
adicionales, bien sea para asignación especial al nuevo partido si este no
obtuviera la votación necesaria para acceder a ellas de conformidad con las
reglas ordinarias, o bien para garantizar a los demás partidos la permanencia
de las 100 curules ordinarias si el nuevo partido logra 5 o más escaños en el
Senado de conformidad con las reglas ordinarias”. En punto a los costos de
la creación de una nueva curul detalló que estos corresponden a: (i) salarios y
prestaciones, (ii) financiación de una unidad de trabajo legislativo
(equivalente a 50 smmlv), (iii) adecuación de cada curul por una única vez de
$45.599.023 y (iv) gastos generales de congresistas y UTL, movilización y
seguridad. Así, indicó que el costo anual de una nueva curul corresponde a
$1.517.000.000. En consecuencia, precisó que “durante los periodos 2018-2022 y 2022-2026 el PGN asumirá costos
adicionales de funcionamiento del Senado de la República por $7.581 millones
anuales correspondientes a 5 curules adicionales”.
2.5. Registraduría Nacional del Estado Civil. El
Director de Gestión Electoral expresó que el artículo transitorio 2 del acto legislativo
contiene una fórmula que se desprende de una lectura armónica. En su opinión la
redacción del artículo es compleja lo que obliga a hacer un esfuerzo
interpretativo que no es conveniente, pues “las
formulas electorales deben ser de fácil comprensión para su fácil aplicación”. Explicó
que siempre habrá 5 curules adicionales sin importar cuantas obtenga las
FARC-EP. Así si las FARC-EP a través de la aplicación ordinaria del artículo
263 de la Carta, “por franca lid obtienen
más de 6 curules, se restarán del total de 100 curules para aplicar la cifra
repartidora”. Agregó que dicha organización podrá presentar lista propia o
en coalición, precisando que en la Constitución (art. 262 inciso final) se
prevé coaliciones para corporaciones públicas (quienes pueden ir en coalición
son los partidos que en sumatoria de votos obtengan al menos el 15%).
2.6. Procuraduría General de la Nación. La Procuradora
Auxiliar para Asuntos Constitucionales conceptuó que la entrega de curules al
partido o movimiento político que surja de las FARC-EP es respetuosa del marco
constitucional. Recordó que la entrega de curules automáticas a los grupos
armados que hagan tránsito a la vida política no es una figura extraña o
novedosa en el ordenamiento constitucional colombiano, aludiendo al artículo
transitorio 12 de la Carta. Mencionó que “la
figura diseñada para la presente ocasión es mucho menos extraordinaria en la
conformación del Congreso que la prevista en aquella oportunidad, por cuanto:
(i) el número de curules está determinado directamente por el Constituyente, en
lugar de ser establecido discrecionalmente por el Gobierno Nacional; y (ii) las
personas que resulten beneficiadas, al menos deberán someterse al escrutinio
público de los electores conforme a las reglas electorales vigentes, lo cual
resulta más armónico con el sistema democrático, que su asignación mediante
convenio privado seguido de un acto gubernamental”.
Precisó que la
forma de asignación de curules contenida en el Acto Legislativo 03 de 2017 no
es tan flexible, en términos democráticos, en comparación con lo señalado en el
artículo 12 transitorio, por lo que el constituyente derivado utilizó una
alternativa acogida por el constituyente primario, “pero morigerando sus eventuales consecuencias frente a la
participación política, lo cual despeja toda posible duda frente a su eventual
falta de competencia o violación de un eje axial de la Constitución”. Destacó
que las cinco curules que serán asignadas en el Senado son adicionales a las
que ordinariamente existen, por tanto, su concesión, a pesar de que no responda
estrictamente al criterio representativo, en nada afecta la posibilidad
ordinaria que tienen los demás partidos políticos de concurrir al certamen
electoral y obtener escaños. Para el Ministerio Público el número de curules
que se asignarán a las FARC-EP no implica una desproporción en la
representación, por cuanto los escaños otorgados obedecen al promedio de
parlamentarios de un partido minoritario, más no mayoritario.
Finalmente,
consideró que las reglas de participación pueden ser ponderables, incluso en el
marco ordinario, para responder a fines constitucionalmente importantes. Así
adujo que “si es posible ponderar las
reglas electorales en el contexto ordinario, con fundamento en circunstancias
especiales de un partido político, con mucha más razón el Constituyente puede
adaptar las condiciones para favorecer el tránsito de la confrontación armada a
la contienda política”.
2.7. Alto Comisionado para la Paz. Respecto a la
pregunta del tercer eje temático de la audiencia señaló que para garantizar los
derechos de quienes han estado en la democracia, especialmente los partidos
minoritarios, la asignación de curules en el Senado al nuevo partido de las
FARC-EP será adicional a las ya existentes, así “ni el umbral, ni la cifra repartidora, afectarán las demás listas que compitan
por las curules ordinarias de esta Corporación”. Expuso que “el nuevo partido que surja del tránsito de
las FARC a la vida política legal deberá inscribir listas propias o en
coalición con algún otro partido, como requisito para obtener sus curules. En
efecto, tal y como lo describe el acto legislativo, para la asignación de las
curules hay dos operaciones: la primera, incluye la suma de votos de todas las
listas de participantes para el Senado de la República, con el fin de
establecer el número de curules al que tendría derecho el nuevo partido. Esto
implica que la cifra repartidora y el umbral son incluso mayores para este
partido. En caso de que los votos le permitan obtener 5 o más curules en
Senado, no se les garantizarán curules adicionales. La garantía se activa si el
número de votos no le permite a la lista del mencionado partido obtener por lo
menos 5 curules. La segunda operación excluye los votos de la lista de este
partido con el fin de establecer la cifra repartidora para las demás listas”.
2.8. Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga. El miembro
de este instituto manifestó que la asignación de curules al partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP implica un trato privilegiado y
desigual, “no sólo frente a los demás partidos
o movimientos políticos -que participan en la competencia electoral con
sujeción a las reglas ordinarias- sino frente al conjunto de los ciudadanos”. En
su opinión, este régimen privilegiado basado en la preasignación de curules
desconoce el principio fundamental de la igualdad de voto en la medida que “los sufragios emitidos por el partido o
movimiento político que surja de las FARC o la coalición de la cual haga parte,
podrían tener un valor mayor que los emitidos por el resto de los ciudadanos a
favor de cualquier otro partido o movimiento político”.
2.9. Misión de Observación Electoral. El Coordinador
Jurídico señaló que las reglas de asignación de curules ordinarias en el Senado
y la Cámara prevista en el Acto Legislativo 03 de 2017 tiene implicaciones que
no son contrarias a la vocación de paz de la Constitución. Precisó que en el
marco de justicia transicional es válido realizar ajustes institucionales, como
medidas excepcionales, tales como la apertura de escenarios de participación política
para garantizar la estabilidad y durabilidad de los acuerdos de paz. En su opinión,
“la entrega de curules tanto en el Senado
como en la Cámara, al grupo político que se constituya luego de la
reincorporación a la vida civil de la guerrilla de las FARC no reemplaza o
afecta el principio democrático”. Respecto al impacto sobre el acceso de
las minorías políticas al Senado indicó que las reglas especiales contenidas en
el Acto Legislativo 03 de 2017, “protege(n)
a los partidos minoritarios, confirmando el método de composición del Senado,
porque asegura que las cinco curules del partido que surja de las FARC-EP sean
siempre adicionales. Los partidos políticos competirán, en principio, por las
100 curules ordinarias”.
2.10. Frédéric Massé. Respecto
al número de curules reservada para las FARC-EP en el Senado y en Cámara estimó
que la cifra de 5 Senadores es más que simbólica. Adujo que “esta cifra no me parece exagerada porque
con apenas 5% del Senado y menos del 3% de la Cámara de Representantes, las FARC
no se convertirán en los dueños del Congreso, no tendrán suficientes curules
para imponer la agenda en el Congreso, aunque sí podrán participar e influir de
cierta manera en los debates y las decisiones del Congreso”.
2.11. Patricia Inés Muñoz Yi. Dijo que la asignación de curules al
partido o movimiento político que surja de las FARC-EP no perjudica las fuerzas
políticas minoritarias. En su concepto la norma establece una forma de
competencia que permite aplicar las reglas generales y las reglas particulares
transitorias por dos periodos al naciente partido.
2.12. Voces de Paz. Francisco Toloza Fuentes integrante de la
agrupación de ciudadanos adujo que la norma objeto de revisión se ajusta a la
Constitución por cuanto el acto en mención contempla medidas de acción
afirmativa al pretender consolidar la terminación de la guerra a través de la
reincorporación política de los excombatientes, sin perjuicio de los derechos
adquiridos y ejercidos por los partidos políticos y la ciudadanía en general. Por
tanto, expuso que “en estricto sentido
este acto legislativo no modifica, restringe o condiciona las reglas
establecidas para la participación política de los partidos, sean estos
minoritarios o no. Por el contrario, merece la pena mencionar que el Punto 2 del
Acuerdo de Paz, contempla una serie de elementos que buscan consolidar la
apertura del sistema político colombiano general, estipulando, por ejemplo, la
creación de un régimen excepcional para que los partidos minoritarios puedan
también acoplarse a la aparición del nuevo partido”.
2.13. Oscar José Dueñas Ruíz. El expresidente de
la Unión Patriótica sobre la asignación de las curules manifestó que una de las
consecuencias del reconocimiento de la personería jurídica al nuevo partido de
las FARC-EP es el acceso a los cuerpos colegiados, aludiendo a lo que aconteció
en la UP donde dicha organización hizo listas únicas o en colaciones. Hizo
mención a que en Colombia se ha admitido en varias oportunidades la asignación
de curules de manera diferente a la ordinaria. Trajo a colación lo siguiente: “El plebiscito de 1957; en él se excluyeron
a todos los movimientos o partidos que no fueran el conservador y el liberal y,
entre estos dos, se estableció la paridad (no solamente la Rama Legislativa,
sino en la Judicial y en la Administración pública). A este respecto es muy
interesante la sentencia de la Corte Suprema de 28 de noviembre de 1957, con el
argumento de que se trataba de un estado de necesidad. Se respetó así lo
acordado en Benidorm Sitges entre Laureano Gómez y Alberto Lleras. Además, el
parágrafo transitorio del antiguo artículo 99 de la vieja Constitución ordenó
que cuando, por razón del número de electores, la representación fuere impar,
se designaba otro parlamentario del partido contrario”.
3. Intervenciones ordinarias
3.1. Comité Nacional de Víctimas de la Guerra. Esta
organización expresó que los motivos que justifiquen un tratamiento
diferenciado deben ser razonables, lo cual no se presenta para el caso de las
curules que se le otorga a las FARC-EP en el Congreso. Dijo que la Carta otorga
estas garantías políticas a las comunidades que han sido consideradas minorías
y a quienes se les deben proteger sus derechos. Adujo que esta situación “no se presenta con los miembros de las
FARC, a quienes no sólo no les han violado sus derechos, como a las comunidades
indígenas, sino que son los verdugos de gran parte de la ciudadanía colombiana,
especialmente del humilde campesino colombiano y de las comunidades
afrodescendientes e indígenas, a quienes inclusive ha despojado de sus
derechos. Grupo terrorista que no se encuentra en situación de indefensión, y
que no se logra encontrar motivo razonable por el cual se le deba garantizar
cinco (5) curules, como mínimo, tanto en Senado como en Cámara, cantidad que el
constituyente originario no dio a las comunidades indígenas y negras, además
que no se trata de participación en un único periodo legislativo, sino de ocho
años garantizados con participación. Resultando violatorio del principio de
igualdad, al sustituirlo por conceder beneficios especiales sin razón
justificada”.
3.2. Registraduría Nacional del Estado Civil. El
Registrador Delegado en lo Electoral intervino para formular algunos
interrogantes respecto a las coaliciones y la asignación de curules al Senado. Sobre
las reglas aplicables a las coaliciones se preguntó “¿se deben aplicar reglas generales? o ¿se va a reglamentar de manera
específica esta posibilidad para estos nuevos actores políticos?”. Esto por
cuanto “con la modificación del artículo
20 del acto Legislativo 02 de 2015 al artículo 263 de la Constitución Política
(ahora artículo 262) se consagra que la posibilidad de presentar coaliciones
para corporaciones públicas, sin embargo a la fecha no se ha proferido la ley
que reglamente la materia y la única disposición normativa que regula aspectos
de coaliciones es la contemplada para cargos uninominales (Presidente de la
República, Alcaldes y Gobernadores) contenida en el artículo 29 de la Ley
Estatutaria 1475 de 2011”.
En punto a la
asignación de curules en el Senado indicó que el artículo transitorio 2º del acto
legislativo estableció unas reglas especiales para las elecciones de los
periodos 2018-2022 y 2022-2026, sin embargo, estimó que la redacción del texto
constitucional no permite hacer una interpretación clara e inequívoca de la
fórmula electoral, por lo que expuso algunas inquietudes: “en el numeral primero se debe realizar una operación para identificar
y asignar el número de curules. ¿En la operación para aplicar el voto
preferente, la cifra repartidora se fija sobre las curules ordinarias (100) o
incluye las adicionales (105)? ¿Existe una contradicción entre el numeral
primero que establece una asignación cuando se obtienen hasta cuatro curules y
el numeral segundo de la norma constitucional que establece otra asignación
cuando se obtienen hasta cinco curules?”.
3.3 Presidencia de la República. La Secretaria
Jurídica consideró que el artículo transitorio 2º no sustituye los ejes
definitorios del “marco democrático
participativo” y “soberanía popular”.
Al respecto, señaló:
“El artículo transitorio 2º regula
principalmente la asignación de curules al nuevo partido o movimiento político
en tres escenarios diferentes. (…) Abrir las puertas del Senado para que
independientemente de los resultados en las votaciones el nuevo partido o
movimiento político tenga representación es un reconocimiento a la desigualdad
de oportunidades y condiciones en la que este se encuentra en la actualidad.
Por ello está justificado el trato diferenciado. Se debe recordar que el
artículo transitorio 12 de la Constitución ya contempló una situación muy
similar cuando facultó al Gobierno a “nombrar directamente por una sola vez, un
número plural de Congresistas en cada Cámara en representación de los
mencionados grupos en proceso de paz y desmovilizados”. En el presente caso la
situación es aún más clara porque las cinco (5) curules mínimas para el nuevo
partido o movimiento político son adicionales a las 102 que ya tiene el Senado,
en los tres escenarios planteados.
La asignación de curules para el partido o
movimiento político de las FARC-EP no restringe los derechos políticos y
civiles de los candidatos de otros partidos y movimientos políticos. Todos los
demás partidos o movimientos políticos siguen teniendo participación porque no
se elimina su posibilidad de competir en igualdad de condiciones por el mismo
número de curules en el Senado. Con el fin de garantizar los derechos de
quienes han estado en la democracia, las curules para el nuevo partido político
en el Senado de la República serán siempre adicionales. De esta manera, ni el
umbral ni la cifra repartidora afectarán a las demás listas que compitan por
las curules ordinarias en esta corporación”.
Para la Presidencia
de la República la asignación de curules adicionales en el Senado
exclusivamente para el partido o movimiento político que surja de las FARC-EP,
materializa las garantías que tienen los ciudadanos de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Adujo que “con esta medida se le da la posibilidad
real a excombatientes del grupo armado de ser elegidos y de acceder a funciones
y cargos públicos, inalcanzables hasta ahora para ellos”.
Puso de presente
que el Acto Legislativo no afecta la votación ni la participación ciudadana ni
el principio de soberanía popular, por cuanto “los ciudadanos pueden seguir votando y eligiendo igual que cuando las
FARC-EP eran todavía un grupo armado incluso con menor riesgo”. De esta
manera, indicó que el pueblo continúa tomando las decisiones que marcan el
rumbo de la sociedad al ser el único depositario de la soberanía y, por ende,
el que está en condiciones de dictar una nueva Constitución.
Por último,
consideró que la asignación de las curules al partido o movimiento que surja de
las FARC-EP no altera la composición del Senado ni su estructura, ya que “se trata de curules adicionales a las
establecidas por la Constitución que se asignarán de manera transitoria”.
Agregó que respecto a la estructura y composición del Senado “no se genera impacto significativo al
asignar cinco curules adicionales frente a las 102 curules ya determinadas
constitucionalmente. En cambio, frente al marco democrático participativo, al
principio de soberanía popular y al principio de igualdad, se genera un gran
impacto positivo por los logros que representa tener excombatientes de las FARC
o a sus representantes sentados en el Senado, sin armas”.
3.4 Misión de Observación Electoral. Para el Coordinador
del Observatorio de Justicia Electoral el acto legislativo no sustituye ningún
eje definitorio de la Constitución. A su juicio, la medida que otorga cinco
curules tanto en Senado como en la Cámara al partido que surja de las FARC-EP, lo
cual se debe entender como una expresión del principio democrático. Describió
el procedimiento así: “se hace un primer
cálculo con fines meramente descriptivos. Si el partido que surja de las
FARC-EP no completa las cinco (5) curules a través del proceso de asignación
ordinario (art. 263 C.P.), el CNE o quien haga sus veces le asignará las que
hiciere falta. En cualquier caso, las cinco (5) curules serán siempre
adicionales al número de Senadores. Sólo en aquellos casos en que el partido
que surja de las FARC-EP obtenga un número de curules superior a cinco (5),
aquellas que superen este número serán asignadas y descontadas de las 100
curules ordinarias del Senado. Esta fórmula protege a los partidos
minoritarios, confirmando el método de composición del Senado, porque asegura
que las cinco curules del partido que surja de las FARC-EP sean siempre
adicionales. Los partidos políticos competirán, en principio, por las 100
curules ordinarias”.
En cuanto al
respeto del principio democrático por la asignación de curules consideró que en
este aspecto tampoco se sustituye la Constitución, ya que la apertura de nuevos
escenarios de participación a través de la creación de un partido o movimiento
político para un grupo guerrillero que haga tránsito a la vida civil es
compatible con la vocación de paz de la Carta. Igualmente afirmó que dentro del
marco de justicia transicional es válido realizar ajustes institucionales como
la apertura de escenarios de participación política para garantizar la
estabilidad y durabilidad de los acuerdos de paz.
3.5 Universidad de Antioquia. El Decano de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas consideró que el trato diferenciado
que supone la cuota adicional de curules no rompe el principio de
proporcionalidad de la representación (art. 263 C. Pol.), por cuanto se otorga
al nuevo partido un cupo mínimo de curules adicionales a las cien de la
circunscripción general de Senado, así como que los partidos y movimientos
políticos existentes o los nuevos que fueren reconocidos siguen disputando igual
número de escaños en las condiciones actuales. En su opinión el número de senadores
adjudicados al nuevo partido no es desproporcionado respecto al total de
curules, por lo que no se desequilibra gravemente la conformación de mayorías y
minorías en las votaciones de dicha corporación legislativa. Señaló que la
presencia de cinco senadores adicionales a favor del nuevo grupo “no perturba los mecanismos de deliberación
plena, negociación y libre formación de preferencias al momento de adoptarse
las decisiones parlamentarias”.
Destacó que la
obtención de curules como parte del cupo mínimo a favor del nuevo partido exige
que se inscriban listas y se expresen votos ciudadanos. No se establece una
designación directa y unilateral de congresistas por el partido, sino la
adjudicación de escaños sustentada en una expresión inicial del sufragio, los
cuales juegan como opción dentro de la competencia general y el reparto de
representación. Por último, aseveró que el Acto Legislativo otorga una clara
ventaja a la organización política que surja de las FARC-EP, como lo es la
prerrogativa de acceder a representación parlamentaria a través de dos
circunscripciones.
3.6 Defensoría del Pueblo. La Defensora
Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales consideró que las reglas y
medidas contempladas en el Acto Legislativo 03 de 2017 se ajustan a la Constitución,
puesto que tienen como finalidad la búsqueda de la paz, la reconciliación y el
fin del conflicto armado, además que permiten desarrollar el principio de
participación como elemento definitorio de la Carta. En materia de las curules
al Senado describió las formulas previstas en el artículo transitorio 2º para
luego señalar que el establecimiento de estas reglas especiales para la
asignación de curules ordinarias en el Senado a los candidatos de la lista
propia o en coalición presentada por el partido o movimiento político que surja
de las FARC-EP, “constituye una medida
necesaria y legítima para facilitar la reincorporación de esta agrupación y su
consecuente garantía al ejercicio de la participación política”.
Finalmente, consideró que el Congreso de la República, como órgano de
representación popular, constituye el escenario propio de la deliberación
democrática, por lo cual es indispensable que el mismo permita la inclusión de
nuevos actores políticos.
3.7 Universidad Libre[353]. El Director del Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho, junto con
docentes, egresados y estudiantes, se refirieron a la fórmula que establece el
numeral 3 del artículo 2 transitorio, es decir, cuando el partido o movimiento
obtiene más de las 5 curules, aquellas que superen este número serán asignadas
y descontadas de las 100 curules de la circunscripción ordinaria del Senado. Para
los intervinientes se hace necesario que este aparte se interprete en el
sentido de que “primero se reparten las 5
curules a que tienen derecho el movimiento o partido de las FARC, y las que se
obtengan de forma adicional juegan bajo las reglas de la democracia junto con
los demás partidos”.
3.8 Procuraduría General de la Nación. Para el
representante del Ministerio Público la
previsión de 5 miembros en el Senado para el partido que pueden constituir las
FARC-EP no sustituye ninguno de los ejes identificados por la jurisprudencia y,
en particular, constituye un desarrollo de la participación política como una
de las manifestaciones más importantes del modelo constitucional de la Carta de
1991. Para la vista fiscal en lo relacionado con el juicio de sustitución no se
elimina ningún eje por las siguientes razones:
“En primer lugar, el Ministerio Público entiende
que en el modelo original de la Constitución de 1991 preveía la entrega de
curules automáticas a los grupos armados que hagan tránsito a la vida política,
lo que implica que la Constitución, desde su diseño inicial, tuvo como
propósito facilitar el tránsito de los grupos armados a la vida civil con el
fin de garantizar la paz como valor, principio y derecho. (…) En segundo lugar
las 5 curules que serán asignadas, tanto en Senado como en Cámara de
Representantes, son adicionales a las que ordinariamente existen, por lo que su
concesión no afecta la posibilidad ordinaria que tienen los demás partidos
políticos de concurrir al certamen electoral y obtener escaños.
En tercer lugar, el número de curules elegido
no implica una desproporción en la representación, ya que los escaños asignados
obedecen al promedio de parlamentarios de un partido minoritario, y no al de un
partido mayoritario. Si bien en este caso la elección del número puede dar
lugar a discusiones, para el Ministerio Público esta es razonable y no supone
una presencia tal que pueda incidir decisivamente en las decisiones de un
cuerpo tan amplio como es el Congreso de la República, razón por la cual el
constituyente reguló razonablemente la participación para facilitar el tránsito
a la vida civil y cuidó no afectar el principio democrático y la igualdad. En
cuarto lugar, las reglas de participación política pueden ser ponderables,
incluso en el marco ordinario, para responder a la consecución de fines
constitucionalmente importantes (…)”.
Por último, el
Procurador concluyó que las reglas instrumentales previstas en el artículo no
sustituyen la Constitución, por tratarse de asuntos operativos para hacer
efectiva la participación política, así como no desconoce ninguno de los ejes
identificados por la Corte.
4. El test de sustitución
4.1 Premisa mayor
4.1.1 Esta Corporación ha
considerado que la participación política es uno de los fundamentos
necesarios de todo proceso orientado a la búsqueda de la paz en condiciones de
estabilidad y durabilidad, lo cual posibilita el diseño de medidas
excepcionales para la inclusión en el debate democrático de grupos insurgentes
desmovilizados o en tránsito hacía la legalidad, abriendo espacios a sectores
de la población que históricamente y por distintas causas han sido marginados
para optar por la conformación, ejercicio y control del poder.[354]
4.1.2 Lo anterior
cobra mayor relevancia tratándose de procesos donde el Estado está haciendo
tránsito de la guerra a la paz, siendo necesaria la incorporación a la civilidad
y a la vida política del actor armado beligerante. Al respecto, esta
Corporación ha precisado que “la justicia
transicional implica necesariamente la ampliación de la base democrática con la
inclusión de todos aquellos que por causas del conflicto armado o del régimen
que se intenta dejar atrás se encontraban por fuera”[355].
Es un ideal en toda
democracia que una organización guerrillera entregue las armas y se incorpore a
la sociedad, para que en los escenarios de representación que le son propios
manifieste su ideario político como único medio legítimo para la lucha por el
poder. La Corte ha estimado que la
participación política es un elemento central para el fortalecimiento de la
democracia en el marco de la justicia transicional[356].
4.1.3 Aun cuando
las medidas adoptadas en el artículo 12 transitorio obedecieron a otra
coyuntura, en nada contradice la compatibilidad de la Constitución con
negociaciones de paz y la concesión de prerrogativas a grupos desmovilizados
propias de este tipo de procesos, tales como el acceso a cuerpos colegiados. El
marco histórico nacional y las exitosas experiencias internacionales, muestran
que en la evolución de un país se hace necesario ajustar las instituciones a
las nuevas realidades sociales y políticas, por lo que la apertura a la participación democrática de
exguerrilleros y la adopción a su favor de ciertas medidas temporales y
extraordinarias que faciliten su incorporación al escenario de lo público, es
inexcusable en contextos de transición hacia la paz.
A pesar de que no
se trate propiamente de excombatientes, esta Corporación no encontró
incompatible con la Constitución la participación en el Congreso de seis
ciudadanos que, de forma transitoria y excepcional, cuentan ya con algunas
prerrogativas de las que gozan los parlamentarios. Según se explicó, en la
sentencia C-408 de 2017[357], dicha
medida fue declarada exequible en el entendido de que la participación política
es un elemento para el fortalecimiento de la democracia en el marco de la
justicia transicional.
4.1.4. En conclusión, el principio de participación
política en condiciones de igualdad constituye un eje esencial de la
Constitución el cual por su carácter expansivo permite crear espacios a
sectores que de algún modo tenían restringido el acceso a mecanismos de
representación política. Este principio si bien puede ser objeto de
limitaciones o restricciones, no puede en ningún caso ser sustituido. Tanto la
expansión como la restricción de este pilar en contextos de transición resultan
admisible cuando el propósito tiene fundamentos legítimos, tales como la
búsqueda de la paz en condiciones de estabilidad y durabilidad.
4.2. Premisa menor
En este apartado la Corte se referirá al contenido
del artículo transitorio 2º del artículo 1º introducido en el Acto Legislativo
03 de 2017, para así determinar si el mismo encuentra relación con los
elementos definitorios de la premisa mayor y, en esa medida, verificar si las
modificaciones que trae a la Constitución, la sustituye total o parcialmente. Por
lo tanto, con el propósito de establecer si la disposición en estudio incurre
en un vicio de sustitución, la Corte analizará los dos incisos que integran el
artículo transitorio 2º, para finalizar con una conclusión sobre el alcance respecto
a la valoración completa del artículo.
4.2.1. De acuerdo con la exposición de
motivos[358] el
contenido normativo del artículo transitorio 2º que incorpora a la Constitución
el artículo 1º del Acto Legislativo 03 de 2017, busca responder a lo pactado en
el Acuerdo Final donde se convino que una vez finalizado el proceso de dejación
de armas por parte de las FARC-EP y constituido el partido político sería el
Congreso de la República, como máximo órgano de la representación
popular, el que sirviera de escenario para la promoción de su plataforma
ideológica y de un legal ejercicio de la oposición con todas las garantías que
se requieran, para que en cumplimento de lo acordado dejaran las armas,
utilizaran las curules y fuera la palabra y los argumentos los únicos que
primaran en la etapa de posconflicto. De tal manera, en el Acuerdo Final se
pactó que:
“Tras la firma del Acuerdo Final y luego de la dejación de las
armas de las FARC-EP, y con el fin de facilitar su transición a la política
legal y asegurar un escenario para la promoción de su plataforma ideológica, el
Gobierno nacional pondrá en marcha las reformas constitucionales y legales
necesarias para garantizar, mediante una fórmula transitoria, la representación
política en el Congreso de la República al nuevo partido o movimiento
político, durante dos períodos constitucionales contados a partir del 20 de
julio de 2018: Podrá inscribir listas únicas de candidatos propios o en
coalición con otros partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica
para la circunscripción ordinaria del Senado de la República y para
cada una de las circunscripciones territoriales ordinarias en que se
elige la Cámara de Representantes. Estas listas competirán en
igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias por la
totalidad de las curules que se eligen en cada circunscripción. En el Senado se
garantizará un mínimo de 5 curules, incluidas las obtenidas de conformidad con
las reglas ordinarias. En la Cámara de Representantes se garantizará
un mínimo de 5 curules, incluidas las obtenidas de conformidad con las reglas
ordinarias. Para este efecto, en la Cámara de Representantes se
asignará una curul a cada una de las 5 listas que obtengan las mayores
votaciones y que no hubieren obtenido curul”.[359]
4.2.2.
Así, el constituyente derivado dispuso en el inciso primero que en condiciones
de igualdad y de conformidad con las
reglas ordinarias “el partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería jurídica” competirá y podrá presentar lista propia o en coalición
para la circunscripción ordinaria del Senado de la República. No
obstante, en el inciso segundo, establece unas reglas especiales que deberán
aplicarse para las elecciones del Senado de los períodos 2018-2022 y 2022-2026.
Las reglas
especiales previstas en el inciso segundo (núms. 1, 2 y 3), que
se aplican para la identificación y asignación de curules a los candidatos de lista propia o en coalición del nuevo partido
o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la vida política legal, consisten en que: (i) se
asigna el número de curules según lo establecido en el artículo 263 superior.
Si la lista obtiene menos de cinco (5) curules la autoridad competente[360] asignará la cantidad
faltante para completar un mínimo de cinco (5) miembros. Tales curules serán
siempre adicionales al número de miembros del Senado, conforme el artículo 171
de la Constitución. (ii) Se asignan las cien (100) curules de la
circunscripción ordinaria del Senado según el artículo 263 superior, sin tener
en cuenta la participación de la mencionada lista. (iii) Si la lista propia o
en coalición obtiene un número de curules superior a cinco (5), aquellas que
superen ese número serán descontadas y asignadas de las cien (100) de la
circunscripción ordinaria del Senado. Posteriormente, se repetirá el
procedimiento para asignar un número de curules igual a cien (100) menos las
curules asignadas a la lista del partido o movimiento político que excedan las
cinco (5) iniciales, de conformidad con el artículo 263 constitucional sin
tener en cuenta la participación de la mencionada lista.
Las reglas
ordinarias: lista propia o en coalición – contienda en igualdad de condiciones
4.2.3 En primer
lugar, la Corte debe referirse al alcance del inciso primero del artículo
transitorio 2º, en punto de las reglas ordinarias que aplican al partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP, para que pueda “presentar lista propia o en coalición para
la circunscripción ordinaria del Senado de la República”. Cuando la norma
alude a las reglas ordinarias para competir en igualdad de condiciones refiere
a los artículos 262 y 263 de la Constitución, que aplican para la generalidad
de partidos o movimientos políticos que decidan participar en los procesos de
elección popular.
Entre las reglas de
que trata el artículo 262 superior se encuentran: (i) la exigencia de selección
interna de candidatos a través de los mecanismos democráticos que establezcan
la ley y los propios estatutos; (ii) la observancia de los principios de
paridad, alternancia y universalidad en la conformación de las listas; (iii) la
posibilidad de optar por el mecanismo de voto preferente y sus implicaciones en
la forma de contabilizar los votos para aplicar las normas sobre umbral y cifra
repartidora; y (iv) la sujeción a lo dispuesto en la ley respecto de la
financiación de las campañas, los mecanismos de democracia interna de los
partidos, la inscripción de candidatos y listas propias o de coalición, la
administración de recursos y la protección de los derechos de los aspirantes.
Estas reglas son
las que se han venido empleando en la contienda electoral al Senado[361] y que
en la mayor parte de aspectos han sido desarrolladas en la Ley Estatutaria 1475
de 2011, “por la cual se adoptan
reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”[362]. En lo que respecta al alcance de las formas
de inscripción de candidatos en lista
propia o en coalición, puede señalarse de manera general que la primera de
ellas refiere a la conformada solamente por los miembros del mismo partido o
movimiento político lo que supone que los resultados electorales solo tienen
incidencia en los propios candidatos. A su turno, las listas de coalición son
aquellas que surgen de la unión o pacto entre varios partidos o movimientos
donde se presenta una lista de candidatos que representan el conjunto de
aliados.
El inciso sexto del
artículo 262 de la Constitución establece que “la ley regulará (…) la inscripción de candidatos y listas propias o de
coalición (…) a corporaciones públicas”.
Sin embargo, con posterioridad al Acto Legislativo 02 de 2015[363], que
justamente dio la actual redacción del artículo constitucional, el legislador no ha regulado la materia,
existiendo actualmente un vacío legal. En efecto, hasta el momento solamente se
encuentra regulado el sistema de inscripción por listas de coalición para
cargos uninominales, es decir, para Presidente de la República, alcaldes y
gobernadores, mediante el artículo 29 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011.
Lo anterior fue también evidenciado en el propio debate en el Congreso
de la República al proyecto de acto legislativo que ocupa a la Sala, como lo
advirtió el Representante Ponente Élbert Díaz Lozano, en el primer debate en la
Cámara:
“Además, dice el Acto Legislativo, ah, bueno, el Senado estará integrado
hasta -hay que tener en cuenta esa palabra, hasta- por cinco Senadores
adicionales, pero hay que tener en cuenta las siguientes reglas, y dice:
primero, podrán inscribirse candidatos propios, por listas propias o por
coalición; ojo, ese término de coalición no está en la norma actual,
es un término nuevo que le permite al nuevo partido político que se forme de
las FARC hacer coaliciones para el Senado o hacer coaliciones también
para la Cámara y es algo nuevo, porque no está en la normatividad
vigente. Ahora yo sé que el doctor Albeiro me va a preguntar más adelante
bueno, ¿y eso de la coalición cómo es? Importante pregunta, pero se la resuelvo
de una vez. Ese tema de la coalición se irá a definir en un proyecto de ley que
más adelante vamos a estudiar, así que ese tema de la coalición, ¿cómo sería
eso? Más adelante se presentará un Proyecto de Ley reglamentando este Acto
Legislativo para definir como sería el tema de la coalición en el nuevo partido
político”[364].
Pese a que en el
primer debate se haya anunciado que el sistema de inscripción por coalición
será objeto de desarrollo legal, algunos representantes formularon al ponente
preguntas sobre las cuales precisó:
“Igualmente, otra
pregunta que se hace también de un grupo de Representantes: ¿qué pasa en el
caso hipotético que el nuevo partido surgido del acuerdo decida presentar
listas por coalición? ¿Las cinco curules se le asignan a la coalición o se respetarán
las cinco curules y se asignarán las que contenga la coalición? Es decir, no se
pueden dar cinco curules a la coalición y cinco curules al nuevo partido
político. Es decir, si las Farc o, mejor, el nuevo partido o movimiento
político que resulta de la dejación de las armas de las Farc decide irse por
coalición, pues será a esa coalición que se le asignarán como mínimo las cinco
curules”[365].
Aun cuando el
Representante ponente en sana lógica haya previsto cómo será la asignación de
curules por esta forma de inscripción, lo cierto es que la Constitución
establece que tal aspecto debe ser objeto de regulación legal, donde se deben
definir las reglas específicas que sobre la presentación de listas en coalición
para cargos plurinominales pueda presentar el partido o movimiento político que
surja de las FARC-EP, sin que la Corte pueda anticiparse a su contenido y
alcance particular. Esta situación responde a uno de los interrogantes
formulados por el Registrador Delegado en lo electoral en su intervención,
donde se preguntaba si en materia de coaliciones se debe esperar la
reglamentación específica.
Ahora bien, pasando
a las otras reglas generales contenidas en el artículo 263 de la Constitución
para garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos
políticos en la distribución de curules de las corporaciones públicas, se
encuentran: (i) la aplicación del sistema de cifra repartidora entre las listas
de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al 3% de
los votos válidos para Senado de la República[366];
(ii) la distribución de curules entre todas las listas inscritas cuando ninguna
haya superado el umbral, que se hará de acuerdo con la regla de asignación que
corresponda.
Las anteriores
reglas ordinarias son aplicables al partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la vida política legal, aun cuando para las
elecciones de los periodos 2018-2022 y 2022-2026 se le apliquen además las
reglas especiales de que trata el segundo inciso del artículo transitorio 2 del
artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2017, como se verá a continuación.
Las reglas
especiales: asignación de curules adicionales dependiendo de si se obtiene un
número menor, igual o superior a 5
4.2.4. Las reglas
especiales que serán aplicadas al partido o movimiento político que surja de
las FARC-EP durante las elecciones para los próximos dos periodos del Senado,
prevén dos operaciones para la asignación de curules, dependiendo de si el
partido o movimiento obtiene una votación equivalente a un número menor, igual
o superior a cinco curules.
Así, entonces, se
asigna el número de curules según lo establecido en el artículo 263
constitucional. Si la lista obtiene menos de 5 curules la autoridad competente
(CNE o quien haga sus veces) le asignará la cantidad que le faltara para
completar 5. Si la lista obtiene 5 curules se le asignarán esos escaños. En
ambos escenarios las 5 curules asignadas a la lista serán adicionales al total
de miembros del Senado, conforme al artículo 171 superior. De tal modo que a
los otros partidos o movimientos políticos se le asignarán las 100 curules de
la circunscripción ordinaria del Senado según el artículo 263 de la Carta sin
tener en cuenta la participación de la lista de las FARC-EP. Si la lista obtiene
más de 5 curules, aquellas que superen ese número serán descontadas y asignadas
de las 100 de la circunscripción ordinaria del Senado. En este caso se
repartirán de acuerdo al artículo 263 de la Constitución las curules restantes
de las 100 establecidas originariamente en la circunscripción ordinaria del
Senado.
Para algunos de los
intervinientes las reglas especiales de asignación de curules no son del todo
claras, particularmente la aplicable al evento en que el movimiento o partido
político que surja de las FARC-EP obtenga un número de curules superior a las
cinco.
Para una interpretación
adecuada del constituyente derivado, dada la aparente confusión de las formulas
indicadas en el segundo inciso del artículo bajo examen, la Corte ve necesario
acudir a los antecedentes legislativos. Es así como en la Gaceta del Congreso
128 del 7 de marzo de 2017, se advierte que en la discusión en primer debate
del proyecto de acto legislativo en la Cámara, el Representante Ponente Élbert
Díaz Lozano expuso algunas hipótesis derivadas de la norma:
“Voy a colocar un ejemplo: si el Partido
Político de las FARC, el nuevo que se forme, participa de las próximas
elecciones del Congreso de la República y ese partido político,
óigase bien, ese partido político saca dos curules en la circunscripción
nacional, saca dos curules, eso quiere decir que el Consejo Nacional Electoral
le tendrá que dar ¿cuántas? Tres más, o sea que el Consejo Nacional le
entregaría tres adicionales, no cinco, tres porque ellos ya tienen dos en las
reglas ordinarias. Por ejemplo, ¿sí?. (…) Bien. Otro caso que se puede dar es
que las FARC en circunscripción nacional y jugando con las reglas ordinarias no
tenga un solo Senador; el Consejo Nacional Electoral le va a asignar entonces
cinco curules. Si por el contrario, otra posibilidad que se dé, que el nuevo partido
político de las FARC que se forme obtenga siete curules al Senado de la
República o más, el Consejo Nacional Electoral no le entregará ninguna
curul; eso debe quedar completamente claro, hasta cinco mínimo”[367].
En el mismo debate
mencionado el entonces Ministro del Interior Juan Fernando Cristo explicó cómo
se aplicarían las reglas de designación de curules en el Senado:
“En el caso del Senado, (…) tendrá cinco curules adicionales; por ocho años
el Senado pasará de tener las ciento dos curules que tiene hoy a tener ciento
siete curules; esas cinco curules adicionales son las curules que se les van a
asignar a las FARC. ¿Qué pasa entonces si las FARC presentan su lista, no
obtiene los umbrales exigidos en la Constitución y en la ley?
Simplemente los cinco primeros lugares de la lista de las FARC al Senado irán
al Senado; si las FARC, hay algunos que critican este proyecto y que
curiosamente a veces son muy críticos de las FARC, señalan que no tienen ningún
respaldo popular, pero al mismo tiempo expresan que las FARC, qué pasa si las
FARC sacan una votación que les dé para siete, ocho o nueve curules? Cada quien
hará su valoración política si eso será posible o no. Pues si ello llegare a
pasar, si ese es un escenario que no es posible independientemente de lo que
pensemos, se elegirán las cinco curules adicionales y se hará una operación
matemática sobre las cien curules que se distribuyen con cifra repartidora y
las dos o tres curules serán obviamente obtenidas por el sistema de la cifra
repartidora, siempre teniendo claro que hay cinco curules adicionales en el
Senado. Es decir que no se tocan las cien curules si no se obtiene el umbral o
si no se obtiene la votación para más de cinco curules en el Senado”[368].
En el segundo
debate en la Cámara el Representante ponente realizó otros ejemplos para
facilitar la comprensión de las reglas de designación de curules:
“En el caso hipotético, óigase bien, en caso
hipotético que el nuevo partido político inscriba lista para el Senado de la
República y debe hacerlo entre otras cosas para la circunscripción nacional y
no para la especial, cuando el nuevo partido o movimiento político inscriba una
lista para el Senado, es posible que se dé que este nuevo partido político
saque 2 Senadores en su participación en la campaña del año 2018 y saque 2
Senadores en su lista, entonces el acto legislativo dice que el Consejo
Nacional Electoral, le dará o les asignará 3 más para completar como mínimo 5
curules en el Senado, en su defecto se puede dar de que este nuevo partido o
movimiento político saque 7 Senadores es un ejemplo, saque 7 Senadores, si ello
llegara a suceder el Consejo Nacional Electoral no les entregará ni una sola
curul, o todo lo contrario también puede suceder que este nuevo partido o
movimiento político no saque ni un solo Senador, así las cosas el Consejo
Nacional Electoral les asignará las 5 curules adicionales, eso debe quedar muy
bien claro”[369].
En cuanto a la
discusión en el Senado el ponente en dicha cámara legislativa, Manuel Mesías
Enríquez Rosero, en el primer debate, señaló:
“Entonces, ¿cómo
será el tema de la asignación de las curules? Entonces, el partido o movimiento
político de las FARC podrá presentar lista propia o en coalición con otros partidos
o movimientos al Senado de la República que en principio competirá en
las mismas condiciones y sometida a las mismas reglas electorales que lo
haremos los candidatos de los otros partidos y movimientos políticos. Pero para
el periodo del 2018 al 2022 y del 2022 al 2026, es decir, para los dos
siguientes periodos, este nuevo partido tendrá derecho a 5 curules, a 5
Senadores de la República. ¿Cómo se determina la elección de estos 5
nuevos Senadores de la República? Por el sistema que establece nuestra
Constitución Política, el artículo 263 de la Constitución Política, si el
nuevo partido obtiene menos de 5 curules, entonces el compromiso es que el
Estado entregará las curules que le hagan falta para cumplir las 5 que serán
adicionales a las 100 curules que están establecidas para los demás partidos y
movimientos políticos.
En el segundo caso,
si en las elecciones que repito que competirán en igualdad de condiciones las
votaciones les da para más de 5 curules, entonces esas curules adicionales a
las 5 se descontarán de las 100 curules para los demás partidos o movimientos
políticos. Un ejemplo sencillo, la votación que saca el nuevo partido es de un
millón de votos por decir, les alcanza para 7 curules, entonces, los demás
partidos y movimientos políticos se repartirán las 98 curules y estas 2 que
también entrarán como circunscripción nacional, más las 5 que es el compromiso
que serán adicionales, es decir, que tendremos un Senado de la
República con 105 curules especiales de la circunscripción especial de
nuestras comunidades indígenas. Eso repito, en cuanto al tema del Senado
de la República. ¿Qué va a pasar con el tema para no afectar el cociente,
para no afectar la cifra repartidora especialmente de los partidos y
movimientos políticos pequeños que hoy hacen presencia en el escenario
nacional? Entonces, inicialmente se toma el total de la votación y ahí se sabe
a cuántas curules tendrá derecho este nuevo partido, pero para la asignación de
las 100 curules no se tendrá en cuenta la votación que saque este nuevo
partido. Entonces por poner un ejemplo sencillo, Senador Andrade, entonces, el
nuevo partido saca un millón de votos, entonces para saber a cuántas curules
tiene derecho, entonces se contabilizarán ese millón de votos, pero para la
repartición de las 100 curules para los demás partidos y movimientos no se
tendrá en cuenta ese millón de votos. ¿Esto a qué lleva? Pues a que el umbral,
la cifra repartidora de los demás partidos y movimientos políticos no se verá
afectada, entonces ese es”.[370]
En la ponencia para
segundo debate en el Senado, el mismo Senador Ponente indicó:
“Yo quisiera rogar la atención de los honorables Senadores para explicar
muy brevemente lo siguiente: al sumar la totalidad de los votos se incluyen los
votos del nuevo Partido que surja de las Farc y que mediante este Acto
Legislativo se le da la posibilidad para que se convierta en partido político.
Allí, sabremos cuántos Senadores elegiría ese nuevo, ese nuevo Partido, si
sumada la votación y aplicando la cifra repartidora, como se aplica a los demás
partidos y movimientos políticos, constatamos que no lograron las 5 curules,
para poner más claro un ejemplo: logran elegir 3 Senadores, en las mismas
condiciones que se eligen los Senadores de los demás partidos y movimientos
políticos. Entonces, a esos 3, se le aumenta 2 adicionales, porque el
compromiso son 5, pero si ese nuevo partido, después de contabilizar la
totalidad de la votación para todos los partidos y movimientos políticos, surge
por ejemplo que lograron elegir 6 o 7 Senadores, entonces, como los 5 son
adicionales, esos 2 más, porque si eligen 7, esos 2 más, se descontarán de los
100 que le corresponden por circunscripción nacional a los demás partidos y
movimientos políticos. Entonces, para asignar las curules a los demás partidos
y movimientos políticos se descuentan los votos que obtuvo este nuevo partido y
se signan (sic) en los partidos y movimientos políticos con reconocimiento de
personería jurídica las 98 curules, porque las 2 que logra elegir ese nuevo,
por encima de los 5, entonces se descuentan de los 100”[371].
Caso en el que el
partido o movimiento que surja de las FARC-EP obtenga una votación equivalente
a un número igual o menor a 5 curules
4.2.5 De acuerdo con
lo anterior, en cuanto a la primera operación prevista en el numeral 1 del
segundo inciso del artículo transitorio 2, para la identificación y asignación
de curules al partido o movimiento que surja de las FARC-EP, se tiene que es la
establecida en el artículo 263 superior, es decir, la del sistema de cifra
repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que
no podrá ser inferior al 3% de los votos válidos para el Senado de la
República.
Como fue explicado
en la parte dogmática de esta providencia, a partir de la reforma política del
año 2003 se introdujo en el ordenamiento constitucional colombiano el sistema
de cifra repartidora o modelo D’Hondt, que responde a un método matemático para
convertir los votos en escaños. El segundo inciso del artículo 263 de la Carta
acoge dicho método en los siguientes términos: “la cifra repartidora resulta
de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más, el número de votos por cada
lista ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un
número total de resultados igual al número de curules a proveer. El resultado
menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como
veces esté contenida la cifra repartidora en el total de sus votos”.
Por tanto, para
establecer inicialmente el número de curules que el partido o movimiento
político de las FARC-EP obtengan para las elecciones de los periodos 2018-2022
y 2022-2026, se debe primero aplicar la fórmula descrita en la que se tenga
presente que el número de escaños a proveer es el de 100 entre el total de listas
de candidatos, que no incluyen las dos curules adicionales destinadas para la
circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, de acuerdo con el
artículo 171[372] de la
Constitución. Se entiende también que a partir de las 100 curules ordinarias se
fija la cifra repartidora que sirve para la operación del voto preferente.
Luego de aplicado
el método matemático de la cifra repartidora, el acto legislativo previó
algunas reglas para las hipótesis posibles:
(i) Si la lista
inscrita (propia o en coalición) por el partido o movimiento que surja de las
FARC-EP no logra alcanzar 5 escaños, el Consejo Nacional Electoral o quien haga
sus veces le asignará las faltantes para completar un mínimo de 5 curules. A
manera de ejemplo, si del total de votos que obtenga la lista de las FARC-EP no
se obtiene un número que alcance el de la cifra repartidora, incluso si la
lista no supera el umbral, es decir, que no se alcance a obtener curul alguna,
el CNE le asignará de todos modos 5 escaños. Ahora bien, si el número de votos
es suficiente para alcanzar 3 veces la cifra repartidora, esto es, 3 curules,
el CNE le asignará 2 curules más para alcanzar el mínimo de 5 que prevé la
norma. En caso que la votación alcance para 5 curules, la autoridad electoral
no le asignará escaños extra porque el mínimo de 5 ha sido logrado, es decir,
la garantía se activa si el número de votos obtenidos por el partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP no le permite a la lista tener por
lo menos 5 curules.
Debe precisarse que
estos 5 escaños en el Senado serán adicionales a los 102 previstos en el
artículo 171 constitucional, en otros términos, cuando el mencionado partido o
movimiento obtenga un resultado que refleje un número inferior o igual a 5
curules, tal cámara legislativa estaría conformada como máximo por 108
Senadores[373].
(ii) Luego de
establecido el número de curules a asignar al partido o movimiento de las
FARC-EP, siempre que la votación obtenida por esta no sea suficiente para
superar los 5 escaños, debe determinarse el número de curules que serán
asignadas a las demás listas de los partidos o movimientos políticos. Para ello
se prevé que se repetirá el método matemático de la cifra repartidora pero esta
vez excluyendo la participación de la lista de las FARC-EP, es decir, sobre las
100 curules ordinarias, lo que supone descontar los votos obtenidos por tal
partido o movimiento. En otras palabras, la asignación de escaños para los
otros partidos o movimientos políticos se hará de la manera tradicional (como
antes de que las FARC-EP hicieran tránsito a la vida política legal).
Caso en el que el
partido o movimiento que surja de las FARC-EP obtenga una votación equivalente
a un número mayor a 5 curules
4.2.6. Si la lista
inscrita por el partido o movimiento que surja de las FARC-EP logra alcanzar
más de las 5 curules que la norma le garantiza, el número que las exceda
también le serán asignadas, pero no como escaños adicionales, pues estos son
hasta 5, sino que se descontarán de las 100 de la circunscripción ordinaria.
Por ejemplo, si el partido o movimiento de las FARC-EP, luego de aplicarse el
sistema de cifra repartidora logra alcanzar 8 curules, las 3 adicionales a las
5 que se le garantizan se descontarán de los 100 escaños de la circunscripción
ordinaria nacional.
La adopción de esta
fórmula no fue pacífica en los debates en el Congreso de la República. En el
segundo debate en el Senado algunos congresistas presentaron proposiciones
tendientes a que el número de curules que alcanzara el partido o movimiento que
surja de las FARC-EP y que excediera las 5 mínimas que se le garantiza, fueran
también adicionales a las 100 ordinarias, no obstante, tal proposición no fue
avalada por el Gobierno nacional. En dicho debate el Ministro del Interior
expuso:
“Plantea entonces
esta proposición del Senador Name que preveamos que si las FARC supera el
umbral y supera los votos necesarios para elegir 5 Senadores y obtuviera con
esa votación 6 o 7 Senadores, entonces en ese caso no se elegirían los 100
Senadores, sino que aumentaría aún más el Senado de la República para
no afectar las 100 curules que se distribuyen hoy. Yo quiero hacer tres
reflexiones al respecto de este tema, la primera y la más importante desde el
punto de vista constitucional e institucional, todos sabemos que en democracia
lo más importante es tener unas reglas de juegos claras y previamente
establecidas, son unas reglas ciertas para un resultado incierto y aquí no
podemos dejar mi querido Senador Gerléin unas reglas inciertas, no podemos
dejar en la Constitución Nacional abierta la integración del Senado
de la República dejando a ver, dependiendo de las votaciones de un
grupo, si el Senado es de 108, 109, 110, 111 no nos parece que sea conveniente,
sería totalmente antitécnico por decir lo mínimo desde el punto de vista
constitucional y francamente no lo considera el Gobierno conveniente.
Segundo, el Senado
ya está creciendo a 108 miembros tampoco consideramos conveniente crecer aún
más el Senado. Tercero, son reglas ciertas para resultados inciertos; nadie puede
aquí vaticinar y no me atrevo desde este escenario el resultado del ejercicio
electoral de las FARC, algunos dicen que nadie los va a apoyar, otros
consideran que las FARC van a tener un gran resultado. (…). Por eso, en este
caso el Gobierno la verdad no puede avalar esta propuesta y les pide
comprensión a los autores de la misma, porque de verdad creemos que lo que
corresponde en estos momentos es dejar claramente establecida cuál es la
integración de una corporación pública, la más alta del poder legislativo en
Colombia que se llama el Senado de la República y que esté claramente
establecido como es su forma de elección es lo que por seriedad nos corresponde
hacer”[374].
Una vez descontadas
las curules que excedan las 5 mínimas obtenidas por el partido o movimiento que
surja de las FARC-EP a las 100 de la circunscripción ordinaria, se realizará el
método matemático de la cifra repartidora para establecer los escaños que
corresponda a las listas de los otros partidos o movimientos políticos, pero ya
no sobre los 100 escaños sino por los que queden luego de descontados los que
fueron asignados a las FARC-EP por encima de las 5 curules mínimas. Siguiendo
el ejemplo anterior al haber obtenido las FARC-EP 8 curules, 3 serán
descontadas de las 100 ordinarias, por lo que el cálculo de la cifra
repartidora se hará respecto de 97 curules (en este ejemplo el Senado quedaría
conformado igualmente por 108 integrantes incluyendo los 2 Senadores de la
circunscripción especial indígena). Para esto, al igual que en la fórmula
prevista en el numeral segundo del artículo transitorio bajo examen, no se
tendrá en cuenta la participación de la lista del partido o movimiento que
surja de las FARC-EP, lo que supone la exclusión de los votos obtenidos por la
misma.
4.2.7 En conclusión,
la premisa menor que establece la reforma constitucional incorporada en el
artículo transitorio 2º consiste en permitir al partido o movimiento político
que surja de las FARC-EP competir para las elecciones del Senado en lista
propia o en coalición para la circunscripción ordinaria en igualdad de
condiciones y bajo las reglas ordinarias.
Específicamente para las elecciones de los periodos 2018-2022 y 2022-2026 se
prevén reglas especiales, tales como
el otorgamiento de 5 curules adicionales a las 100 ordinarias, que serán
asignadas al partido o movimiento que surja de las FARC-EP, independientemente
de si tuvieren o no la votación requerida para alcanzarlas de acuerdo al
sistema de cifra repartidora. Igualmente, se establece que si de la votación el
partido o movimiento de las FARC-EP obtiene más de 5 curules, estas (las
adicionales) se le asignarán y se descontarán de las 100 ordinarias y a partir
del número que de allí resulte se realizará la operación de la cifra
repartidora para establecer la asignación de curules para las listas de los
otros partidos o movimientos políticos, sustrayendo para tal cálculo la lista
de las FARC-EP, incluidos los votos obtenidos.
4.3. La síntesis
Pasa la Corte a desarrollar la síntesis
abordando cada uno de los ejes temáticos identificados en la premisa menor y de
cara al pilar establecido en la premisa mayor. En principio la Corte debe resolver, en el marco del juicio de sustitución, los
siguientes interrogantes: (i) ¿reemplaza un eje estructural de la Constitución
el permitir que el partido o movimiento político que surja de las FARC-EP a la
vida política legal se presente a la contienda electoral (en lista propia o en
coalición) al Senado de la República en igualdad de condiciones y bajo las
reglas ordinarias? Asimismo, (ii) ¿el constituyente derivado sustituye un eje
esencial de la Carta Política al establecer unas reglas especiales para las
elecciones de los periodos 2018-2022 y 2022-2026, en las que se asignan 5
curules como mínimo para el Senado al partido o movimiento político que surja
de las FARC-EP con independencia del resultado electoral y se fija un
procedimiento para la asignación de curules a los demás partidos o movimientos
políticos? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes procede la Corte a
desarrollar el juicio de sustitución.
Sobre las reglas ordinarias: lista propia o en coalición – contienda en
igualdad de condiciones
4.3.1 Para la Sala el principio de participación política en condiciones de
igualdad, como eje de la Constitución, de manera alguna se sustituye por el
contenido normativo del primer inciso del artículo transitorio 2 que incorpora
a la Carta el artículo 1º del Acto Legislativo 03 de 2017; por el contrario, lo
desarrolla y robustece. En efecto, el primer inciso de la norma cuando permite la presentación para la
circunscripción del Senado de una lista propia o en coalición del partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política
legal, supone la ampliación de la base democrática en el país y de una apertura
al pluralismo político, donde se incluye un nuevo actor en el escenario
democrático nacional, contribuyendo al fortalecimiento del principio.
Igualmente, al preverse que el partido o movimiento político que surja
de las FARC-EP competirá en igualdad de condiciones de conformidad con las
reglas ordinarias, constituye un desarrollo del principio de participación
política como una de las manifestaciones de la Carta de 1991, fundado en el respeto, la democracia, la
participación, la pluralidad y la igualdad como aspectos estructurales
del Estado constitucional, que parte del imperativo de igualdad de
oportunidades. Esto por cuanto el principio
democrático exige que en la contienda electoral participen en condiciones de
igualdad quienes han renunciado definitivamente a la violencia.
De este modo, quienes quieran expresar
sus ideas de manera libre y espontánea, así como pertenecer al partido o
movimiento político que represente su ideología y convicciones -incluyendo
ahora al que surja de las FARC-EP-, competirán en
igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias por las
curules que sean asignadas.
Ahora, en cuanto a la posibilidad de que el partido o movimiento
político que surja de las FARC-EP pueda presentarse al Senado de la República
en lista propia o en coalición, la Corte no advierte reemplazo alguno de la Carta,
pues justamente esta es la regla que prevé el artículo 262 constitucional,
facultando al legislador la regulación de dicho aspecto en los siguientes
términos: “la ley regulará la
financiación preponderantemente estatal de las campañas, los mecanismos de
democracia interna de los partidos, la inscripción de candidatos y listas
propias o de coalición a cargos uninominales o a corporaciones públicas (…)”.
Situación distinta es que la modalidad de inscripción de listas en coalición
para cargos a corporaciones públicas, como el Senado, no haya sido aún regulada
existiendo un vacío legal. No obstante, este aspecto no corresponde a un asunto
que deba ser objeto de pronunciamiento por esta Corporación en el control
automático que ahora la ocupa.
En suma, para la Corte el primer inciso del artículo examinado no
reemplaza el principio de participación en condiciones de igualdad como
elemento axial de la Constitución de 1991, sino que lo afianza y extiende a un
nuevo actor en el escenario político nacional. Esto sin perder de vista que en
el contexto de la justicia transicional en que se encuentra el país la adopción
de medidas que viabilicen el tránsito de las FARC-EP a partido o movimiento
político, con posibilidades de participar de la contienda electoral a la
mencionada cámara legislativa, pretende afianzar la democracia y garantizar la
desmovilización efectiva y estable, como mecanismo para asegurar la consecución
de la paz.
Sobre las
reglas especiales: asignación de curules adicionales dependiendo de si se
obtiene un número menor, igual o superior a 5
4.3.2. Pasa la Sala
a examinar lo dispuesto en el inciso segundo del artículo transitorio 2º, que establece unas reglas especiales
y limitadas en el tiempo aplicables para las elecciones de los periodos
2018-2022 y 2022-2026 del Senado, sobre la identificación y asignación de curules al
nuevo partido o movimiento político de conformidad con lo establecido en el
artículo 263 superior y el procedimiento para asignar las curules a los otros
partidos o movimientos políticos.
Caso en el que el
partido o movimiento que surja de las FARC-EP obtenga una votación equivalente
a un número igual o menor a 5 curules
4.3.3. En cuanto a los numerales 1 y 2 del inciso segundo del artículo
examinado, la Corte tampoco encuentra que el principio de participación se
encuentre sustituido. Si bien la asignación de curules adicionales al partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP cuando esta no obtenga una
votación suficiente para obtener 5 escaños en el Senado, no se armoniza
rigurosamente al criterio representativo del principio de soberanía popular[375], lo cierto es que no
repercute de manera alguna en los derechos políticos de los ciudadanos, en los
términos del artículo 40 de la Constitución. Ciertamente, no se sustituyen la
participación ciudadana ni los efectos de su expresión en los votos, al no
variarse ni restringirse la posibilidad de elegir a sus representantes en el
Congreso de la República mediante la decisión en las urnas y continuar
pronunciándose sobre las determinaciones que los afecten.
Del mismo modo, la
asignación de las 5 curules al partido o movimiento político que surja de las
FARC-EP cuando esta no alcance la votación suficiente, no limita los derechos
políticos y civiles de los otros partidos y movimientos, ya que estos continúan
ejerciendo su derecho de participación al no suprimirse de manera alguna la
posibilidad de optar en condiciones de igualdad por las 100 curules ordinarias
del Senado (art. 171 superior). Al ser las 5 curules a asignar al partido o
movimiento que surja de las FARC-EP, adicionales
a las 100, permanece incólume el principio de proporcionalidad de la
representación (art. 263 superior), al no variarse la aplicación de las reglas
del umbral y la cifra repartidora, excluyéndose para dichos cálculos la lista
del partido o movimiento que surja de las FARC-EP.
La Corte no pierde de vista que la medida es adoptada en un contexto de
transición y tiene una limitación en el tiempo. Por tanto, aun
cuando es evidente el trato diferenciado que la norma da al partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP, al concederle 5 curules
adicionales en el Senado, con independencia de los resultados que este obtenga
en las urnas, esto obedece a un reconocimiento que se otorga producto de la
desmovilización fundamentada en un acuerdo de paz, así como a la desigualdad de
condiciones en la que se encuentra dicha organización de cara al panorama
político actual.
En efecto, el solo
permitir de manera formal la participación política de las FARC-EP, sin que se
prevean medidas de robustecimiento a favor (pactadas en el Acuerdo Final),
haría inocua la posibilidad de alcanzar una paz estable y duradera, pues
evidentemente, en los primeros años del curso de su transición a la civilidad y
a la vida política, sin una estructura consolidada, las posibilidades de
alcanzar representación en el Senado serían ínfimas. Por tanto, lo que la norma permite es abrir a
dicha organización la posibilidad real de participar en política, acrecentando
el Congreso al agregar más senadores en ejercicio de sus funciones[376].
Así, en la disposición se establece la
asignación de curules y se abren espacios de participación democrática a
quienes integren el partido o movimiento que se conforme en el tránsito de las
FARC-EP a la vida política, y se otorgan escaños que serán siempre adicionales
al número de miembros que componen el Senado de la República, garantizándose el
derecho de participación política.
La Sala hace nuevamente alusión al artículo transitorio 12 de la Carta,
en donde ante un hecho excepcional y vinculado a una realidad histórica
concreta se contempló una situación similar a la ahora estudiada, que permitió
flexibilizar el tránsito a la vida civil y democrática de grupos insurgentes
abiertos a procesos de paz. En la medida que el constituyente primario ya había
previsto la figura de asignación de curules en el artículo transitorio 12,
resulta lógico que ahora el constituyente derivado acoja la misma figura pero
con matices más garantistas en términos democráticos.
En esta oportunidad la figura diseñada no es tan excepcional en la
conformación del Senado que la prevista en ese entonces, en la medida que el
número de curules mínimas para el nuevo partido o movimiento político que surja
del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal lo determina
directamente el constituyente derivado y no el Gobierno nacional. En el mismo
sentido, se recalca que las 5 curules son adicionales a las 102 que tiene el
Senado, así como que las personas que integren el partido o movimiento de las
FARC-EP y que aspiren a ocupar las curules, deben someterse de todos modos al
escrutinio público de los electores bajo las mismas reglas.
Es de destacar que
la composición o estructura del Senado no se ve impactada significativamente,
pues las 5 curules son adicionales y transitorias a las establecidas en el
artículo 171 de la Constitución, sin que pueda asegurarse que el incremento es
desproporcionado o que desestructure el funcionamiento de dicha cámara
legislativa e, incluso, que suponga una incidencia determinante en las
decisiones del Congreso de la República.
Comparte la Corte lo aseverado por algunos intervinientes que
consideran que el número de curules elegido no supone una desproporción en la
representación que llevara a la sustitución
de algún eje definitorio de la Constitución, por cuanto los escaños
asignados al partido o movimiento político que surja de las FARC-EP, responden
al promedio de parlamentarios de un partido minoritario. En la actualidad los
partidos con presencia mayoritaria en el Senado tienen un número ampliamente
superior a 5 curules, así: el partido de la U tiene 21, el Centro Democrático
tiene 19, el Partido Conservador posee 19, el Partido Liberal cuenta con 17,
Cambio Radical tiene 9. Por su parte, tanto el Polo Democrático Alternativo, el
Partido Verde y Opción Ciudadana cuentan
con 5 curules.
Para la Corte la búsqueda de la paz supone la implementación de ciertos
mecanismos de carácter especial y extraordinario, en orden a afianzar el Estado
social de derecho, así como el régimen democrático, lo cual no implica alteración permanente o grave del
orden estatal. Por el contrario, la democracia representativa se verá
enriquecida, ya que con la aparición de un nuevo actor en el escenario político
se generará la incursión de la diversidad y constituyendo un ejemplo de
reconciliación, donde se preferirá el dialogo y el debate en lugar de la violencia.
Finalmente, la Sala debe recordar que estas medidas
especiales de apertura democrática al partido o movimiento político que surja
de las FARC-EP tienen vocación temporal, extendiéndose únicamente hasta por dos
periodos legislativos, durante
los cuales se asegura acceso a la participación política a dicho partido o
movimiento, y una vez finalizado dicho lapso las medidas afirmativas pierden
rigor debiendo someterse a las reglas generales.
Esto se confirma con lo precisado en la ponencia para segundo debate en
el Senado de la República, donde el Senador Manuel Mesías Enríquez Rosero
señaló: “(…) este es un régimen transitorio que va hasta el 19 de julio de 2026,
porque a partir del 20 de julio de 2026 ese nuevo Partido quedará sometido a
las mismas reglas, competirá en las mismas condiciones de lo que lo hacen
actualmente los otros partidos. Son por dos períodos por el siguiente y el
2022”[377]. Así, en el año 2026 cuando termina este régimen de transición, el Senado
seguirá conformado por 103 miembros, 100 elegidos por esta metodología, por
estas reglas de juego, los dos de la circunscripción indígena, y el Senador de
la oposición.
En suma, las reglas contenidas en los numerales 1 y 2 del segundo
inciso del artículo transitorio 2º, aun cuando contengan medidas favorables al
partido o movimiento que surja de las FARC-EP, responden a un contexto de
transición hacia la paz y no sustituyen
el marco democrático participativo, como elemento fundacional de la Carta.
Es decir, no se abandonan los elementos normativos a partir de los cuales se
establecen quiénes y en qué condiciones cuentan con la posibilidad de hacer
parte de la actividad política, así como de acceder a la conformación del
Senado de la República.
Caso en el que el
partido o movimiento que surja de las FARC-EP obtenga una votación equivalente
a un número mayor a 5 curules
4.3.4. Respecto al numeral 3 del inciso segundo del artículo en estudio,
la Corte encuentra que el supuesto regulado consistente en que el número de
curules superior a las 5 que se otorgan al partido o movimiento político que
surja de las FARC-EP sean asignadas y
descontadas de las 100 curules de la circunscripción ordinaria del Senado,
si bien restringe el principio de participación en condiciones de igualdad
respecto a los demás partidos o movimientos políticos que aspiran al Senado de
la República, no llega hasta sustituir dicho elemento fundacional de la
Constitución.
Se restringe el principio de participación en condiciones de igualdad,
al limitar los derechos políticos y civiles de los demás partidos o movimientos,
en la medida que al descontar de las 100 curules ordinarias del Senado aquellas
que en adición a las 5 que se asignan al partido o movimiento que surja de las
FARC-EP, los demás que se presentan a la contienda electoral no podrán aspirar
a la totalidad de las curules establecidas en el artículo 171 superior, sino
solo a las que resulten de sustraer los escaños obtenidos en adición de los 5
otorgados al partido o movimiento de las FARC-EP. En estas condiciones la
aplicación de la fórmula matemática para obtener la cifra repartidora que
definirá los escaños a asignar a los demás partidos o movimientos políticos que
deben someterse a la regulación ordinaria, no parte de un número de curules a
proveer igual a 100 sino de menos, lo cual en principio reduce las opciones de
llegar a esta cámara legislativa.
En el supuesto analizado en el punto anterior, el número de 100 curules
ordinarias del Senado no se observan comprometidas, sin embargo, en la presente
hipótesis este número se ve reducido por el descuento de que es objeto por las
curules que el partido o movimiento de las FARC-EP obtengan en adición a las 5
que se le conceden. Así, aun cuando los demás partidos o movimientos puedan
competir entre sí en condiciones de igualdad y bajo las reglas ordinarias del
umbral y la cifra repartidora, “sin tener
en cuenta la participación de la mencionada lista”, en todo caso el número
de curules a las cuales puedan aspirar se reduce dependiendo de las que se
descuenten y se asignen al partido o movimiento de las FARC-EP, restringiendo el
principio de proporcionalidad de la representación (art. 263 superior) como derivación del pilar de participación política en igualdad
de condiciones.
Lo anterior también supone una limitación a los derechos políticos de
los ciudadanos en los términos del artículo 40 superior, que si bien no
sustituye su garantía de participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político, al poder seguir aspirando a conformar el Senado de la República
o elegir a sus representantes en dicha cámara legislativa, si restringe los
efectos de su expresión en los votos al reducirse el número de curules a las
cuales se puede optar. Pese a lo anterior, la restricción identificada por la
Corte al principio de participación en condiciones de igualdad, no implica un reemplazo o sustitución del
eje definitorio de la Constitución -participación en política en
condiciones de igualdad-, que suponga definitivamente la parcial o total
transformación de la organización política de Colombia, en clave a las reglas
de conformación del Senado de la República.
Una vez más la regla examinada debe leerse de cara al contexto de
transición y temporalidad en el cual se enmarca, tendiente a la consecución de
la paz en condiciones de estabilidad y durabilidad. La búsqueda de la paz
conlleva la adaptación de medidas excepcionales para favorecer el tránsito de
la confrontación armada al debate en escenarios democráticos, que no suponen
siempre la sustitución permanente o grave del orden estatal. Por
último, la Corte insiste en que esta regla especial es transitoria, perdiendo vigencia
el 20 de julio de 2026 y cobrando rigor las reglas ordinarias de conformación
del Senado de la República, a las cuales debe someterse el partido o movimiento
político que surja de las FARC-EP.
4.3.5 En
conclusión, el acto legislativo
objeto de revisión cuya finalidad
principal es la de ofrecer garantías de reincorporación a la vida política del partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la vida política legal, precedida de un
proceso de desarme, desmovilización y reinserción, contribuye eficazmente a la
estabilización y consolidación de la paz y otorga la posibilidad real a excombatientes del
grupo armado a ser elegidos y representar una parte del pueblo colombiano en el
Congreso de la República.
El análisis del contenido de la norma objeto
de estudio, lleva a este Tribunal a señalar que no se sustituye la Constitución, dado que: i) la disposición tiene por finalidad facilitar el tránsito de la
confrontación armada a la actividad política, con el fin de permitirles su
inserción en la sociedad civil y abrirles un espacio institucional para
plantear sus propuestas políticas; ii)
resulta acorde con el principio de soberanía popular, ello en armonía a que se tome la participación
en política de excombatientes como una precondición para lograr la efectiva
transición hacia la paz; y iii) las reglas
tendientes a facilitar al acceso en el Senado de la República tienen una
justificación desde los valores constitucionales de participación democrática y
pluralismo que permean a la Carta Política de 1991.
Si bien la regla
contenida en el numeral 3 del inciso segundo restringe el principio de
participación política en condiciones de igualdad frente a los otros partidos o
movimientos, así como limita los derechos políticos de los ciudadanos ante la
reducción del número de 100 curules a proveer, esta medida no llega al punto de sustituir tal elemento definitorio de la
Constitución, sino que responde a la implementación de mecanismos extraordinarios
y temporales para la búsqueda de la paz, sin implicar una alteración grave y
permanente del orden estatal.
f) Elecciones Cámara
1. Norma revisada. El artículo transitorio 3 del artículo 1,
reza:
“La Cámara de Representantes estará integrada
durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco (5) Representantes
adicionales a los que se determinan en el artículo 176 de la Constitución
Política, elegidos de conformidad con las siguientes reglas especiales:
1. El partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC - EP a la vida política legal con personería jurídica,
podrá inscribir para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los otros
partidos o movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas de
candidatos propios o en coalición para las circunscripciones territoriales en
que se elige la Cámara de Representantes.
2. Estas listas competirán en igualdad de
condiciones de conformidad con las reglas ordinarias por la totalidad de las
curules que se eligen en dichas circunscripciones.
3. Finalizada la asignación de las curules en cada
circunscripción territorial, el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus
veces asignará al partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC - EP a la vida política legal las que le hicieren falta para completar un
mínimo de 5 miembros electos. Para este efecto, el Consejo Nacional Electoral o
quien haga sus veces ordenará en orden descendente las 5 listas inscritas para
la Cámara de Representantes por dicho partido o movimiento político, en listas
propias o en coalición, que hubieren alcanzado las mayores votaciones y le
asignará una curul a las listas que no la hubieren obtenido de conformidad con
las reglas ordinarias de asignación de tales curules”.
Para el estudio de
esta disposición se continuará con la misma metodología efectuada en el
análisis de los artículos anteriores, posteriormente se abordará el examen
constitucional que incluye el juicio de sustitución. Las siguientes
intervenciones refieren puntualmente a la forma en que el partido o movimiento
político que surja de las FARC-EP a la vida política legal podrá presentarse a
las circunscripciones territoriales en que se elige la Cámara de Representantes
y las reglas especiales para ello. Ahora bien, teniendo en cuenta que las
distintas entidades y organizaciones hicieron alusión indistintamente a los
artículos 2º y 3º, solamente se hará referencia a los aspectos puntuales que
atañen al análisis de esta norma, toda vez que las generalidades fueron consignadas
en el acápite anterior de esta providencia.
2.
Audiencia pública. En el tercer eje temático sobre la inscripción de listas únicas de candidatos
propios del partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP
a la actividad política legal o en coalición y la asignación de curules en
Senado y Cámara[378], se formuló el siguiente interrogante: ¿Cuáles
son las implicaciones de que el Consejo Nacional Electoral asigne hasta 5
curules ordinarias en el Senado y en la Cámara, a los candidatos de la lista
propia o en coalición presentada por el partido o movimiento político que surja
del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, respecto de los
demás partidos políticos y, particularmente, los minoritarios? Las respuestas que se obtuvieron fueron las
siguientes:
2.1. Misión de Observación Electoral MOE. Expuso que no se
evidencian graves implicaciones para los partidos minoritarios en razón a que
el movimiento que surja de la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil
participará en igualdad de condiciones en la disputa electoral, “lo cual no contradice el espíritu de la
Constitución (que es fortalecer la participación de las entidades territoriales
en el Congreso) sino que lo confirman”. Añadió que las curules que hagan
falta para completar las cinco asignadas serán adicionales a las ordinarias de
la Cámara por lo que concluyó que “no se
modifica ni el número de curules a asignar ni el método actual de composición
del Congreso: los partidos minoritarios competirán bajo las mismas reglas”.
2.2. Instituto de
Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga. Esta intervención fue recogida en el
análisis del artículo anterior en la que expuso que el tratamiento
privilegiado que se otorga al partido o movimiento político que surja de las
FARC-EP está otorgando un privilegio que implica un trato desigual no solo ante
los demás partidos políticos que participan en la competencia electoral con
sujeción a las reglas ordinarias sino frente al conjunto de los ciudadanos.
2.3. Procuraduría
General de la Nación. Destacó que el
otorgamiento de curules es respetuoso del marco constitucional, toda vez
que: (i) la “entrega de curules
automáticas a los grupos armados que hagan tránsito a la vida política, no es
una figura extraña o novedosa en el ordenamiento constitucional” (aludiendo
al artículo transitorio 12 de la Carta); (ii) las curules asignadas en nada
afecta la posibilidad ordinaria de los demás partidos políticos de concurrir al
certamen electoral y obtener escaños; (iii) esta concesión no implica una
desproporción en la representación, ya que los escaños asignados obedecen al
promedio de parlamentarios de un partido minoritario; y (iv) las reglas de
participación política pueden ser ponderables para responder a fines
constitucionalmente importantes.
2.4. Alto Comisionado
para la Paz. Señaló que el número de escaños únicamente crecerá en el caso de que
el nuevo partido no obtenga curules por la vía ordinaria, esto es, que “si por la vía ordinaria las lista
presentadas logran que se asigne por ejemplo 3 curules, las 2 adicionales para
completar las cinco serán agregadas a las actualmente existentes en dicha
corporación”.
2.5. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. Planteó que a diferencia de lo dispuesto para
el Senado de la República, “el número
total de curules de la Cámara de Representantes aumentará solamente en tantas
curules sean necesarias para garantizar 5 curules al nuevo partido, si este no
logra acceder a ellas según las reglas generales”. Añadió que los
costos de la creación de una nueva curul en el Congreso son de $1.517 millones
anuales, por lo que en caso de que el nuevo partido no obtenga la votación
necesaria para asegurar las 5 referidas en desarrollo de las reglas ordinarias,
el gasto adicional con cargo al PGN sería de máximo $7.581 millones anuales.
2.6. Voces de Paz. Esta intervención
fue recogida en el análisis del artículo anterior donde se expuso
que la
norma contempla medidas de acción afirmativa, en tanto que pretende consolidar
la terminación de la guerra a través de la reincorporación política de los
excombatientes, sin perjuicio de los derechos adquiridos y ejercidos por los
partidos políticos minoritarios y la ciudadanía en general.
2.7. Ministerio del
Interior. Manifestó que se adoptaron acciones para afectar en la menor medida
posible a las demás organizaciones políticas, por lo que al partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP le serán aplicables todas las
demás normas ordinarias que al resto de partidos y movimientos políticos.
2.8. Oscar
José Dueñas Ruíz. El expresidente de la Unión Patriótica expuso que
una de las consecuencias del reconocimiento de la personería jurídica al nuevo
partido de las FARC es el acceso a los cuerpos colegiados, para ello refirió a “lo que aconteció en la UP, porque dicha
organización hizo listas únicas o en colaciones”. Agregó que en Colombia se
ha admitido en varias oportunidades la asignación de curules de manera
diferente a la ordinaria.
2.9. Frédéric
Massé. Consideró que la cifra de cinco Representantes es
más que simbólica. Adujo que no es exagerada
porque son apenas 5% del Senado y menos del 3% de la Cámara de
Representantes situación que además les permitirá participar e influir de
cierta manera en los debates y las decisiones del Congreso.
3.
Intervenciones ordinarias
3.1. Presidencia de la
República. Encontró que no
se configura sustitución alguna de la Constitución por cuanto no se reemplazan
los ejes definitorios “marco democrático
participativo” y “soberanía popular”,
por el contrario, considera que se materializa la concreción de los mismos.
Adujo que la medida significa el acceso directo del nuevo partido o movimiento
político a los espacios de debate y decisión en la arena política, lo que
garantiza la ampliación del libre mercado de las ideas elemental para un Estado
que se reconoce en el pluralismo y en la democracia participativa.
3.2. Registraduría
Nacional del Estado Civil. Para esta entidad entre el artículo transitorio segundo y el artículo transitorio
tercero no existe criterio uniforme frente a la participación de las listas del
partido que surja de las FARC-EP al tránsito a la vida política, “puesto que en el Senado de la República se
dispone que dicha partición no será tenida en cuenta para la aplicación del
umbral y la cifra repartidora (art. 263 superior) y en relación con la Cámara
de Representantes no existe consideración alguna respecto al tema, por lo que
no se puede inferir la exclusión de la votación por esta organización política,
por lo que se afectaría la aplicación de la fórmula electoral en la Cámara por
contraposición al Senado, sin que haya un criterio diferenciador que lo
justifique”.
3.3. Defensoría del Pueblo. Indicó que el
establecimiento de reglas especiales ante la asignación de curules ordinarias
constituye una medida necesaria y legítima para facilitar la reincorporación a
la vida civil de esta agrupación y su consecuente garantía a la participación
en política. Resaltó que la aplicación de estas reglas especiales es
transitoria y, además, no resulta desproporcionada teniendo en cuenta el número
de curules previstas en la Constitución. Además afirmó que el Congreso de la
República, como órgano de representación popular, constituye el escenario
propicio para la deliberación democrática, siendo indispensable que se permita
la inclusión de nuevos actores políticos.
3.4. Procuraduría
General de la Nación. El Ministerio Público no halló razones para
aseverar que alguna de las reglas instrumentales prevista en el artículo
transitorio 3 sustituya la Constitución, pues se trata de disposiciones
operativas para hacer efectiva la participación política. Además estimó que
este tipo de disposiciones constituyen un desarrollo de la participación
política como una de las manifestaciones más importantes de nuestro modelo
constitucional.
4. El test de sustitución
4.1. Premisa mayor
Dado que para el
juicio de sustitución de este artículo la premisa mayor resulta ser la misma a
la planteada en el análisis realizado anteriormente al artículo 2 transitorio y
en sí de las demás disposiciones como eje transversal del Acto Legislativo 03
de 2017, la Sala remite al punto de esta decisión donde se expuso el eje de la participación
política en condiciones de igualdad en el marco de la justicia
transicional.
4.2. Premisa
menor
Del contexto de la norma sometida a análisis se desprenden tres
componentes que la integran, a saber: (i) la creación de hasta cinco
Representantes adicionales a los establecidos en el artículo 176 constitucional
para los periodos 2018-2022 y 2022-2026 (inciso 1); (ii) la posibilidad de
inscribir listas únicas de candidatos propios o en coalición para las
circunscripciones territoriales para la Cámara de Representantes (núm. 1),
compitiendo en condiciones de igualdad por la totalidad de las curules bajo las
reglas ordinarias (núm. 2); y (iii) la asignación especial de curules
necesarias al nuevo partido o movimiento político para completar como mínimo
cinco Representantes (núm. 3).
La creación de hasta cinco Representantes adicionales a los establecidos
en el artículo 176 superior para los periodos 2018-2022 y 2022-2026 (inciso 1)
4.2.1. Es importante hacer alusión a lo consagrado
en el artículo 176 superior, el cual refiere que la Cámara de Representantes se
elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales. Así,
cada departamento y el Distrito capital de Bogotá conformará una
circunscripción territorial, con dos representantes por cada circunscripción
territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500
que tengan en exceso sobre los primeros 365.000. La circunscripción territorial
conformada por el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
elegirá adicionalmente un (1) Representante por la comunidad raizal de dicho
departamento, de acuerdo con la ley. Finalmente aclara que para la elección de
Representantes a la Cámara cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá
conformarán una circunscripción territorial.
Por su parte, en materia de inscripción para las respectivas contiendas
electorales en lo que a la Cámara de Representantes se refiere, el Decreto 547
de 1989 (art. 90) establece que las
listas de candidatos para el Senado de la República, Cámara de Representantes,
Asambleas Departamentales y Consejos Intendenciales se inscribirán ante los
correspondientes Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil. Además el
Reglamento del Consejo Nacional Electoral[379]
(art. 7) establece que “los Delegados del
Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores Distritales,
Especiales, Municipales o Auxiliares ante quienes se realice la inscripción,
verificarán el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo tercero
de este Reglamento, y en el caso de encontrar que no se cumplen, se rechazará
in limine”.
Entonces, como se
dijo en el análisis del artículo 2º transitorio y en orden a la exposición de
motivos[380], el
contenido del Acto Legislativo 03 de 2017 busca responder a lo pactado en el
Acuerdo Final donde se convino que una vez finalizado el proceso de dejación de
armas por las FARC-EP y constituido el partido político, sería el Congreso como
máximo órgano de representación popular el que serviría de escenario para la
promoción de la plataforma ideológica. Es así como se planteó que podrían
inscribir listas únicas de candidatos
propios o en coalición con otros partidos y/o movimientos políticos con
personería jurídica para la circunscripción ordinaria del Senado de la
República y para cada una de las circunscripciones territoriales ordinarias en
que se elige la Cámara de Representantes, las que entrarían a competir en
igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias respecto de la
totalidad de las curules que se eligen en cada circunscripción. Específicamente
en la Cámara de Representantes se garantiza un mínimo de 5 curules, incluidas las
obtenidas de conformidad con las reglas ordinarias. Para este efecto, se
asignará una curul a cada una de las 5 listas que obtengan las mayores
votaciones y que no hubieren obtenido curul[381].
En este punto es importante destacar lo señalado
por el Representante ponente Élbert Díaz Lozano,
consignado en el Acta de Plenaria 201 del 01 de marzo de 2017[382],
donde se consignó:
“Así mismo y para finalizar, señor Presidente
y honorables representantes, la representación en la Cámara de Representantes
estará conformada hasta por 5 miembros adicionales, óigase bien, como dice ahí
hasta por 5 miembros adicionales, pero conforme a las siguientes reglas;
deberán inscribir listas propias o en coalición, pero ojo, es importante decir
que para las elecciones de Cámara de Representantes como es circunscripción
territorial, pues por supuesto también en Cámara de Representantes se presenta
la circunscripción especial y también se presenta la circunscripción
internacional de acuerdo al artículo 176 de nuestra Constitución Política, hay
en la Cámara, hay 3 circunscripciones, pero ellos, este nuevo partido o
movimiento político solo podrá participar en la circunscripción territorial, no
lo podrá hacer en la especial, ni tampoco en la internacional”.
En la misma línea, el Ministro del Interior Juan Fernando Cristo Bustos[383]
explicó al Congreso:
“En el caso de la
Cámara de Representantes, las FARC tomarán la decisión. El Partido que surja de
allí de presentar sus listas a la Cámara en los departamentos que ellos
consideren que pueden tener apoyo político o base social, etc., compiten en
igualdad de condiciones con las listas de todos los Partidos en las Cámaras,
pero se les asegura un piso mínimo de cinco curules y allí podemos imaginarnos
mil escenarios: que no obtuvieron ninguna curul en la Cámara en ninguna
circunscripción del país, no tuvieron los votos en una competencia en igualdad
de condiciones con los Partidos, entonces lo que se hace son, ¿esas cinco
curules adicionales de dónde salen? De las cinco circunscripciones regionales
en donde hayan obtenido la mayor votación proporcionalmente al censo electoral.
Eso es así de sencillo; esto nos va a permitir que participen las FARC en las
elecciones, que hagamos el reconocimiento del Partido Político de las FARC una
vez se dejen las armas, que se garanticen unas condiciones mínimas para esa
participación y que podamos abrir la Democracia colombiana como es el propósito
del Acuerdo de Paz”.
Por último, en el debate en el Senado de la
República el ponente del proyecto de acto legislativo Manuel Enríquez Rosero[384],
refirió:
“Para obtener las curules en igualdad de
condiciones, entonces estas estarán dentro de las 166 curules que tiene la
Cámara de Representantes, pero, si no obtiene las 5 curules porque es
hasta 5 curules, pero si no obtienen esas 5 curules entonces por decir algo,
sacan 3, tienen derecho a las 3 curules, entonces dentro de las listas
inscritas, el Consejo Nacional Electoral o la autoridad que corresponda
asignará las 2 curules restantes”.
Entonces, la reforma efectivamente contempla una
adición de curules a la Cámara
de Representantes durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco
(5) Representantes adicionales a los que se determinan en el artículo 176 de la
Constitución Política, siempre que de las listas inscritas por el partido
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal no se
alcance como mínimo esa base.
La posibilidad de inscribir listas únicas de candidatos propios o en
coalición para las circunscripciones territoriales para la Cámara de
Representantes (núm. 1), compitiendo en condiciones de igualdad por la
totalidad de las curules bajo las reglas ordinarias (núm. 2).
4.2.2. Como
se explicó en el análisis del artículo anterior las reglas ordinarias para
competir en igualdad de condiciones se entiende que refieren a los artículos
262[385] y 263[386] de la
Constitución, que aplican para la generalidad de partidos o movimientos
políticos que decidan participar en los procesos de elección popular, en
conjunción con la regulación estatutaria y ordinaria pertinente sobre la
materia.
Para establecer el
alcance del artículo bajo examen resulta útil traer a colación las precisiones
realizadas en el debate
adelantado en el Congreso de la República, con la intervención de Nicolás Farfán Namén, Director de Gestión Electoral
de la Registraduría Nacional del Estado Civil, consignada en el acta 04 de 2017[387],
el que destacó:
“Respecto a los
numerales uno de los artículos transitorios número 2, tanto de Senado y Cámara
nosotros tenemos una observación frente al tema de las coaliciones, en un
escenario hipotético si un grupo armado ilegal en una transición quiere
reincorporase a la vida civil, pues se plantean reglas especiales para esa
reincorporación como lo son las curules adicionales, pero teóricamente no se
entiende como partidos o movimientos políticos que no están en esa transición
puedan acceder a los beneficios que traen las curules adicionales y esto se
desarrollaría a través de las coaliciones, pensar, repito, desde el punto de
vista académico sin mirar nada relacionado con el espectro ideológico político
de la composición del sistema de partidos en Colombia pues estaría otorgando
las reglas propuestas, representación a través de la coalición a un grupo
político que no hace parte del Acuerdo de Paz.
En tercer lugar,
hay que tener en cuenta que también en virtud del Acto Legislativo 02 de 2015,
las coaliciones de partidos y movimientos políticos para corporaciones públicas
ya tienen aparición en el ordenamiento jurídico colombiano y están contemplados
en el inciso final del artículo 162 de la Constitución
Política modificado por el artículo 20 del Acto Legislativo 02 de 2015, la
que establece que si en una circunscripción electoral los partidos que se
quieren coaligar, han tenido una votación igual o superior al 15% de los votos
válidos en la elección inmediatamente anterior, podrán presentar listas en
coalición. El mismo inciso establece que la ley reglamentará la forma en que se
inscriben esas coaliciones, esa ley no existe, existe en la actualidad el
Proyecto de ley número 30 de 2006, presentado por la Senadora
Claudia López en Senado. Entonces si aquí se va a permitir el tema de la
coalición sería bueno que en el Proyecto que reglamente el inciso final del
artículo 162 de la Constitución Política también se reglamentara cómo
sería la presentación de listas de coalición del grupo político que da origen a
las FARC y los otros movimientos y partidos políticos.”
En este escenario es viable colegir que si bien la figura de la
coalición política se encuentra desarrollada legalmente y es permitido su uso a
nivel de los distintos partidos políticos dicho escenario merece una especial
atención por el legislador dadas las particularidades que envuelve la
asignación de base de curules al grupo político que se formará dentro del
tránsito de las FARC-EP a la vida política.
Ahora, de cara a la
contienda electoral en condiciones de igualdad se destaca la intervención del Representante Élbert Díaz Lozano,
consignada en el acta 04 de 2017 (Gaceta del Congreso 128), quien como ponente
expuso:
“Otra regla que hay
que tener en cuenta, la lista compite en igualdad de condiciones con reglas
ordinarias. La lista compite, óigase bien, la lista compite en igualdad de
condiciones con reglas ordinarias; es decir, el partido político que se forme
de las FARC tendrá que participar con las mismas reglas que hoy por hoy
participan los demás partidos políticos. Y la última regla es el Consejo
Nacional Electoral asignará al nuevo Partido las que le hicieran falta, las curules
que le hicieran falta para completar el mínimo de cinco miembros. Para entender
entonces este artículo o la conformación del nuevo Senado hay que tener en
cuenta estas tres reglas básicas: lo primero es que podrán inscribir listas o
en coalición; lo segundo, que también podrán participar con las mismas
condiciones o reglas ordinarias que hoy tienen los actuales partidos políticos
y que el Consejo Nacional Electoral al nuevo partido que se forme completará
las curules como cinco mínimo.
Muy bien. Pasemos
al tema de la Cámara de Representantes. Representación en la
Cámara de Representantes. En la Cámara de Representantes todos
sabemos que el artículo 176 de la Constitución Nacional dice que se
elegirán por circunscripción territorial, circunscripción especial y por
circunscripción internacional. En la Cámara de Representantes ellos,
el nuevo Grupo o Partido Político, podrán participar en la circunscripción
territorial. Importante decir eso; igualmente, aquí en la Cámara de
Representantes también hay unas reglas especiales, ¿cuáles son? Inscripción
también por listas o por coalición. Competirán también en igualdad de
condiciones conforme a las normas ordinarias en la circunscripción territorial;
el Consejo Nacional Electoral completaría hasta un mínimo de cinco miembros
también para la Cámara de Representantes, en orden ascendente se
colocarán las listas por parte del Consejo Nacional Electoral con mayor
votación si fuere el caso que se necesiten completar las cinco curules
en la Cámara de Representantes”.
De lo expuesto se extrae que los miembros del partido político o
movimiento político que resulte de las FARC-EP si bien cuentan con unas
garantías reforzadas que facilitan y se constituyen en la materialización de la
transición de actores armados a actores políticos legales, sin embargo, harán
parte de una contienda política en un plano de igualdad con los demás partidos
y movimientos políticos, en procura que su designación y acceso a las curules
respectivas se dé en el ejercicio de un proceso democrático.
La asignación especial de curules necesarias al nuevo partido o
movimiento político para completar como mínimo cinco Representantes (núm. 3).
4.2.3. El artículo 263 de la Constitución para efectos de
garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos
en la distribución de curules de las corporaciones públicas, expone la
aplicación del sistema de cifra repartidora del cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral; y la
distribución de curules entre todas las listas inscritas cuando ninguna haya
superado el umbral que se hará de acuerdo con la regla de asignación que
corresponda.
Señala tal
disposición que la cifra
repartidora resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más, el
número de votos por cada lista ordenando los resultados en forma decreciente
hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número de curules a
proveer. El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá
tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de
sus votos.
A efectos de entender las reglas que serán aplicadas al partido que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política es necesario acudir a los
antecedentes legislativos. Así, el Representante
Élbert Díaz Lozano en su intervención consignada en el Acta 04 de 15 de febrero
de 2017[388]
señaló:
“Voy a colocar un
ejemplo: tenemos cinco departamentos Nariño, Arauca, Cauca, Antioquia y Cesar,
es un ejemplo; de estos cinco departamentos, resulta que Nariño y Arauca
sacaron cada uno un Representante a la Cámara. En su orden, el que
más sacó votos fue Cauca, fue Antioquia y fue Cesar, es un ejemplo. El Consejo
Nacional Electoral entonces entregaría esas tres curules a esos tres
departamentos que han sacado mayor número de votos en la elección de Cámara de
Representantes en circunscripción territorial. Quiero que quede claro ese tema.
Esa es otra cosa especial. Es bueno aclarar, reitero, que en la
Cámara solo ellos podrán participar de la circunscripción territorial, territorial,
y para esos efectos entonces podemos decir que eventualmente se puede dar otro
caso, que las FARC, el nuevo Partido Político de las FARC, no saque ningún
Representante en ningún departamento. Quiere decir entonces que al Consejo
Nacional Electoral le tocará que listar los departamentos incluido Bogotá de
mayor a menor votación y en esos departamentos le entregará una curul a cada
uno de ellos, a los cinco primeros, correcto, en el evento en que, reitero, las
FARC no saque ni un solo Representante en ningún departamento incluido Bogotá
como Distrito Capital. O, por el contrario, se puede dar el caso de que las
FARC puedan sacar un representante en cada uno de esos departamentos y hasta
más, que pueda sacar en ocho departamentos, y tendrán ocho curules o nueve. Entonces
en ese caso pues el Consejo Nacional Electoral no entregará ninguna curul
adicional.”
Por su parte, el Senador Manuel Mesías Enríquez Rosero[389], expuso:
“En
el caso de la Cámara de Representantes la situación es diferente, este nuevo
Partido, ya sea con listas propias o en coalición podrán presentar listas en
las circunscripciones que ellos crean convenientes. Si logran elegir en las
mismas condiciones que se eligen los Representantes a la Cámara de los demás
partidos y movimientos políticos con reconocimiento y personería jurídica
actualmente vigentes, entonces si eligen en las mismas condiciones, entonces
esos Representantes a la Cámara harán parte de los 166 Representantes que
actualmente tiene la Cámara de Representantes; si no logran elegir los 5
Representantes, entonces por decirlo de alguna manera, el Estado les entrega
esas curules que esos sí serán adicionales a los 166.
Para
explicarlo más claramente, el nuevo partido inscribe 7 listas en 7
circunscripciones, 7 listas para la Cámara de Representantes, de esas 7 listas,
compitiendo en igualdad de condiciones con los demás partidos y movimientos
políticos, elige 3, como el compromiso, el Acuerdo son 5, entonces esos 3 que
se eligen en las mismas condiciones hacen parte de los 166 Representantes y los
dos que no lograron elegir, esos se los entrega el Estado y serán adicionales a
los 166 que hoy tiene la Cámara de Representantes. Si ocurre que se eligen los
5 Representantes, pues serán finamente los 166 representantes; supongamos en el
caso que no logran elegir ni un solo representante en las mismas condiciones
que lo hacen los demás partidos y movimientos políticos, entonces serán 166 de
los que están actualmente establecidos más los 5 que le entrega el Estado que
serán adicional”.
Entonces, en atención al ejercicio electoral en un plano de igualdad se
aplican las reglas ordinarias para la asignación de curules al
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida
política legal y en caso que no se alcance al número mínimo señalado se acrecen
las curules en la Cámara de Representantes hasta alcanzar la base asignada,
esto es, 5 representantes, de acuerdo a aquellas circunscripciones
territoriales que hubieren alcanzado mayor votación.
4.2.4. En conclusión, la reforma contempla una adición de curules a la Cámara de Representantes durante los
períodos 2018-2022 y 2022-2026 hasta de cinco (5) Representantes a los que se
determinan en el artículo 176 de la Constitución, siempre que de las listas
inscritas por el partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la vida política legal no alcance esa base. El partido político que
nazca del tránsito de las FARC-EP a la vida política puede inscribirse en las
circunscripciones territoriales para la Cámara de Representantes de manera
individual o en coalición, lo que permite a los demás partidos y movimientos
políticos mantener el número de curules originariamente establecido en la
Constitución.
Ahora bien, la modificación legislativa plantea que los miembros del
partido o movimiento político que llegare a crearse del tránsito de las FARC-EP
a la vida política legal, si bien cuenta con unas garantías reforzadas que
facilitan la materialización de la transición, tendrán que enfrentarse en un
plano de igualdad con los demás partidos y movimientos políticos en procura que
su acceso a las curules respectivas se dé en el ejercicio del proceso
democrático y participativo. En cuanto a la asignación de curules se indica que
se aplican las reglas ordinarias y en caso de no alcanzarse el número mínimo
señalado se aumentan el número de
curules en la Cámara hasta alcanzar la base asignada, esto es, cinco
Representantes, seleccionando aquellas circunscripciones territoriales que hubieren
alcanzado mayor votación.
4.3. La síntesis
4.3.1.
En este acápite procede la Corte a verificar si la reforma introducida
implica una sustitución de la Carta Política por una completamente diferente,
esto es, que reemplace la concepción
originalmente adoptada por el Constituyente. Para la Corte el principio de
participación política como eje fundacional de la Constitución no resulta
sustituido ni reemplazado por el contenido normativo del artículo transitorio 3
que incorpora a la Carta el artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2017.
En efecto, la reforma introducida contempla que la Cámara de Representantes estará integrada
durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026 hasta por cinco (5) Representantes
adicionales a los que se determinan en el artículo 176 de la Constitución[390], elegidos atendiendo
unas reglas especiales, a saber: (i) la inscripción de listas únicas de
candidatos propios o en coalición; (ii) una contienda electoral en igualdad de
condiciones de conformidad con las reglas ordinarias por la totalidad de las
curules que se eligen en dichas circunscripciones; y (iii) la asignación de las
curules que hicieren falta para completar el mínimo de 5 miembros electos.
Puede extraerse que la reforma introducida plantea
una apertura al pluralismo
político, donde se incluye un nuevo actor en el escenario democrático que
contribuye al fortalecimiento de los principios fundamentales como el de
participación. La Corte destaca que la justicia transicional busca adaptar las
sociedades a los cambios que implica un proceso de paz para dar cabida a la
reintegración de aquellas personas que durante años estuvieron ejerciendo
actividades bélicas en contra del orden institucional. Entonces, ante la
necesidad de alcanzar la paz se admite la celebración de acuerdos políticos de reconciliación con amplios grupos sociales, que “exige
cierta flexibilidad a la hora de aplicar los
principios que dominan el ejercicio de la función judicial sin desconocer las
obligaciones internacionales de los Estados en el compromiso universal de
respeto a la dignidad y a los derechos humanos, sino permitiendo que se cumplan
de manera especial”[391]. Destaca la Sala.
En tal medida, no se puede desconocer que este tipo de medidas buscan
afianzar la democracia y garantizar la desmovilización efectiva y estable como
mecanismo para asegurar la consecución de la paz. Dicho esto la Sala procede a
analizar cada una de las reformas introducidas a efectos de determinar si se
sustituye algún eje definitorio de la Constitución.
La adición de cinco curules durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026.
4.3.2. Este
punto persigue abrir un espacio de participación en la vida política del país,
específicamente en la Cámara de Representantes, a quienes hacen parte del
partido o movimiento político con personería jurídica que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal, que además se circunscribe a cinco
representantes y a una temporalidad de dos periodos.
Ello parte de la
base que, como se ha expuesto, el acceso a la participación política de los
grupos que a través del acuerdo de paz buscan la reinserción social, se
convierte en una condición fundamental para evitar nuevos conflictos que se
pueden originar con ocasión de eventuales situaciones de exclusión en la toma
de decisiones[392]. En
consecuencia, para la Corte es válido constitucionalmente incluir en los
procesos de participación política a los excombatientes que abandonaron la
actividad armada y se sujetaron a las reglas de la democracia. En este
contexto, no se sustituye ningún pilar constitucional como la participación
política en condiciones de igualdad, tampoco el pluralismo, ni el derecho de
respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas.
Si bien con la
reforma constitucional introducida termina limitando la igualdad electoral para
la participación en política respecto de los demás partidos y movimientos
políticos, esta restricción no tiene el alcance de sustituir algún eje
estructural de la Constitución, ni implica un reemplazo, supresión o
sustracción de la identidad de los rasgos característicos, máxime si se tiene
en cuenta que el incremento en curules no desestructura el funcionamiento de
dicha cámara legislativa ni supone una incidencia determinante en las
decisiones del Congreso de la República.
Además, las cinco (5)
curules adicionales que se les otorga al partido político de las FARC-EP tienen
una vocación temporal, esto es, durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026,
lapso que se encuentra fundado en experiencias pasadas de procesos de
reincorporación de grupos subversivos a la vida civil, con el fin de que el
partido o movimiento político se consolide y no genere una atomización de sus
miembros en otras corrientes o reincida en la lucha armada[393].
Pero además el término encuentra una justificación desde los principios de
participación democrática y pluralismo que permean a la Carta Política de 1991
como un tratado de paz.
Cabe advertir que
en la ponderación entre valores, principios y derechos en conflicto que están
dados esencialmente por la igualdad de condiciones para participar en política
y la paz orientada a la terminación de un conflicto armado de larga duración,
una excepción parcial y temporal a la forma de elección y composición de la
Cámara de Representantes prevista en el artículo 176 superior, no rompe el
principio de representación proporcional o de equitativa representación, no
sustituyendo entonces ningún eje definitorio de la Constitución.
La posibilidad de
inscribirse en circunscripciones territoriales para la Cámara de Representantes
en coalición
4.3.3. En el marco
de la justicia transicional es posible adoptar medidas excepcionales y
transitorias que en esta oportunidad operan bajo el cumplimiento de ciertos
presupuestos establecidos por el mismo acto legislativo, como lo es permitir la
inscripción del partido político
que nazca del tránsito de las FARC-EP a la vida política de manera individual o
en coalición.
Al respecto es
importante recordar que el inciso sexto del artículo 262 de la Constitución
establece que “la ley regulará (…) la
inscripción de candidatos y listas propias o de coalición (…) a corporaciones
públicas”. Sin embargo, con posterioridad al Acto Legislativo 02 de 2015[394] que
justamente dio la actual redacción del artículo constitucional, el legislador no ha regulado la materia. En
efecto, hasta el momento solamente se encuentra establecido el sistema de
inscripción por listas de coalición para cargos uninominales, es decir, para
Presidente de la República, alcaldes y gobernadores, mediante el artículo 29[395] de la
Ley Estatutaria 1475 de 2011.
Entonces, aun cuando es válido concluir que la figura de la coalición
política se encuentra desarrollada para los cargos uninominales y está
permitido su uso a nivel de los distintos partidos políticos, esta situación
faculta a los demás partidos y movimientos políticos hacer uso de las
coaliciones para la Cámara de Representantes. Sin embargo, la
Constitución establece que dicho aspecto debe ser objeto de regulación legal,
debiendo entonces definirse las reglas específicas que sobre la presentación de
listas en coalición para cargos plurinominales pueda presentar el partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP, sin que la Corte pueda
anticiparse al contenido y alcance.
Participación
política en un plano de igualdad.
4.3.4. Esta
condición no ofrece mayor reparo dado que establece que el partido o movimiento
político de las FARC-EP entrará en una contienda electoral bajo las mismas
reglas y condiciones de los demás actores políticos, con lo cual se estaría
preservando el principio democrático dentro del plano de igualdad.
Como se expuso para la modificación introducida en el artículo 2
transitorio, al preverse que el partido o movimiento político que surja de las
FARC-EP competirá en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas
ordinarias, es un desarrollo de la participación política fundado en el respeto de la democracia, la
participación, la pluralidad y la igualdad como aspectos estructural del
Estado constitucional. Ello por cuanto el principio democrático exige que en la contienda electoral participen en
condiciones de igualdad quienes han renunciado definitivamente a la violencia.
Entonces, al entender el principio de igualdad
como vertiente transversal del pilar de participación política, las reformas
constitucionales no deben incorporar tratamientos inequitativos para quienes
utilicen los mecanismos de participación y aspiren a la conformación,
ejercicio y control del poder político.
Así determinar que la participación en el ejercicio electoral se hará en
condiciones de igualdad respeta y fortalece la democracia y evita la elección
arbitraria de quienes van a ocupar las respectivas curules, dando prelación a
la decisión que adopte el pueblo en su ejercicio soberano.
Asignación de curules de manera ordinaria y en
caso de que no se alcance el número mínimo señalado de 5
Representantes, seleccionando aquellas circunscripciones territoriales que
hubieren alcanzado mayor votación.
4.3.5. La Corte entiende que la búsqueda de la paz supone la
implementación de ciertos mecanismos de carácter especial, extraordinario y
transitorio, en orden a afianzar el Estado social de derecho así como el
régimen democrático lo que no implica alteración del orden estatal. Por el
contrario la democracia representativa se verá enriquecida, ya que la aparición
de un nuevo actor en el escenario político genera la expansión dl principio
democrático.
Respecto a la identificación y asignación de
curules al nuevo partido o movimiento político de conformidad con lo
establecido en el artículo 3 transitorio, la Corte seguirá los lineamientos del
artículo 263 constitucional, el cual resulta aplicable a todos los actores en
la contienda electoral. En el caso de presentarse el supuesto previsto por la
norma examinada será necesario crear tantas curules como aquellas que hagan
falta para alcanzar el mínimo de las cinco contempladas en la disposición
constitucional, las cuales deberán
atender los presupuestos de asignación consagrados en el artículo 263 superior.
En tal medida, no se abandonan los elementos normativos a partir de los cuales
se establecieron quiénes y en qué condiciones cuentan con la posibilidad de
hacer parte de la Cámara de Representantes.
La Corte encuentra que en la disposición examinada si bien se transforma la conformación del
referido cuerpo colegiado y se establece una regla adicional de asignación de
curules, finalmente pretende abrir espacios de participación en la vida
política del país a quienes hagan parte del partido o movimiento político que
se conforme en el tránsito de las FARC-EP, asignando curules que serán siempre
adicionales al número de miembros que componen la Cámara para garantizar el
derecho de participación política. En esa medida, no se sustituye eje
definitorio alguno de la Constitución, ni desestructura el funcionamiento de
dicha cámara legislativa, máxime cuando los escaños asignados obedecen al promedio
de parlamentarios de un partido minoritario como lo afirmó el Ministerio
Público.
4.3.6.
En conclusión, el tratamiento asimétrico otorgado al partido o
movimiento político con personería jurídica que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal, no
sustituye el elemento fundacional de participación en política en condiciones de igualdad, ni del
pluralismo ni de las víctimas al corresponder a un ajuste institucional
excepcional y transitorio propio de la justicia transicional, de amplitud de
escenarios de participación en la búsqueda de superar el conflicto armado
interno y garantizar la estabilidad y durabilidad de los acuerdos de paz.
Ha de anotarse que
el trato favorable en materia de reincorporación política también responde al
comienzo de la actividad de un nuevo partido o movimiento político con
personería jurídica, que hace necesario equilibrar las posibilidades de
competencia democrática frente a las agrupaciones existentes. Así los
beneficios excepcionales y temporales permiten garantizar condiciones de trato
igualitario respecto de los demás grupos políticos, en el tránsito hacia la
convivencia pacífica y la reconciliación de una sociedad diversa.
g) Vigencia
1. Norma revisada. El
artículo 2 del acto legislativo señala: “El presente acto legislativo rige a partir de su
promulgación”.
2. Procuraduría General de la Nación. El
Ministerio Público observó que este artículo se limita a señalar que rige a
partir de la promulgación, lo que no sustituye eje definitorio alguno al
establecer la formula usual de vigencia.
3. Examen de constitucionalidad.
El contenido normativo del
artículo 2 del Acto Legislativo 03 de 2017 establece un solo contenido
prescriptivo, esto es, la entrada en vigencia de la norma a partir de la
promulgación. Respecto a la vigencia de una reforma constitucional el
constituyente derivado goza de plena libertad para establecer a partir de qué
momento entra a regir una nueva enmienda. Por tanto, la Sala considera que el
contenido normativo revisado es connatural a la potestad del constituyente derivado
quien es el encargado de definir la entrada en vigencia, no comprometiendo la sustitución de eje fundacional alguno de la Carta,
por lo que será declarado exequible.
IV. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar la EXEQUIBILIDAD del Acto
Legislativo 03 de 2017, “por medio del cual se regula parcialmente el
componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Presidente
Con aclaración de
voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Impedimento aceptado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de
voto
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VIVTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-027/18
Ref.: Expediente
RPZ-006
Revisión de
constitucionalidad del Acto Legislativo 03 de 23 de mayo de 2017, “por
medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera”.
Magistrada Ponente
José Fernando Reyes Cuartas
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por
1. La sentencia C-027 de 2018 recapitula las
reglas fijadas en decisiones precedentes, a partir de los cuales extrae la
conclusión según la cual el juicio de sustitución, en contextos de justicia
transicional, debe flexibilizarse. Para
ello, sostiene que si se parte de la base de que las normas adoptadas en el
marco de la transición hacia la paz son, por definición, excepcionales y
transitorias, entonces resulta aceptable que el constituyente derivado “implemente medidas de reforma a la
Constitución, que si bien pueden resultar extraordinarias en tiempos de
normalidad institucional, no por ello suponen en sí mismas un remplazo de la
Carta Política”. Para sustentar este aserto, indica que resulta
imprescindible en el escenario planteado la flexibilización de los principios
que gobiernan la función judicial, en todo caso bajo la vigencia de las
obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos.
Con base en estas consideraciones, la
sentencia concluye que “las enmiendas que
desarrollan modelos de justicia transicional en contextos de paz, a pesar de
implementar medidas extraordinarias no aplicables en periodos ordinarios de
institucionalidad y de introducir excepciones transitorias a la Constitución,
no comportan por sí mismas una sustitución de la Carta Política. Por lo tanto,
el control que efectúa el juez constitucional debe flexibilizarse porque se
trata de una justicia adaptada a un proceso transicional en materia de paz.”
2. Manifiesto mi desacuerdo con esta
conclusión planteada por la Corte. En
contrario, considero que el estándar para la aplicación del juicio de
sustitución debe ser uniforme, sin que resulte admisible la flexibilización
avalada por la mayoría respecto de aquellas enmiendas que implementen acuerdo
de paz. Esto debido a que (i) la misma
jurisprudencia constitucional señala que una de las condiciones para la validez
del procedimiento legislativo especial es el reforzamiento del control de
constitucionalidad respecto de las normas adoptadas bajo el mismo; (ii) el
juicio de sustitución es una herramienta de decisión judicial que busca
mantener la integridad de la Constitución, tarea en la cual no resulta adecuado
ni necesario fijar estándares de análisis menos rigurosos; y (iii) al margen de
que las medidas transicionales sean transitorias y excepcionales, las mismas
deben sujetarse a los límites constitucionales, que a su vez no pueden ser
válidamente modificados a través del ejercicio del poder de reforma, más aun
cuando es adelantado bajo reglas igualmente excepcionales.
3. En relación con el primer aspecto, es
importante resaltar que las reformas constitucionales que implementan el
Acuerdo de Paz entre el Gobierno Nacional y las FARC fueron adoptadas a través
del procedimiento legislativo especial previsto en el Acto Legislativo 1° de
2016. Esta norma excepcional establece un trámite abreviado para las reformas
constitucionales, en particular respecto del número de debates exigidos,
disminuyéndose con ello las instancias deliberativas para la producción
normativa.
Ante esta circunstancia, la Corte tuvo que
determinar si dicha disminución sustituía la Constitución en lo que respecta al
principio democrático que es eje estructural de la misma. Sobre el asunto se concluyó por la Sala que
no se estaba ante dicha sustitución, debido a que si bien se limitaban las
instancias ordinarias de discusión para la adopción de actos legislativos, en
todo caso esa deficiencia era compensada por un reforzamiento del control de
constitucionalidad, a partir de su consagración como mecanismo automático. Así, aunque era claro que podría estarse ante
una reducción en la deliberación, este era explicable en virtud de las
exigencias de celeridad propias del proceso de implementación normativa de los
acuerdos de paz y, en particular, de un régimen más riguroso respecto del
control de constitucionalidad.
Sobre este particular, la sentencia C-699 de 2016[396] puso de presente que si bien el procedimiento legislativo especial
reducía la cantidad de debates exigidos para la aprobación de actos
legislativos, esta no es una reforma insular, sino que tiene el carácter de “pieza funcional dentro de un procedimiento
especial de reforma con otros engranajes”. De este modo, aunque formalmente
el procedimiento para la enmienda constitucional es estructuralmente similar al
de las leyes, en todo caso el procedimiento legislativo especial exige
refrendación popular y está sometido al control de constitucionalidad. Así, determinó que el “mecanismo especial de enmienda constitucional mantiene la resistencia
al cambio de las normas constitucionales por encima de la de las leyes.
Ciertamente prevé que para producir actos legislativos se requiere una sola
vuelta con cuatro debates y mayoría absoluta, pero no por eso iguala la
resistencia al cambio de las previsiones constitucionales con la de las leyes.
El procedimiento del cual forma parte el precepto acusado exige refrendación
popular de los contenidos que han de ser implementados por el mecanismo
especial. Es un hecho objetivo que esta característica no está presente en los
procedimientos de formación de las leyes o de los actos legislativos según las
cláusulas permanentes de reforma. Además
de lo cual, el procedimiento especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de
2016 prevé una instancia de control constitucional automático que en general no
está contemplado para las leyes ni, definitivamente, para los actos
legislativos expedidos en virtud del mecanismo permanente de reforma (CP
arts 374 y s). Ciertamente, la Constitución prevé en ciertos casos control
constitucional automático para normas del orden legal, como ocurre por ejemplo
con los proyectos de ley estatutaria y las leyes aprobatorias de tratados (CP
art 241 nums 8 y 10). Sin embargo, la Carta no exige previa refrendación
popular sobre el contenido que ha de ser implementado por medio de dichas
leyes, y ese hecho diferenciaría entonces su procedimiento de formación del
mecanismo de reforma constitucional al cual pertenece la disposición
acusada. Lo cual demuestra entonces que
no se trata de un mecanismo de reforma que le introduzca una resistencia
normativa a la Constitución igual a la de las leyes. En particular, en
comparación con el procedimiento para formación de las leyes, el mecanismo
especial de enmienda constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 presenta
características que están a la base de cualquier dispositivo para la rigidez
constitucional. Garantiza de un lado la participación ciudadana, pues exige
refrendación popular y control constitucional, y en ambas instancias puede
intervenir cualquier ciudadano; prevé tiempos de pausa y enfriamiento
adicionales, toda vez que además de los cuatro debates contempla la
refrendación popular previa de los contenidos y un control automático y
posterior de constitucionalidad; y persigue niveles superiores de consenso, procurados
a través de la refrendación popular, definida en esta sentencia.”
4. En ese sentido, es claro que una de las
condiciones que permite concluir la validez del procedimiento transitorio y
abreviado de reforma constitucional para avalar un proceso de paz, es la
consagración del control de constitucionalidad automático. En otras palabras, la garantía que evita que
el procedimiento legislativo especial para la adopción de reformas
constitucionales no pueda operar como vía para la sustitución constitucional,
reside en que las enmiendas están necesariamente sometidas al control judicial,
destinado a verificar la ausencia de tal sustitución. En contrario, de no
existir ese contrapeso, entonces el déficit de deliberación mencionado
afectaría no solo el principio democrático, sino también el grado de
resistencia al cambio de las normas superiores.
Si se acepta esta premisa, entonces no es
admisible concluir que el control de constitucionalidad de los actos
legislativos adoptados bajo el procedimiento legislativo especial deba
flexibilizarse, pues ello significaría alterar el balance que sirvió a la Corte
para declarar la exequibilidad de trámite abreviado de reforma constitucional
que dispone el Acto Legislativo 1 de 2016.
Sobre la materia considero que la flexibilización que propone la Sala se
concentra en la provisión de un procedimiento legislativo especial y abreviado
para la implementación normativa del Acuerdo Final, sin que resulte procedente
avalar una mayor flexibilidad predicable de otros ámbitos, esta vez a partir de
la disminución del estándar de control de constitucionalidad sobre el juicio de
sustitución.
5. Acepto el argumento que las normas que
implementan acuerdos de paz adoptados dentro de procesos de justicia
transicional deben contemplar la naturaleza excepcional y transitoria que le es
propia. Sin embargo, advierto que esta premisa es predicable exclusivamente del
control material de los actos infraconstitucionales, sin que pueda extenderse
al juicio de sustitución.
Como es bien sabido, el juicio de sustitución
tiene como objetivo impedir la extralimitación del ejercicio del poder de
reforma por parte de los poderes constituidos, de modo que este sea utilizado
para incorporar modificaciones trascendentales a los ejes estructurales de la Constitución. Entonces, la finalidad de ese juicio no es
otra que permitir que la Corte garantice la permanencia del modelo
constitucional previsto por el poder constituyente.
Como lo explica Karl Loewenstein, en algunas
jurisdicciones concurren límites implícitos, inmanentes o inherentes a una
constitución, los cuales operan como barreras para el ejercicio del poder de
reforma, en tanto condiciones internas que otorgan un lugar central a
determinados valores igualmente inmanentes.[397]
Es claro que este postulado define con precisión la metodología del juicio de
sustitución en el caso colombiano, el cual se basa en la identificación de ejes
estructurales inmanentes y transversales al Texto Constitucional, que escapan
del poder de reforma a cargo del Congreso.
La reiterada condición de inmanencia supone
la estabilidad de los valores constitucionales a los que se confiere ese
carácter. Es por esta razón que la flexibilización del juicio de sustitución es
problemática, pues supondría que en momentos de transición estos valores
pierden su condición de inmanencia y pueden ser, en consecuencia, válidamente
relativizados. Ello, además, con el
agravante que implica el hecho que las normas de transición son por naturaleza
transitorias y excepcionales.
Difiero radicalmente de dicha flexibilización
y, en cambio, considero que la justicia transicional está fuertemente basada en
la vigencia de los pilares que dan estructura y sentido a la Constitución. En consecuencia, no hay lugar a considerar
que la permanencia y estabilidad de los ejes estructurales en comento deba ser
alterada por las enmiendas adoptadas en virtud de los mecanismos propios de la
justicia transicional. Antes bien,
advierto que el asunto opera en sentido contrario: la admisibilidad de estas
enmiendas está basada en que son herramientas útiles para la preservación de
los valores inmanentes que fijan el andamiaje constitucional.
6. Finalmente, debo insistir en que la
flexibilización en comento es aceptable, precisamente en aras de satisfacer los
postulados superiores básicos, no sobre la base de la permisión para
alterarlos. El ejercicio del poder de
reforma dentro del marco de la justicia transicional debe tener por objeto
salvaguardar el Estado constitucional. Incluso es por esta razón que la misma
jurisprudencia de la Corte ha identificado ejes estructurales que son propios
de la transición hacia la paz, en particular la obligación estatal de
investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos[398].
Por lo tanto, sería un contrasentido afirmar
simultáneamente que la justicia transicional es un instrumento para la
consolidación de la democracia[399] y la protección de los
derechos de las víctimas, pero a la vez sostener que las enmiendas adoptadas, a
partir de los procedimientos legislativos especiales que le son propios, tienen
la virtualidad de alterar válidamente los valores inmanentes que conforman los
ejes estructurales sobre los que soporta la Constitución. Así, lo que resulta necesario es una
suficiente rigidez en la evaluación de dichos ejes, a efectos de otorgar de la
mayor legitimidad a los procesos de justicia transicional.
Estos son los motivos de mi aclaración de
voto.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Mediante autos del 08 y 21 de junio, 04, 13 y 25 de julio y 03 de agosto de 2017, el Magistrado Sustanciador (e.) requirió a los Secretarios Generales del Senado y de la Cámara de Representantes, como también a los Secretarios Generales de las Comisiones Primeras Constitucionales para que dieran cumplimiento a las pruebas ordenadas.
[2] Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas, Fundación Víctimas Visibles, Corporación Sisma Mujer, Proceso de Comunidades Negras, Organización Nacional Indígena de Colombia, Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla. Igualmente, al Centro de Derecho, Justicia y Sociedad; Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo Final; Academia Colombiana de Jurisprudencia; Comisión Colombiana de Juristas; Academia Colombiana de Derecho Internacional; Centro de Estudios Políticos y Económicos Carlos Lleras Restrepo; Centro de Investigación y Educación Popular; Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga; Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; Asociación Colombiana de Oficiales Retirados de las Fuerzas Militares; Misión de Observación Electoral y Movimiento Voces de Paz. Asimismo, a las universidades Nacional, Andes, Antioquia, Externado, Atlántico, Libre, Valle, Javeriana, Santo Tomás, Cauca, Sergio Arboleda, Amazonía y Rosario. También a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, al Observatorio de Derechos Humanos, al Comité Internacional de la Cruz Roja, al Centro Internacional para la Justicia Transicional y a la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la Organización de los Estados Americanos. Adicionalmente, a los delegados del Gobierno nacional y de las FARC-EP, a los expresidentes de la República Belisario Betancur Cuartas, César Gaviria Trujillo, Ernesto Samper Pizano, Andrés Pastrana Arango y Álvaro Uribe Vélez. A los presidentes de los partidos Liberal, Centro Democrático, Social Conservador, Cambio Radical, Unión Patriótica, Unidad Nacional, Verde, Opción Ciudadana, Polo Democrático Alternativo, Mira, Alianza Social Independiente, Movimiento Alternativo Indígena y Social y Autoridades Indígenas de Colombia. A los ministerio del Interior, de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la Nación y al Centro de Memoria Histórica. Finalmente, a la Asociación Nacional de Medios de Comunicación y a la Fundación para la Libertad de Prensa.
[3] Primer eje: conformación del partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal. Segundo eje: financiación del Centro de Pensamiento, del partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal hasta el 2026 y de la campaña política de sus candidatos para las elecciones de Presidente y Congreso de la República en las elecciones de 2018 y 2022. Tercer eje: la inscripción de listas únicas de candidatos propios del partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, o en coalición y la asignación de curules en Senado y Cámara.
[4] “Los proyectos de (…) acto legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia.”
[5] Cfr. sentencias C-699 de 2016 y C-332 de 2017 que examinaron el Acto Legislativo 01 de 2016.
[6] Esta exigencia fue declarada inexequible en sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017 al concluirse que el literal h) así como el literal j) sustituían los ejes fundacionales de la democracia y la separación de poderes al limitar de manera desproporcionada la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso, conllevar un desbalance del equilibrio entre las ramas del poder público e impedir decidir si somete a discusión el articulado u opta por la votación en bloque. Por razón de los efectos ex nunc (hacia el futuro) aquellos proyectos de acto legislativo que fueron aprobados con antelación al pronunciamiento de la Corte no quedaron afectados con la inexequibilidad, lo cual implica que la sub-regla derivada resulta aplicable solo a partir de la decisión adoptada por la Corte y no con anterioridad como ocurre en el presente asunto, habida cuenta que no se había proferido la sentencia aludida por lo que gozaba de presunción de constitucionalidad y se encontraba vigente. Debe anotarse que el proyecto de acto legislativo (hoy 03 de 2017) fue aprobado en primer debate en la comisión primera de la Cámara el 15 de febrero de 2017, el segundo debate en plenaria de Cámara el 1 de marzo de 2017, el tercer debate en comisión primera de Senado el 5 de abril de 2017 y en cuarto debate en plenaria de Senado el 26 de abril de 2017. Además, los textos conciliados fueron aprobados en Cámara y Senado el 3 y 10 de mayo de 2017, respectivamente.
[7] Idem.
[8] Gaceta del Congreso 37 de 2 de febrero de 2017, p. 5.
[9] Diario Oficial No. 50.089 de 16 de diciembre de 2016.
[10] El mencionado decreto convocó a sesiones extraordinarias cuando aún se encontraba en sesiones ordinarias el Congreso de la República, sin embargo, ello no acarrea ningún vicio de inconstitucionalidad toda vez que “puede hacerse en cualquier momento, es decir, incluso durante el periodo de sesiones ordinarias del Congreso”, como se sostuvo en la sentencia C-141 de 2010 al efectuar la revisión automática de la Ley 1354 de 2009 “por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
[11] Conforme al artículo 138 superior el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos periodos por año que constituirán una sola legislatura. El primer periodo iniciará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo periodo comenzará el 16 de marzo y finalizará el 20 de junio. La misma norma habilita al Congreso para reunirse en sesiones extraordinarias, “por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale”, solo para ocuparse de iniciativas legislativas que el Gobierno nacional someta a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en cualquier tiempo. Acorde con ello, el artículo 200, ejusdem, prevé que corresponde al Gobierno en relación con el Congreso convocarlo a sesiones extraordinarias.
[12] Ley 3ª de 1992, artículo 2: “Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su competencia. Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete (7) a saber: // Comisión Primera. Compuesta por diecinueve (19) miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes, conocerá de: reforma constitucional; (…); estrategias y políticas para la paz; (…)”.
[13] Mediante comunicación del 9 de febrero de 2017 el Ministro del Interior expresó: “El Gobierno nacional, por conducto del Ministerio del Interior, de manera atenta y conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del Acto Legislativo número 01 de 2016, avala las propuestas incluidas en el pliego de modificaciones de la ponencia para primer debate al Proyecto de Acto Legislativo número 005 de 2017 Cámara, por medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
[14] P. 4.
[15] Gaceta del Congreso 126 de 7 de marzo de 2017, pp. 14.
[16] Gaceta del Congreso 128 de 7 de marzo de 2017.
[17] Ibídem, pp. 1 y 2.
[18] Tales proposiciones no contaron con el aval del Gobierno nacional, en los términos del literal h) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 vigente para ese momento, razón por la cual no fueron discutidas. Como se ha esbozado dicho literal fue declarado inexequible en la sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017.
[19] “Proposición modificatoria,
suscrita por el honorable Representante Humphrey Roa Sarmiento. “Artículo
Transitorio 2 (…) 1. El partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la vida política legal con personería jurídica, podrá inscribir
para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los otros partidos o
movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas de candidatos
propios o en coalición con otros partidos y/o movimientos políticos con
personería jurídica, para la circunscripción ordinaria del Senado de la
República”. “Teniendo en cuenta que esta proposición consulta el espíritu del
Acuerdo Final, se acepta por parte del Ponente y se avala por el Gobierno
nacional”.
[20] “Proposición modificatoria,
suscrita por el honorable Representante Humphrey Roa Sarmiento. 2. El partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política
legal con personería jurídica, podrá inscribir para las elecciones de 2018 y
2022 al igual que los otros partidos o movimientos políticos con personería
jurídica, listas únicas de candidatos propios o en coalición con otros
partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica, para las
circunscripciones territoriales en que se elige la Cámara de Representantes”.
“Se avala en el mismo sentido de la anterior proposición”.
[21] “15. Proposición modificatoria propuesta por el honorable Representante Norbey Marulanda. Artículo Transitorio 1° (…) 6. Designar, de manera transitoria, hasta el 20 de julio de 2018, un delegado ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, quien tendrá́ voz pero no voto, y podrá́ participar en las deliberaciones de esa corporación. El ponente considera que el espíritu de la proposición respeta el acuerdo final; sin embargo, se solicitará a la plenaria que considere establecer como fecha límite máxima el 20 de julio de 2026, comoquiera que dicho tiempo ha sido considerado como el tiempo necesario para la transición de la organización armada en partido o movimiento político. De igual forma, se propondrá eliminar la expresión “o quien haga sus veces” toda vez que la redacción del Acuerdo Final se encuentra de esa forma con el fin de respetar las eventuales reformas que el Congreso de la República adopte sobre el sistema electoral”.
[22] Gaceta del Congreso 128 de 2017, pp. 28 y 29.
[23] P. 35.
[24] Gaceta del Congreso 101 de 27 de febrero de 2017, p. 7.
[25] Gaceta del Congreso 197 de 30 de marzo de 2017.
[26] Gaceta del Congreso 193 de 30 de marzo de 2017.
[27] Gaceta del Congreso 193 de 30 de marzo de 2017, pp. 25 y 26.
[28] Ídem, pp. 15 a 26.
[29] Pp. 32 y 33.
[30] Pp. 16 y 17.
[31] Gaceta del Congreso 157 de 22 de marzo de 2017.
[32] La proposición fue la siguiente: “Modifíquese el artículo tansitorio 2, el cual quedará así: (…) El partido o movimiento político que surja del tránsito de las Farc-EP a la vida política legal con personería jurídica, podrá presentar lista propia o en coalición para la circunscripción nacional del Senado de la República, la cual competirá en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias. Sin embargo, para las elecciones de los periodos 2018-2022 y 2022-2026 del Senado de la República se aplicarán las siguientes reglas especiales: 1. Se realizará una primera operación para identificar y asignar el número de curules que le correspondan al partido o movimiento político que surja del tránsito de las Farc-EP a la vida política legal de conformidad con (…) el artículo 263 de la Constitución Política. Si una vez aplicada esta regla, la lista propia o en coalición que inscriba el partido o el movimiento político que surja del tránsito de las Farc-EP no alcanzare a obtener cinco (5) curules, el Consejo Nacional electoral o quien haga sus veces le asignará las que hiciera falta para completar un mínimo de 5 miembros. En todo caso, estas cinco (5) curules serán siempre adicionales al número de miembros del Senado de la República señalado en el artículo 171 de la Constitución Política. 2. Si de acuerdo a lo establecido en el numeral anterior, la lista propia o coalición que inscriba el partido o movimiento político que surja de la Farc-EP a la vida política legal, obtuviere cinco (5) o menos curules, se repetirá el proceso de asignación de las cien (100) curules de la circunscripción nacional del Senado de la República de conformidad con el artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista. 3. Si una vez aplicado el procedimiento establecido en el numeral primero del presente artículo, la lista propia o en coalición del partido o movimiento político que surja de las Farc-EP a la vida política, obtiene un número de curules superior a cinco (5), aquellas que superen este número serán asignadas y descontadas de las cien (100) curules de la circunscripción nacional del Senado. Posteriormente se repetirá el procedimiento para asignar un número de curules igual a cien (100) menos las curules asignadas a la lista del partido o movimiento político que surja de las Farc-EP que excedan las cinco iniciales, de conformidad con el artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista”. Ibídem. Pp. 15-16.
[33] Gaceta del Congreso 235 de 17 de abril de 2017.
[34] Gaceta del Congreso 309 de 5 de mayo de 2017.
[35] Conformada por 19 miembros (art. 2°, Ley 3ª de 1992).
[36] La bancada del partido Centro Democrático se abstuvo de votar en esta sesión.
[37] Gaceta del Congreso 543 de 6 de julio de 2017.
[38] Actas 66 y 67.
[39] Gacetas 541, 542, 546 y 544 de 2017.
[40] Gaceta del Congreso 544 de 6 de julio de 2017, pp. 1 y 2.
[41] Gaceta del Congreso 544 de 6 de julio de 2017, pp. 25 y 26.
[42] La proposición presentada por el Senador Carlos Fernando Galán Pachón fue la siguiente: “Adiciónese un inciso al numeral 5 del artículo 1° del Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 20017 Senado, 05 de 2017 Cámara, por medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final, para la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que quedará así: 5. “inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular en las mismas condiciones que se exigen a los partidos y movimientos políticos -aquí viene lo nuevo-. Sin perjuicio de lo anterior, la inscripción de candidatos que hubieran sido miembros del grupo armado al margen de la ley FARC EP estará sujeta al cumplimiento de los deberes de aporte a la verdad plena, reparación a las víctimas y garantía de no repetición en los términos del inciso 3º del artículo 5º del Acto Legislativo número 1 de 2017. Firman el honorable Senador Carlos Fernando Galán y un número importantísimo de Congresistas”. Gaceta del Congreso 544 de 6 de julio de 2017. pp. 26 y 27.
[43] Gaceta del Congreso 544 de 6 de julio de 2017, pp. 27 y 28: “Por Secretaría se da lectura a la proposición modificativa al inciso final del artículo transitorio presentado por el honorable Senador Iván Leónidas Name Vásquez al Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2017 Senado, 005 de 2017 Cámara. La siguiente proposición dice: Modifíquese el inciso final del artículo transitorio del Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2017 Senado, 05 de 2017 Cámara, sobre reincorporación política, el cual quedará así: Si una vez aplicado el procedimiento establecido en el numeral 1 del presente artículo la lista propia o en coalición del partido o movimiento político que surja de las FARC EP a la vida política obtiene un número de curules superiores a 5, aquellas que superen este número serán asignadas adicionales a las curules señaladas en el artículo 171 de la Constitución Política. Posteriormente el procedimiento se repetirá para el proceso de asignación de las 100 curules de la circunscripción nacional del Senado de la República, de conformidad con el artículo 263 de la Constitución Política, sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista. La suscribe el Senador Iván Name Vásquez en original”.
[44] Gaceta del Congreso 544 de 6 de julio de 2017, p. 36: “Presidente, el Gobierno me ha propuesto una formulación alternativa a la que yo plantee, no es la que yo plantee, y creo que pues de manera de cierta forma política y simbólica contribuye a la garantía de derechos de los ciudadanos en Colombia que han sido víctimas del conflicto, no es lo ideal que yo había planteado pero contribuye, dice básicamente lo siguiente: en el numeral 5 donde dice que podrán inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular, etc., dice son perjuicio de lo anterior, la inscripción de candidatos de quienes hubieren sido miembros de las Farc, EP deberán, no pero está mal redactada qué pena no, a ver voy a leerla corregida porque está mal redactada, sin perjuicio de lo anterior los candidatos que hubieren sido miembros de las Farc-EP deberán, en el momento de la inscripción de sus candidaturas, expresar formalmente su voluntad de acogerse a los mecanismos y medidas establecidas en el sistema integral de verdad justicia, reparación y no repetición contemplados en el Acto Legislativo número 1 del 2017, se exceptuarán aquellas personas que hayan resuelto su situación jurídica en virtud del Título 3 Capítulo 1 de la Ley 1820 del 2017, esa excepción Presidente es relativo a los que fueron sujetos de amnistía o serán sujetos de amnistía, pues es un texto que ayuda, sin lugar a dudas Presidente”.
[45] Pp. 8 a 10.
[46] Gaceta del Congreso 380 de 23 de mayo de 2017.
[47] Gaceta del Congreso 370 de 22 de mayo de 2017.
[48] Ibídem, pp. 1 a 3.
[49] Gaceta del Congreso 592 de 25 de julio de 2017.
[50] Gaceta del Congreso 593 de 2017.
[51] Ibídem, pp. 1 y 2.
[52] Convenio 169 de la OIT, art. 6. Incorporado mediante la Ley 21 de 1991. Cfr. sentencia C-702 de 2010.
[53] Constitución, artículo 93.
[54] Sentencias C-290 de 2017, C-077 de 2017 y C-379 de 2016.
[55] La Corte ha afirmado que “supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos”. En esa medida, se pueden introducir por las comisiones y plenarias las modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley, y “las discrepancias entre lo aprobado en una y otra cámara se puede superar mediante el trámite de conciliación por comisiones de mediación, que no implica repetir todo el trámite”. Sentencia C-273 de 2011.
[56] Busca que la materia que orienta la aprobación de las diferentes normas que conforman una iniciativa debe estar presente en el curso de los debates, es decir, que en el trámite legislativo los proyectos de ley deben ser discutidos y aprobados en comisiones y plenarias, surtiendo sucesivamente los debates reglamentarios (art. 157 superior). Sentencias C-748 de 2011 y C-208 de 2005.
[57] Gaceta del Congreso 128 de 2017.
[58] Gaceta del Congreso 193 de 2017.
[59] Gaceta del Congreso 309 de 2017.
[60] De conformidad con lo constatado en la sentencia C-160 de 2017, que revisó la constitucionalidad del Decreto ley 2204 de 2016.
[61] Diario Oficial 50.242 de 23 de mayo de 2017.
[62] Revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2017, por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
[63] Revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.
[64] Las reformas constitucionales que se tramiten por el procedimiento legislativo especial para la paz deben regular materias que tengan una vinculación clara, estrecha y directa con los contenidos del Acuerdo Final, de manera que evidencien que el mecanismo abreviado es empleado para agilizar y garantizar la implementación del mismo (inc. 1 art. 1).
[65] Sentencias C-332 de 2017 y C-674 de 2017.
[66] Las reformas constitucionales que se tramiten por el procedimiento legislativo especial para la paz deben tener como propósito facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final (lit. a) art.1).
[67] Punto 2 del Acuerdo Final para la paz.
[68] Gaceta del Congreso 37 de 2 de febrero de 2017, p. 37.
[69] Ibídem, pp. 3 y 5.
[70] El procedimiento legislativo especial para la paz es transitorio al tener una vigencia de funcionamiento por 6 meses, contados a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, pudiendo ser prorrogado por otros 6 meses, previa comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la República (inc. 1 art. 1).
[71] El Congreso de la República estará habilitado para tramitar, mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, las reformas constitucionales que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno nacional (lit. a) art. 1).
[72] Movimientos sociales y subjetivaciones políticas. Anders Fjeld, Laura Quintana y Étienne Tassin (compiladores). Universidad de los Andes. 2016.
[73] Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia. Ediciones desde abajo. 2015.
[74] P. 30.
[75] Pp. 67-82.
[76] Cfr. sentencia C-579 de 2013.
[77] Sentencia C-408 de 2017.
[78] Preámbulo y artículo 2º inc. primero.
[79] Examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2004, que reforma algunos artículos de la Constitución.
[80] Examinó artículos 1º (parcial) y 3º del Acto Legislativo 01 de 2012, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución y se dictan otras disposiciones”.
[81] Cfr. sentencia C-408 de 2017.
[82] Revisó la constitucionalidad de la Ley 769 de 2003, que convocó a un referendo y a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional.
[83] Examinó la constitucionalidad del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2012, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución y se dictan otras disposiciones”.
[84] La Corte en la sentencia C-141 de 2010 señaló que la igualdad es un pilar estructural desprendiendo la igualdad electoral para acceder al cargo de Presidente de la República y en las sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012 la igualdad de oportunidades para acceder, permanecer y ascender a cargos públicos.
[85] Sentencias T-358 de 2002 y T-066 de 2015.
[86] Casos Castañeda Gutman vs. México (sentencia 6 de agosto de 2008) y Yatama vs. Nicaragua (sentencia 23 de junio de 2005).
[87] Cfr. sentencia T-066 de 2015.
[88] Sentencia 1 de septiembre de 2011.
[89] Sentencia 23 de junio de 2005. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Párrafos 196 y 206.
[90] Examinó la constitucionalidad del parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2009, que modifica y adiciona unos artículos de la Constitución.
[91] Revisó la constitucional del proyecto de ley estatutaria sobre organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
[92] Examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 05 de 2011, sistema general de regalías.
[93] La sentencia C-379 de 2016 estableció las condiciones que le otorgan el carácter definitorio a un principio fundamental, a saber: i) esencial, ii) transversal y iii) universal.
[94] Sentencia C-303 de 2010.
[95] Ibídem.
[96] Los derechos políticos en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Political rights in the Inter-American System of Human Rights. Alberto Ricardo Dalla Via. http://www.corteidh.or.cr/tablas/r30080.pdf
[97] Sentencias C-579 de 2013 y C-577 de 2014.
[98] Estudió el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2012, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
[99] Cfr. sentencia C-408 de 2017.
[100] Estudió la constitucionalidad del artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2012, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
[101] “Por medio de la cual adiciona un artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992” .
[102] En la sentencia C-551 de 2003 se afirmó que: “[e]l poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. (…). Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque formalmente se haya recurrido al poder de reforma.”
[103] Cfr. sentencias C-579 de 2013, C-288 de 2012, C-776 de 2003, T-1064 de 2001, SU.747 de 1998, T-566 de 1995 y T-406 de 1992.
[104] Ibídem.
[105] Constitución, artículo 93.
[106] Examinó el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2012, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
[107] Estudio los artículos 1º (parcial) y 3º del Acto Legislativo 01 de 2012, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
[108] Sentencia C-579 de 2013.
[109] Antonio E. Pérez Luño, Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, pp. 506 y 507. Quinta Edición. 1995, Editorial Tecnos S.A. Madrid.
[110] R. Aron, Paix et guerre entre les nations, Calmann-Lévy, Paris, 1962, pp. 159 ss.
[111] N. Bobbio, El problema de la guerra y las vías de la paz, Barcelona, 1982, p. 178.
[112] Sentencia C-048 de 2001. Examinó el artículo 8 (parcial) de la Ley 418 de 1997, que consagra instrumentos para la búsqueda de la convivencia y la eficacia de la justicia.
[113] Sentencia C-379 de 2016. Revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15 Cámara “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”
[114] Sentencia C-048 de 2001.
[115] Sentencia T-102 de 1993.
[116] Sentencia C-456 de 1997.
[117] Sentencia C-048 de 2001.
[118] Mejorar el respeto del derecho internacional humanitario en los conflictos armados no internacionales. Michelle Mack (2008). Págs. 18-19.
[119] Sentencia C-379 de 2016.
[120] Sentencia C-379 de 2016.
[121] Sentencia C-699 de 2016.
[122] Sentencia C-408 de 2017.
[123] Declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2017 sobre estabilidad y seguridad jurídica del Acuerdo Final para la paz, en los términos de dicha sentencia.
[124] Sentencia C-379 de 2016.
[125] Cfr. Las urnas contaminadas. Elecciones, fraude y manipulación en la democracia colombiana 1990-2015. Javier Duque Daza. La Carreta Editores E.U. 2017. En este texto se recoge por el autor: “Definiciones como la de Samuel Huntington, quien considera que un régimen es democrático cuando ´sus líderes colectivos más poderosos son elegidos por elecciones periódicas honestas y justas en las que los candidatos compiten libremente por sus votos´, o la de Norberto Bobbio, para quien la democracia consiste en un conjunto de reglas que establecen quien está autorizado a tomar las decisiones; mediante qué procedimientos y bajo qué condiciones; (…); aquellos que están llamados a decidir o a elegir cuentan con alternativas reales y están en condiciones de seleccionar entre una u otra; se garantizan los derechos de libertad de opinión, de expresión de la propia opinión, de reunión, de asociación; o, la más ampliamente aceptada definición de poliarquía de Robert Dahl (…) (e)ste politólogo consideraba como criterios esenciales (…): el derecho a ser elegido, el derecho de los líderes políticos a competir para conseguir apoyos y votos; la presencia de elecciones libres y justas; (…). Lo anterior remite al concepto de democracia electoral, considerada como un régimen basado en elecciones libres, justas y competitivas, como la define Peter Smith o (…) como la concibe Gerardo Munck como ´la forma de gobierno caracterizada por el rol de las elecciones ´las elecciones son el único camino a los cargos públicos´ y la calidad de las elecciones sin violencia o fraude en las que existe el derecho al voto sin exclusiones y el derecho a ser candidato sin proscripciones´”
[126] Sentencia C-490 de 2011.
[127] Ibídem. Cfr. sentencia C-303 de 2010.
[128] Ibídem.
[129] Ibídem. Cfr. C-089 de 1994.
[130] Por el cual se adicionan los artículos 134 y 261 de la Constitución Política.
[131] Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones.
[132] Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política.
[133] Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.
[134] Revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
[135] La Corte efectuó la revisión de la Ley 796 de 2003, “por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
[136] Sentencia C-373 de 2016.
[137] Sentencia C-1200 de 2003.
[138] Sentencias C-332 de 2017, C-669 de 2016, C-373 de 2016, C-285 de 2016 y C-084 de 2016, entre otras.
[139] En la sentencia C-153 de 2007 se señaló: “[l]a reforma proviene de una decisión del Congreso que puede contradecir normas constitucionales preexistentes. Incluso, puede llegar a tratarse de una contradicción radical que directamente derogue mandatos o principios constitucionales fundamentales y que suponga la trasformación dramática de algunas instituciones constitucionales o que contradiga la tradición constitucional. Todo esto es normal en procesos de reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y si este se predica de la Constitución, supone entonces un cambio sustancial o radical de instituciones jurídico-políticas fundamentales pues son estas las que se encuentran en la Carta. Lo que no puede ocurrir, es que una tal modificación suponga la sustitución del modelo constitucional vigente, es decir, la sustitución de la opción política fundamental consagrada en la formula política de la Constitución”.
[140] Cfr. sentencia C-574 de 2011, que examinó el Acto Legislativo 02 de 2009, el cual reformó el artículo 49 de la Constitución.
[141] Sentencia C-285 de 2016.
[142] Esta metodología, bajo la forma de un silogismo, se encuentra gobernada por el principio de “autorrestricción judicial”, mediante el cual se pretende garantizar que en cada caso se cumplan o verifiquen tres objetivos básicos: “(i) asegurar que la identidad de la Constitución no sea objeto de actuaciones arbitrarias del poder de reforma encaminadas a sustituir sus ejes definitorios; (ii) facilitar que, en todo caso, la Constitución pueda ser adaptada a los cambios que resulten necesarios y adecuados a las realidades sociopolíticas que deben enfrentar las sociedades contemporáneas, mediante el uso de los mecanismos de reforma expresamente previstos en la propia Carta; e (iii) impedir que el juicio de sustitución pueda migrar o se transforme en un verdadero control material de las reformas constitucionales (…)”.
[143] Sentencia C-970 de 2004.
[144] Sentencias C-699 de 2016, C-970 y C-971 de 2004.
[145] Sentencia C-084 de 2016.
[146] Sentencia C-288 de 2012, que revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2011, por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal.
[147] Sentencia C-1040 de 2005.
[148] Sentencia C-285 de 2016.
[149] Sentencia C-048 de 2001.
[150] Sentencia C-332 de 2017.
[151] Sentencia C-379 de 2016.
[152] La Corte ha manifestado que en un contexto de justicia transicional es legítimo y válido hacer uso de medidas excepcionales que permitan superar el conflicto armado y lograr la reconciliación, respetando los principios, valores y derechos fundamentales. En ese sentido, se ha sostenido la tesis de que “las reformas constitucionales que desarrollan modelos de justicia transicional en contextos de paz, no obstante implantar mecanismos extraordinarios, no aplicables en periodos ordinarios de institucionalidad, y la introducción de excepciones a mandatos constitucionales específicos, no comportan en sí mismos una sustitución de la Constitución”. Sentencia C-332 de 2017.
[153] Ibídem.
[154] Cfr. Centro Internacional de Justicia Transicional –CITJ por sus siglas en inglés- ¿Qué es la Justicia Transicional?, 2004.
[155] Sentencia C-379 de 2016. Cfr. sentencia C-370 de 2006, que estudió la constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 975 de 2005, sobre reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional.
[156] Sentencias C-332 de 2017 y C-579 de 2013.
[157] Sentencia C-551 de 2003.
[158] Sentencias C-332 de 2017 y C-699 de 2016.
[159] Auto de 19 de julio de 2017, convocatoria a audiencia pública.
[160] Ver, también Resolución 2122 de 2013.
[161] Resoluciones 5659 y 7477 de 2002.
[162] Explicó que se debe distinguir entre las transiciones impuestas por ejemplo las de los juicios de Núremberg, el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY) y el Tribunal Penal Internacional para Ruanda (TPIR). Las transiciones negociadas se pueden dividir en las de reinserción, el de reparto del poder, el de intercambio, el de medidas de confianza y el de autogobierno.
[163] Cita la sentencia C-577 de 2014.
[164] Manifiesta que, “Estos países incluyeron dentro de sus acuerdos de paz disposiciones relativas a la participación política de los ex miembros de los grupos armados. El Salvador, por ejemplo estableció que “el cese del enfrentamiento armado implica el compromiso y el derecho del FMLN a la participación política plena. Por su parte, Liberia acordó que no habría ninguna restricción para que los integrantes del LURD y el MODEL participaran de la política nacional mediante la formación de partidos políticos. Por el contrario, los procesos de transición que no han mantenido el pilar de participación política han sido un fracaso notorio, tal es el caso de la República Democrática del Congo o incluso de Colombia con la desmovilización de los paramilitares”.
[165] Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia, Bogotá, 4 de julio de 2013. Radicación número 110010328-000-2010-00027-00. Actor Jaime Araujo Rentería y otros. Demandado: Consejo Nacional Electoral.
[166] Modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2003 y posteriormente por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2009.
[167] El artículo 2º de la Constitución señala como fin esencial del Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que les afectan y en la vida económica, política administrativa y cultural de la Nación”.
[168] Modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003 y posteriormente por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2009.
[169] Modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003, el artículo 11 del Acto Legislativo 01 de 2009 y el artículo 20 del Acto Legislativo 02 de 2015.
[170] Examinada en la sentencia C-089 de 1994, a la luz de las disposiciones constitucionales vigentes para entonces (1991).
[171] Examinada en la sentencia C-490 de 2011, a la luz de las disposiciones constitucionales vigentes (actos legislativos 01 de 2003 y 01 de 2009). Revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
[172] “Los partidos y movimientos políticos se ajustarán en su organización y funcionamiento a los principios de transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en sus estatutos. En desarrollo de estos principios, los partidos y movimientos políticos deberán garantizarlos en sus estatutos. Para tales efectos, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones de contenidos mínimos: 1. Participación. (…). 2. Igualdad. (…). 3. Pluralismo. (…). 4. Equidad e igualdad de género. (…). 5. Transparencia. (…). 6. Moralidad. (…)”.
[173] Indicó la Corte: “El Consejo Nacional Electoral llevará el registro de partidos, movimientos y agrupaciones políticas. Los respectivos representantes legales registrarán ante dicho órgano las actas de fundación, los estatutos y sus reformas, los documentos relacionados con la plataforma ideológica o programática, la designación y remoción de sus directivos, así como el registro de sus afiliados. Corresponde al Consejo Nacional Electoral autorizar el registro de los mencionados documentos previa verificación del cumplimiento de los principios y reglas de organización y funcionamiento (…). Parágrafo. (…). La solicitud deberá ir acompañada del acta de fundación, los estatutos, la plataforma ideológica y programática, la lista de afiliados y la prueba de la designación de los directivos, y será presentada ante el Consejo Nacional Electoral (…). En el acto de reconocimiento de personería jurídica el Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción en el Registro Único (…), a partir de lo cual dichas agrupaciones políticas tendrán los mismos derechos y obligaciones de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y se someterán, en todo lo demás, a las mismas reglas de organización y funcionamiento”.
[174] “Los estatutos de los partidos y movimientos políticos contendrán cláusulas o disposiciones que los principios señalados en la ley y especialmente los consagrados en el artículo 107 de la Constitución, en todo caso, deben contener como mínimo, los siguientes asuntos: (…) 9. Código de Ética, en el que se desarrollen los principios de moralidad y el debido proceso, y en el que se fijen, además, los procedimientos para la aplicación de las sanciones por infracción al mismo, mínimos bajo los cuales deben actuar los afiliados a la organización política, en especial sus directivos”.
[175] Refiere a la responsabilidad de los partidos (art. 8), faltas (art. 10) y sanciones aplicables a los partidos y movimientos políticos (art. 12).
[176] Aunque como resalta Duverger la creación de partidos políticos modernos data solo de mediados del Siglo XIX (en 1850, ningún país del mundo -excepción de los Estados Unidos- conocía partidos políticos en sentido moderno de la palabra: había tendencias de opiniones, clubes populares, asociaciones de pensamiento, grupos de parlamentarios, pero no partidos propiamente dichos), actualmente se han constituido, a pesar de su crisis (Cfr. AA.VV. Partidos Políticos en un contexto de crisis. Teoría y praxis bajo una mirada latinoamericana. Coordinadores: Enrique Cuna, Gonzalo Ferrera, Alberto Escamilla, Iztapala, UAM. Tirant Le Blanch, 2016), en la forma más idónea de fortalecer la democracia representativa para que estas organizaciones sean el conducto de representación del ciudadano en los intereses políticos y en las reivindicaciones ideológicas, convirtiéndose en la mejor manera de mediar entre la sociedad civil y el poder público. Ver, DUVERGER, Maurice, Los partidos Políticos, México, Fondo de Cultura Económica, 2008, p. 15.
[177] Declaró exequible, por los cargos analizados, el parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2009, “por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”. Cfr. sentencia C-490 de 2011.
[178] Cita a SARTORI, Giovanny (2008). Partidos y Sistema de Partidos. Alianza Editorial Madrid.
[179] Revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 11 de 1992 Cámara, 348 de 1993 Senado, por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones. Hoy Ley estatutaria 130 de 1994.
[180] Cfr. sentencia C-574 de 2011, que examinó el Acto Legislativo 02 de 2009, el cual reformó el artículo 49 de la Constitución.
[181] Como se ha explicado, el Acto Legislativo 02 de 2017, “por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, fue declarado exequible en los términos de la sentencia C-630 de 2017.
[182] Sentencia C-579 de 2013, que revisó la constitucionalidad del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2012, el cual establece instrumentos jurídicos de justicia transicional.
[183] Sentencia C-490 de 2011 que examinó la hoy Ley 1475 de 2011, estatutaria de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos. Cfr. sentencia C-1153 de 2005, que estudio la hoy Ley 996 de 2005, estatutaria de la elección del Presidente de la República.
[184] Cfr. Principios rectores en materia electoral en Latinoamérica. Carlos Manual Rosales. Revista IIDH. Pp. 265-307. http://www.corteidh.or.cr
[185] El principio de equidad en la contienda electoral y la libertad de expresión de los precandidatos únicos en precampaña electoral. Luis E. Delgado del Rincón. Universidad de Burgos. Pp. 1-35. http://portales.te.gob.mx
[186] Gaceta del Congreso 37 del 2 de febrero de 2017, Cámara de Representantes (comisión primera).
[187] Ibídem.
[188] Ibídem.
[189] Ibídem.
[190] Gaceta del Congreso 128 del 7 de marzo de 2017, Cámara de Representantes (comisión primera). En esta misma sesión, el Ministro del Interior manifestó que ante la pregunta de cuál sería la columna vertebral del Acuerdo Final para la paz y el acto normativo de implementación más relevante, señaló que no dudaría en decir que además del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición, estaría la participación política del grupo desmovilizado. También indicó: “primero, como es natural cuando las FARC dejen hasta su último fusil, porque aquí ni hemos permitido ni vamos a tolerar que se haga política con armas. Cuando las FARC dejen su último fusil en manos de Naciones Unidas (…) podrán presentar ante la autoridad electoral la solicitud para convertirse en partido político y para empezar a actuar dentro del sistema político colombiano con los mismos derechos y con las mismas obligaciones y deberes que tiene cualquier otro partido político en Colombia. El acto legislativo fija el procedimiento, los requisitos, las condiciones que fueron acordadas en La Habana para cumplir con este propósito”.
[191] Gaceta del Congreso 193 del 30 de marzo de 2017, plenaria de la Cámara.
[192] Gaceta del Congreso 309 del 5 de abril de 2017, comisión primera del Senado.
[193] Gaceta del Congreso 542 del 30 de junio de 2017, plenaria del Senado.
[194] Cfr. sentencia C-372 de 1997.
[195] Cfr. sentencia C-379 de 2016.
[196] Sentencia C-577 de 2014.
[197] Sentencia C-052 de 2012. Cfr. sentencia C-577 de 2014.
[198] Así fue reconocido en la sentencia C-577 de 2014. El artículo transitorio 12 de la Constitución, facilitó la reincorporación a la vida civil de grupos alzados en armas vinculados a un proceso de paz, pudiendo el Gobierno establecer por una sola vez circunscripciones especiales para elecciones a corporaciones públicas o nombrar un número plural de congresistas en representación de los grupos desmovilizados.
[199] Sentencia 408 de 2017.
[200] Sentencia C-379 de 2016, que a su vez cita la C-577 de 2014.
[201] MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI, Rama: Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores; Universidad de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 187.
[202] Sentencia C-053 de 2016. Cfr. sentencia C-332 de 2017.
[203] Acto Legislativo 01 de 2016.
[204] Acto Legislativo 02 de 2017.
[205] Cfr. sentencia C-577 de 2014.
[206] Revisada la constitucionalidad en la sentencia C-089 de 1994, a la luz de la Constitución de 1991.
[207] “Los partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación. Los movimientos políticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos políticos constituidos con el lleno de todos los requisitos constitucionales y legales tendrán personería jurídica”.
[208] “El Consejo Nacional Electoral reconocerá y otorgará personería jurídica a los partidos y movimientos políticos previo el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1. Solicitud presentada por sus directivas. 2. Copia de los estatutos. 3. Probar su existencia con no menos de cincuenta mil firmas o con la obtención en la elección anterior, de por lo menos la misma cantidad de votos o de representación en el Congreso de la República. 4. Presentar un documento que contenga la plataforma política del partido o movimiento, expresando su filosofía y principios, así como los programas y aspiraciones que lo identifiquen. (…). El Consejo Nacional Electoral no demorará más de treinta (30) días hábiles en estudiar una solicitud de obtención de personería jurídica”.
[209] Examinada en la sentencia C-490 de 2011, a la luz de las disposiciones constitucionales vigentes (actos legislativos 01 de 2003 y 01 de 2009). Revisó la constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
[210] Estas disposiciones fueron declaradas ajustadas a la Constitución en la sentencia C-490 de 2011, la primera “en el entendido que la administración que realiza el Consejo Nacional Electoral del registro de afiliados de partidos y movimientos políticos, deberá sujetarse a los principios derivados del derecho fundamental al hábeas data” y la segunda de manea pura y simple.
[211] Cfr. sentencia C-490 de 2011.
[212] “En virtud del principio de equidad e igualdad de género, los hombres, las mujeres y las demás opciones sexuales gozarán de igualdad real de derechos y oportunidades para participar en las actividades políticas, dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los debates electorales y obtener representación política”.
[213] “Los partidos y movimientos políticos perderán su personería jurídica cuando se encuentren incursos en una de las siguientes causas: 1. Cuando en una elección no obtengan a través de sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no alcancen, o mantengan, representación en el Congreso, conforme al artículo anterior. 2. Cuando, de acuerdo con sus estatutos, proceda su disolución. 3. Cuando el Consejo Nacional Electoral así lo declare, en los casos previstos por la presente ley”
[214] Refiere a la responsabilidad de los partidos (art. 8), faltas (art. 10) y sanciones aplicables a los partidos y movimientos políticos (art. 12).
[215] Adujo la Corte: “debe partirse de evidenciar los modos de extinción de la personería jurídica de las agrupaciones políticas que plantea la Constitución y la legislación estatutaria. Concurren dos formas de disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos. La primera, de carácter coactiva, la cual es de competencia del CNE y concurre cuando se cumplen los supuestos previstos en la Constitución, esto es, en razón de la imposición de sanciones por las faltas señaladas en el artículo 107 y 108 C.P. y desarrolladas por la norma estatutaria,(…); o cuando se cumplen los supuestos de pérdida de representatividad democrática debido a no alcanzar el umbral previsto en el inciso primero del artículo 108 C.P. La segunda, de carácter voluntario, conforme al cual el legislador estatutario reconoce a los partidos y movimientos políticos la potestad de decretar su disolución y liquidación, de acuerdo con las causales que le fijen la ley y, en especial, sus estatutos internos”.
[216] Gaceta del Congreso 542 del 30 de junio de 2017. Acta 67 del 18 de abril de 2017.
[217] Debe entenderse Senado de la República, en los términos del Acto Legislativo 03 de 2017.
[218] Hace énfasis en que como el acto legislativo establece que esta es una cifra anual, su asignación efectiva en las vigencias 2017 y 2026 deben proporcionarse por fracción de tiempo.
[219] Explica que de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 1475 de 2011, tienen derecho a la financiación estatal de la campaña al Senado los partidos que obtengan el 50% o más del umbral determinado para la corporación. Los partidos pueden solicitar el anticipo hasta el 80% de la financiación estatal, que se calcula sobre el valor recibido por reposición de votos por el partido en la campaña anterior, o bien sobre el menor valor de reposición pagado por la respectiva lista en la elección anterior. Indica que realizada la elección, el partido que no haya obtenido el 50% o más del umbral determinado para la corporación está obligado a devolver lo recibido por concepto de anticipo, y que en el evento en que se cumpla la regla de umbral, se calcula el valor a recibir por reposición de votos, de forma que si este es inferior a la suma recibida por anticipo el partido está obligado a devolver la diferencia. Así mismo, que en todo caso el anticipo se deduce del monto total al que tiene derecho el partido una vez calculada la reposición de votos.
[220] Expone que el Partido Liberal no reportó ningún aporte privado para funcionamiento y para los partidos Unión Patriótica, Partido Verde y Autoridades Indígenas de Colombia, más del 60% de sus ingresos de funcionamiento se dieron por aportes estatales. Aduce que la única excepción fue el grupo político MIRA que reportó un 7.44% del total de sus ingresos de funcionamiento originados en aportes estatales.
[221] Elecciones 2011, 89% recursos privados y 2% de anticipos estatales; en el 2014, 71% de recursos privados y 6% de anticipos estatales; 2015, 89% de recursos privados y 0,2% de anticipos estatales.
[222] “Por medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional y se dictan otras disposiciones”.
[223] Señala que en un reciente estudio Diego Otero ha calculado que los últimos años Colombia gastaba $22.000 millones cada día de guerra, con lo cual se debe valorar lo que este ahorra en la valoración de los gastos por financiación.
[224] “Cuando el Estado entrega el dinero a las campañas”.
[225] “Cuando el Estado entrega servicios, concede acceso a medios de comunicación, realiza capacitaciones, otorga beneficios tributarios, establece tarifas especiales en servicios o permite la utilización de sus inmuebles e infraestructura”.
[226] “Cuando los recursos estatales son entregados a las campañas antes de la celebración de la elección”.
[227] “Cuando su dación opera
después de transcurrida la fecha de elección”.
Cfr. GONZÁLEZ ZÁBALA, Clara María.
Tipología de la financiación de las campañas presidenciales en Colombia. Retos
y tendencias del Derecho Electoral. Ed. Rocío Araujo. Bogotá. Universidad del
Rosario, 2014, p. 255.
[228] Cfr. RESTREPO, Nydia. Financiamiento de los partidos, movimientos políticos y campañas electorales en Colombia”. Financiamiento de los partidos políticos en América Latina. Ed. Pablo Gutiérrez y Daniel Zovatto. México, UNAM, 1985. P. 185.
[229] Expedida de conformidad a lo establecido originariamente por el artículo 109 de la Constitución de 1991.
[230] “El Estado financiará el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o con representación en el Congreso, mediante la creación de un fondo (…). El Consejo Nacional Electoral distribuirá los dineros de dicho fondo de acuerdo con los siguientes criterios: (…)”.
[231] “El Estado contribuirá a la financiación de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos, lo mismo que las de los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos de conformidad con las siguientes reglas: (…)”.
[232] “Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas. Ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, (…)”.
[233] “Créase el fondo nacional de financiación de partidos y campañas electorales, sin personería jurídica, como sistema especial de cuentas adscrito al Consejo Nacional Electoral. El patrimonio del fondo estará integrado con los recursos que asigne el Estado para la financiación de los partidos, de los movimientos o de las campañas electorales, y por las demás sumas previstas en la presente ley. La administración del fondo será competencia del Consejo Nacional Electoral y la ordenación del gasto corresponderá al Registrador Nacional del Estado Civil”.
[234] Modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004.
[235] Modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 del 2003, por el artículo 11 del Acto Legislativo 01 de 2009 y por el artículo 20 del Acto Legislativo 02 de 2015.
[237] El artículo 1 alude a la participación, la igualdad, el pluralismo, la equidad e igualdad de género, la transparencia y la moralidad.
[238] “El Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional de Financiación Política, de conformidad con las siguientes reglas de distribución de la correspondiente apropiación presupuestal: 1. El diez por ciento (10%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos con personería jurídica. 2. El quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido el 3% o más del total de votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado de la República o de Cámara de Representantes. 3. El cuarenta por ciento (40%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección del Congreso de la República. 4. El quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Concejos Municipales. 5. El diez por ciento (10%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Asambleas Departamentales. 6. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas. 7. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas. (…)”.
[239] “Los recursos provenientes de la financiación estatal se destinarán a financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos y, en particular, para las siguientes finalidades, de conformidad con sus planes, programas y proyectos: 1. Para el funcionamiento de sus estructuras regionales, locales y sectoriales. 2. Para la inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político. 3. Para el funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio, investigación y capacitación. 4. Para dar apoyo y asistencia a sus bancadas. 5. Para cursos de formación y capacitación política y electoral. 6. Para la divulgación de sus programas y propuestas políticas. 7. Para el ejercicio de mecanismos de democracia interna previstos en sus estatutos. En todo caso, para las actividades de sus centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y minorías étnicas en el proceso político, los partidos y movimientos destinarán en sus presupuestos anuales una suma no inferior al quince por ciento (15%) de los aportes estatales que le correspondieren. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus presupuestos, y a ofrecer completa información pública sobre las decisiones adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral”.
[240] “Los candidatos de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos inscritos a cargos o corporaciones de elección popular, podrán acudir a las siguientes fuentes para la financiación de sus campañas electorales: 1. Los recursos propios de origen privado que los partidos y movimientos políticos destinen para el financiamiento de las campañas en las que participen. 2. Los créditos o aportes que provengan del patrimonio de los candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes, o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad. 3. Las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los particulares. 4. Los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas. 5. Los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento. 6. La financiación estatal, de acuerdo con las reglas previstas en esta ley”.
[241] “Los partidos y movimientos políticos y grupos de ciudadanos que inscriban candidatos, tendrán derecho a financiación estatal de las correspondientes campañas electorales, mediante el sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos, siempre que obtengan el siguiente porcentaje de votación: En las elecciones para corporaciones públicas tendrán derecho a financiación estatal, cuando la lista obtenga el cincuenta (50%) o más del umbral determinado para la respectiva corporación. (…). La financiación estatal de las campañas electorales incluirá los gastos realizados por los partidos y movimientos políticos y/o los candidatos. (…)”.
[242] “Los candidatos inscritos a la Presidencia de la República que cumplan los siguientes requisitos, podrán acceder a financiación estatal previa a la fecha de las elecciones: (…). Parágrafo. La financiación estatal previa está compuesta por un anticipo del Estado, que comprende una parte para la financiación de la propaganda electoral y otra para la financiación de otros gastos de campaña, tal y como se reglamenta en la presente ley”.
[243] “El Estado financiará preponderantemente las campañas presidenciales de los partidos y movimientos políticos, lo mismo que las de los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que inscriban candidatos a la Presidencia de la República, y reúnan los requisitos de ley. a) Los candidatos que reúnan los requisitos de ley para acceder a los beneficios de la financiación estatal previa, tendrán derecho a: (…). b) La financiación de las campañas de los candidatos que no cumplan con los requisitos establecidos en el artículo diez (10) de esta ley para acceder a la financiación estatal previa de las campañas presidenciales, se regirá por las siguientes reglas: (…)”.
[244] “El Estado contribuirá a la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica (…)”.
[245] “El Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley. Las campañas que adelanten los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de reposición por votos depositados. (…)”.
[246] Sostuvo al respecto: “la financiación pública se encuentra encaminada a garantizar los principios de participación, igualdad, transparencia y pluralismo, que deben informar el juego político y electoral en un estado constitucional y democrático de derecho; así como a evitar la injerencia, servidumbre o dependencia de los partidos y movimientos políticos respecto de los grupos de poder e intereses particulares, ya que estos, cuando tienen por finalidad cooptar la actividad del elegido, pueden terminar viciando la voluntad política, la cual debe estar encaminada a la consecución del bien colectivo y del interés general. Así, aunque la Sala reconoce la validez constitucional de la financiación privada, tampoco desconoce que tales recursos pueden en muchos casos estar dirigidos, no al propósito altruista de concurrir en la vida democrática y electoral a través de aportes económicos, sino a condicionar la actividad pública del candidato elegido a fines particulares y contrarios a dichos intereses del conglomerado social” (sentencia C-490 de 2011).
[247] Sentencia C-490 de 2011.
[248] Sentencia T-059 de 1995.
[249] El Acto Legislativo 02 de 2017 dio estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la paz, que fue declarado exequibles en los términos de la sentencia C-630 de 2017.
[250] En la Gaceta del Congreso 37 del 2 de febrero de 2017, reposa lo siguiente: “Respecto de la financiación y funcionamiento, se acordó lo siguiente: ´Financiación y asistencia técnica • Funcionamiento. Como una medida para facilitar el tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, el partido o movimiento político que constituyan recibirá anualmente, entre la fecha del registro y el 19 de julio de 2026, una suma equivalente al promedio que recibieron los partidos o movimientos políticos con personería jurídica para su funcionamiento en las elecciones previas a la firma del Acuerdo Final. El uso de estos recursos se hará acorde con las reglas que aplican a todos los partidos y movimientos políticos. Por otra parte, con el fin de contribuir a la financiación del Centro de pensamiento y formación política (3.2.2.2), así como a la difusión y divulgación de su plataforma ideológica y programática, se le asignará una suma equivalente al 7% anual de la apropiación presupuestal para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos entre la fecha del registro y el 19 de julio de 2022. Las anteriores sumas no afectarán el monto a distribuir por parte del Fondo para los demás partidos y movimientos políticos con personería jurídica. (…). Los recursos de cooperación no podrán utilizarse para campañas electorales´. A su turno, respecto de las campañas electorales, el Gobierno nacional y las FARC-EP pactaron lo siguiente: ´• Campañas electorales. Las campañas de los candidatos a la Presidencia y al Senado de la República inscritos por el partido o movimiento político que surja de la transición de las FARC-EP a la actividad política legal para participar en las elecciones de 2018 y 2022, tendrán financiación preponderantemente estatal de conformidad con las siguientes reglas: (…). Frente a la garantía de acceso a medios, el proyecto de ley recoge lo pactado en el Acuerdo, el cual señala: ´• Acceso a medios. El partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal tendrá acceso a espacios en los medios de comunicación en las mismas condiciones que los demás partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de acuerdo con la aplicación de las normas vigentes´”.
[251] Gaceta del Congreso 128 del 7 de marzo de 2017. Acta 4 del 15 de febrero de 2017. Pág. 5.
[252] Ibídem.
[253] Gaceta del Congreso 193 de 30 de marzo de 2017. Acta 201 del 1 de marzo de 2017. Págs. 13 y 14.
[254] Ibídem. P. 31.
[255] Gaceta del Congreso 309 del 5 de mayo de 2017. Acta 29 de abril de 2017. La Senadora Doris Clemencia Vega Quiroz expuso como inquietud lo siguiente: “en primer lugar, debo decirles que yo acompaño este proyecto, en primer lugar, porque tengo un compromiso de paz con las nuevas generaciones y en segundo lugar porque nosotros venimos de un proceso de paz y sabemos lo que significa esto. Simplemente es lo siguiente, yo traía 3 inquietudes (…) Porque solamente coloco un ejemplo con todo el respeto que merecen los partidos, mientras que por ejemplo el Partido Liberal decimos recibe 9.000 millones, nosotros los minoritarios recibimos por ahí 1.000, 500 o 1.500 millones para la responsabilidad que tenemos los partidos, el tema de la capacitación, el tema de la organización, el tema de generar un trabajo dirigido a los jóvenes, a las mujeres, el tema mismo de la carnetización, alfabetización, el tema mismo de estar haciendo presencia en las regiones, eso significa que se necesitan recursos para hacer este tipo de ejercicios. Sin embargo, hasta ahora ha sido inequitativo y lo que siempre hemos insistido es que sea para todos los partidos por igual.”
[256] Gaceta del Congreso 542 del 30 de junio de 2017. Acta 67 del 18 de abril de 2017.
[257] La Corte declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2017 que dio estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, en los términos de la sentencia C-630 de 2017.
[258] Inciso primero.
[259] Numeral 3.
[260] Numeral 5.
[261] Numeral 6.
[262] Inciso segundo.
[263] La Ley 1820 fue expedida en el año 2016. Se alude a las llamadas AMNISTÍAS DE IURE.
[264] Señala que, “Debe evitarse que la participación política de grupos rebeldes desmovilizados se convierta en una oportunidad para eludir el cumplimiento del deber estatal de investigar, juzgar y sancionar las violaciones a derechos humanos. En este orden, los derechos de las víctimas se erigen como límite a su participación política y, por tanto, ésta debe condicionarse al cumplimiento estricto con SIVJRNR, so pena de perder su derecho a participar en política” (Folio 448).
[265] Sobre este punto indica que dentro del constitucionalismo moderno no existe una fórmula que indique como deben operar los Tribunales Constitucionales frente a los procesos de consolidación de paz con grupos guerrilleros, en los que la democracia se convierte en pilar esencial. Indica que en la sentencia C-406 de 2017 la Corte declaró constitucional la participación del Congreso de seis ciudadanos que, de forma transitoria y excepcional, tendrían algunas prerrogativas de las que gozan los parlamentarios, y que en este caso se estableció que dicha medida se permitía en el entendido de que la participación política es un elemento central para el fortalecimiento de la democracia en el marco de la justicia transicional.
[266] Se recibe la intervención escrita de la Audiencia Pública el día 29 de agosto de 2017.
[267] Se recibe escrito de su intervención por correo electrónico a las 17.13 horas del día 28 de agosto de 2017.
[268] Revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria Nº 11 de 1992 Cámara, 348 de 1993 Senado “por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”.
[269] Sentencia C.E nº 5001-23-33-000-2015-02379-02 Sección Quinta. 1 de Septiembre de 2016.
[270] Sentencia C-577 de 2014.
[271] Alejandro Aponte Cardona, Intervención Ciudadana, 5 de marzo de 2012, Folios 422 y ss. Adicionalmente ver: Alejandro Aponte, El Derecho Penal del Enemigo en Colombia: entre la paz y la guerra. En: Manuel Cancio Meliá (Coord.) y Carlos Gómez-Jara Diéz (Coord.), Derecho penal del enemigo: el discurso penal de la exclusión, Ed. Edisofer, 2006. Pp. 205 – 238.
[272] Sentencia C-577 de 2014.
[273] Ibídem. Apartado 6.2.
[274] Ibídem. Apartado 5.2.3
[275] Apartado 7.1.3 de la sentencia C-577-14.
[276] Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.
[277] Sentencias C-579 de 2013 y C-577 de 2014.
[278] Sentencia C-288 de 2012.
[279] Sentencia C-579 de 2013.
[280] Ver, sentencia C-370 de 2006.
[281] Ibídem.
[282] Cfr. sentencia C-579 de 2013.
[283] Ibídem.
[284] Sentencia C-577 de 2014.
[285] Gaceta del Congreso 37 de 2 de febrero de 2017. Cámara de Representantes.
[286] Ibídem.
[287] Gaceta del Congreso 128 de 7 de marzo de 2017.
[288] En informe de ponencias para segundo debate del 27 de febrero de 2017 se presentó propuesta aditiva por los representantes Santiago Valencia, Edward Rodríguez, Samuel Hoyos y María Fernanda Cabal.
[289] Gaceta del Congreso 101 de 27 de febrero de 2017.
[290] Ibídem.
[291] Gaceta del Congreso 193 de 30 de marzo de 2017. Plenaria Cámara de Representantes.
[292] Gacetas del Congreso 131 de 8 de marzo de 2017 y 286 del 2 de mayo de 2017.
[293] Gaceta del Congreso 309 de 5 de mayo de 2017.
[294] Ibídem.
[295] Ibídem.
[296] Gaceta del Congreso 544 de 6 de junio de 2017. Plenaria del Senado.
[297] Ibídem.
[298] Gaceta del Congreso 286 de 2 de mayo de 2017. P. 3.
[299] Sentencia C 394 de 1994.
[300] Sentencia C-559 de 1996 y C-426 de 1996
[301] Sentencia C-671 de 2014.
[302] Existe un yerro de parte del legislador porque la Ley 1820 es de 30 de diciembre de 2016. Cfr. Diario Oficial No. 50.102.
[303] Examinó la Constitucionalidad del Acto legislativo 01 de 2017.
[304] Auto de 19 de julio de 2017, convocatoria a audiencia pública.
[305] Cita la Gaceta del Congreso 37 de 2 de febrero de 2017, Cámara de Representantes.
[306] Cfr. sentencias C-283 de 2017, T-317 de 2013, C-055 de 1998 y C-145 de 1994.
[307] Sentencia C-145 de1994, examinó la constitucionalidad de la Ley 84 de 1993, “por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral”.
[308] Sentencia C-055 de 1998, estudió la constitucionalidad de los artículos 16, 18, 19 y 23 del Decreto Ley 2241 de 1986, Código Electoral.
[309] Ibídem. Cfr. sentencia T-324 de 1994.
[310] Ver, sentencias C-055 de 1998 y C-145 de 1994.
[311] Modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[312] El inciso segundo del artículo 263 de la Constitución (adicionado por el artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 y modificado por el artículo 21 del Acto Legislativo 02 de 2015), establece: “La cifra repartidora resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más, el número de votos por cada lista ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número de curules a proveer. El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de sus votos”.
[313] Gaceta del Congreso 169 del 22 de abril de 2003. Informe de ponencia para segundo debate.
[314] Gaceta del Congreso 200 de 13 de mayo de 2003, pág. 6.
[315] Sentencia C-230ª de 2008. Revisó la constitucionalidad de algunas disposiciones del Decreto Ley 2241 de 1986, Código Electoral.
[316] Modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2009.
[317] “1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización electoral. 2. Dar posesión de su cargo al Registrador Nacional del Estado Civil. 3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes. 4. Además, de oficio, o por solicitud, revisar escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados. 5. Servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto. 6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías. 7. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley. 8. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar. 9. Reconocer y revocar la Personería Jurídica de los partidos y movimientos políticos. 10. Reglamentar la participación de los Partidos y Movimientos Políticos en los medios de comunicación social del Estado. 11. Colaborar para la realización de consultas de los partidos y movimientos para la toma de decisiones y la escogencia de sus candidatos. 12. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a Corporaciones Públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos. 13. Darse su propio reglamento. 14. Las demás que le confiera la ley”.
[318] Gaceta del Congreso 374 del 27 de mayo de 2009. Ponencia para primer debate.
[319] Modificado por el artículo 11 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[320] Adicionado por el artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 y modificado por el artículo 21 del Acto Legislativo 02 de 2015.
[321] Modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[322] Cfr. Derecho electoral comparado. Luis Antonio Corona Nakamura (comps.). Marcial Pons. 2012. Recoge experiencia comparada sobre sistemas electorales en Alemania, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Ecuador, España, Estados Unidos, Francia, Inglaterra, Italia, Japón y México.
[323] El texto de la norma original en sus primeros incisos es similar a la vigente, no obstante, una de las diferencias radica en que se exige de los partidos y movimientos políticos y minoritarios que cuenten con “personería jurídica”.
[324] “Participación de la oposición en los organismos electorales. Dos puestos en el Consejo Nacional Electoral serán reservados para los partidos y movimientos políticos que no participen en el gobierno y cuyas votaciones sean las mayores pero no alcancen para obtener posición por derecho propio en este organismo. Los partidos y movimientos que así obtuvieren puesto en el Consejo Nacional Electoral, lo mantendrán en tanto no tengan representación en el Gobierno. De lo contrario, el puesto será ocupado por el partido o movimiento que le siga en votos y que carezca de participación en el Gobierno”.
[325] Al respecto, expuso la Corte: “De la imparcialidad de la organización electoral y del efectivo cumplimiento de las normas sobre elecciones, partidos, movimientos y derechos de la oposición, depende la vigencia de las instituciones democráticas y la confianza que en su recto discurrir puedan tener los ciudadanos y diferentes actores de la vida política. Como quiera que el Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo una serie de funciones en cada una de estas materias y que su integración refleja la composición política del Congreso (CP arts. 264 y 265), es conveniente y justo que los partidos y movimientos minoritarios participen en su conformación, de modo que se garantice con su presencia, aún más, la completa neutralidad de la organización y de las autoridades electorales frente a las controversias y eventos políticos”.
[326] “El Consejo Nacional Electoral tendrá las siguientes funciones, además de las que le confiere la Constitución, el código electoral y la legislación vigente: a) Adelantar investigaciones administrativas para verificar el estricto cumplimiento de las normas contenidas en la presente ley y sancionar a los partidos, movimientos y candidatos con multas (…), según la gravedad de la falta cometida. Las violaciones atribuibles a otras personas serán sancionadas con multas aplicables dentro de los límites aquí establecidos. Para la imposición de estas sanciones, el Consejo formulará cargos y el inculpador dispondrá de un plazo de quince (15) días para responderlos. (…)”.
[327] Ver fundamento 8.3. de la sentencia.
[328] Ver sentencia C-802 de 2006.
[329] Artículo 3.
[330] Artículo 11.
[331] Artículo 13.
[332] Artículo 19.
[333] Artículo 22.
[334] Artículo 23.
[335] Este decreto ley ha tenido de modificaciones legales y pronunciamiento de la Corte Constitucional. Ver, sentencias C-495 de 2016, C-329 de 2016, C-255 de 1998, C-230A de 2008, C-1005 de 2007, C-1171 de 2005, C-955 de 2001 y C-511 de 1999.
[336] Sentencia C-379 de 20216, que revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre el plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
[337] Así se deriva de las intervenciones del Consejo Nacional Electoral (audiencia pública) y de la presidencia de la República, la Defensoría del Pueblo, la Universidad de Antioquia y la Procuraduría General (trámite ordinario).
[338] En la sentencia C-490 de 2011, que estudió el proyecto de ley estatutaria que adopta reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, se afirmó: “La reforma de 2003 instaura el método de cifra repartidora, el cual prescinde de la asignación de curules por residuo y obliga a que todos los escaños obtenidos estén precedidos en una votación mínima. Este sistema es reforzado con la exigencia de las listas únicas por partido o movimiento político. Las ventajas, en términos de representatividad democrática, de la cifra repartidora y la exigencia de listas únicas, son puestos de presente por la jurisprudencia constitucional, al indicar que “…el grado de representación democrática de los partidos y movimientos políticos se asegura a través del umbral mínimo de votación, regulado en el artículo 263 de la Carta. (…) || (…) Ciertamente, entiende la Corte que el constituyente derivado consideró que los partidos políticos, en el Estado social de derecho, son los más importantes medios de expresión de las ideologías políticas, de las inquietudes de la opinión pública y de los anhelos colectivos de organizar la vida en común. Por ello, su fortalecimiento fue entendido como un mecanismo de profundizar la democracia y el pluralismo, y de organizar el acceso al ejercicio del poder político y la transmisión regulada del mismo, y de hacer efectivo el derecho a la oposición”.
[339] “Principio de la proporcionalidad. Dentro del marco del sistema del cuociente electoral, las corporaciones escrutadoras asegurarán la representación proporcional de los partidos y grupos políticos expresada en las urnas, conforme al artículo 172 de la Constitución Nacional”.
[340] Artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[341] Artículo 21 del Acto Legislativo 02 de 2015.
[342] En la sentencia C-303 de 2010, que examinó el parágrafo transitorio 1º del artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2009, “por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”, la Corte aludió al sistema electoral de representación proporcional que establece la Carta Política.
[343] Gaceta del Congreso 37 de 2017, Cámara de Representantes (comisión primera).
[344] Gaceta del Congreso 101 de 2017, Cámara de Representantes (plenaria). El aval del Gobierno fue el 24 de febrero de 2017. La sentencia C-332 del 17 de mayo de 2017, declaró la inexequibilidad de los literales h) y j) del Acto Legislativo 01 de 2016.
[345] Examinó el inciso cuarto del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2012.
[346] Estudio los artículos 1 (parcial) y 3 del Acto Legislativo 01 de 2012.
[347] Examinó la Ley 1830 de 2017, que adiciona un artículo transitorio a la Ley 5 de 1992 (designación de voceros(as) en las cámaras del Congreso.
[348] La sentencia C-555 de 2017 examinó el Decreto ley 895 de 2017, declarando exequible el numeral 9 del artículo 6 en el entendido que la conformación de la Instancia de Alto Nivel e inclusión en forma permanente del nuevo movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, no implica la calidad de integrante de la instancia allí regulada. Esta decisión atendió en su condicionamiento a las particularidades del numeral en su momento estudiado.
[349] Actualmente cursa en el Congreso proyecto de acto legislativo 012 de 2017 Cámara, “por medio del cual se adopta una reforma política electoral que permita la apertura democrática para la construcción de una paz estable y duradera”. Gaceta del Congreso 343 de 2017.
[350] 6 de octubre de 2011.
[351] Sentencia C-408 de 2017.
[352] El artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2017, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, preceptúa: “Agréguese un parágrafo al artículo 122 de la Constitución Política: Parágrafo. Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley condenados por delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, que hayan suscrito un acuerdo de paz con el Gobierno o se hayan desmovilizado individualmente, siempre que hayan dejado las armas, se hayan acogido al marco de justicia transicional aplicable en cada caso, entre estos la Jurisdicción Especial para la Paz en los términos de este acto legislativo y no hayan sido condenados por delitos dolosos posteriores al acuerdo de paz o a su desmovilización, estarán habilitados para ser designados como empleados públicos o trabajadores oficiales cuando no estén efectivamente privados de su libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la sanción que les haya sido impuesta y para celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado. Las personas a las que se refiere el presente artículo no quedarán inhabilitadas para el ejercicio de una profesión, arte u oficio. (…) Quienes sean sancionados por graves violaciones de Derechos Humanos o graves infracciones al derecho Internacional Humanitario, no podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado, Rama Judicial ni órganos de control”.
[353] Escrito allegado a la Secretaría General el 04 de septiembre de 2017 (extemporáneo).
[354] Sentencia C-577 de 2014.
[355] Ibídem.
[356] Sentencia C-579 de 2013.
[357] Revisó la constitucionalidad de la Ley 1830 del 6 de marzo de 2017, “por medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a la Ley 5 de 1992”.
[358] Gaceta del Congreso 37 de 2017, p. 5.
[359] Acuerdo Final, punto 3.2.1.2. Representación Política, p. 71.
[360] El Consejo Nacional electoral o quien haga sus veces.
[361] Respecto a la aplicación de las reglas ordinarias, en el segundo debate en la Cámara, Élbert Díaz Lozano - Representante Ponente del proyecto de Acto Legislativo-, en punto a una pregunta de otro Congresista respondió: “Y por último, me voy a referir a tres proposiciones que creo que son bien importantes aclararlas que han hecho un grupo de Representantes, una de ellas pregunta ¿para la circunscripción nacional de Senado se permitirá la inscripción de lista de 100 o 105 candidatos al nuevo partido o movimiento político? La respuesta es que deberán inscribirse una lista de 100 toda vez que en el mismo acto legislativo dice que deberán competir con las mismas normas o reglas que existen hoy en día para los demás partidos políticos” (Gaceta del Congreso 193 de 2017, pág. 24).
[362] Estas reglas pueden ser objeto de modificación en el proyecto de Acto Legislativo 012 de 2017C (Reforma Política y Electoral) que actualmente cursa en el Congreso de la República.
[363] “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”.
[364] Gaceta del Congreso 128 de 2017, p. 6.
[365] Gaceta del Congreso 193 de 2017, p. 24.
[366] En el proyecto de Acto Legislativo 012 de 2017 C, se tiene previsto reducir a 2% el número mínimo de votos válidos para Senado.
[367] Gaceta del Congreso 128 de 2017, p. 6.
[368] Ídem. P. 9.
[369] Gaceta del Congreso 193 de 2017, p. 14.
[370] Gaceta del Congreso 309 de 2017.
[371] Gaceta del Congreso 542 de 2017.
[372] “El Senado de la República estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional. Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas. (…)”.
[373] El proyecto de ley estatutaria -“Estatuto de Oposición”- que se encuentra para sanción presidencial, establece una curul adicional para el segundo candidato en votos en la contienda para la elección del Presidente de la República tendrá derecho asistir al Senado, con lo cual sería un total de 108 Senadores. Ver inciso 5 del artículo 112 de la Constitución.
[374] Gaceta del Congreso 544 de 2017.
[375] Sentencia C-759 de 2004: “(…) del principio de soberanía popular que impone tener como representantes del pueblo solamente a quienes han sido designados por la voluntad popular manifestada en elecciones verdaderamente libres”.
[376] El principio democrático constituye uno de los fundamentos estructurales del Estado colombiano, pues no sólo irradia todo el ordenamiento jurídico sino que legitima el poder de las autoridades públicas (preámbulo, arts. 1, 2, 3 y 40 superiores). Por ello, no se puede desconocer la importancia indiscutible que tiene la constitucionalización de los mecanismos democráticos, por lo que “a la luz de la Constitución la interpretación que ha de primar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito” (Sentencia C-089 de 1994).
[377] Gaceta del Congreso 542 de 2017.
[378] Auto de 19 de julio de 2017, convocatorio de audiencia pública.
[379] Por medio del cual se regula el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[380] Gaceta del Congreso 37 de 2017, p. 5.
[381] Acuerdo Final, punto 3.2.1.2. Representación Política, p. 71.
[382] Gaceta del Congreso 193 de 2017.
[383] Acta 04 de 2017 (Gaceta del Congreso 128 de 2017).
[384] Acta 05 de abril de 2017 (Gaceta del Congreso 309 de 2017).
[385] Entre las reglas de que trata el artículo 262 superior se encuentran: (i) la exigencia de selección interna de candidatos a través de los mecanismos democráticos que establezcan la ley y los propios estatutos; (ii) la observancia de los principios de paridad, alternancia y universalidad en la conformación de las listas; (iii) la posibilidad de optar por el mecanismo de voto preferente y sus implicaciones en la forma de contabilizar los votos para aplicar las normas sobre umbral y cifra repartidora; (iv) la sujeción a lo dispuesto en la ley respecto a la financiación de las campañas, los mecanismos de democracia interna de los partidos, la inscripción de candidatos y listas propias o de coalición, la administración de recursos y la protección de los derechos de los aspirantes.
[386] Esta disposición hace alusión al sistema utilizado para la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas, la cual se hace a través del sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al tres por ciento (3%) de los votos válidos para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezcan la Constitución y la ley.
[387] Gaceta del Congreso 128 de 2017.
[388] Ibídem.
[389] Acta 67 de 18 de Abril de 2017 (Gaceta del Congreso 542 de 2017).
[390] Ha sido objeto de reformas constitucionales por los actos legislativos 02 de 2005 (art. 1), 03 de 2005 (art. 1), 01 de 2013 (art. 1) y 02 de 2015 (art. 6).
[391] Sentencia C-379 de 2016. Cfr. sentencia C-370 de 2006 que estudió la constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 975 de 2005 sobre reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional.
[392] Ver sentencia C-408 de 2017.
[393] Consultar al respecto, el documento “la alianza democrática M-19, fragmentación y fracaso de un partido naciente”. Autor: Iván Fernando Camacho Montealegre. Universidad Nacional de Colombia. Dicho trabajo explica los fenómenos que dieron lugar a la desintegración del Movimiento 19 de abril como partido político: “Después de un corto periodo de auge electoral del movimiento en las elecciones para la asamblea nacional constituyente y en las legislativas de octubre de 1991, para las elecciones de congreso de 1994 la presencia política de la AD M-19 se desdibujó y dejó de ser identificada como una opción alternativa. El movimiento no es capaz de organizarse como un partido político capaz de actuar coordinadamente en el nivel regional y nacional ni de crear las bases necesarias para mantenerse vigente como fuerza electoral y política”.
[394] “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”.
[395] “Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de la coalición.//En el caso de las campañas presidenciales también formarán parte de la coalición los partidos y movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato.//En el formulario de inscripción se indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y la filiación política de los candidatos.//(…)”.
[396] M.P. María Victoria Calle Correa.
[397] Loewenstein, Karl (2018) Teoría de la Constitución. Ariel, Barcelona. pp. 192-193
[398] Sentencias C-579 de 2013,
M.P. Jorge Pretelt Chaljub, C-674 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[399] Sentencia C-379 de 2016, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.