Sentencia C-025/93
FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS POR LA ASAMBLEA
CONSTITUYENTE-Naturaleza
Las facultades que el Constituyente concede al
Presidente en varias disposiciones
transitorias, cuya titularidad y ejercicio ordinariamente se atribuye en el
cuerpo permanente de la Constitución a otra rama u órgano del Estado, tienen
carácter extraordinario, independientemente que el Constituyente así las
defina o que ellas tengan naturaleza
normativa, electiva o de pura gestión. El origen de las facultades transitorias
concedidas al Presidente se remonta al Constituyente y su finalidad se
circunscribe a facilitar el tránsito constitucional. No pueden aquéllas
homologarse a las facultades extraordinarias que el Congreso puede otorgar al
Presidente. Es de la esencia de una facultad transitoria estar sujeta a un
término o a una condición. No puede tener un término inicial establecido por el
Constituyente, y uno final a ser definido discrecionalmente por el órgano
receptor de la facultad. Si ello no es de recibo en el campo de las funciones
legales, menos todavía podía ser admisible en materia constitucional.
MAGISTRADO DE CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA-Periodo
El término final que debía tenerse en
cuenta para el ejercicio de la facultad transitoria conferida al Presidente por
el artículo 25 transitorio, no podía ser otro que el previsto por el mismo constituyente
en el artículo 9 transitorio. Como quiera que este término constitucional
transcurrió sin que el Presidente ejerciera la facultad extraordinaria, ella
caducó y mal puede sustentarse su actuación tardía con base en un término final
de orden legal que el Gobierno se fijó así mismo y que excede el
constitucional. El establecimiento de una fecha inicial del periodo de los
magistrados del Consejo Superior de la Judicatura resulta constitucional, entre
otras razones, por la necesidad de marcar en el tiempo la iniciación del
régimen constitucional ordinario y la asunción plena y legítima de las
facultades y deberes del Congreso.
NORMA CONSTITUCIONAL TRANSITORIA-Carácter
La razón de ser de las normas
transitorias, es la de servir de puente hacia la instauración del régimen
constitucional ordinario al cual ellas se refieren y que se encuentra en
suspenso hasta su agotamiento. La instrumentalidad del régimen transitorio
explica su carácter eminentemente temporal y precario, llamado a ser superado y
sustituido por el régimen ordinario tan pronto sea ello posible jurídica y
materialmente. La interpretación, consecuentemente, debe favorecer cuando sea
del caso el advenimiento del régimen ordinario, pues sólo a partir de él
adquieren vigencia sus disposiciones y mayor contenido de legitimación los
actos del estado.
REGLAMENTO DEL CONGRESO/LEY ORGANICA
La regulación de una materia por el
Congreso, mediante un tipo especial de ley, puede así mismo comprometer el
ejercicio de sus facultades legislativas ordinarias y de su cláusula general de
competencia. Los contenidos - en este caso orgánicos - de la ley especial, sólo
podrán modificarse, adicionarse o derogarse, en virtud de una ley del mismo
tipo y surtiéndose el procedimiento especial. Por su parte, el contenido
ordinario de la ley especial, esto es, producto de una competencia general y no
ligado al núcleo esencial de la reserva de ley especial, puede, en el futuro,
modificarse, adicionarse o derogarse, mediante el procedimiento legislativo
ordinario.
FUERO DEL CONGRESISTA-Naturaleza
El fuero especial consagrado para los congresistas no
tiene el carácter de privilegio. No se otorga competencia alguna al Congreso
para autorizar o rechazar la investigación o juzgamiento de uno de sus
miembros. No puede el Congreso, a través de ley instituir privilegios o
prerrogativas, cuya concesión sólo podría remitirse al momento constituyente.
Reemplazado el antiguo sistema de la inmunidad, por el de un fuero especial, el
único papel que puede asumir el Legislador al dictar su reglamento se contrae a
hacer compatible su normal funcionamiento con la existencia y plena operancia
de dicho fuero. En este sentido, la precisión que se introduce en la ley
acusada desconoce la independencia y la competencia funcional de la Corte Suprema
de Justicia para ordenar la detención del Congresista y configura en favor de
este último la consagración de un privilegio - adicional a su fuero - no
previsto por el Constituyente y, por tanto, de imposible concesión unilateral
por parte del mismo poder constituido beneficiario del mismo.
LEY-Trámite de urgencia
El período de reflexión querido por el Constituyente
como conveniente para la maduración de la ley en formación, carece de sentido
cuando las dos comisiones agotan conjuntamente el primer debate. Es evidente
que en el trámite de urgencia, la deliberación conjunta de las dos comisiones
obvia el paso del proyecto de una Cámara a la otra, lo cual es uno de los efectos
buscados mediante este procedimiento que busca reducir el tiempo que se emplea
en el procedimiento legislativo ordinario.
LEY-Trámite/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
La ausencia de control interno por parte de la
respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio
de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del defecto
derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene
carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable. Por la vía de la acción de
inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede ser un motivo
para declarar la inexequibilidad de la ley. La interpretación del principio de unidad
de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del
Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una
ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley. Un proyecto de ley no puede versar sobre varias materias.
La Constitución expresamente proscribe semejante hipótesis.
NORMA CONSTITUCIONAL-Efectos/TRANSITO CONSTITUCIONAL
No escapa a esta Corte Constitucional la imposibilidad
de otorgar efecto retroactivo a las nuevas prohibiciones consagradas en la
Constitución, particularmente cuando ellas suprimen antiguas competencias de
los órganos del Estado. Los efectos de aquellas normas pueden contrariar el
nuevo ordenamiento constitucional de manera frontal y no encontrar acomodo en
él. Si este es el caso, tales efectos deberán considerarse extintos. Mas si los
mismos se encuentran plenamente consolidados como situaciones jurídicas activas
sustentadas en un justo título o pueden conciliarse con el nuevo marco
constitucional, no procede desestimarlos y deberán ser tenidos en cuenta como
efectos supérstites de normas anteriores válidamente expedidas a la luz del
ordenamiento constitucional entonces vigente. El principio que ordena
interpretar el ordenamiento legal producido al amparo de la anterior constitución,
de acuerdo con el nuevo texto constitucional y los valores que lo inspiran, se
extiende no sólo a las leyes sino a los efectos de éstas bajo el actual sistema
constitucional.
AUXILIOS O DONACIONES-Vigencia de su prohibición
La prohibición constitucional de los auxilios no
permite plantear el ejercicio de una actividad legislativa que, bajo la
perspectiva del reglamento del Congreso, sea necesario regular orgánicamente.
La intención del Constituyente fue la de aplicar la prohibición de decretar auxilios,
a partir de la vigencia de la Constitución, y no retroactivamente. En este
orden de ideas, el programa de control administrativo y fiscal establecido con
el objeto de evitar el abuso y desviación de los auxilios decretados con
anterioridad a la promulgación de la Constitución, pendientes de desembolso,
pone de presente la necesidad de ajustar los efectos de leyes anteriores
válidas a la nueva realidad constitucional. La solución adoptada pretendía
concederle a la Constitución la máxima eficacia y hacer compatible con ella la
entrega de recursos - ordenada por leyes válidamente expedidas con anterioridad
a su promulgación - cuya destinación y pago se sujetaban a estrictos controles,
de modo que no se repitieran los abusos que llevaron al Constituyente a proscribir
los auxilios. Pese a lo plausible que pueda ser un criterio
interpretativo, éste no podrá hacer tránsito a norma legal si su materia es ajena a la materia
dominante de la ley a cuya sombra pretende acogerse.
REF: Demandas Nos. D-143, D-147, D-148, D-149, D-150,
D-155, D-156, D-161, D-163, D-178 y D-180 acumuladas
Actores: Israel Morales P., Víctor Velásquez Reyes y
otros
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
18 (parcial), 20, 24, 27, 28, 146, 183 (parcial), 146, 266 (parcial), 267, 273
(parcial), 306 (parcial), 307, 316 (parcial), 317, 318 (parcial), 319, 393
(parcial), y 1º, º, 3º, 4º y 5º transitorios de la Ley 5ª de 1992 "por la
cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes", y la Ley 6ª de 1992 "por la cual se expiden normas
en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda
pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional
y se dictan otras disposiciones"
Reglamento del Congreso
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., febrero cuatro de 1993
Aprobado por Acta No. 8
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por
su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y los Magistrados Ciro Angarita Barón,
Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín Greiffenstein,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
S E
N T E N C I A
En el proceso ordinario de constitucionalidad contra
varias de las disposiciones de la Ley 5ª de 1992 "por la cual se expide el
Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes" y la
totalidad de la Ley 6ª de 1992 "por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se otorgan facultades para emitir bonos de deuda pública interna,
se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras
disposiciones".
I. TEXTO DE LA LEY ACUSADA
El texto completo de la Ley 5ª de 1992 aparece publicado
en el ejemplar del Diario Oficial, que obra a folio 9 del expediente D-147.
LEY
05 DE 1992
(junio
17)
"por
la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado
y la
Cámara de Representantes"
El
Congreso de Colombia,
DECRETA:
...
Artículo 18. Atribuciones del Congreso pleno. Son
atribuciones constitucionales del Congreso pleno:
1. Posesionar al Presidente de la República, o al
Vicepresidente, cuando haga sus veces.
2. Recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otros
países.
3. Elegir Contralor General de la República.
4. Elegir Vicepresidente de la República cuando sea
menester reemplazar al elegido por el pueblo. Así mismo, proveer el cargo
cuando se presente vacancia absoluta.
5. Reconocer la incapacidad física del Vicepresidente
de la República, la cual origina una falta absoluta.
6. Elegir los Magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
7. Decidir sobre la moción de censura con arreglo a la
Constitución y este Reglamento.
8. Decretar la formación de nuevos departamentos,
siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley Orgánica del
Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y
consulta popular dispuestos por la Constitución Política.
...
Artículo 20. Cargos de elección del Congreso.
Corresponde al Congreso pleno elegir al Contralor General de la República, al
Vicepresidente de la República en caso de falta absoluta y a los Magistrados de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
...
Artículo 24. Período. El Contralor General de la
República será elegido para un período de cuatro (4) años, que empezará a
contarse a partir del primero (1º) de septiembre de 1994.
...
Artículo 27. Composición e integración. La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura estará
integrada por siete Magistrados elegidos, cada uno, por el Congreso Nacional de
ternas enviadas por el Gobierno.
...
Artículo 28. Período. Los Magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria serán elegidos para un período de ocho (8) años, contados a
partir del primero (1º) de septiembre de 1992.
...
Artículo 146. Materias diversas en un proyecto.
Cuando un proyecto de ley verse sobre varias materias será repartido a la
Comisión de la materia predominante, pero ésta podrá solicitar a las demás
Comisiones competentes un concepto sobre
el mismo, así no sea de forzoso seguimiento.
Las leyes con contenido de superior jerarquía
posibilitan la constitucionalidad de otras de rango inferior incluidas durante
su trámite o proceso legislativo, si no fueren rechazadas según los
procedimientos constitucionales y reglamentarios.
...
Artículo 183. Proyecto a la otra Cámara. Aprobado un
proyecto de ley por una de las Cámaras, su Presidente lo remitirá con los
antecedentes del mismo y con los documentos producidos en su tramitación, al
Presidente de la otra Cámara.
Entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras
y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir, por lo menos, quince
(15) días, salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las
Comisiones Constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada
una de las Cámaras.
...
Artículo 266. Vigilancia administrativa. En
cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 118 y 277 numeral 6,
constitucional, sólo el Procurador General de la Nación podrá ejercer
vigilancia superior de la conducta oficial de los Senadores y Representantes.
Artículo 267. Fuero para el juzgamiento. De los
delitos que cometan los Congresistas conocerá en forma privativa la Corte
Suprema de Justicia, única autoridad que podrá ordenar su detención.
En caso de flagrante delito deberán ser aprehendidos y
puestos inmediatamente a disposición de la misma Corporación.
Parágrafo. La privación de la libertad sólo es
procedente cuando se haya proferido resolución acusatoria debidamente
ejecutoriada.
...
Artículo 273. Afectación presupuestal. Prohibiciones.
A partir de la vigencia de la nueva Constitución Política, no se podrá decretar
por alguna de las ramas u órganos del poder público, auxilios o donaciones en
favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
Se entienden como decretadas las partidas a que aluden
este artículo y los concordantes de la Constitución en el momento de aprobarse
en el respectivo presupuesto general de gastos o en la ley de apropiaciones.
...
Artículo 306. Elección. El Defensor del Pueblo, que
forma parte del Ministerio Público, ejerce sus funciones bajo la suprema
dirección del Procurador General de la Nación. Su elección corresponde a la
Cámara de Representantes de terna elaborada por el Presidente de la República.
Artículo 307. Período. El Defensor del Pueblo es
elegido para un período de cuatro (4) años, contado a partir del primero (1º) de septiembre de 1992.
...
Artículo 316. Período. El Procurador tendrá un
período de cuatro (4) años, contado a partir del primero (1º) de septiembre de
1994.
A partir del 20 de julio de 1994, y dentro de los
treinta (30) días siguientes a la instalación del Congreso de la República,
deberá procederse a la primera elección.
Artículo 317. Composición. La Corte Constitucional
estará integrada por nueve (9) Magistrados.
Artículo 318. Elección. Los Magistrados de la Corte
Constitucional serán elegidos por el Senado de la República. Para ese efecto
el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado enviará cada uno tres (3) ternas.
En ningún caso podrán los Magistrados ser reelegidos.
En los casos de vacancia absoluta el Senado elegirá el
reemplazo correspondiente solicitando la terna de origen respectiva.
Artículo 319. Período. Los Magistrados de la Corte
Constitucional tendrán períodos individuales de ocho (8) años.
La primera elección se hará el primero (1º) de
diciembre de 1992 y su período se iniciará el primero de marzo del año
siguiente.
...
Artículo 1º (transitorio) Elección y período. Para
el período constitucional 1992-1994, y a partir del 20 de julio, el Congreso
pleno elegirá Designado a la Presidencia de la República, mediante
procedimiento similar al indicado en el artículo 25 del presente Reglamento.
Artículo 2º (transitorio) Sucesión presidencial y
funciones. El Designado a la Presidencia tendrá hasta el día siete de agosto de
1994, la vocación de sucesión presidencial, en los términos de la Constitución
Política, artículo 15 transitorio.
Artículo 3º (transitorio) Prohibición de
reelección. La prohibición de reelección indicada en el artículo 40 de este
Reglamento, rige el actual período constitucional, y la primera Mesa Directiva
comprenderá del 1º de diciembre de 1991 al 19 de julio de 1992.
Artículo 4º (transitorio) Vigencia normativa. El
trámite legislativo que estuviere en curso al momento de empezar a regir el
presente Reglamento, se acomodará en la medida de lo posible a las normas del
mismo.
Artículo 5º (transitorio) Con el fin de interpretar
el inciso primero del artículo 355 de la Constitución Nacional, aclárase que
los auxilios, aportes, ayudas financieras, subvenciones o donaciones,
decretados con anterioridad a la vigencia de dicha Constitución, puedan
ejecutarse y pagarse con arreglo a las normas vigentes a esa fecha. Para tal
efecto las autoridades respectivas adoptarán mecanismos especiales de control
que garanticen su correcta utilización.
Parágrafo. Exceptúanse de lo anterior, las partidas no
pagadas incluidas en los presupuestos para la vigencia de 1991 denominadas
aportes para las empresas útiles y benéficas de desarrollo regional, con
destino a las Corporaciones y esas partidas ingresarán al presupuesto
respectivo para ser invertidas en salud, educación y vivienda.
...
Artículo 393. Vigencia de la Ley. Esta Ley rige a
partir de la fecha de su promulgación, incluyendo las disposiciones
transitorias, y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
(Se subrayan las partes demandadas de los artículos)
El texto completo de la Ley 6ª de 1992 obra a folio 11
del expediente D-161.
II. ANTECEDENTES
1.- El Congreso de la República aprobó la Ley 05 de
1992 "por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la
Cámara de Representantes" el día 9 de junio de 1992, como consta en los
Anales del Congreso Nº 93 del 15 de junio de 1992, la cual fue sancionada por
el Presidente de la República y publicada en el Diario Oficial Nº 40.483 del 18
de junio de 1992.
2.- La Ley 06 de 1992, de junio 30, fue publicada en
la misma fecha, en el Diario Oficial Nº 40.490.
3.- En el presente proceso se acumularon once demandas
de inconstitucionalidad contra la Ley 5ª de 1992, presentadas por los
siguientes ciudadanos:
D-143: Israel
Morales P. y Víctor Velásquez Reyes;
D-147: Adelaida
Angel Zea;
D-148: Alirio
Martínez Serna;
D-149: Adalberto
Carvajal, Félix Bonilla Bohórquez, Dagoberto Quiroga, Ramiro Mejía Correa y Santiago Beltrán
Lozano;
D-150: Jesús
Pérez González-Rubio;
D-155: Luis
Guillermo Nieto Roa;
D-156: Luis
Guillermo Nieto Roa;
D-161: Eduardo
Laverde Toscano;
D-163: Eusebio
Clavijo Sánchez;
D-178: Camilo
Revelo Lucero; y
D-180: Luis
Enrique Berrocal Guerrero
5. Durante el término de fijación en lista de las
normas acusadas se presentaron escritos defendiendo la constitucionalidad de
las mismas por parte del señor Secretario General de la Presidencia de la
República, doctor Fabio Villegas Ramírez; del Senador Alvaro Pava Camelo, en su
calidad de Presidente Encargado del H. Senado de la República; del señor José
Reynel Orozco Agudelo, apoderado de la Nación - Ministerio de Gobierno y de los
abogados Nohora Inés Matiz Santos y Humberto Aníbal Restrepo Vélez, apoderados
de la Nación - Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos
Nacionales.
6. El concepto del Señor Procurador General de la
Nación fue recibido en tiempo.
7. Por razones de metodología, debido a la
multiplicidad de las demandas y defensas, los cargos, las defensas y el
concepto fiscal se presentan y resumen, en lo esencial, alrededor de los
diversos artículos demandados.
- ARTICULO 18: Se considera violatorio del artículo 141 de la Carta,
porque establece la reunión en un solo cuerpo del Congreso para la elección de
los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, evento no previsto en
la norma constitucional, de interpretación taxativa. Igualmente viola el
artículo 149 de la Constitución, que dispone la invalidez de cualquier acto del
Congreso realizado por fuera de las condiciones constitucionales, así como el
144, ibid.
El Senador Pava considera que, aunque el artículo 141
no preve la reunión del Congreso en un sólo cuerpo para la elección de los
Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, el artículo 254-2 la autoriza, al ordenar que los Magistrados sean
elegidos por el Congreso Nacional, lo que indica que ello debe hacerse en un
solo cuerpo y no en sesiones separadas, que harían virtualmente imposible la
elección.
En opinión del señor Procurador, esta disposición
viola claramente la Constitución en su artículo 141, que contempla
taxativamente los casos en que el Congreso puede reunirse en un solo cuerpo. La
norma señala que la elección de los Magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria se verifique por el Congreso pleno, mientras que la
correspondiente norma constitucional dispone que la elección se haga por el
Congreso Nacional. Añade que cuando la Carta menciona al Congreso Pleno, hace
relación a la reunión conjunta de Cámara y Senado para los eventos contemplados
en el artículo 141. Por el contrario, cuando utiliza la expresión "Congreso"
se refiere a la actividad independiente de cada una de las Cámaras.
- ARTICULO 20: Se considera inconstitucional por violar los artículos
141, 144 y 149 de la Carta, al incluir un evento distinto a los previstos por
la Constitución para la reunión del Congreso en un solo cuerpo, además de
violar el período constitucional de los Magistrados ya nombrados, señalado por
la Constitución en los artículos 254 y 25 transitorio.
El Presidente Encargado del Senado reitera que el
artículo 254-2 al disponer que la elección de los Magistrados por el Congreso,
se refiere al Congreso reunido en pleno, ya que en sesiones separadas se haría
virtualmente imposible la elección.
- ARTICULO 24: El demandante considera que esta
norma, al señalar el período del Contralor, viola la Carta, que directamente
asume la tarea de fijar los diferentes períodos, mientras que es a la ley a la
que corresponde determinar las fechas de iniciación de los mismos, pero
respetando en cada caso la autonomía de la materia, como lo ordena el artículo 158
de la Carta.
El H. Senador Pava, en su escrito de defensa, afirma
que esta norma no contraviene el artículo 158 sobre identidad de materias en un
proyecto de ley. Sólo repite la fijación constitucional del período, y como es
a la ley a la que corresponde fijar las fechas de iniciación de los períodos,
ello puede hacerse en la ley que reglamenta las funciones del Congreso, por ser
una función propia del mismo.
El Procurador considera que esta norma, aunque repita
la norma constitucional, no es propia de un reglamento del Congreso. La
fijación de períodos y fechas de iniciación de labores de estos funcionarios
son ajenos al reglamento. Aunque es cierto que al Congreso corresponda su
elección, advierte: "...se trata de una función que se limita a la
facultad de hacer las correspondientes designaciones, de conformidad con las
disposiciones constitucionales o legales que regulen cada materia".
-ARTICULO 27: Los demandantes consideran que esta disposición viola
la Carta Política en razón de la falta de competencia del Congreso para elegir
a la primera Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, conforme
lo dispone el artículo 25 transitorio de la Constitución, en concordancia con
el artículo 254-2. Además, esta norma, por regular un aspecto de la
Administración de Justicia, debió haber sido aprobada por medio de una ley
estatutaria y ser revisada previamente por la Corte Constitucional, como lo
ordena el artículo 152 de la Carta y no por una ley orgánica relativa al
reglamento del Congreso. La modificación del período de los Magistrados,
sostienen algunos demandantes, debió efectuarse por medio de un Acto
Legislativo. Se señala también que esta norma de carácter orgánico modificó
irregularmente una disposición de carácter estatutario, como lo es el artículo
1º del Decreto 2652 de 1991. De igual forma viola los artículos 158 y 169 por
constituir materia ajena a la del Reglamento del Congreso y contraviene los
artículos 113, 121 y 136, dado que el Congreso se inmiscuyó en funciones
propias del Ejecutivo.
El escrito de defensa presentado por el Presidente
Encargado del H. Senado de la República señala que corresponde a la ley la
fijación del período de los Magistrados, al igual que compete al Congreso
elegir a los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura y de la Corte Constitucional, razón por la cual son
eventos que pueden ser objeto de reglamentación por parte de la ley que
establece el Reglamento del Congreso.
El señor Procurador General de la Nación considera que
no procede el argumento de violación de normas legales, como lo es el cargo por
la modificación del Decreto 2652 de 1991, pero sí el cargo por violación del
artículo 158 de la Carta, pues esta norma, aunque repita la norma
constitucional, no es propia de un reglamento del Congreso. La fijación de
períodos y fechas de iniciación de labores de estos funcionarios son
determinaciones ajenas al reglamento.
- ARTICULO 28: Sostienen los demandantes, entre
ellos el Doctor Jesús Pérez González-Rubio, que esta norma por ser propia de
una ley orgánica, requería mayoría absoluta de votos para ser aprobada, mayoría
que no se alcanzó. En efecto, en el Senado sólo obtuvo 51 votos afirmativos
cuando debían ser 52 y en la Cámara de Representantes sólo logró 62 votos
afirmativos cuando requería de 81 como mínimo.
Desconoce igualmente el artículo 25 transitorio que
atribuyó al Presidente, por primera y única vez, la designación de los
Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El
demandante en el expediente D-150 sostiene que es claro que la elección de los
Magistrados era por un término de ocho años, porque la Constitución no
estableció una elección provisional, como sí lo hizo para los Magistrados de la
Corte Constitucional en el artículo 22 transitorio. En su opinión, la
disposición acusada también atenta contra el principio de igualdad. Los
Magistrados de la Sala Administrativa, que se posesionaron en sus cargos el
mismo día que los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, fueron
elegidos por ocho años, mientras que los últimos, por decisión del Congreso,
sólo resultaron elegidos provisionalmente.
Además, sostienen, el Congreso se excedió en el
ejercicio de sus facultades al dictar una norma ajena a la materia de la ley
del Reglamento del Congreso. Se violan por esta vía los artículos 151 y 158 y,
en consecuencia los artículos 113 y 136-1. La norma acusada contraría el
artículo 161, dado que este mecanismo se previó para normas sobre las que
hubiere discrepancias y no para normas improbadas. También se acusa a la norma
de contravenir los artículos 2º, 4º y 40 de la Carta por violar el derecho al
ejercicio de cargos públicos.
El Senador Pava señala que la Carta no determinó la
fecha de iniciación del período de los Magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, extremo cuya fijación debe
corresponder a la ley. Como a lo anterior se agrega que el artículo 25
transitorio no señaló el período para el cual serían designados los Magistrados
por el Presidente, se concluye que esta era una designación transitoria.
El Procurador considera que esta norma, aunque repita
la norma constitucional, no es propia de un reglamento del Congreso y por lo
mismo viola el artículo 158 de la C.P.
- ARTICULO 146: Los demandantes consideran que esta disposición viola
el artículo 158 de la CP, por permitir que un proyecto de ley contenga diversas
materias, con lo cual, además, se viola el postulado de la buena fe consagrado en
el artículo 83.
Por su parte, el H. Senador Pava manifiesta que este
artículo no establece la posibilidad de que un mismo proyecto verse sobre
materias diversas.
"...Sólo que como de hecho puede ocurrir que un
mismo proyecto verse sobre diversas materias, y como todo proyecto de ley ha de
enviarse a una de las comisiones permanentes para su primer debate, como lo
mandan los artículos 142 y 157, numeral 2,..., debía establecerse, y así se
hizo, a qué Comisión se enviaría el proyecto,..."
El Secretario General de la Presidencia de la
República argumenta que no se configura la supuesta violación del artículo 158.
Señala que el actor confunde los conceptos de "materia" utilizados en
forma distinta por el artículo 146 de la Ley y por el 158 de la C.P. El artículo
146 emplea dicha expresión para determinar la competencia de las Comisiones
Constitucionales; por su parte, el artículo 158 la utiliza para referirse a la
unidad conceptual que debe existir en todo proyecto de ley, con el fin de
evitar que se incluyan disposiciones que no se relacionen entre sí. Por
consiguiente, la regla del artículo 158 de la Carta no excluye que un proyecto
contenga disposiciones, que si bien están íntimamente relacionadas, su estudio
corresponda a diferentes Comisiones Constitucionales. Es pertinente incorporar
la regla consagrada en el artículo 146, dentro de una ley que regula el
funcionamiento del Congreso.
El Procurador reitera los argumentos expuestos por el
Secretario General de la Presidencia para defender la constitucionalidad de la
norma.
- ARTICULO 183-2: Esta norma contradice lo dispuesto por los artículos
160 y 161 de la Carta en cuanto modifica el procedimiento y el término señalado
en ella para el proceso de formación de las leyes. Cualquier modificación a la
Constitución como ésta procede por un Acto Legislativo y no por una ley
orgánica, y en consecuencia viola el artículo 151. Uno de los demandantes
agrega que ésta norma vulnera el artículo 154 de la Constitución Política, el
cual dispone que el debate de un proyecto sobre tributos debe iniciarse en la
Cámara de Representantes.
El apoderado del Ministerio de Gobierno no considera
que esta norma incurra en violación de norma constitucional alguna. El artículo
160 de la Carta, sostiene, establece la regla general para el trámite
legislativo, estableciendo unos términos que deben mediar entre el primero y
segundo debates, sin perjuicio de las excepciones al trámite ordinario que la
misma Carta preve o en los casos señalados expresamente por el Reglamento del
Congreso, como es el caso de la norma acusada.
El H. Senador Pava, Encargado de la Presidencia del
Senado de la República, considera que no hay tal vicio de inconstitucionalidad.
Si la norma autoriza en primer debate la sesión conjunta de las comisiones
constitucionales de ambas Cámaras, no puede mediar el lapso que el mismo
artículo señala entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación
del debate en la otra. Desde luego, agrega, deberán mediar los ocho días entre
el primero y el segundo debate. Por lo anterior, el artículo 160 de hecho
resulta inaplicable en el caso de las sesiones conjuntas de las comisiones
constitucionales. Prosigue el H. Senador:
"... lo que previó la Constitución para el primer
debate, es que éste, en determinados casos, se diera en sesión conjunta
de las comisiones correspondientes, no que se dieran debates simultáneos. Cree
el demandante, erróneamente, que cuando la
ley indica que el segundo debate que ha de darse en una y otra cámara
puede tener lugar simultáneamente, está diciendo con ello que puede tener lugar
en sesión conjunta, que es cosa bien distinta;... Ahora bien, nada impide que
sean simultáneos, aunque separados, los segundos debates en las sesiones
plenarias de una y otra cámaras, si el primer debate tuvo lugar en sesión
conjunta, que en tal caso el artículo 180 constitucional sólo resulta
aplicable, según lo expuesto, en cuanto ordena que entre el primero y segundo
debate medien a lo menos ocho días".
Concluye la defensa manifestando que el artículo 183,
en cuanto se limita a establecer que el proyecto debatido en sesión conjunta de
las comisiones puede ser objeto de un segundo debate simultáneo en ambas
cámaras, sólo expresa lo que implícitamente se encontraba establecido en la
Constitución.
En su escrito de defensa, el Secretario General de la
Presidencia, advierte que el cargo es improcedente. Afirma que el artículo 160
de la Carta debe interpretarse en concordancia con el artículo 163 de la
Constitución, que regula el trámite que debe darse a los proyectos respecto de
los cuales exista un mensaje de urgencia. Así, los términos previstos por el
artículo 160 deben respetarse aún en aquellos eventos en que se haya presentado
el mensaje de urgencia. Sin embargo, en el caso de la sesión conjunta de las
Comisiones Constitucionales para agilizar el trámite de un proyecto, no procede
la aplicación del término de quince días que debe mediar entre la aprobación
del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra, puesto que en
el evento señalado el debate se inicia en las dos Cámaras simultáneamente. En
lo que se refiere a la presunta violación del artículo 154, éste debe
interpretarse en armonía con el artículo 163. El mensaje de urgencia procede
para todo proyecto de ley sin distinción, incluidos los que versen sobre
tributos. Por lo tanto, el último inciso del artículo 154 es inaplicable si un
proyecto sobre tributos es objeto de mensaje de urgencia.
Los apoderados de la Dirección Nacional de Impuestos
consideran que la disposición acusada no incurre en violación de norma alguna
de la Carta. En su opinión, el artículo 160 de la Constitución no cubre todas
las situaciones que puedan presentarse durante el trámite legislativo, como es
el caso del mensaje de urgencia previsto en el artículo 163 fundamental. Frente
a un trámite excepcional como el señalado, que puede hacer necesaria la sesión
conjunta de las respectivas comisiones constitucionales, el término de quince
días ordenado en el artículo 160 resulta inocuo, dado que a la fecha de iniciación
del debate en plenaria en una de las Cámaras, el trámite en la otra Cámara no
sólo se ha iniciado, sino que ya debe haber sido aprobado el proyecto en primer
debate. El legislador, en este caso, se limita a reconocer la situación creada
por el propio constituyente durante el trámite legislativo, en el evento de los
mensajes de urgencia que el Presidente puede presentar al Congreso en relación
con cualquier proyecto de ley.
El Procurador General de la Nación sostiene, al igual
que los escritos de defensa, que el término de 15 días que debe mediar entre la
aprobación de un proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra
no es aplicable cuando las Comisiones Constitucionales sesionan conjuntamente
para agilizar el trámite de un proyecto de ley que haya sido objeto de un
mensaje de urgencia, como se desprende de la interpretación armónica de los
artículos 160 y 163.
- ARTICULO 266: Señalan los demandantes que esta disposición contraría
los artículos 117, 158 y 34 transitorio de la Carta, por ser una norma propia
del régimen administrativo de los servidores públicos, que además debía
someterse a la revisión previa de la Corte Constitucional.
En opinión del Procurador, esta norma incurre en
contradicción con lo establecido en el artículo 158 de la Carta. A su juicio,
se refiere al fuero de los congresistas, asunto que en nada se relaciona con el
funcionamiento del Congreso.
- ARTICULO 267 (parágrafo): Esta norma, al consagrar un fuero
especial para los congresistas, adiciona el artículo 186 de la Constitución, y
por tanto requería ser aprobado mediante Acto Legislativo y no por una ley
orgánica.
El Procurador señala la inconstitucionalidad de esta
norma por las mismas razones expuestas al examinar el artículo 266 de la Ley.
- ARTICULO 273-2: Afirman los demandantes que este precepto permite
decretar auxilios por medio de leyes distintas a la ley de presupuesto, con lo
cual se desconoce el artículo 355 de la Carta, además del 158 por ser materia
ajena a la de la ley.
El Presidente
encargado del H. Senado de la República considera que esta disposición, lejos
de permitir lo aducido por los actores, precisa que la prohibición de decretar
auxilios incluye la posibilidad de que en el presupuesto de rentas o ley de
apropiaciones se incluyan donaciones o auxilios a personas privadas y, por lo
tanto, desarrolla adecuadamente el artículo 355 de la C.P.
El Secretario General de la Presidencia se remite a
los antecedentes del artículo 355 de la Constitución en la Asamblea Nacional
Constituyente y afirma que la prohibición en él contenida se refiere a los
pagos a título gratuito que realice una entidad pública en favor de una persona
de derecho privado y no comprende los pagos que se efectúen a título oneroso,
interpretación que concuerda con el artículo 136 del ordenamiento
constitucional. Agrega en su defensa el señor Secretario, que el artículo 345
de la Carta condiciona todo el gasto público del Estado a su incorporación a la
Ley de Presupuesto General. En consecuencia, no es cierta la afirmación del demandante
en el sentido de que la norma acusada permite decretar auxilios en leyes
distintas a la del presupuesto. Señala que el objetivo perseguido con las
normas acusadas es aclarar un problema de tránsito constitucional, consistente
en establecer si los gastos válidamente decretados en la ley de presupuesto
expedida antes de la vigencia de la nueva Constitución podían o no ejecutarse.
Correspondía entonces a la ley definir el vocablo "decretar"
contenido en el artículo 355. De otra parte, agrega, de la interpretación
sistemática de los artículos 300, 346 y 355 de la Carta se concluye
que éste se aplica a la creación de un gasto y no a su ejecución.
En su escrito, el Dr. Fabio Villegas aclara que la Ley
del Reglamento del Congreso debe comprender todas aquellas disposiciones
necesarias para regular el funcionamiento de sus órganos, lo mismo que el
alcance de las prohibiciones a las cuales están sujetos. En virtud de lo
anterior, al Congreso y a sus órganos se les aplica la prohibición
constitucional contenida en el artículo 355 de la Carta, si se tiene en cuenta
que ésta se relaciona directamente con los auxilios que el Congreso podía
otorgar a personas de derecho privado.
El señor Procurador cita la interpretación que su
Despacho contenida en el oficio DP-071, sobre los alcances del artículo 355:
"... en él se proscriben los auxilios o
donaciones, es decir, los pagos que realiza una entidad pública a favor de una
persona de derecho privado a título gratuito. La prohibición constitucional no
comprende los pagos a título oneroso, es decir, aquellos en los cuales la
entidad pública recibe una clara contraprestación por el pago que realiza, bien
sea en razón de un contrato, o porque por mandato legal dichos particulares
prestan un servicio a cargo del Estado. 'Pero no quiere ello decir que el
Estado no pueda transferir recursos al sector privado a ningún título, pues
ello no solamente desnaturalizaría su función, sino que se convertiría además,
en una seria limitante al desarrollo. Por eso precisamente, el inciso segundo
del artículo 355 previó un mecanismo contractual que sustituiría el viejo
esquema de los aportes unilaterales, a través de una relación bilateral y no
necesariamente onerosa, en la cual la contraprestación de los particulares será
la realización de las actividades genéricas que se enmarquen dentro de los
planes nacionales y seccionales de desarrollados (sic)...".
Prosigue el Procurador señalando que la ley acusada
procedió a definir la expresión "decretar", limitándola a la creación
del gasto, no a su ejecución, en armonía con las disposiciones constitucionales
relativas al gasto público - artículos 300, 345 y 346 -, tal como se afirma en
el concepto del Fiscal General de la Nación del 10 de junio de 1992. En consecuencia,
prosigue, dado que decretar un gasto es diferente de ejecutarlo, el artículo
355 de la Carta no prohíbe la ejecución de gastos que han sido válidamente
decretados, y las normas que se examinan se limitan a desarrollar correctamente
la norma constitucional y no a contrariarla. No obstante lo anterior solicita a
esta Corte la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada por
contravenir el mandato del artículo 158 de la Carta, siendo clara la diferencia
entre la materia que ésta regula y la de la ley.
- ARTICULO 306 (parcial), 307 y 316 (parcial): Violan los artículos 151 y 158, por
tratarse de una materia ajena a la de la ley del Reglamento del Congreso.
El Procurador considera procedente la acusación de los
demandantes y, en consecuencia, solicita se declaren inconstitucionales.
- ARTICULO 317, 318 (parcial) y 319: Incurren en violación de los artículos
151 y 158 por tratar de materias ajenas a la ley. De igual forma violan los
artículos 113, 121, 136-1, 150 y 152 porque el Congreso carecía de competencia
para dictar estas normas. Contrarían el artículo 152-b, pues el número de los
Magistrados de la Corte debió fijarse por ley estatutaria. Uno de las
demandantes considera se viola el artículo 2º del Decreto 2275 de 1991, que es
una norma de rango estatutario,
modificada por una de carácter orgánico.
El Procurador manifiesta frente al cargo de violación
del Decreto 2275 de 1991, que éste no es procedente en un juicio de
constitucionalidad. Por el contrario, procede el cargo de violación al artículo
158 que se endilga a los artículos 318 y 319, por tratar de materias ajenas al
reglamento del Congreso, el cual debe limitarse a regular el funcionamiento
interno del mismo.
- ARTICULO 393: No hay concepto de la violación. El Procurador solicita
fallo inhibitorio.
- ARTICULO 1º, 2º y 3º TRANSITORIOS: No hay concepto de violación. El
Procurador solicita un fallo inhibitorio.
- ARTICULO 4º TRANSITORIO: Esta norma infringe, en opinión de los
demandantes, los artículos 158 y 160 de la Carta, al ordenar que los
procedimientos en curso se ajusten al nuevo establecido por el Reglamento, el
cual es violatorio de las normas constitucionales mencionadas.
El Procurador considera que esta norma no presenta
contradicción alguna con la Constitución y que, por el contrario, se trata de
una disposición necesaria para tránsito formal de las leyes y proyectos que
estuvieran en trámite de adopción al ser expedida la Ley 5ª de 1992.
- ARTICULO 5º TRANSITORIO: Para los demandantes esta norma viola
varias disposiciones de la Carta, entre otras, las que prohíben la aprobación
de auxilios - artículos 136-4 y 355 -, la acumulación indebida de materias en
un proyecto de ley -artículo 158-, y la fecha de entrada en vigencia de la
nueva Constitución. Sostienen que esta norma pretende revivir los auxilios que
expresamente eliminó la Asamblea Constituyente. Agregan que resulta contrario a
la doctrina constitucional que se pretenda interpretar la voluntad del
constituyente por vía de ley cuando sólo la Corte Constitucional tiene esa
facultad. Compete al legislador dictar normas que desarrollen los preceptos
constitucionales, no establecer cuál es la voluntad del constituyente. Viola el
artículo 158 de la Carta, por constituir una norma ajena a la materia de la
ley, al igual que el 169, que ordena la exacta correspondencia del título de
las leyes con su contenido. Por último, la adición al artículo 355 debió
efectuarse por el procedimiento previsto en el artículo 375 para la expedición
de Actos Legislativos.
El apoderado del Ministerio de Gobierno señala que
este artículo es una norma de naturaleza interpretativa. Agrega que compete al
Congreso no sólo desarrollar la Constitución, sino también velar por su
correcta aplicación, para lo cual cita la sentencia del Consejo de Estado del
22 de marzo de 1963, con ponencia del doctor Carlos Gustavo Arrieta. La norma
además, regula situaciones jurídicas creadas con anterioridad a la vigencia de
la Constitución y no busca revivir lo que la Carta proscribió. Esta norma,
contrariamente a la opinión de los demandantes, no busca eximir de
responsabilidad a funcionarios públicos o particulares por el uso indebido de
los dineros públicos, ni tampoco "legalizar" auxilios decretados por
fuera de las funciones de cualquier autoridad. El real contenido del artículo
transitorio es reafirmar que la prohibición se refiere a decretar y no a
ejecutar o pagar y sólo rige hacia el futuro. Señala que ésta ha sido la
interpretación acogida por la Fiscalía General de la Nación (Junio 10 de 1992),
y ésa fue la voluntad del constituyente:
"Consta en la Gaceta Constitucional Nº 77 del 20
de mayo de 1991, el proyecto de acto constituyente de vigencia inmediata sobre
control a los auxilios parlamentarios presentados a la Asamblea por dieciséis
(16) Constituyentes".
"En la exposición de motivos se recoge el
criterio de los Constituyentes sobre el particular, pudiéndose evidenciar sobre
su total rechazo a la desnaturalización que respecto de los fines y manejo, se
generó sobre las partidas decretadas en la reforma constitucional de 1968, para
el fomento de empresas útiles y benéficas de desarrollo regional lo cual allí
se afirma se convirtió en una de las más importantes razones del desprestigio
del Congreso Nacional..."
"De los anteriores apartes resulta clara la
intención de la eliminación de los auxilios parlamentarios lo cual según el
texto de la ponencia ya se había aprobado en la Comisión Cuarta".
"Sobre los efectos en el tiempo de la
prohibición, también es evidente la intención de los Constituyentes, en el
sentido de que no operaría respecto de los auxilios decretados en los
presupuestos de 1991 y anteriores pendientes de desembolso".
Por lo anterior, el apoderado solicita se declare la
constitucionalidad de esta disposición.
El Presidente Encargado del H. Senado, Senador Alvaro
Pava Camelo, cita una sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 28 de
agosto de 1970, sobre el artículo 77 de la anterior Constitución, idéntico al
actual artículo 158:
"El artículo 77, como lo demuestran sus
antecedentes y lo afirma el Procurador, tiende a racionalizar y hacer más
técnico y homogéneo no sólo el trabajo del Congreso sino la elaboración y
expedición de los proyectos de ley. Pero se trata de una cuestión eminentemente
subjetiva, ..., y es el propio legislador quien, cuando se ocupa de su estudio,
ha de decidir sobre ese requerimiento..."
"Es evidente, entonces, que el artículo 77 de la
Constitución, al tiempo que consagra el principio de unidad de la ley,
determina también la oportunidad para examinar y definir el asunto, ... Es en
tal etapa y con la resolución del caso, si el asunto se plantea, cuando
precluye toda posibilidad de nuevo examen, aún en juicio constitucional, porque
la propia Carta ha encomendado directamente al Congreso mismo, por intermedio
de sus autoridades y organismos, el definir la correspondencia y conexidad de
las distintas partes de la ley...
"...Es que la Constitución no exige que el examen
de la conformidad del proyecto al artículo 77 se haga mediante acto positivo,
una resolución, por ejemplo. Lo que confiere es una facultad de veto y el
derecho a ser revocado por la entidad respectiva, y nada más".
Por lo anterior, el H. Senador Pava considera que la
Corte debe desestimar esta pretensión.
En cuanto a la violación del artículo 355 no hay tal
irregularidad, porque la norma lo que hace es resaltar la validez de auxilios
decretados conforme a la antigua Constitución, generadores de derechos
adquiridos que no pueden ser desconocidos por leyes posteriores, de conformidad
con el artículo 58 de la Carta.
El Secretario General de la Presidencia apela a los
antecedentes del artículo 355 de la Constitución en la Asamblea Nacional
Constituyente para precisar que la prohibición en él contenida se refiere a los
pagos a título gratuito que realice una entidad pública en favor de una persona
de derecho privado y no comprende los pagos que se efectúen a título oneroso,
interpretación que concuerda con el artículo 136 del ordenamiento
constitucional. Agrega en su defensa el señor Secretario, que el artículo 345
de la Carta condiciona todo el gasto público del Estado a su incorporación a la
Ley de Presupuesto General. En consecuencia, no es cierta la afirmación del
demandante en el sentido que la norma acusada permita decretar auxilios a
través de leyes distintas a las de
presupuesto. Señala que el objetivo perseguido por las normas acusadas es
aclarar un problema de tránsito constitucional, consistente en establecer si
los gastos válidamente decretados en la ley de presupuesto expedida antes de la
vigencia de la nueva Constitución podían o no ejecutarse. Correspondía entonces
a la ley definir el vocablo "decretar" contenido en el artículo 355
que, de la interpretación sistemática de los artículos 300, 346 y 355 de la
Carta, se concluye, se aplica a la creación de un gasto y no a su
ejecución.
- Ley 5ª de 1992 en su integridad: El demandante considera que la Ley en su
integridad es inconstitucional por ser violatoria del artículo 14 transitorio
de la CP, el cual autorizó al Congreso a expedir su reglamento por medio de un
acto administrativo y no a través de una ley orgánica de las previstas en el
artículo 151 de la Carta, como finalmente lo hizo el órgano legislativo.
- Ley 6ª de 1992: El demandante considera que la Ley 6ª no se ajustó al
trámite establecido por el artículo 160 de la Carta, que ordena que entre la
aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra,
transcurran como mínimo 15 días. En su opinión, el proyecto se encontraba los
días 10 y 11 de junio en discusión en la Cámara de Representantes y el debate
en el Senado se inició el 15 de junio, con lo cual resulta clara la violación
que se le imputa. Agrega el demandante que el artículo 160 de la Carta
prevalece sobre el artículo 183 del Reglamento del Congreso -Ley 5ª de 1992-.
En razón de la expedición irregular de la ley, el Congreso contravino el
artículo 29 de la Carta, que consagra el debido proceso.
El Secretario de la Presidencia de la República
sostiene que, como lo explicó para el cargo contra el artículo 160, el término
constitucional de quince días resulta inaplicable en el evento de que un
proyecto de ley sea objeto de un mensaje de urgencia, y en desarrollo del mismo
las Comisiones Constitucionales hayan sesionado conjuntamente. El actor, agrega
la defensa, pretende demostrar la violación con el ejemplar de los Anales del
Congreso del 15 de julio de 1992 en el que aparece publicada la ponencia para
segundo debate, publicación de la cual no es posible inferir que en esa fecha
se haya iniciado el debate. Por el contrario, señala el Secretario General de
la Presidencia, como consta en el Acta Nº 48, publicada en los Anales Nº 105,
que fue en la sesión del 18 de junio en que se inició el debate sobre la
Reforma Tributaria, fecha en que comenzó a regir la Ley 5ª de 1992, "...razón
por la cual no se puede afirmar -como lo hace el actor- que dicho reglamento
regularizara un trámite que se encontraba viciado. Por esta razón la presunción
de constitucionalidad de la Ley 5ª de 1992 y el consiguiente efecto profuturo
del eventual fallo de inexequibilidad de la Ley 5ª de 1992, determinan la
validez de la Ley 6ª de 1992".
Los apoderados de la Dirección de Impuestos Nacionales
señalan que el proyecto fue presentado a consideración del Congreso de la
República el 11 de marzo de 1992 ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes, donde se radicó bajo el número 20 y fue repartido a la Comisión
Tercera Constitucional Permanente. Allí el proyecto se discutió hasta el 14 de
mayo, fecha en la cual fue aprobada la proposición de darle al proyecto debate
en sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras de Senado y Cámara, atendiendo
el mensaje de urgencia del Presidente, fechado el 11 de mayo de 1992. El 29 de
mayo fue aprobado el proyecto en primer debate. En consecuencia, el término de
quince días previsto en el artículo 160 de la Carta resultaba inaplicable como
lo es en todos los casos en que las comisiones constitucionales sesionen
conjuntamente para dar primer debate a los proyectos de ley que sean objeto de
mensaje de urgencia por parte del Presidente.
En su concepto, el Procurador reitera sus conclusiones
acerca del cargo contra el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, y expresa:
"...En el trámite de la ley acusada, el Gobierno envió
un mensaje de urgencia dirigido a los Presidentes del Senado y de la Cámara de
Representantes, así como a los Presidentes de las Comisiones Tercera de Senado
y Cámara el día 11 de mayo de 1992, cuando el proyecto se encontraba en estudio
ante la Comisión Tercera de la Cámara, por lo cual dando cumplimiento al inciso
2º del artículo 163 C.N., el día 14 de mayo del presente año se aprueba la
proposición de darle primer debate a la ponencia presentada en sesión de
comisiones conjuntas.
"En atención a ello el día 29 de mayo de 1992, se
discute y aprueba en primer debate de sesiones conjuntas, el proyecto de ley
que luego se convertiría en Ley 6ª de 1992.
"En consecuencia, el trámite dado por el Congreso
al proyecto que finalizó en la Ley 6ª, se ajusta a lo dispuesto por el artículo
163 constitucional sin querer decir ello que viole el 160 del mismo
rango".
Por lo anterior, el Procurador solicita a esta Corte
desestimar el cargo de inconstitucionalidad contra la Ley 6ª de 1992.
III. FUNDAMENTOS JURIDICOS
Legitimación del poder público
1. La Constitución de un estado
democrático se caracteriza por incorporar garantías, procedimientos y
oportunidades para que el pueblo efectivamente gobierne. En una sociedad
compleja, carente de homogeneidad, la identificación de los intereses y de las
necesidades, así como la adopción de compromisos y fórmulas de solución,
introducen factores que si bien pueden tornar arduo el proceso democrático, no
excusan su aplicación. Esa circunstancia histórica es suficiente para rechazar
de plano una justificación formal y a priori de las instituciones que
conforman el aparato del Estado y de sus actos. Cada institución y acto del
Estado para subsistir y pretender eficacia debe poder descansar en el principio
democrático y actualizar sustancialmente su significado.
2. Solamente el poder del pueblo, titular
de la soberanía, por su carácter social, originario y fundante, no necesita ser
justificado. El poder público atribuido a los órganos del Estado, proviene del
pueblo y es derivado. Por tanto, su conformación y actividad deben reflejar
fielmente la raíz popular que anima el complejo estructural y dinámico del
estado.
3. La rama legislativa se integra con los
Senadores y Representantes, elegidos para un período de cuatro años, mediante
el voto popular (CP art. 132). Descontados los eventos de democracia directa,
el ejercicio ordinario de la soberanía popular ha debido circunscribirse, por
razones prácticas e históricas, a la denominada democracia representativa.
La función electoral no legitima
completamente la función legislativa. Esta debe, inspirada en criterios de justicia
y bien común, visualizar intereses
dignos de tutela, articular y agregar las pretensiones - muchas veces contrapuestas
- originadas en el entorno social, y a todo esto dar respuestas que convoquen
el máximo consenso social (CP art. 133). Igualmente, la legitimación de los
actos del Legislador depende de la forma cómo regule los derechos de las
personas delimitando y armonizando los espacios de la libertad y de los deberes
(CP arts. 152-a y 95).
El órgano y el procedimiento
legislativos, así sea a través de la mediación
de los partidos y movimientos políticos, están dominados por un sentido
eminentemente comunicativo con la sociedad que, de potenciarse, contribuye a su
cohesión y a obtener un adecuado equilibrio entre lo social y la órbita de lo
político. Es evidente que el grado de legitimación del Legislador en últimas
dependerá de la cantidad y calidad de la comunicación que entable con la
sociedad.
4. El Presidente, Jefe del Gobierno y
Suprema autoridad administrativa, se elige para un período de cuatro años, por
la mitad más uno de los votos que depositen los ciudadanos (CP art. 190). La
legitimación que el sistema de elección le otorga al Presidente, en alguna
medida despliega un efecto irradiador en el ápice de la administración central
bajo su dependencia inmediata. La consecución de fines y la satisfacción de concretos intereses -
cometido fundamental de la administración - se debe realizar de conformidad con
lo señalado por la ley (principio de legalidad), la cual suministra el marco
básico para juzgar la legitimidad de su actuación. En un plano más sustancial,
la atención de servicios y la satisfacción de intereses, pone a la
administración en contacto directo con la comunidad y obliga a considerar su
comportamiento desde el punto de vista de su cumplimiento y eficacia,
factores éstos que constituyen una modalidad nueva de legitimación (CP art.
209).
5. La rama judicial no está por fuera del
designio democrático que penetra todos los ámbitos de la vida estatal. A través
de un procedimiento electoral de segundo grado, se integra la Corte
Constitucional (CP art. 239) y parcialmente el Consejo Superior de la
Judicatura (CP art. 254-2). Se supera el antiguo sistema de la cooptación
integral en la cúpula de la Justicia. Las competencias nominativas del Consejo
Superior de la Judicatura (CP art. 256-2), se conjugan con el origen
parcialmente democrático de este organismo con miras a proyectar este espíritu
en la entera rama judicial.
La legitimación democrática de la
administración de justicia - en el aspecto de su conformación no tan intensa
cómo la presente en otras ramas -, sólo adquiere una medida cabal cuando su
actuación se endereza, con independencia e imparcialidad, a la
configuración de un orden justo (CP arts. 2 y 228). La libre función
interpretativa de los hechos y de las normas, quehacer habitual del Juez,
alcanza tanta legitimidad cuanta justicia dimane de sus fallos, para lo cual
deberá cuidar que las reglas sean adecuadas al caso o realidad de que se trate.
6. Las tres ramas del poder público, en
términos generales, no se distinguen por el origen mismo de su investidura,
pues su autoridad proviene del pueblo, como lo expresa el artículo 3 de la
Constitución Política que, por lo visto, no contiene una fórmula puramente
retórica. La separación de los poderes públicos, en consecuencia, debe
construirse a partir de los diferentes procedimientos cuyo agotamiento
se precisa para producir los actos que se imputan a los variados órganos que
integran cada rama. Los indicados procedimientos, que corresponden a la
traducción de la respectiva organización o estructura en acción, se distinguen
de acuerdo a las finalidades que se proponen alcanzar y se justifican de
conformidad con las particulares pautas de legitimación ya examinadas. A éstas
cabe agregar una pauta de legitimación esencial común a las tres ramas del
poder público y que se superpone a la estructura y a la dinámica de todas las
manifestaciones del Estado: el respeto a la Constitución, a sus normas,
principios y valores.
7. La reiteración en el texto de la Ley 5
de 1992 de la atribución del Congreso de elegir a los siete Magistrados de la
Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de establecer su
período (Ley 5ª de 1992, arts. 18, 20, 27 y 28), tiene apoyo constitucional en
los artículos 3 y 254-2 de la Constitución Política. Las normas citadas
consagran un método de integración de la rama judicial destinado a contribuir a
su legitimación democrática de conformidad con el ideario del Constituyente que
anima la organización del Estado y al cual no podía escapar la administración
de Justicia.
La facultad transitoria del Presidente
8. Según el artículo 25 Transitorio de la
Constitución Política, "El Presidente de la República designará por
primera y única vez a los miembros de la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura". En desarrollo de la indicada facultad constitucional,
el Presidente designó, el día 23 de Diciembre de 1991, a siete Magistrados de
esa Sala.
9. En el concierto de las funciones del
Estado, las competencias transitorias y extraordinarias se
definen por oposición a las permanentes y ordinarias. Si la
elección de magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura corresponde de manera permanente y ordinaria al Congreso, su
ejercicio por otro órgano no puede tener sino carácter excepcional, transitorio
y extraordinario y en estos términos, necesariamente restrictivos, deberá
juzgarse la facultad que exhiba dichas notas.
10. Las facultades que el Constituyente
concede al Presidente en varias
disposiciones transitorias, cuya titularidad y ejercicio ordinariamente se
atribuye en el cuerpo permanente de la Constitución a otra rama u órgano del
Estado, tienen carácter extraordinario, independientemente que el
Constituyente así las defina - la sistemática jurídica no es propiamente su
cometido principal - o que ellas tengan naturaleza normativa, electiva o de
pura gestión. En últimas, se trata de funciones ajenas a la órbita
constitucional ordinaria del Presidente. Su expansión transitoria, es de suyo extraordinaria.
11. El origen de las facultades
transitorias concedidas al Presidente se remonta al Constituyente y su
finalidad se circunscribe a facilitar el tránsito constitucional. No pueden por
ello interpretarse a partir del régimen constitucional ordinario, del cual son
excepción y cuya efectiva vigencia - por voluntad del Constituyente - se
difiere a un momento posterior al agotamiento de tales facultades transitorias.
En consecuencia, no pueden aquéllas homologarse a las facultades
extraordinarias que el Congreso puede otorgar al Presidente (CP art. 150-12).
12. Es de la esencia de una facultad
transitoria estar sujeta a un término o a una condición. De lo contrario, se
convertiría en permanente y, tratándose de la Constitución, aplazaría
indefinidamente la vigencia efectiva de aquellas normas permanentes cuya
entrada en vigor depende de su agotamiento. Por esta razón, el Constituyente
fijó plazos precisos para el ejercicio de algunas facultades extraordinarias
que en el cuerpo de las normas transitorias concedió al Presidente, como se
desprende de lo prescrito en el artículo transitorio 11. En relación con las
restantes facultades extraordinarias señaló: "Las facultades
extraordinarias para cuyo ejercicio no se hubiere señalado plazo especial,
expirarán quince días después de que la Comisión Especial cese definitivamente
en sus funciones" (CP art. transitorio 9). Las normas citadas
deliberadamente anteponen al ejercicio de las facultades extraordinarias un
término final, extremo que no podía el Constituyente librar a la voluntad del
mismo titular de la facultad transitoria, esto es, transformarlo en materia legal.
Una facultad transitoria de orden constitucional, no puede tener un término
inicial establecido por el Constituyente, y uno final a ser definido discrecionalmente
por el órgano receptor de la facultad. Si ello no es de recibo en el campo de
las funciones legales (CP art. 150.12), menos todavía podía ser admisible en
materia constitucional.
13. El término final que debía tenerse en
cuenta para el ejercicio de la facultad transitoria conferida al Presidente por
el artículo 25 transitorio, no podía ser otro que el previsto por el mismo
constituyente en el artículo 9 transitorio. Como quiera que este término
constitucional transcurrió sin que el Presidente ejerciera la facultad
extraordinaria, ella caducó y mal puede sustentarse su actuación tardía con
base en un término final de orden legal que el Gobierno se fijó así mismo y que
excede el constitucional del artículo 9 ya referido.
14. En el artículo 28 de la Ley 5ª de
1992, se determina el período de los Magistrados de la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura y se precisa que el 10 de Septiembre de 1992
se tendrá en cuenta como fecha inicial de ese período. La caducidad de la
función transitoria atribuida al Presidente significó su agotamiento y puso
término al régimen transitorio en punto de la integración de la Sala
Disciplinaria del mencionado organismo judicial. El establecimiento de la
anotada fecha resulta constitucional, entre otras razones, por la necesidad de
marcar en el tiempo la iniciación del régimen constitucional ordinario y la
asunción plena y legítima de las facultades y deberes del Congreso.
15. No puede válidamente oponerse a la
consagración y ejercicio de la competencia del Congreso que se examina, la
existencia de derechos en cabeza de los Magistrados previamente designados por
el Presidente (C:P arts. 13, 25, 29 y 40-7). Dejando a salvo los perjuicios que
dichos Magistrados han podido sufrir y cuya procedencia y entidad deben
ventilarse ante otra jurisdicción, en el plano constitucional las situaciones
concretas e individuales derivadas de esta compleja situación, no pueden
inhibir el legítimo ejercicio de las atribuciones y deberes del Congreso
íntimamente ligados, en este caso, con la debida y regular constitución de un
órgano del poder público y con el primado del principio democrático.
16. La consagración legal de una función
ordinaria del Congreso, lejos de entenderse como reivindicación de una
prerrogativa constitucional, debe ser vista como la primacía de las facultades
permanentes sobre las meramente transitorias, cuando se dan las condiciones
para poner fin al estado de provisionalidad que siempre acompaña a éstas
últimas. La razón de ser de las normas transitorias, esta Corporación lo
reitera, es la de servir de puente hacia la instauración del régimen
constitucional ordinario al cual ellas se refieren y que se encuentra en
suspenso hasta su agotamiento. La instrumentalidad del régimen transitorio
explica su carácter eminentemente temporal y precario, llamado a ser superado y
sustituido por el régimen ordinario tan pronto sea ello posible jurídica y
materialmente. La interpretación, consecuentemente, debe favorecer cuando sea
del caso el advenimiento del régimen ordinario, pues sólo a partir de él
adquieren vigencia sus disposiciones y mayor contenido de legitimación los
actos del estado.
Procedimiento de adopción del artículo 28
17. La ley 5ª de 1992 "por la cual
se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes", tiene el carácter de ley orgánica y ha debido
expedirse, por tanto, con la aprobación de "la mayoría absoluta de los
miembros de una y otra cámara". Se advierte en las demandas que el
artículo 28 de la ley acusada (30 del respectivo proyecto), no recibió dicha
aprobación en el segundo debate del Senado (51 votos de un total de 102
miembros) y Cámara (62 votos de un total de 161 miembros).
18. Si bien el artículo 171 de la C.P. se
refiere al número de miembros que integran el Senado de la República y precisa
ese número en 102, el artículo 151 se ocupa de especificar el quórum decisorio
para adoptar una ley orgánica y lo hace en relación con la mayoría absoluta de los votos de
los miembros de una y otra cámara. La mención de los "miembros" en la
determinación del quórum obliga a no tomar como base de la votación a los
simples "asistentes". Pero dado que la norma ordena contabilizar la
mayoría respecto de los votos de los miembros, debe necesariamente
tratarse de miembros activos, esto es, en ejercicio de sus funciones. No
es miembro activo, porque carece de capacidad para votar, el senador a quien se
le suspenda o cancele su credencial.
19. Del acta de plenaria del día 6 de
mayo de 1992 del Senado de la República (Anales del Congreso Nº 67), puede
deducirse que el Dr José Ignacio Díaz-Granados, por Decisión del H. Consejo de
Estado, tenía suspendida su credencial de Senador. De otra parte, en la
plenaria, varios Senadores advierten que el Senador Samuel Alberto Escrucería,
en virtud de una decisión judicial "está en suspenso en el ejercicio de
sus funciones" (Anales del Congreso, Nº 67, pág. 11). Así las cosas, en un
momento dado la Presidencia se vió en la necesidad de preguntar a la
Corporación, "si en las actuales circunstancias para la toma de
decisiones, se considera la base de 100 Senadores, a los cuales contestan
negativamente dos honorables Senadores y positivamente el resto. En
consecuencia ha sido aprobada esta decisión" (ibid, pág. 9).
20. Tanto sobre la base de 100 como de
101 miembros activos, la votación que obtuvo el artículo 28 de la ley 5ª de
1992, califica con mayoría absoluta. No pudiéndose contabilizar la fracción de
un voto, en la hipótesis más restrictiva, la interpretación debe favorecer el
principio democrático y entender que la mayoría se configura con el voto capaz
de dirimir un eventual empate entre los miembros activos. En todo caso, la
voluntad legislativa posteriormente en sesión plenaria del Senado ratificó la
aprobación integral del proyecto, con base en el informe y el respectivo texto
preparado por las comisiones accidentales conjuntas de Senado y Cámara. En
efecto, se lee en la página 12 de los Anales del Congreso del día 15 de junio:
"cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la
Presidencia pregunta a la Corporación si desea que el proyecto de ley número 01
de 1991, Senado, "por el cual se expide el Reglamento del Congreso de la
República, el Senado y la Cámara de Representantes y se dictan otras
disposiciones", se convierta en Ley de la República y el Honorable Senado
responde afirmativamente".
21. Obra en Anales del Congreso (Nº 108,
pág. 18) la aprobación inicial de los artículos 27 y 28 del Reglamento, por
parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate,
registrándose 62 votos en favor y 42 en contra. Sin embargo, más adelante, en
el mismo ejemplar de Anales del Congreso se lee: "la Presidencia somete a
votación la totalidad del articulado del proyecto de Ley número 1 Senado de
1991, Cámara de 1992, y la plenaria por ciento tres (103) votos afirmativos y
uno (1) negativo expresa su aprobación. Leido el título del proyecto, es
igualmente aprobado por unanimidad. Preguntada la Cámara si quiere que este
proyecto sea Ley de la República, ésta responde que sí" (ibid, pág. 27).
De conformidad con el análisis anterior,
no alcanza a observar la Corte vicio alguno en el procedimiento de aprobación
de las normas acusadas.
Elección de Magistrados por el Congreso
en pleno
22. Se acusa los artículos 18 y 20 de la
Ley 5ª de 1992, relativos a la elección de los magistrados de la sala
disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por parte del Congreso en
Pleno, por ser presuntamente violatorios del artículo 141 de la C.P. que
enumera taxativamente los únicos eventos en los cuales el Congreso puede
reunirse en un solo cuerpo sin incluir, entre los mismos, la elección de dichos
Magistrados.
23. El Congreso de la República está
integrado por el Senado y la Cámara de Representantes, órganos éstos que sin
perjuicio de mantener una entidad diferenciada tienen entre sí una íntima
relación funcional en el procedimiento legislativo. El principio
bicameral adoptado en la Constitución tiene cabal expresión en el artículo
141 citado. En los eventos allí contemplados el Congreso obra excepcionalmente
como órgano unitario, lo que de por sí contribuye a reforzar el
principio general de bicameralismo.
24. La hipótesis que introducen los
artículos 18-6 y 20 de la ley 5ª de 1992, tiene carácter puramente procedimental
y corresponde al ejercicio práctico de una atribución confiada directa y
excepcionalmente al Congreso Nacional (C.P. art. 254-2). La ley no adiciona en
estricto rigor la lista de excepciones al principio bicameral. Es razonable que
los miembros de los dos órganos, Senado y Cámara, confluyan en una reunión o
asamblea común con miras a ejercer una facultad que la Constitución encomienda
al Congreso Nacional.
No se advierte por este concepto
inconstitucionalidad alguna de las disposiciones legales demandadas.
La función electoral del Congreso como
contenido de la Ley 5a. de 1992.
25. Un cargo común a varias disposiciones
de la ley 5ª de 1992 - específicamente los artículos 18-6, 20, 27, 28, 306,
307, 316, 317, 318 y 319, - es el de ocuparse de materias ajenas al reglamento
del Congreso y que, por tanto, exceden el ámbito de la respectiva ley orgánica,
generándose, por esta vía, según lo sostienen los demandantes, una clara
violación de los artículos 151 y 158 de la C.P.
26. Las disposiciones citadas se refieren
sumariamente a la integración de los organismos y a la identificación de los
funcionarios cuya elección corresponde al Congreso; precisan en cada caso los
períodos de ejercicio de sus funciones, la fecha y el procedimiento de
nominación y elección y, finalmente, aclaran aspectos puntuales relativos al
tránsito constitucional a cuya interinidad pone término el Congreso al asumir
plenamente la función electiva que le corresponde. La regulación de los
aludidos aspectos se encamina a fijar las pautas conforme a las cuales se
desarrollará, en lo sucesivo, la función electoral atribuida por la
Constitución al Congreso y a cada una de las Cámaras. Por esta razón tales
normas cobijan, desde el ángulo de la función electoral legislativa, al
Contralor General de la República, al Procurador General de la Nación, a los
Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, al Defensor del Pueblo, al Designado a la
Presidencia en el período 1992-1994 y a los dignatarios de cada Cámara.
27. La ley orgánica tiene por objeto
regular el ejercicio de la actividad legislativa - y ella tiene el carácter de
ley y no de acto administrativo - (C.P. arts. 151 y 14 transitorio). La ley que
establezca el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes,
en su carácter de normativa orgánica, necesariamente debe tomar en
consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso y cuyo ejercicio
periódico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos uniformes que son
precisamente los que se contienen en aquéllas. La actividad de la rama
legislativa del poder público comprende, en los términos de la constitución,
una función constituyente, legislativa en sentido estricto, de control
político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de
protocolo. De ahí que la regulación de los aspectos mencionados - por lo demás
mínimos e indispensables - de la función electoral del Congreso, en modo
alguno, exceda el ámbito de esta específica ley orgánica. La asunción de las
facultades electorales del Congreso y de sus cámaras y su futuro ejercicio, se
realizarán de conformidad con las reglas adoptadas en su reglamento. Justamente
éste es el propósito de una ley orgánica.
28. El análisis de cada una de las
disposiciones acusadas lleva a esta Corte a la conclusión que la regulación
únicamente recae sobre extremos cuya definición y tratamiento eran esenciales
para los efectos de la asunción y futuro ejercicio de la función electoral que
constitucionalmente compete al Congreso. El dominante acento electoral - ligado
a un conjunto de competencias que conforman un quehacer ordinario del Congreso
-, bajo el cual se desenvuelve la regulación, no permite plantear, como lo
hacen los demandantes al repudiar las normas relativas al Consejo Superior de
la Judicatura y a la Corte Constitucional, una supuesta apropiación de materias
propias de la ley estatutaria sobre la administración de justicia por parte de
la ley orgánica. De acuerdo con un criterio de conexidad esencial, la
regulación del aspecto electoral de estos dos órganos de la Justicia, por
referirse a una función permanente del Congreso que exige de un marco regulador
general conforme al cual ella se ejercite, tiene mayor proximidad sustancial
con la ley orgánica.
29. La regulación de una materia por el
Congreso, mediante un tipo especial de ley - v.gr. ley estatutaria -, puede así
mismo comprometer el ejercicio de sus facultades legislativas ordinarias y de
su cláusula general de competencia. Los contenidos - en este caso orgánicos -
de la ley especial, sólo podrán modificarse, adicionarse o derogarse, en virtud
una ley del mismo tipo y surtiéndose el procedimiento especial. Por su parte,
el contenido ordinario de la ley especial, esto es, producto de una competencia
general y no ligado al núcleo esencial de la reserva de ley especial, puede, en
el futuro, modificarse, adicionarse o derogarse, mediante el procedimiento
legislativo ordinario. El principio democrático obliga a interpretar
restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías
cualificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e
impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la
mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura.
La atribución especial del Congreso para
dictarse su propio reglamento (C.P. art. 151), sus facultades en materia
electoral y su cláusula general de competencia, le confieren a las
disposiciones acusadas arriba citadas suficiente fundamento constitucional.
Fuero especial de los Congresistas
30. El artículo 186 de la Constitución Política
dispone: "De los delitos que cometan los Congresistas, conocerá en forma
privativa la Corte Suprema de Justicia, única entidad que podrá ordenar su
detención. En caso de flagrante delito deberán ser aprehendidos y puestos
inmediatamente a disposición de la misma Corporación".
La ley acusada reitera el contenido de la norma
constitucional y agrega: "la privación de la libertad sólo es procedente
cuando se haya proferido resolución acusatoria debidamente ejecutoriada"
(parágrafo único artículo 267).
31. El fuero especial consagrado en la norma citada no
tiene el carácter de privilegio. No se otorga competencia alguna al Congreso
para autorizar o rechazar la investigación o juzgamiento de uno de sus
miembros. El origen popular del poder y la alta misión que la Constitución
confía a las autoridades públicas - con mayor razón si se trata de sus
representantes - de proteger y hacer cumplir los derechos y las libertades, no
se concilia con la creación de prerrogativas que vulneran el principio
democrático de la igualdad de todos ante la ley. El estatuto de los servidores
públicos debe guiarse por el principio de la responsabilidad y no de su
exoneración.
32. De la siguiente manera explicó el Constituyente la
abolición del anacrónico privilegio de la inmunidad: "En épocas en las que
era posible detener a un Congresista sin que la opinión pública se enterara se
justificaba la figura de la inmunidad. Hoy día, cuando los medios de
comunicación masiva pueden hacer pública inmediatamente cualquier
actuación de la justicia que parezca maniobra política, no parece necesaria la
inmunidad para proteger al Congresista de las arbitrariedades. En cambio, es
una figura que se presta a la impunidad del Congresista que delinque".
(Informe - Ponencia "Estatuto del Congresista", Gaceta Constitucional
No. 51, pág. 27).
33. En razón de lo anterior, se decidió
"recomendar a la Asamblea la supresión de la inmunidad y su sustitución
por un fuero especial, igual al de los altos funcionarios del Estado, para que
los miembros del Congreso solamente puedan ser detenidos por orden de la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia y juzgados por este mismo Tribunal"
(Informe - Ponencia para primer debate en plenaria "Rama Legislativa del
Poder Público", Gaceta Constitucional No. 79, pág. 16-17).
34. El estatuto del Congresista, particularmente la
determinación de sus deberes y derechos, es un asunto que en modo alguno puede
ser ajeno a la materia propia del Reglamento. La actividad y el funcionamiento
del Congreso, se origina y proyecta en la actuación de sus miembros. De ahí que
la ley, por la cual se expide su reglamento no pueda ser objeto de censura
constitucional, por este concepto. De otra parte, las garantías institucionales
previstas en la Constitución, enderezadas a velar por la independencia del
Congreso y la existencia de un proceso político abierto, libre y democrático,
se expresan en algunos casos tomando como destinatarios directos a los
Congresistas individualmente considerados. En estos eventos, la naturaleza
institucional - no meramente personal - de la garantía, se colige de su
otorgamiento a la persona en cuanto miembro del Congreso.
35. Sin embargo, no puede el Congreso, a través de ley
instituir privilegios o prerrogativas, cuya concesión sólo podría remitirse al
momento constituyente. Más tarde, un poder constituido, sólo a riesgo de abusar
de sus propios instrumentos y quebrantar el principio de igualdad (CP art. 13),
podría rodearse de tales exenciones. Remplazado el antiguo sistema de la
inmunidad, por el de un fuero especial, el único papel que puede asumir el
Legislador al dictar su reglamento se contrae a hacer compatible su normal
funcionamiento con la existencia y plena operancia de dicho fuero.
En este sentido, la precisión que se introduce en la
ley acusada desconoce la independencia (CP art. 228) y la competencia funcional
de la Corte Suprema de Justicia para ordenar la detención del Congresista (CP
art. 186) y configura en favor de este último la consagración de un privilegio
- adicional a su fuero - no previsto por el Constituyente y, por tanto, de
imposible concesión unilateral por parte del mismo poder constituido
beneficiario del mismo.
De otra parte, la reserva expresa y absoluta de
competencia para ordenar la privación de la libertad de un Congresista que la
Constitución atribuye única y exclusivamente a la Corte Suprema de
Justicia - máximo Tribunal de la Jurisdicción Ordinaria -, independientemente
de la etapa de investigación o juzgamiento y de la época de la comisión del
delito, constituye suficiente garantía para el Congreso como institución y para
cada uno de sus miembros, que no se interferirá de manera arbitraria e
inconveniente en su correcto funcionamiento y en el ejercicio de sus deberes y
derechos.
Por lo expuesto, cabe declarar la inexequibilidad del
parágrafo del artículo 267 de la Ley 5a. de 1992.
36. La inclusión del adverbio "sólo" en el
artículo 266 de la Ley 5ª de 1992, resulta igualmente inconstitucional. No se
desprende del texto del artículo 277-6 de la Constitución Política que la
vigilancia superior de la conducta oficial que compete ejercer al Procurador
General de la Nación sobre los funcionarios de elección popular, sea la única manifestación
estatal de vigilancia y control que en su caso pueda ejercitarse. La
expresión glosada puede, adicionalmente, configurar un género de inmunidad o
privilegio que en ningún campo autoriza el Constituyente.
Lapso entre la aprobación del proyecto en una de las
cámaras y la iniciación del debate en la otra en el evento de trámite de
urgencia
37. Si bien entre la aprobación del Proyecto Ley en
una de las Cámaras y la inciación del debate en la otra, deberán transcurrir
por lo menos quince días (CP art. 160), la deliberación conjunta de las
respectivas Comisiones permanentes de las dos Cámaras para darle primer debate,
de producirse como consecuencia del mensaje de urgencia del Presidente de la
República (CP art. 163), hace innecesario el cumplimiento de dicho término. En
efecto, el período de reflexión querido por el Constituyente como conveniente
para la maduración de la ley en formación, carece de sentido cuando las dos
comisiones agotan conjuntamente el primer debate. En el esquema ordinario,
expirado el término de los quince días, el proyecto se somete a primer debate
en una de las dos Cámaras en la que debe concluir el íter legislativo. En el
trámite de urgencia, si la iniciativa - sin excepcionar los proyectos de ley
relativos a los tributos - se aprueba
conjuntamente por las Comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es
el segundo debate en cada una de las Cámaras, siempre que medie un lapso no
inferior a ocho días. Es evidente que en el trámite de urgencia, la deliberación
conjunta de las dos comisiones obvia el paso del proyecto de una Cámara a la
otra, lo cual es uno de los efectos buscados mediante este procedimiento que
busca reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento legislativo
ordinario.
38. El artículo 183 de la ley 5ª de 1992 se limita a
contemplar la hipótesis examinada y a establecer en ese caso la simultaneidad
del segundo debate en cada una de las Cámaras, sin esperar que transcurra el
lapso de quince días. La norma legal armoniza correctamente el supuesto
ordinario del artículo 160 con el extraordinario del artículo 163.
39. Acoge la Corte Constitucional los argumentos
esgrimidos por el Procurador en defensa de la exequibilidad de la ley 6a. de
1992, acusada por no haberse observado en su tramitación el procedimiento y los
términos previstos en la Carta. En realidad, como sostiene la vista fiscal, en
la tramitación de dicha Ley, luego de recibido el mensaje de urgencia, se dió
primer debate a la ponencia presentada en sesión conjunta de las Comisiones
Tercera de Senado y Cámara. Por lo expuesto, no era necesario que transcurriera
el lapso de quince días previsto por el artículo 160 de la Constitución
Política.
La unidad de materia en la ley
40. El artículo 158 de la C.P. contiene un precepto
análogo al que recogía el artículo 77 de la Constitución anterior (Acto Legislativo
No. 1 de 1968). Ordena la norma constitucional que "Todo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella. El Presidente de la respectiva
Comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero
sus decisiones serán apelables ante la misma Comisión (...)".
41. La exigencia constitucional se inspira en el
propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de
discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad
de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los
diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de
su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental
dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de
sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos.
El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de
cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva
actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente,
reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas
cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que
luego se convertirán en leyes de la República.
42. La ausencia de control interno por parte de la
respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio
de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del defecto
derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene
carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable. Por la vía de la acción de
inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede ser un motivo
para declarar la inexequibilidad de la ley.
43. La interpretación del principio de unidad de
materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del
Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una
ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley.
Anótase que el término "materia", para estos
efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que
tienen en ella su necesario referente.
44. En este orden de ideas, no violan el principio de unidad
de materia (C.P. art. 158), los artículos de la ley, arriba analizados, que
se ocupan de aspectos concretos de la función electoral propia del Congreso,
que por corresponder a una actividad ordinariamente desplegada por éste, son
susceptibles de ser tratados en la norma que adopta el reglamento cuyo objeto -
como ley orgánica - justamente es regular la actividad legislativa.
45. No puede sostenerse lo mismo de los apartes
acusados de los artículos 146, 273 y del artículo 5º transitorio de la Ley 5ª
de 1992. El contenido de estas disposiciones no guarda relación alguna de
conexidad con la materia propia del Reglamento del Congreso, Senado y Cámara.
El artículo 146, en su integridad, parte de una
premisa contraria a la de la norma constitucional. Un proyecto de ley no puede
versar sobre varias materias. La Constitución expresamente proscribe
semejante hipótesis. Ella ordena que "todo proyecto de ley debe referirse
a una misma materia" (la Corte resalta).
Por su parte, los artículos 273 y 5º transitorio, se
refieren al tema de los auxilios cuya conexidad con la materia del reglamento
del Congreso es inexistente. Su prohibición constitucional no permite plantear
el ejercicio de una actividad legislativa que, bajo la perspectiva del
reglamento del Congreso, sea necesario regular orgánicamente.
Ciertamente, en punto de auxilios, como lo anota el
Procurador, de acuerdo con claros criterios de la hacienda pública y de
conformidad con los antecedentes del artículo 355 de la C.P., resulta
indispensable distinguir el momento legislativo en que se decretaron o
aprobaron con las fases posteriores de la ejecución y ordenación del gasto. De
otra parte, la intención del Constituyente fue la de aplicar la prohibición de
decretar auxilios, a partir de la vigencia de la Constitución, y no
retroactivamente. En la exposición de motivos del "Proyecto de control a
los auxilios parlamentarios", se expresa: "La comisión cuarta de esta
Asamblea Constituyente aprobó ya la total eliminación de los auxilios
Parlamentarios. Esta prohibición será sin duda ratificada por el plenario. Pero
obrará hacia adelante (La Corte resalta). Mientras tanto, si no hacemos
algo, permitiremos que culmine una irregularidad sin nombre con la cifra más
alta de la historia. No tendríamos justificiación ni perdón si lo
hicieramos". (Proyecto de acto Constituyente de vigencia inmediata
"control a los auxilios parlamentarios", Constituyentes Luis Guillermo
Nieto Roa, Carlos LLeras de la Fuente, Juan B. Fernández R., Juan Gómez M.,
Lorenzo Muelas H., José Matias Ortíz, Angelino Garzón, María Teresa Garces,
Alfonso Palacio Rudas, Alvaro Echeverri U., Alfredo Vásquez Carrizosa,
Francisco Rojas B., Jaime Ortíz H., Jaime Fajardo L., Abel Rodríguez y Eduardo
Verano, Gaceta Constitucional del 20 de mayo de 199, pág. 11 y ss). En este
proyecto de Acto Constituyente de vigencia inmediata, sobre la base de que la
prohibición de decretar auxilios "obrará hacia adelante", se
determinaban las normas y reglas que debían observarse para el pago de los
auxilios correspondientes a las vigencias fiscales de 1991 y anteriores
pendientes de desembolso, decretados por el Congreso, Asambleas y Concejos. El
Acto Constituyente no fue adoptado, entre otras razones, porque el Gobierno
expusó a los miembros de la Asamblea su propósito de controlar el pago de
ejecución de dichos auxilios - operaciones de naturaleza puramente
administrativa que no requerían ser elevadas a rango de normas constitucionales
- de acuerdo con pautas análogas a las propuestas y bajo la veeduría moral del
Procurador General de la Nación.
No escapa a esta Corte Constitucional la imposibilidad
de otorgar efecto retroactivo a las nuevas prohibiciones consagradas en la
Constitución, particularmente cuando ellas suprimen antiguas competencias de
los órganos del Estado. Los efectos de aquellas normas pueden contrariar el
nuevo ordenamiento constitucional de manera frontal y no encontrar acomodo en
él. Si este es el caso, tales efectos deberán considerarse extintos. Mas si los
mismos se encuentran plenamente consolidados como situaciones jurídicas activas
sustentadas en un justo título o pueden conciliarse con el nuevo marco
constitucional, no procede desestimarlos y deberán ser tenidos en cuenta como
efectos supérstites de normas anteriores válidamente expedidas a la luz del
ordenamiento constitucional entonces vigente.
El principio que ordena interpretar el ordenamiento
legal producido al amparo de la anterior constitución, de acuerdo con el nuevo
texto constitucional y los valores que lo inspiran, se extiende no sólo a las
leyes sino a los efectos de éstas bajo el actual sistema constitucional. En
este orden de ideas, el programa de control administrativo y fiscal establecido
con el objeto de evitar el abuso y desviación de los auxilios decretados con
anterioridad a la promulgación de la Constitución, pendientes de desembolso,
pone de presente la necesidad de ajustar los efectos de leyes anteriores
válidas a la nueva realidad constitucional. La solución adoptada pretendía
concederle a la Constitución la máxima eficacia y hacer compatible con ella la
entrega de recursos - ordenada por leyes válidamente expedidas con anterioridad
a su promulgación - cuya destinación y pago se sujetaban a estrictos controles,
de modo que no se repitieran los abusos que llevaron al Constituyente a
proscribir los auxilios.
Dada la naturaleza administrativa de los efectos de
las anteriores leyes que decretaron auxilios - ejecución y pago - y el
mecanismo que legítimamente se estableció para controlar su correcta
destinación, su constitucionalidad no puede predicarse en abstracto. En la
medida en que el pago de tales auxilios se sujete al respectivo programa de
control y que los fondos se asignen efectivamente a la finalidad social
contemplada en la Ley, los efectos de este conjunto de normas provenientes del
régimen constitucional anterior gozan de respaldo bajo el nuevo hasta su normal
agotamiento. La naturaleza social del Estado Colombiano y las consecuencias
inocultablemente perjudiciales que particularmente para la población más
desprotegida se seguirían de excluir los "efectos controlados" de las
antiguas leyes de auxilios - cuya expedición quedó prohibida a partir de la
promulgación de la Constitución -, impiden prohijar esta interpretación que
sólo formalmente reivindica el primado de la Constitución pues en la realidad -
mediando el control de su destinación - sacrifica posiciones sociales de favor
ya ganadas (CP art. 13).
La sustitución rígida y mecánica del antiguo orden por
el nuevo no siempre contribuye a su efectivo advenimiento y entronización. A
veces se precisa de fórmulas temporales - como la concebida por el Gobierno -
para arribar a la situación final postulada por el Constituyente. Atendidas las
circunstancias y las consecuencias negativas y desestabilizadoras de otras
alternativas, en tales fórmulas pueden recogerse soluciones jurídico-políticas
que aseguren la mayor eficacia posible para la Constitución y reduzcan las
dificultades y costos sociales e institucionales normalmente asociados al
tránsito constitucional.
No obstante lo anterior y pese a lo plausible que
pueda ser un criterio interpretativo, éste no podrá hacer tránsito a norma
legal si su materia es ajena a la materia dominante de la ley a cuya sombra
pretende acogerse.
Sólo por este último concepto se declarará la
inexequibilidad de los preceptos legales analizados. Si bien se comparten los
criterios expuestos por el Procurador General de la Nación y el Fiscal, no cabe
acceder a la solicitud del primero de limitar, en este caso, el efecto de la
cosa juzgada inherente al fallo de inconstitucionalidad a la vulneración del
artículo 355 de la Constitución Política. Las normas declaradas
inconstitucionales, así la declaratoria se fundamente en un sólo cargo se
excluyen del ordenamiento jurídico y no sobreviven bajo ningún otro concepto,
máxime si se repara que al despachar favorablemente un cargo de
inconstitucionalidad no siempre es necesario proceder a analizar los restantes.
Vigencia de la Ley 5ª de 1992
46. El artículo 4o. transitorio de la ley 5ª de 1992
se limita a establecer que el trámite legislativo que estuviere en curso al
momento de empezar a regir dicho Reglamento, se acomodará en la medida de lo
posible a sus normas. Se trata de una norma típica de transición normativa que
no vulnera ningún canon constitucional.
Normas acusadas que carecen de concepto de violación
47. Los artículos transitorios 1o., 2o. y 3o. y el
artículo 393 de la Ley 5 de 1992, fueron demandados ante esta Corte (Demanda
No. 140), conjuntamente con otros artículos de la misma Ley. Sin embargo, los
conceptos de violación relativos a las normas citadas no fueron enunciados y
resulta en extremo difícil y aventurado poderlos colegir del planteamiento
general de la demanda. En estas condiciones, la Corte encuentra de recibo la
solicitud del Procurador y se declarará inhibida para entrar a resolver sobre
el fondo tratándose de las citadas normas.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
Sala Plena,
R E
S U E L V E
PRIMERO.- Declarar constitucionales el encabezamiento del
artículo 18 y su numeral 6º y los artículos 20, 24, 27, 28, 183, inciso 2º,
306, 307, 316, 317, 318, 319 y 4º transitorio de la Ley 5ª de 1992, y ésta, en
su integridad, por no violar el artículo 14 transitorio de la Constitución
Política.
SEGUNDO.- Declarar inconstitucional el artículo 146, el
adverbio "sólo" contenido en el artículo 266, el parágrafo del
artículo 267, el inciso 2º del artículo 273 y el 5º transitorio de la Ley 5ª de
1992.
TERCERO.- Declarar constitucional la Ley 6ª de 1992 por los
motivos expresados en esta sentencia.
CUARTO.- Declararse inhibida respecto de los artículos 1º, 2º,
3º transitorios y 393 de la Ley 5ª de 1992 por falta de concepto de violación.
Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ G. ALEJANDRO MARTINEZ C.
Magistrado Magistrado
FABIO MORON DIAZ JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN.
Magistrado Magistrado
MARTHA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General