Sentencia C-018/18
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS
DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Parámetro de control del procedimiento de aprobación
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO
NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track)
PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL-Exigencia de conexidad con el Acuerdo Final
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Relación con contenidos del
Acuerdo Final para la Paz
ACUERDO FINAL PARA LA PAZ-Ejes temáticos
El Acuerdo Final se desarrolla en tres ejes, a saber: (i) “[d]erechos y
garantías plenas para el ejercicio de la oposición política en general, y en
particular para los nuevos movimientos que surjan luego de la firma del Acuerdo
Final. Acceso a medios”; (ii) “[m]ecanismos democráticos de participación
ciudadana, incluidos los de participación directa, en los diferentes niveles y
diversos temas”; y (iii) “[m]edidas efectivas para promover una mayor participación
en la política nacional, regional y local de todos los sectores, incluyendo la
población más vulnerable, en igualdad de condiciones y con garantías de
seguridad”.
OPOSICION POLITICA EJERCIDA DENTRO DEL SISTEMA POLITICO Y DE
REPRESENTACION-Definición
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Conexidad estricta/PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO
TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Reglas aplicables
en el procedimiento
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Naturaleza/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Objeto
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Asuntos sujetos a reserva de
ley estatutaria
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Asuntos que no tienen reserva
de ley orgánica
RESERVA DE LEY ORGANICA-Circunstancias que dan lugar a su vulneración
Según lo ha dicho la jurisprudencia, existe una vulneración de la reserva
de ley orgánica cuando “[e]l Congreso regula por medio de una ley ordinaria un
contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas,
pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a
cada una de ellas la regulación de materias diversas. La violación de la reserva de
ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de
competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio
del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la
Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley
orgánica.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Asuntos que podrían ser propios del
Reglamento del Congreso, Ley Orgánica de Presupuesto o de Ley Orgánica del Plan
Nacional de Desarrollo, pero no tienen reserva de ley orgánica/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Pueden
confluir otras regulaciones como las ordinarias y orgánicas, siempre y cuando
mantengan una conexión material razonable
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con la
presentación y publicación
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con la realización
de los distintos debates
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con los
plazos
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con el
contenido/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento de requisitos de
consecutividad, identidad flexible y unidad de materia/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Cumplimiento
de exigencia de aval previo del gobierno nacional en modificaciones por cuanto
la declaratoria de inconstitucionalidad de la sentencia C-332 de 2017 no tuvo
efectos retroactivos
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ORDENA GASTO PUBLICO-Deber de precisar impacto
fiscal conforme al artículo 7 de la ley 819 de 2003, es responsabilidad tanto
del Ejecutivo como del Legislador, pero no es una limitación para que el
Congreso desarrolle su función legislativa
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Medidas específicas deben ser
consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el Marco de Gasto de
Mediano plazo y con la Regla Fiscal, según lo establecido en la Constitución
Política y Ley 1473 de 2011
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Consulta previa cuando incluya medidas que afecten
directamente a las comunidades étnicas/PROYECTOS
DE LEY-Asuntos que inciden de manera directa y específica en las
comunidades étnicas y que en consecuencia, cuando vayan a ser regulados a
través de una iniciativa legislativa deben ser sometidas a consulta
La Corte ha
precisado que la consulta previa frente a iniciativas legislativas procede
cuando estas puedan afectarles de manera directa, lo cual sucede en cualquiera
de estas dos circunstancias: cuando una iniciativa se relaciona con una
comunidad diferenciada o cuando tal iniciativa sea de contenido general pero
tenga una incidencia específica y verificable en determinada comunidad. Si se
presenta alguna de estas dos circunstancias y en todo caso la iniciativa
legislativa no fue sometida a consulta deberá, por regla general, ser declarada
inexequible. Por el contrario, según lo ha señalado la Corte, “aquellas medidas
legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a
todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades
tradicionales, no están sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa
normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del
Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses”. Igualmente, de la
jurisprudencia de la Corte también pueden identificarse asuntos que se ha
considerado que inciden de manera directa y específica en las comunidades
étnicas y que, en consecuencia, cuando vayan a ser regulados a través de una
iniciativa legislativa deben ser sometidos a consulta. Se trata de asuntos como
los relacionados con la identidad de las comunidades, entre ellos el
territorio, el aprovechamiento de la tierra rural y forestal, o la explotación
de recursos naturales en las zonas en que se asientan las comunidades
diferenciadas. Igualmente, ha sostenido que la consulta procede respecto de
cuestiones relativas a la autonomía que la Constitución reconoce a las
comunidades indígenas y afro descendientes, en materias como la conformación,
delimitación y relaciones con las demás entidades locales de las unidades
territoriales de las comunidades indígenas, o los aspectos propios del gobierno
de los territorios donde habitan las comunidades indígenas, como la explotación
de los recursos naturales al interior de ellos. Conviene resaltar, tal como lo
ha hecho la Corte antes, que este listado de materias no es exhaustivo.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-No requiere de consulta previa
para su aprobación, ni respecto de la totalidad del proyecto ni de algunas de
sus disposiciones
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Concepto, finalidad e
implicaciones del Estado democrático, participativo y pluralista
DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCION
POLITICA-Propósitos/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Fuente
de legitimidad, fundamento de derechos y obligaciones y expresión de reglas de
funcionamiento y toma de decisiones
En lo que
respecta a su significado, el principio democrático en la organización política
puede ser concebido de diferentes maneras por la forma en la que se articula
con múltiples elementos de la Constitución (soberanía, pueblo, participación y
representación). Así, este principio del ordenamiento jurídico puede ser
definido como: (i) fuente de legitimidad, en tanto sirve de justificación del
poder político ejercido por los diferentes órganos; (ii) fundamento de derechos
y obligaciones, dado que reconoce y tutela los derechos de participación de los
individuos y la sociedad en la conformación y control del poder político e
impone deberes de respeto y protección al Estado y a los particulares; y (iii)
expresión de reglas de funcionamiento y
toma de decisiones, toda vez que determina la forma en que tal poder opera
democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse.
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Efectos de su
carácter democrático/CONSTITUCION POLITICA-Implicaciones del carácter
democrático
La
Corte Constitucional ha precisado que la elección de un marco democrático y
participativo para el desarrollo de las relaciones entre Estado y particulares,
cuanto menos, implica: “(i)
que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del
poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar,
juzgar, administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus
representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos
del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los
órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y
(iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula,
intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus
representantes o directamente”.
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter
universal y expansivo/PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Elemento definitorio de la Constitución Política/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Concepto más moderno
y amplio que el de democracia representativa
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Como
principio, finalidad y forma de gobierno,
debe ser protegida y promovida por el Estado
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Carácter
pluralista
PLURALISMO
CONSTITUCIONAL-Dimensiones
OPOSICION
POLITICA-Fundamento
constitucional/ESTATUTO DE LA OPOSICION-Finalidad
OPOSICION POLITICA-Condiciones y garantías en el derecho comparado/OPOSICION EN SISTEMAS JURIDICOS “PRESIDENCIAL” Y “PARLAMENTARIO”-Diferencias en el derecho comparado
DERECHO A LA OPOSICION-Contenido y alcance/PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS QUE SE
DECLAREN EN OPOSICION POLITICA-Garantías/PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS CON PERSONERIA JURIDICA-Importancia/PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Conceptos
DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto en
la jurisprudencia constitucional/OPOSICION
POLITICA-Derecho fundamental
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Principios rectores/CONSTRUCCION DE LA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Principio
rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición
Política/PARTICIPACION POLITICA
EFECTIVA-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el
Estatuto de la Oposición Política/EJERCICIO
PACIFICO DE LA DELIBERACION POLITICA-Principio rector en proyecto de ley
estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/LIBERTAD DE PENSAMIENTO Y OPINIONES-Principio rector en proyecto
de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/PLURALISMO POLITICO-Principio rector en
proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/EQUIDAD DE GENERO-Principio rector en
proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/EQUIDAD DE GENERO-Jurisprudencia constitucional/ACCIONES AFIRMATIVAS-Finalidad/ARMONIZACION CON LOS CONVENIOS Y TRATADOS
INTERNACIONALES-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta
el Estatuto de la Oposición Política/CONTROL
POLITICO-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el
Estatuto de la Oposición Política/DIVERSIDAD
ETNICA-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el
Estatuto de la Oposición Política
CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Marco jurídico en torno a la intervención del
legislador en la regulación de las organizaciones políticas
PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Antecedentes de reformas de estructura y organización
relacionadas con representatividad democrática
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Regulación
de asuntos relacionados con la declaración política/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Deber en cabeza de las organizaciones políticas, de optar por
declararse en oposición, independencia o gobierno/DEBER DE PRESENTAR DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO DE OPOSICION-Se
enmarca dentro de los principios de pluralidad y participación, propios de un
sistema multipartidista/DEBER DE
PRESENTAR DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO DE OPOSICION-Ventajas/DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO DE
OPOSICION-Término de un mes para su realización y sanciones aplicables en
caso de incumplimiento
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Prohibición
de doble militancia aplicable a integrantes de organizaciones políticas
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Restricción
a la modificación de la declaración política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Niveles
territoriales en los que puede
ejercerse la oposición política, no afecta el principio de autonomía territorial/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Posibilidad de declaración política para los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica en los distintos
niveles del gobierno
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-El
legislador al reconocer garantías de oposición a grupos o movimientos que no
cuenten con personería jurídica, excede la norma de competencia material que le fue otorgada
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Registro y publicidad de la declaración política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Representación de las organizaciones políticas para
el ejercicio y la protección de la oposición política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Competencia
para efectuar la declaración política que les corresponde realizar a las
organizaciones políticas
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Registro
y publicidad de declaración política o su modificación ante autoridad electoral
o en su defecto ante la Registraduría Distrital o Municipal
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Representación
de las organizaciones políticas para el ejercicio y protección
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Derechos
de la oposición política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Financiación
adicional para el ejercicio de la oposición/SISTEMA DE FINANCIACION DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Jurisprudencia constitucional/FINANCIACION
DE CAMPAÑAS POLITICAS-Regulación/FINANCIACION ADICIONAL PARA EL
EJERCICIO DE LA OPOSICION-Mecanismo de distribución del monto/ASIGNACION
DE PARTIDAS PARA EL EJERCICIO DE LA OPOSICION-Creación y regulación
responde a un objetivo constitucionalmente legítimo
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Niveles de intensidad
La jurisprudencia constitucional ha reconocido
tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a saber:
leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede
y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a
continuación: a. Juicio de proporcionalidad débil: este juicio maximiza
la separación de poderes y el principio democrático, representando el ámbito de
intervención menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia
del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que no se evidencia
que la medida estudiada desarrolla prima facie, un trato diferente basado en
criterios discriminatorios, sino que existen más razones que lo fundamentan. b.
Juicio de proporcionalidad intermedio: se ha aplicado por la Corte
cuando, entre otras, cuando existen razones que indican que un trato diferente
intenta desarrollar los deberes de promoción y protección de los menos
favorecidos, como lo es vía una acción afirmativa. c. Juicio de
proporcionalidad en sentido estricto: se aplica, en principio, cuando la
diferenciación que se estudia utiliza un criterio potencialmente
discriminatorio, o en aquellos casos en los que desconoce los criterios de
promoción y protección establecidos por los incisos 2 y 3 del artículo 13
Superior.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Acceso
a medios de comunicación por parte de organizaciones políticas declaradas en
oposición/ACCESO A MEDIOS DE
COMUNICACION SOCIAL DEL ESTADO O QUE UTILICEN EL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO POR
PARTE DE ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Derecho
comparado/CONSEJO ELECTORAL-Alcance
de la facultad reglamentaria sobre participación de partidos y movimientos
políticos de oposición en los medios de comunicación/POTESTAD REGLAMENTARIA-Alcance
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Acceso
a la información y a la documentación oficial con celeridad de organizaciones
políticas que se declaren en oposición/DERECHO
DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Principios
rectores/DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACION PUBLICA-Derecho comparado
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Derecho
de réplica de organizaciones políticas que se declaren en oposición a través de
medios de comunicación social del Estado o que utilicen el espectro
electromagnético/DERECHO A LA REPLICA-Principios
generales en el Estatuto de la Oposición
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Participación
de las organizaciones políticas declaradas en oposición en mesas directivas de
plenarias de corporaciones públicas de elección popular
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Oportunidad de tener
participación en la Comisión de Relaciones Exteriores de Senado
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Derecho
de las organizaciones políticas declaradas en oposición, a participación en
herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de elección popular
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Derechos
de oposición en las Juntas Administradoras Locales
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Transparencia
y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes Plurianuales de
Inversión/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA RELATIVA AL EJERCICIO DEL CONTROL
POLITICO-Jurisprudencia constitucional/CONTROL
SOCIAL DE LA GESTION PUBLICA-Contenido y alcance/RENDICION DE CUENTAS-Definición/ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Alcance/CONTROL
POLITICO Y CONTROL PUBLICO EJERCIDO POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reglamentación/CONTROL POLITICO-Definición en
sentido amplio y estricto según la Jurisprudencia constitucional/CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICO-Diferencia/CONTROL POLITICO-Atribución
legislativa/CONTROL POLITICO-Informes
al Congreso
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Curules
en Senado y Cámara de Representantes
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Curules
en las corporaciones públicas de elección popular de las entidades
territoriales
ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Declaración política/ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Derechos/ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Protección
a la declaración de independencia
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de comparación
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Inhabilidades
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Mecanismos
de protección de derechos de la oposición/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud expresa por el Gobierno/PROCURADURIA DELEGADA PARA LA PROTECCION DE
LOS DERECHOS POLITICOS DE LA OPOSICION-Congreso de la República renuncia,
en favor del Presidente, el ejercicio de su competencia constitucional de
legislar/ PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Informe de gestión
de la Procuraduría General de la Nación
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Programas de protección y
seguridad con enfoque diferencial y de género para los directivos y miembros de
dichas organizaciones/DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Jurisprudencia constitucional
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Pérdida de derechos de la
oposición
Referencia:
Expediente RPZ-004
Revisión
de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara,
“Por medio del cual se adopta el Estatuto
de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes”
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá
D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante,
la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
En
ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 153 de
la Constitución y en el literal (k) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2016 (en adelante, el “AL 01/16”), el Secretario General del Senado de
la República de Colombia, mediante oficio SL.CS-192-2017, de fecha veintiocho
(28) de abril de 2017, recibido en la Secretaría General de la Corte
Constitucional el día tres (3) de mayo de 2017, remitió el proyecto de ley
estatutaria PL No. 03/17 Senado–006/17 Cámara “Por medio del cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y
algunos derechos a las organizaciones políticas independientes” (en
adelante, el “PLE Estatuto de la Oposición Política” o “PLE Estatuto
de la Oposición” o “PLEEO”).
El día tres (3) de mayo de 2017,
reunida en sesión ordinaria la Sala Plena de la Corte, se llevó a cabo el
sorteo del asunto y le correspondió al Magistrado Alejandro Linares Cantillo, a
quien se le remitió el expediente correspondiente mediante oficio de la
Secretaría General de la Corte de fecha cinco (5) de mayo del mismo año.
De conformidad con lo
dispuesto en el literal (k) del artículo 1º del AL 01/16 y el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley
121 de 2017 “por el cual se adiciona un
capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, la Corte mediante
auto de fecha diez (10) de mayo de 2017 asumió el conocimiento de la revisión
de constitucionalidad del PLE Estatuto
de la Oposición Política (en adelante, el “Auto de Conocimiento”).
Así mismo, con base en las competencias previstas en el artículo 10 del Decreto
2067 de 1991, así como en el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley 121 de
2012, y ante la necesidad de verificar el procedimiento surtido por el PLE
Estatuto de la Oposición Política durante su trámite en el Congreso de la
República, el Magistrado sustanciador, en el numeral segundo del Auto de
Conocimiento, decretó la práctica de algunas pruebas, consideradas necesarias,
para ser valoradas antes de continuar el juicio constitucional.
El Magistrado sustanciador
dentro del término legal previsto, valoró las pruebas recibidas, y como
resultado de dicho proceso, profirió sendos autos de fecha dieciocho (18) de
mayo, treinta (30) de mayo, nueve (09) de junio, veintiuno (21) de junio y
cuatro (4) de julio, todos del año 2017, en los cuales solicitó pruebas
adicionales necesarias para adelantar el control de constitucionalidad del PLE
Estatuto de la Oposición Política, al constatar la falta de algunas gacetas
correspondientes a las actas referentes al procedimiento legislativo. Así
mismo, en dichos autos dispuso conforme a lo resuelto en la sentencia C-174 de
2017 que los términos procesales no correrían hasta tanto fuesen allegadas
integralmente las pruebas decretadas por la Corte en el Auto de Conocimiento,
en el Auto de Pruebas 18 de mayo, en el Auto de Pruebas de 30 de mayo, en el
Auto de Pruebas 9 de junio, en el Auto de Pruebas 21 de junio y en el Auto de
Pruebas del 4 de Julio.
De conformidad con lo
dispuesto en los numerales 3 y 4 del artículo 1 del Decreto Ley 121 de 2017,
vencido el término probatorio el Magistrado sustanciador, tras valorar el
material probatorio, mediante auto de fecha diecisiete (17) de julio de 2017,
en seguimiento a lo dispuesto en el Auto de Conocimiento ordenó por medio de la
Secretaría General de la Corte, correr traslado al Procurador General de la
Nación, fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones
ciudadanas, y comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del Interior, al
Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, para que intervinieran, de considerarlo pertinente, durante el término
de fijación en lista.
Así mismo, se invitó a
participar en el proceso, por medio de la Secretaría General de la Corte, a las
siguientes entidades y personas, para que de considerarlo pertinente,
presentaran su escrito de intervención:
(i)
Al Departamento Nacional de Planeación, al
Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la
Superintendencia de Industria y Comercio.
(ii)
A los representantes del: Partido Centro
Democrático, Partido Liberal Colombiano, Partido Conservador Colombiano,
Partido Social de Unidad Nacional –Partido de la U, Partido Cambio Radical,
Partido Alianza Verde, Partido Polo Democrático Alternativo, Partido Opción
Ciudadana, Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia -Aico, Partido Alianza Social
Independiente –ASI, Movimiento Mira, Partido Unión Patriótica –UP y al
Movimiento Alternativo Indígena y Social –MAIS.
(iii)
A la Autoridad Nacional de Televisión, a la
Comisión de Regulación de Comunicaciones, a ANDESCO, a la Agencia Nacional del
Espectro y a la Sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia –RTVC.
(iv)
A la Misión de Observación Electoral, al Observatorio
de la Democracia de la Universidad de los Andes, a Transparencia por Colombia,
al Institute for Multiparty Democracy,
al Observatorio de Construcción de Paz de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, al
Observatorio para la Libertad de Expresión de la Universidad del Rosario, al
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Colombia, al Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría
Olózaga, Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita y a
Congreso Visible.
(v)
A la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a
la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia
y Sociedad – Dejusticia, al Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” y a la Corporación Excelencia en la Justicia.
(vi)
A los profesores y
académicos Jaime Castro, Hernando Yepes Arcila, Juan Carlos Esguerra
Portocarrero, Humberto Antonio Sierra Porto, Iván Orozco Abad, Francisco
Gutiérrez Sanín y Alejo Vargas Velásquez, así como a los Decanos de
las Facultades de Ciencias Políticas y de Derecho de la Universidad de los
Andes, Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana,
Universidad Nacional de Colombia, Universidad Sergio Arboleda, Universidad
Libre de Colombia, Universidad de La Sabana, Universidad del Norte, Universidad
Pontificia Bolivariana, Universidad EAFIT y Universidad del Rosario.
Cumplidos los trámites
previstos en el literal (k) del artículo 1º del AL 01/16 y el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley
121 de 2017, procede la Corte a adelantar el estudio oficioso y definitivo del
PLE Estatuto de la Oposición, tanto por su contenido material como por vicios
de procedimiento en su formación.
En
razón a la extensión del PLE Estatuto de la Oposición que se revisa, el
articulado se transcribirá en el análisis de cada uno de sus artículos en la
sección II.G.
Dadas las numerosas intervenciones
recibidas y los conceptos de los expertos, inicialmente, se presentará un
resumen general del sentido de las mismas[1]. Las
intervenciones que plantean vicios de procedimiento en su formación y otras
objeciones al procedimiento legislativo, serán incorporadas en la sección II.C siguiente, previo a la realización de dicho
control por vicios de procedimiento; y las que aluden al contenido material en
el articulado del PLEEO específicamente, se irán comentando de manera previa al
estudio del precepto respectivo.
|
|
Exequibilidad |
Exequibilidad
condicionada |
Inexequibilidad |
|
Intervenciones oficiales |
§
Presidencia de la
República (procedimiento legislativo, requisitos del AL 01/16, y análisis
material) §
Registraduría Nacional
del Estado Civil –Intervención del Registrador Delegado en lo Electoral
(procedimiento legislativo y análisis material)[2] §
Defensoría del Pueblo
solicita la exequibilidad (salvo Art. 31, ver columna a la derecha) |
Defensoría del Pueblo
solicita la exequibilidad condicionada en el Art. 31[3]
(requisitos del AL 01/16, y análisis material) |
N/A |
|
Intervenciones de
organizaciones internacionales |
Instituto Holandés para
la Democracia Multipartidaria (NIMD) (análisis material) (salvo Arts. 16 y
22, ver columnas a la derecha) |
NIMD solicita la
exequibilidad condicionada del Art. 16, en el sentido que el acceso se
encuentra sometido a las restricciones de que trata el artículo 24 de la Ley
1437 de 2011 (según modificado) |
NIMD solicita la
inexequibilidad de los primeros dos incisos del Art. 22, por reserva de ley
orgánica |
|
Intervenciones académicas |
§
Pontificia Universidad
Javeriana (análisis material) |
Universidad Externado de
Colombia solicita la exequibilidad condicionada en el Art. 5[4].
(análisis material) |
N/A |
|
Intervenciones ciudadanas |
§
Voces de Paz y
Reconciliación (requisitos del AL 01/16, y análisis material) §
Misión de Observación
Electoral –MOE (requisitos del AL 01/16, y análisis material), salvo Arts. 6
y 8 –ver columnas a la derecha §
Comisión Colombiana de
Juristas (análisis material) §
Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo y el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de
Estado (procedimiento legislativo y análisis material) §
Juan Fernando Londoño
(análisis material), salvo Art. 28 –ver columna a la derecha |
MOE solicita
exequibilidad condicionada en el Art. 8[5] |
§
MOE solicita
inexequibilidad de la sanción prevista en el Art. 6[6] §
Juan Fernando Londoño
solicita la inexequibilidad del Art. 28[7] |
|
Intervenciones extemporáneas |
§
Departamento Nacional de
Planeación (requisitos del AL 01/16 y análisis material) §
Clínica Jurídica en
Derechos Humanos de la Universidad Santiago de Calí (procedimiento
legislativo y análisis material) |
N/A |
Registraduría Nacional
del Estado Civil –Concepto presentado por apoderado especial[8],
solicita la inexequibilidad respecto de lo previsto en el Art. 26[9] |
El Procurador General de la
Nación intervino con el fin de solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad
del proyecto objeto de revisión. Dividió su intervención en tres apartados: (i)
análisis de la competencia del Congreso para aprobar proyectos de ley
estatutaria al amparo del Procedimiento Legislativo Especial previsto en el AL
01/16; (ii) procedimiento de formación de la ley; y (iii) estudio material de
la totalidad del PLE Estatuto de la Oposición. El concepto del Ministerio
Público se irá incorporando en la medida en que se vaya refiriendo al asunto en
estudio, bien se trate de los cuestionamientos de relacionados con los vicios
de procedimiento en su formación o, de los de fondo.
1.
De conformidad con lo
dispuesto en el literal (k) del artículo 1 del AL 01/16, corresponde a la Corte
realizar el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados con
base en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (en adelante, “Procedimiento
Legislativo Especial”). Por tratarse de un proyecto de ley de naturaleza
estatutaria, la norma indicada menciona que el examen de constitucionalidad
debe realizarse de conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la
Constitución. Este artículo establece que le corresponde a la Corte la revisión
previa de los proyectos de ley estatutaria. Esta misma facultad se encuentra
consagrada en el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución. El procedimiento para el ejercicio de la facultad antes señalada, se
encuentra previsto en el Decreto 121 de
2017, el cual adicionó el Decreto 2067 de 1991.
2.
Según lo previsto en los
artículos 153 y 241 numeral 8 de la Constitución, el examen de
constitucionalidad que le corresponde realizar a la Corte respecto de los
proyectos de ley estatutaria es integral, por cuanto debe realizarse “tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación”. Por lo tanto, le corresponde a la Corte, por
una parte, analizar si durante el trámite del PLE Estatuto de la Oposición se
respetaron las normas que regulan el procedimiento de aprobación de este tipo
de iniciativas legislativas. Como se mostrará más adelante (ver infra, numerales 72 a 110), las normas a las
que debió sujetarse el PLE Estatuto de la Oposición están conformadas por (i)
las disposiciones generales que regulan el trámite legislativo (artículos 157 a
169 de la Constitución); (ii) las disposiciones aplicables específicamente a
los proyectos de ley estatutaria (artículo 153 de la Constitución); (iii) las
propias Procedimiento Legislativo Especial (artículo 1 del AL 01/16); y (iv)
las disposiciones aplicables previstas en la Ley 5ª de 1992[10].
3.
Con base en lo anterior, la
Corte procederá a analizar: (i) en primer lugar, se determinará si en el
trámite legislativo del PLEEO se respetaron las reglas aplicables a dicho
procedimiento; para el efecto se transcribirán y se especificarán los asuntos
relacionados con los vicios de procedimiento en su formación (sección II.C); y (ii) de superar el examen
anteriormente mencionado, en segundo lugar, se procederá con el análisis del
contenido material del PLE Estatuto de la Oposición (secciones II -D, E, F, G); lo anterior, con el fin de
verificar si el mismo se ajusta al ordenamiento superior.
Como se mencionó
anteriormente, las intervenciones ciudadanas y los conceptos de los expertos,
serán incorporados según la pertinencia que revisten para el aspecto de los vicios
de procedimiento o el contenido material en la evaluación que realiza la Corte.
La relación de expresiones ciudadanas y de expertos, se hará de manera sucinta
atendiendo el número de los documentos allegados.
4.
Para proceder al examen de los
vicios de procedimiento en la formación del PLEEO anunciado, la Corte dividirá
este análisis en dos secciones. En la primera evaluará si se cumplían los
requisitos que permitían al Congreso de la República tramitar el PLE Estatuto
de la Oposición mediante el Procedimiento Legislativo Especial. Posteriormente,
se analizará el trámite legislativo que surtió la iniciativa.
5.
Con relación a este asunto, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, señala que el análisis del procedimiento
legislativo lo realizará en dos partes, para referirse primero a la conexidad
del asunto abordado en el PLE Estatuto de la Oposición con el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante, el “Acuerdo
Final”), para luego sí proceder al análisis del trámite que este
surtió al interior del Congreso.
6.
Así, con relación a la conexidad del PLE Estatuto de
la Oposición con el Acuerdo Final, recuerda que, según el artículo 1 del AL
01/16, solo pueden tramitarse mediante el Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz los proyectos que tengan por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.
7.
Agrega que la norma bajo análisis tiene conexidad
estricta desde el punto de vista procedimental, ajustándose así a lo
establecido en la sentencia C-408 de 2017 acerca de los criterios para tramitar
de manera válida un proyecto de ley o de acto legislativo mediante el
Procedimiento Legislativo Especial. Adicionalmente, la interviniente afirma que
el PLE Estatuto de la Oposición cumple también con lo que denomina “juicio de finalidad”, pues en su opinión
el propósito de dicho proyecto no es otro que desarrollar un componente preciso
mencionado en el Acuerdo Final. Agrega que, por lo anterior, debe concluirse
que “[l]os contenidos normativos del
proyecto de ley no son, por ende, fortuitos o aleatorios, sino desarrollo
preciso de obligaciones adquiridas en virtud del Acuerdo Final”.
8.
Argumenta la interviniente que el PLE Estatuto de la
Oposición cumple la conexidad exigida con el Acuerdo Final, ya que desarrolla
su punto 2, denominado “Participación
política: apertura democrática para construir la paz”, del cual hace parte,
en el punto 2.1.1.1 el “Estatuto de
garantías para el ejercicio de la oposición política”. A continuación,
argumenta que el proyecto revisado cumple con el requisito de conexidad, pues
en el punto 2.1.1.1 consta expresamente el compromiso de adoptar un estatuto en
el que se reconozcan las garantías para el ejercicio de la oposición política.
Adicionalmente, en ese mismo punto se estableció la conformación de una
comisión para definir los lineamientos del estatuto de garantías para los partidos
y movimientos políticos que se declaren en oposición y señaló que sobre la base
de esos lineamientos el Gobierno nacional tendría el deber de elaborar un
proyecto de ley.
9.
Resalta también que en el punto 6.1.10 que establece
el cronograma de implementación normativa en el corto plazo (esto es, durante
los doce meses siguientes a la firma del Acuerdo Final), se menciona la “ley y/o normas de desarrollo sobre
participación política”. Concluye que lo anterior refleja que el PLE
Estatuto de la Oposición es una norma instrumental para la implementación del
Acuerdo Final. El fundamento de este punto es explicado en los siguientes
términos:
“Por todos es sabido que uno de los ejes centrales de las conversaciones
que llevaron a la firma del Acuerdo Final y el consecuente fin del conflicto
armado, es la posibilidad de que las FARC, una vez desmovilizadas y hecho su
tránsito a la legalidad, participen en política en igualdad de condiciones con
otras fuerzas. No de otra manera puede entenderse este aspecto y es así como
fue interpretado por el Gobierno: como una lucha de origen político, para cuya
finalización era necesario llegar a acuerdos con los combatientes de las FARC
en varios puntos esenciales, como el que aquí se busca desarrollar
normativamente y es el de las garantías para ejercer la oposición política,
partiendo del supuesto de que, en su condición de excombatientes, podrán entrar
a la escena política desde la legalidad”.
10.
En virtud de este acuerdo, tal comisión fue creada, y,
a partir de junio de 2016, se reunió en diecisiete (17) oportunidades. Después
de esas reuniones, fueron nombrados unos delegados para traducir los
lineamientos de las reuniones en un proyecto de articulado, lo que se realizó
durante cuatro (4) sesiones. Finalmente, el veinticinco (25) de enero de 2017
se llevó a cabo un evento con la participación de expertos, académicos y
organizaciones sociales para socializar y debatir el proyecto. El resultado de
todas estas sesiones fue el mismo PLE Estatuto de la Oposición, radicado en el
Congreso y finalmente aprobado.
11.
Añadió que el Acuerdo Final representa una oportunidad
real para fortalecer la democracia, generando, entre otras cosas, garantías
suficientes para la oposición. Menciona que este propósito es compatible con la
Constitución, la cual gira en torno al pilar de la democracia y la
participación ciudadana, reconocido de manera particular en los artículos 40,
112, 259, 375 y 377 de la Constitución. Para ello, se acordó crear una comisión
que pudiera definir los lineamientos del estatuto de la oposición, convocando a
todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como a
agrupaciones políticas representativas de la oposición, a dos representantes de
las FARC, a voceros de organizaciones y movimientos sociales representativos,
miembros de la academia y a personas expertas.
Intervenciones de organizaciones internacionales
a.
Netherlands Institute for Multiparty Democracy[12]
12.
En relación con la
importancia de la oposición política en la construcción de una paz estable y duradera,
destacan que se desprende no solo de lo acordado por las partes en el punto 2
del Acuerdo Final, sino del hecho que el respeto efectivo de los derechos y
garantías de la oposición política constituye un elemento central a través del
cual generalmente se ha explicado el surgimiento del conflicto armado en el
país, por lo que un ejercicio efectivo de la oposición evidencia la
consolidación del respeto por la diferencia, el pluralismo, la inclusión y la
diversidad política, características necesarias para la consolidación de la
democracia y la construcción de paz[13].
13.
En la intervención suscrita por la Universidad
Externado de Colombia se señala que “el derecho a la
participación política y con ello el derecho a la oposición es vital y eje del
proceso de reconciliación y de paz en nuestro estado colombiano [por lo
que] no se puede pensar una paz sin
derecho y garantías plenas a la representación política [y en consecuencia]
celebramos esta oportunidad histórica de
desarrollar y configurar un derecho que ha estado en espera de configuración
legislativa completa desde 1991”[15].
14.
Determinado lo anterior, destacan que “Colombia no es el único país del mundo en el cual se han adelantado
proceso[s] de paz, ni tampoco el único en el cual se han establecido
instrumentos jurídicos para garantizar la participación política de los
movimientos y organizaciones con ideologías contrarias o diferentes a los
gobiernos de turno”[16]. En esa
medida, ponen de presente diferentes escenarios de superación de conflicto
durante el siglo XX (El Salvador en 1991, Sudáfrica en 1994, Guatemala en 1996
e Irlanda en 1998) y el siglo XXI (Sierra Leona en 2002, Angola en 2002, Nepal
en 2006, Indonesia en 2006, Burundi en 2008, Sudán en 2011 y Filipinas en 2014)
en los que se ha garantizado la participación política de diferentes actores.
15.
Así mismo, se argumenta en la mencionada
intervención que el PLE Estatuto de la Oposición desarrolla el punto 2 del
Acuerdo Final, siguiendo de manera específica el numeral 2.1.1.1 del mismo,
señalando además que “el proyecto de ley
cumplió con todos los requisitos formales para su aprobación [por lo que] no se encuentra ningún vicio en el procedimiento de elaboración, que
tenga la entidad de tachar la constitucionalidad del proyecto de ley”[17].
Asimismo, se señala que “el trámite
legislativo se surtió con anterioridad a la sentencia C-332 de 2017 la cual
declaró la inconstitucionalidad de los literales h) y j) del Acto Legislativo
01 de 2016, por lo que estos literales fueron válidamente aplicables en el
trámite de expedición del proyecto de ley”[18].
16.
Afirma el interviniente que el establecimiento de
reglas en el ejercicio de la oposición, “permitirá
hacer más claras las opciones y posiciones de las fuerzas políticas para los
ciudadanos, incentivará la participación ciudadana y hará más responsables a
las organizaciones partidistas y actores políticos con relación a sus
propuestas políticas en los diferentes niveles territoriales”.
17.
Destaca el enfoque de una paz territorial, la cual se
construye con una participación ascendente, desde los niveles locales a los
nacionales, posibilitando la solución de conflictos a través de los mecanismos
instituidos. En ese sentido, reitera que el ejercicio de la oposición
contribuirá a edificar una cultura de rendición de cuentas que en efecto
fortalecerá el sistema político.
18.
En la intervención de la Misión de Observación
Electoral (en adelante, “MOE”), se manifestó que el PLEEO guarda
estrecha relación con el punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final, por lo que debe
concluirse que cumple con el requisito de conexidad exigido por el AL 01/16.
b.
Voces de Paz y
Reconciliación[21]
19.
La agrupación política Voces
de Paz y Reconciliación intervino en el proceso de referencia, solicitando la
declaratoria de exequibilidad del PLE Estatuto de la Oposición.
20.
En su intervención,
comienzan por señalar que para la construcción del proyecto de ley “se surtieron todas las etapas contempladas
en el numeral 2.1.1.1 del Acuerdo final”[22], destacando que en los escenarios de discusión que dieron lugar a la
elaboración del proyecto de ley estuvieron presentes los representantes de
partidos políticos de las comunidades étnicas. En esa medida, sostienen que el
PLE Estatuto de la Oposición, en tanto promueve la posibilidad de ejercer la
oposición, criticar o plantear propuestas alternativas al Gobierno y establece
una serie de derechos que buscan garantizar unas condiciones equitativas
mínimas para la lucha por el acceso y ejercicio de los poderes públicos, “está consagrado en el Acuerdo Final como una
medida necesaria para garantizar la ampliación de la democracia, la
construcción de la paz con justicia social y la reconciliación nacional”[23].
21.
Sumado a lo anterior, tras
realizar un recuento de la violencia relacionada con la oposición política en
el país, los intervinientes resaltan que el Acuerdo Final generó unas
condiciones para la creación de un estatuto de la oposición que desarrollara
los postulados constitucionales, hecho que fue aprovechado por las diferentes
fuerzas políticas del país para tramitar un proyecto de ley que lograra “integrar las propuestas de las
organizaciones políticas a la vez que decididamente se resuelve por impedir que
se repita la exclusión política, la ausencia de derechos y garantías a la
integridad de quienes ejercer la necesaria lucha democrática en el país”[24].
22.
Por último, destacan que la aprobación del PLE
Estatuto de la Oposición “no sólo se
deriva del mandato generado en el numeral 2.1.1.1 del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, sino
que además es producto de un mandato generado desde su expedición por el
artículo 112 de la Constitución”[25]. En ese
sentido, enfatizan en el hecho que el proyecto de ley se desarrolla en el marco
de los principios constitucionales, con un carácter democratizador y pluralista
y extendiendo derechos como el de la libertad de expresión[26].
c.
Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo y del Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado[27]
23.
A manera introductoria, afirman que con la
implementación del Acuerdo Final el país ha iniciado un “camino de reconocimiento de los impactos negativos de un sistema
político cerrado a la oposición, donde la criminalidad del Estado a través de
la violencia socio-política ha sido la nota dominante a la hora de explicar la
vulneración de los derechos de todos aquellos que han acudido a la arena
política para expresar un modelo político y de país alternativo”. Por ello,
consideran que el PLE Estatuto de la Oposición es un paso para que en Colombia
se den a conocer opciones alternativas de poder.
24.
Con todo, advierten que aunque el PLE Estatuto de la
Oposición es un avance significativo hacia el reconocimiento de visiones
políticas alternativas y hacia la apertura democrática, debería complementarse
con “una transformación y compromiso de
todas las autoridades del Estado”, que incluye, entre otras, la
reformulación de la fuerza pública para la paz o la modificación de las
estructuras de inteligencia del Estado que han sido parte de la persecución a
la oposición política.
25.
Respecto de la conexidad del
PLE Estatuto de la Oposición con el Acuerdo Final, señalan que en el punto 2 de
este último se acordó la facilitación de nuevos partidos políticos, que debían
ser dotados de las suficientes garantías para el ejercicio de la oposición.
Explican que lo anterior es muestra de la intención de dotar de garantías al
grupo guerrillero de las FARC-EP para que comience el tránsito a la vida civil
para ejercer la oposición a través de las vías legales. Agregan que en todo
caso las garantías a la oposición no se limitan al grupo de las FARC-EP, sino
que se extienden a movimientos sociales que adoptan posturas críticas frente al
Gobierno, por lo que ese aspecto también se incluyó en el Acuerdo Final.
26.
Sostienen que, atendiendo a
los mencionados propósitos, en el Acuerdo Final las partes pactaron que se
crearía un estatuto de la oposición, que sería desarrollo del artículo 112 de
la Constitución, y mecanismos de protección para las organizaciones sociales,
con el fin de que puedan ejercer libremente sus derechos. Con base en lo
expuesto, concluyen las intervinientes: “Garantizar
el ejercicio de la oposición política en un escenario de transición democrática
en el que se corre el riesgo de estigmatización de una organización política
proveniente de las FARC-EP que haga un tránsito a la vida civil es uno de los
objetivos centrales de múltiples consideraciones del Acuerdo de Noviembre.
Justamente, en esa misma medida, este Estatuto de la oposición logra incorporar
herramientas al ordenamiento colombiano para la realización de este objetivo,
con lo cual el vínculo se acentúa”.
Intervenciones extemporáneas
a.
Departamento Nacional de Planeación[28]
27.
El interviniente parte de la base de que oposición
política, en el contexto del proyecto de ley estatutaria, debe entenderse como
aquella que se limita al ejercicio parlamentario de organizaciones políticas
que se declaran, expresamente, contrarias al Gobierno. Tal precisión la
encuentra importante, en la medida que define a que ámbitos y sujetos se
circunscribe la norma.
28.
En ese orden, señala que del articulado del PLEEO es
posible identificar dos grandes bloques de garantías para el ejercicio de la
oposición, cuyo impacto sobre la construcción de una paz estable y duradera
puede ser de distinta naturaleza: garantías
institucionales y garantías de seguridad. En cuanto a las primeras, explica
que se encuentran contenidas en el artículo 11 del PLEEO, las cuales en su
conjunto procuran condiciones de igualdad para los partidos políticos que no
hacen parte del Gobierno, así como contribuyen al mantenimiento de la
estabilidad de los regímenes democráticos. Con relación a las segundas, las
garantías de seguridad corresponden a la protección de los derechos a la vida e
integridad de todos los ciudadanos, independientemente de su filiación
política, lo cual, a juicio del interviniente, se relaciona de manera
simbiótica con la construcción de una paz estable y duradera.
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
29.
Con relación a la competencia del Congreso de la
República para tramitar el PLEEO a través del Procedimiento Legislativo
Especial, intervino el señor Procurador General de la Nación, quien considera
que en el presente caso deben cumplirse
tres criterios para que se considere que el Congreso tiene competencia para
proferir normas con base en dicho Procedimiento Legislativo Especial. En
opinión del Procurador, en el presente caso, los tres criterios se verifican.
30.
Así, el primer criterio se
relaciona con la vigencia del AL 01/16, respecto del cual recuerda que la Corte
Constitucional (en las sentencias C-699 de 2016 y C-160 de 2017) ha concluido
que el requisito que condicionaba su vigencia efectivamente ocurrió.
31.
El segundo criterio se
relaciona con el lapso dentro del cual puede un proyecto de ley o de acto
legislativo ser tramitado a través del Procedimiento Legislativo Especial.
Resalta que, según el AL 01/16, ese lapso comprende los seis meses siguientes a
la vigencia de la mencionada norma, prorrogable por seis meses más. Sostiene
que se verifica este criterio pues el informe de conciliación del PLE Estatuto
de la Oposición fue aprobado el veintiséis (26) de abril de 2017, mientras que
el AL 01/16 entró en vigencia el primero (1º) de diciembre de 2016.
32.
El tercer criterio tiene que
ver con los fines que deben perseguir las normas que sean tramitadas mediante
el Procedimiento Legislativo Especial. Esos fines, a su juicio, son dos: “facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final” y “ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”. De acuerdo
con la vista fiscal, es necesario que se analice una conexidad estricta entre las
normas aprobadas mediante ese procedimiento y las dos finalidades mencionadas,
debido a que el Procedimiento Legislativo Especial es excepcional y
transitorio. Explica que, dado que el AL 01/16 condicionaba su vigencia a la
refrendación popular, debe entenderse que no es posible aplicar esta norma para
asuntos que no fueron refrendados. Precisa que la anterior restricción no
implica que los contenidos que no están expresos en el Acuerdo Final no puedan
ser objeto de una norma tramitada a través del Procedimiento Legislativo
Especial, pues en ocasiones se requiere “considerar
aquellos elementos sistemáticamente necesarios para armonizar o viabilizar la
implementación de los contenidos del Acuerdo de Paz”.
33.
Hechas estas precisiones, la
Procuraduría afirmó que en PLE Estatuto de la Oposición tiene conexidad
estricta con el Acuerdo Final, particularmente con el punto 2, relativo a la “participación política y apertura
democrática para construir paz”, el cual señala que es necesario abrir
espacios políticos para otorgar mayores garantías a quienes ejerzan la
oposición política. Señala que ese aspecto es desarrollado con más detalle en
el punto 2.1, en el que se acordó darle alcance al artículo 112 de la
Constitución, por lo que no se definieron aspectos específicos sobre el
contenido de las garantías de la oposición política. Para la Procuraduría, las
disposiciones del Acuerdo Final “[d]esarrollan
el sentido del Acuerdo de Paz, en torno a la creación de medios para la
participación diferenciada de la oposición, para poder presentar eficientemente
sus posturas, y en especial, responden a la obligación de desarrollar un
estatuto de derecho de oposición”.
34.
Además del estudio reseñado,
la Procuraduría indicó que, en su opinión, en el control de las normas
aprobadas mediante el Procedimiento Legislativo Especial no es procedente
realizar un estudio de la estricta necesidad de la medida, pues tal criterio
tiene sentido para el control de los decretos aprobados con base en el AL 01/16
por no ser expedidos mediante el órgano de representación democrático.
35.
Asimismo, señaló la
Procuraduría que debe la Corte pronunciarse sobre el procedimiento “pre-legislativo” establecido en el
Acuerdo Final para la elaboración del Estatuto de la Oposición. Explica que en
el punto 2.1.1.1 se decidió la creación de una comisión, a la cual se le otorgó
el mandato de definir los lineamientos de dicho Estatuto. Menciona la
Procuraduría que, según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y 106 de
2017, ese procedimiento fue respetado, pero considera que en todo caso la Corte
debe explicar si el incumplimiento de procedimientos de este estilo tiene la
virtualidad de viciar la constitucionalidad de un acto legislativo o una ley.
La Procuraduría menciona que, en su opinión, aunque el Acuerdo Final no
modificó (pues no puede hacerlo) los trámites legislativos, la omisión de tales
procedimientos podría implicar la vulneración del requisito de conexidad de la
norma que no los hubiera tenido en cuenta, pues implicaría que ella no está de
acuerdo con lo preceptuado en el Acuerdo Final.
37.
Por lo anterior, debe la
Corte analizar si el PLE Estatuto de la Oposición (i) fue aprobado en el
señalado lapso; y (ii) persigue el mencionado objeto, pues ello es
indispensable para activar el Procedimiento Legislativo Especial, que fue el
utilizado para la tramitación de esta iniciativa legislativa. Se trata de un
análisis previo al estudio de la constitucionalidad del procedimiento
legislativo, pues solo tiene sentido evaluar si se cumplieron las reglas
propias del Procedimiento Legislativo Especial cuando se haya determinado que
el Congreso de la República estaba habilitado para activar esta vía
legislativa.
38.
Así, con relación a la
vigencia del Procedimiento Legislativo Especial, conviene recordar que el
artículo 5 del AL 01/16 condicionó su entrada en vigencia a la refrendación del
Acuerdo Final, lo cual, según la Corte Constitucional, ocurrió el veintinueve
(29) y treinta (30) de noviembre de 2016, por lo cual, se entiende que el
Procedimiento Legislativo Especial estuvo vigente a partir del primero (1º) de
diciembre de ese mismo año[29].
Teniendo en cuenta que la iniciativa estudiada fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 32
del primero (1º) de febrero de 2017 y su informe de conciliación fue aprobado por las Plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes el veintiséis (26) de abril de 2017[30],
concluye la Corte que el criterio temporal establecido en el AL 01/16 se
verificó en el presente caso.
39.
Ahora bien, respecto de la
conexidad de los proyectos de acto legislativo y de ley con el Acuerdo Final
que habilita el uso del Procedimiento Legislativo Especial, en la sentencia
C-408 de 2017 sostuvo la Corte lo siguiente:
“[l]os proyectos de ley y de acto legislativo
que pueden ser válidamente tramitados a través del procedimiento legislativo
especial, son aquellos que estén dirigidos a la implementación del Acuerdo
Final. Esta condición exige, en consecuencia, que se compruebe la conexidad
entre el asunto objeto de regulación y dicho acuerdo, pues de lo contrario el
uso del mecanismo legislativo excepcional resultaría inválido, al regular
asuntos ajenos al ámbito competencial previsto en el Acto Legislativo 01 de
2016”.
42.
El punto 2 del Acuerdo
Final se desarrolla en tres ejes, a saber: (i) “[d]erechos y garantías plenas para el ejercicio de la oposición
política en general, y en particular para los nuevos movimientos que surjan
luego de la firma del Acuerdo Final. Acceso a medios”; (ii) “[m]ecanismos democráticos de participación
ciudadana, incluidos los de participación directa, en los diferentes niveles y
diversos temas”; y (iii) “[m]edidas
efectivas para promover una mayor participación en la política nacional,
regional y local de todos los sectores, incluyendo la población más vulnerable,
en igualdad de condiciones y con garantías de seguridad”.
43.
Se aprecia entonces que los
derechos y garantías para el ejercicio de la oposición política es uno de los
ejes sobre los cuales se estructura el punto 2 del Acuerdo Final. Este eje se
encuentra previsto en el punto 2.1 del Acuerdo Final, y en él se explica el
concepto de oposición política al que allí se hace referencia. Dice en este
sentido el Acuerdo Final en su punto 2.1.1: “[l]a definición de las garantías de la oposición política requiere
distinguir entre la oposición política ejercida dentro del sistema político y
de representación, y las actividades ejercidas por organizaciones y movimientos
sociales y populares que pueden llegar a ejercer formas de oposición a
políticas del Gobierno Nacional y de las autoridades departamentales y
municipales”.
44.
El Acuerdo Final explica
que para la llamada “oposición política
ejercida dentro del sistema político y de representación” se consigna un
estatuto que permitirá su ejercicio. A dicho estatuto hace referencia el punto
2.1.1.1 del Acuerdo Final, el cual establece que la expedición del estatuto de
la oposición será un desarrollo del artículo 112 de la Constitución, e
igualmente prevé un procedimiento que debería seguirse para su elaboración.
Dicho procedimiento es el siguiente:
“[l]os partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, serán convocados en una Comisión para definir los
lineamientos del estatuto de garantías para los partidos y movimientos
políticos que se declaren en oposición. Adicionalmente, se convocarán a la
Comisión las siguientes agrupaciones políticas representativas de oposición:
Marcha Patriótica y Congreso de los Pueblos, así como a dos expertos delegados
por las FARC-EP. La Comisión abrirá espacios o mecanismos para recibir insumos
y propuestas de otras agrupaciones políticas que deseen participar en la
discusión. Se velará porque partidos, movimientos y otras agrupaciones que sean
convocados cuenten con la participación de las mujeres. La Comisión a través de
un evento facilitará la participación de voceros y voceras de las
organizaciones y movimientos sociales más representativos, personas expertas y
de la academia, entre otras. Sobre la base de estos lineamientos el Gobierno
Nacional elaborará un proyecto de ley con el acompañamiento de delegados y
delegadas de la Comisión de partidos y movimientos políticos, que deberá
presentarse para su trámite en el Congreso máximo dentro de los 3 meses
siguientes a la entrega de las recomendaciones por parte de la Comisión”.
45.
Adicionalmente el Acuerdo
Final, además de establecer esta definición del mecanismo o procedimiento a
seguir para la elaboración y aprobación del Estatuto de la Oposición política,
también se refiere al cronograma para su cumplimiento. Así, de manera general,
en el punto 6.1.10 del Acuerdo Final se establece un “[c]alendario de implementación normativa durante los primeros 12 meses
tras la firma del Acuerdo Final, conforme a lo establecido en el Acto
Legislativo 1 de 2016”, en el cual se incluye de manera general la
referencia en el literal (b) a la “Ley
y/o normas de desarrollo sobre participación política”.
46.
La urgencia en la expedición
del PLE Estatuto de la Oposición puede verse reflejada a su vez en su propio articulado.
Así, el artículo 33 del proyecto bajo revisión señala que entrará en vigencia a
partir del veinte (20) de julio de 2018, fecha en la cual debería iniciarse el
próximo periodo ordinario del Congreso de la República, según lo establece el
artículo 132 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es clara la
intención del legislador de que lo previsto en el PLE Estatuto de la Oposición
sea plenamente aplicable para la conformación de la legislatura que inicia en
dicha fecha, con el cambio de Gobierno.
47.
Además, de forma más
específica, en el punto 3 del Acuerdo Final, denominado “Fin del Conflicto” se hace referencia, en el punto 3.2, a un
componente denominado “Reincorporación de
las FARC-EP a la vida civil –en lo económico, lo social y lo político– de
acuerdo con sus intereses”. Como su nombre lo indica, de ese componente
hacen parte determinados arreglos tendientes a lograr la reincorporación
política de las FARC-EP, entre los cuales, en el punto 3.2.1.2 literal (c), se
menciona lo siguiente:
“La realización de las reformas convenidas en
el Acuerdo sobre “Participación política: Apertura democrática para construir
la paz” constituye una condición necesaria para garantizar un proceso
sostenible de reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo político.
Dentro del procedimiento establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, se dará
prelación a la presentación y aprobación del Estatuto de la Oposición y de la
reforma al régimen electoral”
48.
Con base en lo mencionado,
considera la Corte que el PLE Estatuto de la Oposición tiene conexidad
objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final (ver supra, numeral 40). Así, la conexidad es objetiva, por cuanto se
trata de un asunto expresamente mencionado en el Acuerdo Final, tanto como una
obligación sustantiva que este impone (punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final), como
con relación a la prioridad para su cumplimiento (punto 3.2.1.2 literal (c)) y
punto 6.1.10).
49.
Igualmente, la conexidad es estricta, pues desarrolla
una obligación sustantiva impuesta por el Acuerdo Final, en los plazos
acordados y, además, siguiendo el procedimiento previsto en el mismo Acuerdo
para ese fin. Teniendo en cuenta lo anterior, conviene recordar que el punto
2.1.1.1 del Acuerdo Final estableció que el Estatuto de la Oposición debía ser
elaborado por una comisión, la cual debía tener determinada composición, cuya
misión era la de entregar al Gobierno nacional lineamientos que debían ser
tenidos en cuenta para la elaboración del proyecto de ley sobre oposición
política. Como lo puso de presente la Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República, la elaboración del PLE Estatuto de la Oposición se hizo de
acuerdo con lo previsto en el punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final. Así, el cumplimiento
de este procedimiento demuestra la conexidad estricta de la medida con dicho
acuerdo.
50.
Por último, la conexidad entre el PLE Estatuto de la
Oposición y el Acuerdo Final es suficiente, en la medida en que, responde a
una obligación sustantiva impuesta por dicho Acuerdo, siguiendo el
procedimiento y los plazos allí establecidos. En este
aspecto, es de importancia reiterar que la obligación prevista en el Acuerdo
Final en materia de la expedición del Estatuto de la Oposición establece un fin
que debe seguirse y un procedimiento para lograrlo, sin detallar el contenido
que debería tener dicho estatuto. En este sentido, las partes convinieron que
se establecería una comisión encargada de desarrollar el contenido del artículo
112 de la Constitución, sin agotar el contenido de dicho Estatuto en lo
convenido en el Acuerdo Final.
51.
Por lo expuesto, considera la Corte que el PLE Estatuto de la Oposición
podía ser válidamente aprobado mediante el Procedimiento Legislativo Especial,
por lo que ahora procederá a analizar el trámite legislativo que surtió.
52.
Para
realizar el análisis de la constitucionalidad de la formación del PLE Estatuto
de la Oposición, el presente apartado se dividirá en tres acápites. En el
primero se presentarán las intervenciones referentes al trámite legislativo del
PLEEO. En segundo lugar, se determinaran las reglas que debieron haber sido
tenidas en cuenta por el Congreso de la República en dicho trámite. Finalmente,
una vez identificadas dichas reglas, se procederá a analizar su cumplimiento en
el caso concreto bajo revisión.
53.
En cuanto al análisis concreto del procedimiento
legislativo surtido por el PLE Estatuto de la Oposición, la interviniente
identifica distintas reglas procedimentales aplicables al trámite del
mencionado proyecto, para luego explicar las razones por las que dicho trámite
se verificó.
54.
Con relación a la iniciativa legislativa exclusiva del
Gobierno, prevista en el literal (a) del artículo 1º del AL 01/16, señala que
esta se cumplió, pues el proyecto fue radicado por el entonces Ministro del
Interior, Juan Fernando Cristo, indicando que ello consta en la Gaceta de
Congreso No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017.
55.
Respecto del requisito de publicidad, establecido en
el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, sostiene que este se cumplió, según
consta en las Gacetas del Congreso No. 104, 106, 152 y 156, todas de 2017.
56.
Sobre el cumplimiento de los cuatro debates requeridos
para el trámite de los proyectos de ley estatutaria, requisito previsto en los
numerales 2 y 3 del artículo 157 de la Constitución, afirma que se observó
plenamente, para lo cual indica las fechas de aprobación en cada uno de los
debates del PLE Estatuto de la Oposición.
57.
En cuanto al requisito de que entre cada uno de los
debates medie un término no inferior a ocho días, afirma que entre la
aprobación en primer debate y en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes trascurrieron veintiún (21) días calendario, mientras que este
lapso en el Senado de la República fue de veintidós (22) días calendario. Como
fundamento de su afirmación, menciona las Gacetas del Congreso No. 171, 350,
360 y 369, todas de 2017.
58.
Acerca del cumplimiento del requisito de anuncio
previo del proyecto antes de la votación, sostiene que a este se dio
cumplimiento en los cuatro debates. Así, afirma que: (i) el anuncio para primer
debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y de
la Cámara consta en la Gaceta del Congreso No. 219 de 2017; (ii) el anuncio
para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes consta en la
Gaceta del Congreso No. 242 de 2017; y (iii) el anuncio para segundo debate en
la Plenaria del Senado de la República consta en la Gaceta del Congreso No. 359
de 2017.
59.
Respecto de la aprobación del PLEEO, en cada uno de
los debates, mediante mayoría absoluta, expone que este requisito fue observado
a cabalidad, teniendo en cuenta los siguientes hechos: (i) según consta en la
Gaceta del Congreso No. 171 de 2017, en primer debate, trece (13) de los
diecinueve (19) miembros que componen la Comisión Primera del Senado de la
República votaron a favor del PLE Estatuto de la Oposición, y veinticinco (25)
de los treinta y cinco (35) miembros que integran la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes votaron en el mismo sentido; (ii) según consta en la
Gaceta del Congreso No. 369 de 2017, en segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes ciento quince (115) de los ciento sesenta y seis (166)
miembros que la componen votaron a favor de la aprobación del PLE Estatuto de
la Oposición; (iii) según consta en la Gaceta del Congreso No. 470 de 2017, en
segundo debate en la Plenaria del Senado de la República cincuenta y tres (53)
de los ciento dos (102) miembros que la componen votaron a favor de la
aprobación del PLE Estatuto de la Oposición; (iv) según consta en la Gaceta del
Congreso No. 351 de 2017, el informe de conciliación fue votado en la Plenaria
de la Cámara de Representantes obteniendo noventa y un (91) votos afirmativos,
de los ciento sesenta y seis (166) votos posibles; y (v) según consta en la
Gaceta del Congreso No. 544 de 2017, el informe de conciliación fue votado en
la Plenaria del Senado de la República obteniendo cincuenta y tres (53) votos
afirmativos, de los ciento dos (102) votos posibles.
60.
En cuanto al requisito según el cual las
modificaciones al proyecto deben contar con el aval del Gobierno, indica que
este se encontraba vigente durante el trámite del PLE Estatuto de la Oposición,
pues pese a que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-332 de 2017,
este fallo fue proferido el dieciocho (18) de mayo de 2017, es decir, con
posterioridad al trámite surtido por el PLE Estatuto de la Oposición. Partiendo
de lo anterior, señala que este requisito se observó, pues las modificaciones
incluidas a dicho proyecto contaron con el estudio y visto bueno del Gobierno
nacional. Especifica las proposiciones que fueron avaladas en cada uno de los
debates, así: (i) en el debate en las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes se avalaron las proposiciones 7, 8 y 9, relacionadas con los
artículos 6, 7, 17 y 23 del proyecto bajo revisión, según consta en la Gaceta
del Congreso No. 171 de 2017; (ii) en el segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, fueron avaladas proposiciones con relación a los
artículos 5, 6, 9, 12, 16, 18, 19, 20, 27, 29 y 30 del PLE Estatuto de la
Oposición, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 369 de 2017; y (iii)
en el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República se avalaron
proposiciones sobre los artículos 2, 5, 6, 27 y 29, como consta en la Gaceta
del Congreso No. 470 de 2017.
61.
Acerca del requisito de la votación en bloque del
articulado del proyecto, resalta, aplicando la misma lógica expuesta en el
numeral anterior, que se encontraba vigente durante el trámite de aprobación
del PLE Estatuto de la Oposición, y agrega que fue cumplido plenamente. Así,
indica que en primer debate en las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes, en la Plenaria de la Cámara de Representantes y en la Plenaria del
Senado de la República la votación fue en bloque, según consta en las Gacetas
del Congreso No. 171, 369 y 470, todas de 2017.
62.
Con relación a la participación ciudadana durante el
trámite del PLE Estatuto de la Oposición, indica que se llevaron a cabo dos
audiencias públicas: una de ellas tuvo lugar el quince (15) de febrero de 2017,
en las Comisiones Permanentes Constitucionales del Senado y del a Cámara,
convocada mediante la Resolución 007 de 2017; y la restante tuvo lugar el
veintiuno (21) de febrero de 2017, y fue convocada mediante la Resolución 002
del catorce (14) de febrero de 2017.
63.
En cuanto a los aspectos de forma, señala que la Corte
debe analizar si en el proceso de expedición de la ley estatuaria se cumplieron
todos los requisitos formales que exigen la Constitución y la ley para tal
efecto. Posteriormente, el interviniente procede a citar apartes de las
sentencias C-089 de 1994 y C-699 de 2013, a fin de explicar, por un lado, el
deber de desarrollar el estatuto de oposición mediante ley estatutaria y, por
otro, el concepto y la importancia del derecho a la oposición política en el
marco de una sociedad democrática, participativa y pluralista.
65.
Para realizar el análisis del procedimiento de
formación del PLE Estatuto de la Oposición, el Procurador identifica las normas
aplicables y analiza si fueron observadas en su trámite. Concluye que todas
esas reglas fueron observadas durante el trámite legislativo de la norma
mencionada. En el concepto rendido a la Corte, el Procurador dividió el
análisis de las reglas aplicables según distintas etapas del procedimiento
legislativo, como se reseña a continuación:
66.
Antes del inicio de la discusión en primer debate: (i)
el PLE Estatuto de la Oposición fue radicado el primero (1º) de febrero de 2017
por el entonces Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, por lo que se
concluye que fue de iniciativa gubernamental, según lo prevé el literal (a) del
artículo 1º del AL 01/16; (ii) según consta en la Gaceta 032 de 2017, se
cumplieron los requisitos relacionados con la presentación del proyecto y
publicación previa al inicio del trámite, de conformidad con lo establecido en
los artículos 154 y 157.1 de la Constitución; (iii) el PLE Estatuto de la Oposición
fue tramitado en sesiones extraordinarias, lo cual es una posibilidad aceptada
por el literal (i) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016; y (iv) se
realizaron audiencias públicas los días quince (15) y veintiuno (21) de febrero
de 2017, en la Comisiones Primeras de Senado y Cámara, respectivamente, tal
como consta en las Gacetas del Congreso No. 122 y 130, ambas de 2017.
67.
Debate en las Comisiones Primeras Permanentes: (i)
según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y 106, ambas de 2017, la
ponencia para primer debate contó con el aval del Ministerio del Interior,
cumpliendo así el requisito revisto en el literal (h) del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016; (ii) el PLE Estatuto de la Oposición fue anunciado para
discusión en una fecha anterior a la sesión en que fue discutido y aprobado,
según consta en la Gaceta del Congreso No. 171 de 2017, cumpliendo de esta
forma lo establecido en el artículo 157 de la Constitución; (iii) el PLE
Estatuto de la Oposición fue aprobado por la Comisión Primera del Senado de la
República por trece (13) votos de un total de diecinueve (19), y en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes por veintitrés (23) votos de un total de
treinta y cinco (35), por lo que se obtuvo en ambas células legislativas
mayoría absoluta, tal como lo dispone el artículo 153 de la Constitución y el
literal (e) del artículo 1 del AL 01/16; y (iv) el texto aprobado por la
Comisión Primera del Senado de la República y por la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 152 y
156, ambas de 2017.
68.
Debate en la Plenaria del Senado de la República: (i)
el informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 156 de 2017,
y en él se realizaron modificaciones al texto aprobado en primer debate, todas
las cuales contaron con el aval del Ministerio del Interior; (ii) el anuncio
para discusión del PLE Estatuto de la Oposición en la Plenaria del Senado de la
República consta en la Gaceta del Congreso No. 469 de 2017; (iii) la discusión
y votación del proyecto se dio en la sesión del cinco (5) de abril de 2017, es
decir, tuvo lugar en una sesión distinta de aquella en la que se realizó el
anuncio, según consta en la Gaceta del Congreso No. 470 de 2017. Con todo,
advierte la Procuraduría en este punto que de las intervenciones del ponente y
del presidente del Senado se sugiere que el PLE Estatuto de la Oposición ya
había sido discutido y el informe de ponencia para segundo debate ya había sido
votado, pero que “no se tiene constancia
en el expediente de esta, ni tampoco del respectivo anuncio que se debió
surtir, en la medida que en aquella se llevó a cabo la votación del informe de
ponencia”; (iv) en la sesión del cinco (5) de abril de 2017, el articulado
del PLE Estatuto de la Oposición fue aprobado por cincuenta y tres (53) votos
de un total de ciento dos (102) posibles, por lo que concluye el Procurador que
se cumplió con la mayoría absoluta exigida; (v) las modificaciones incluidas al
texto aprobado en primer debate, tanto en el informe de ponencia como en el
desarrollo del debate, no desconocieron los principios de consecutividad y de
identidad flexible, pues ninguna de ellas adicionó un tema que no hubiera sido
discutido en primer debate; y (vi) el texto definitivo aprobado por la Plenaria
del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 233 de
2017.
69.
Debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes:
(i) el informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 152 de
2017, y en él se realizaron modificaciones al texto aprobado en primer debate,
todas las cuales contaron con el aval del Ministerio del Interior; (ii) indica
que en el expediente no consta el anuncio previo a la discusión y votación del
proyecto por parte de la Plenaria, por lo que insta a la Corte a verificar que
al enuncio se haya realizado en debida forma; (iii) la discusión y votación del
proyecto se dio en la sesión del tres (3) de abril de 2017. En ella, el
proyecto fue aprobado por ciento quince (115) votos a favor de un total de
ciento sesenta y seis (166) votos posibles, por lo concluye la Procuraduría que
contó con las mayorías requeridas para este tipo de proyectos de ley; (iv) las
modificaciones incluidas al texto aprobado en primer debate, tanto en el
informe de ponencia como en el desarrollo del debate, no desconocieron los
principios de consecutividad y de identidad flexible, pues ninguna de ellas
adicionó un tema que no hubiera sido discutido en primer debate; y (v) el texto
definitivo aprobado fue publicado en la Gaceta 233 de 2017, con una nota
aclaratoria en la Gaceta 266 de 2017.
70.
Conciliación: (i) el informe de conciliación fue
publicado en la Gacetas del Congreso 266 de 2017. En el informe se aprecia que
la comisión de conciliación se limitó a acoger alguno de los textos aprobados
en segundo debate por las plenarias del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes, por lo que concluye la Procuraduría que actuó en el marco de
sus funciones; (ii) el informe de conciliación fue publicado en veinticinco
(25) de abril de 2017, ese mismo día fue anunciado para votación (según consta
en la Gaceta del Congreso No. 397 de 2017), y fue votado en la sesión del
veintiséis (26) de abril de 2017. Con ello, se dio cumplimiento al plazo
establecido en el artículo 161 de la Constitución; y (iii) advierte que no
tiene constancia del anuncio previo y de las mayorías reglamentarias de la
aprobación del informe de ponencia en la Plenaria de la Cámara de
Representantes y del anuncio previo y de las mayorías reglamentarias de la
aprobación del informe de ponencia en la Plenaria del Senado de la República.
Consideraciones
de la Corte
71.
Para realizar el análisis de la constitucionalidad de
la formación del PLE Estatuto de la Oposición, es preciso primero determinar
las reglas que debieron haber sido tenidas en cuenta por el Congreso de la
República. Por ello, la primera parte de la presente sección
determina cuáles son esas reglas jurídicas, para lo cual se reseñarán las
reglas de trámite establecidas por el artículo 1 del AL 01/16, e igualmente se
estudiarán las reglas propias de las leyes de naturaleza estatutaria. Luego,
una vez identificados los criterios que debieron ser tenidos en cuenta por el
legislador en el trámite del PLE Estatuto de la Oposición, procederá la Corte a
analizar su cumplimiento en el caso concreto bajo revisión.
a.
Parámetro de control del procedimiento de
aprobación del PLE Estatuto de la Oposición
72.
La
Constitución establece una serie de reglas generales aplicables al trámite de
formación de todas las leyes (artículos 157 a 169), las cuales se complementan
con disposiciones adicionales aplicables solo para el procedimiento de
formación de determinado tipo de leyes (como, por ejemplo, las aplicables para
el trámite de proyectos de ley estatutaria), así como debe regirse también por
lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992[32]. En
la presente oportunidad, como ya lo advirtió la Corte el PLE Estatuto de la
Oposición fue tramitado a través del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, previsto en el artículo 1 del AL 01/16 y que, además, tiene el carácter de
ley estatutaria. La
Constitución establece reglas especiales aplicables para ambas circunstancias,
por lo que debe la Corte, como cuestión previa, determinar si en efecto el
proyecto bajo revisión podía surtir el trámite que el Congreso de la República
le dio. Ambas cuestiones serán analizadas a continuación.
73.
El PLE Estatuto de la Oposición podía ser tramitado a
través del Procedimiento Legislativo Especial (artículo 1 del AL 01/16): Como se estableció previamente (ver supra,
numerales 36 a 50), el PLE Estatuto de
la Oposición podía ser tramitado a través del Procedimiento Legislativo
Especial.
75.
En la sentencia C-408 de
2017, la Corte precisó los requisitos que se deben verificar para que
determinado proyecto de ley o de acto legislativo pueda ser tramitado según las
reglas propias del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Según esa
sentencia, tales requisitos son los siguientes: (i) tales proyectos serán de
iniciativa exclusiva del Gobierno nacional y su contenido tendrá por objeto
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo
Final; (ii) tendrán trámite preferencial; (iii) su título deberá corresponder
precisamente con su contenido y a su texto deberá preceder esta fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”; (iv) su primer
debate deberá surtirse en sesión conjunta de las comisiones constitucionales
permanentes respectivas, y el segundo en las plenarias de cada cámara; (v) se
aprobarán con las mayorías previstas en la Constitución y la ley, de acuerdo
con su naturaleza; (vi) los actos legislativos serán tramitados en una sola
vuelta en cuatro (4) debates, y el tránsito entre una y otra cámara será de
ocho (8) días; (vii) los proyectos de acto legislativo serán aprobados mediante
mayoría absoluta; (viii) a todos los proyectos tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz solo se le pueden incluir las
modificaciones que cuenten con aval del Gobierno (ver infra, numerales 76 y 77); (ix) todos ellos podrán
tramitarse en sesiones extraordinarias; (x) serán aprobados mediante una sola
votación, en la que se decida sobre la totalidad del proyecto; (xi) tendrán
control automático de constitucionalidad, el cual será posterior a su entrada
en vigencia, exceptuando el caso de los proyectos de ley estatutaria; y, (xii)
de manera supletiva, se aplicará el reglamento del Congreso de la República
(Ley 5ª de 1992).
76.
Conviene hacer dos
precisiones con relación a los criterios de procedimiento antes mencionados. La
primera precisión es que los requisitos (viii) y (x) fueron declarados
inconstitucionales mediante la sentencia C-332 del diecisiete (17) de mayo de
2017, por
lo que se encontraban vigentes al momento de aprobarse el informe de
conciliación del PLE Estatuto de la Oposición (lo cual ocurrió el día
veintiséis (26) de abril de 2017, tanto en el Senado de la República como en la
Cámara de Representantes). En pronunciamientos posteriores al mencionado, la
Corte precisó que la inconstitucionalidad declarada en la sentencia C-332 de
2017 no tuvo efectos retroactivos[33], por lo que la Corte los tendrá en cuenta para
su análisis del procedimiento surtido respecto de dicha iniciativa, tal como lo
ha hecho al analizar la constitucionalidad de otras normas que fueron
tramitadas a través del Procedimiento Legislativo Especial con anterioridad a
la adopción de la sentencia C-332 de 2017[34].
78.
El PLE Estatuto de la
Oposición tiene naturaleza estatutaria, por lo que debía tener en cuenta las
reglas específicas para ese tipo de normas: Teniendo en cuenta que en el artículo 153 la Constitución prevé normas
sobre procedimiento legislativo aplicables específicamente al trámite de las
leyes estatutarias[35],
debe la Corte analizar si el PLEEO podía seguir ese procedimiento.
(i)
El Capítulo I (artículos
1 a 10) contiene las disposiciones generales del PLE Estatuto de la Oposición,
relacionadas con: el objeto de la ley; las definiciones de algunos conceptos
que ella utiliza en su articulado; los derechos de la oposición; las
finalidades de la oposición; los principios rectores que deben guiar la
interpretación de la ley; el deber de las organizaciones políticas de
declararse como parte del gobierno, o en oposición o independientes de él; los
niveles territoriales en los que puede ejercerse la oposición política; la
competencia para efectuar la declaración política que les corresponde realizar
a las organizaciones políticas; el registro y la publicidad de la declaración
política; y la representación de las organizaciones políticas para el ejercicio
y la protección de la oposición política.
(ii)
El Capítulo II (artículos
11 a 25) es el más extenso del articulado del PLE Estatuto de la Oposición, y
se refiere a los derechos de las organizaciones políticas declaradas en
oposición. Contiene disposiciones relacionadas con los siguientes asuntos:
derechos de las organizaciones políticas declaradas en oposición; financiación
adicional para las organizaciones políticas en oposición; acceso a los medios
de comunicación social del Estado y a los que hacen uso del espectro
electromagnético; acceso a los medios de comunicación en la instalación del
Congreso de la República; acceso a los medios de comunicación en alocuciones
presidenciales; acceso a la información y a la documentación oficial; derecho
de réplica; participación en las mesas directivas de plenarias de corporaciones
públicas de elección popular; participación en la agenda de las corporaciones
públicas; participación en la Comisión de Relaciones Exteriores; derecho a
participación en las herramientas de comunicación de las corporaciones
públicas; transparencia y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y en el
Plan Plurianual de Inversión; derechos de oposición en las Juntas
Administradoras Locales; curules en el Senado de la República y en la Cámara de
Representantes a los candidatos que hubieran ocupado el segundo lugar en las
votaciones para Presidente y Vicepresidente; y curules en las corporaciones
públicas de elección popular a los candidatos que hubieran ocupado el segundo
lugar en las elecciones a Gobernador, Alcalde Distrital o Alcalde Municipal.
(iii)
El Capítulo III (artículos
26 y 27) contiene disposiciones relacionadas con las organizaciones políticas
que se declaren independientes, las cuales abordan los siguientes dos asuntos:
los derechos de las organizaciones políticas independientes y la protección a
la declaración de independencia de las organizaciones políticas.
(iv)
El Capítulo IV
(artículos 28 a 31) tiene como finalidad establecer mecanismos de protección a
los derechos de oposición política, para lo cual establece disposiciones sobre
los siguientes asuntos: la acción de protección de los derechos de oposición;
una inhabilidad con el fin de proteger la declaratoria de oposición; la
creación de la Procuraduría delegada para la protección de los derechos
políticos y de la oposición; y la protección y seguridad de los miembros de las
organizaciones políticas que se declaren en oposición.
(v)
El Capítulo V
(artículos 32 y 33) establece disposiciones finales sobre dos asuntos: la
pérdida de los derechos de la oposición y las vigencias y derogaciones a las
que da lugar el PLE Estatuto de la Oposición.
80.
Según lo anterior, el PLE
Estatuto de la Oposición tiene por objeto reconocer y proteger el derecho de
las organizaciones políticas a adoptar una postura crítica frente al Gobierno.
Para ese efecto, establece, entre otras cosas, el procedimiento para realizar
la declaratoria de oposición, los derechos que se le reconocen a las
organizaciones en oposición y herramientas de protección a la oposición
política. Teniendo en cuenta lo anterior, para la Corte es claro que el trámite
que debió surtir esta iniciativa legislativa es el propio de las leyes
estatutarias, pues la Constitución establece una reserva de ley estatutaria
sobre estos asuntos, tal como lo dispone el artículo 112 de la Carta.
81.
En este sentido, en el
artículo 152 de la Constitución, en el que se enlistan todos los asuntos que deben
ser tramitados a través del procedimiento propio de las leyes estatutarias, se
incluye al estatuto de la oposición. Sostiene en este sentido el literal (c) de
la mencionada norma que deberán tramitarse mediante el procedimiento de las
leyes estatutarias las iniciativas legislativas sobre “[o]rganización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto
de la oposición y funciones electorales” (Negrillas fuera de texto
original).
82.
Aunque el artículo 152 de la
Constitución no define qué debe entenderse por “estatuto de la oposición”, el
artículo 112 de la Constitución[36] se refiere a este asunto
con mayor detalle, lo cual permite clarificar los asuntos propios de la
oposición política que deben ser tramitados mediante ley estatutaria. Al
respecto, el mencionado artículo 112 se refiere a los siguientes asuntos: (i)
la posibilidad que tienen las organizaciones políticas de adoptar una postura
crítica frente al Gobierno; (ii) los derechos que se les reconocen a las
organizaciones políticas para ejercer la mencionada posibilidad, los cuales son
definidos de la siguiente forma: “el
acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones
constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicación social del
Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con
la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente
anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación”; (iii) el
derecho de las organizaciones políticas minoritarias a participar en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados; (iv) el deber de tramitar una regulación integral
de la oposición política mediante ley estatutaria; y (v) la posibilidad de que
los candidatos que ocupen el segundo lugar en las elecciones a Presidente y
Vicepresidente de la República, a Gobernador de Departamento, a Alcalde
Distrital y a Alcalde Municipal a tener una curul en la corporación pública de
elección popular en el Senado de la República, la Cámara de Representantes, la
Asamblea Departamental, el Concejo Distrital y el Consejo Municipal,
respectivamente.
83.
Se observa entonces que, por
expreso reconocimiento del artículo 112 de la Constitución, la reserva de ley
estatutaria en materia del estatuto de la oposición abarca los aspectos relacionados
con la posibilidad que tienen las organizaciones políticas de adoptar una
postura crítica frente al Gobierno y con los distintos derechos que les
corresponden a las organizaciones que así decidan hacerlo. Pero, además,
considera la Corte que debe extenderse también a aspectos estrechamente
relacionados con estos dos asuntos, como por ejemplo los mecanismos de
protección del ejercicio de la oposición política, pues estos tienen en últimas
la finalidad de garantizar la posibilidad de las organizaciones políticas de
adoptar de manera efectiva una postura crítica frente al Gobierno. Lo anterior,
da plena aplicación al mandato de integralidad en la regulación
estatutaria del estatuto de oposición, a la que hace referencia el artículo 112
de la Constitución.
84.
Por las razones antes
expuestas, se advierte entonces que existe reserva de ley estatutaria sobre los
asuntos regulados en los capítulos I, II, IV y V del PLE Estatuto de la
Oposición (ver supra, numeral 79). También considera la
Corte que existe reserva de ley estatutaria respecto de la declaratoria de
independencia frente al Gobierno y los derechos que de ello se desprenden,
asunto del que se ocupan distintos artículos del PLE Estatuto de la Oposición,
entre ellos los consignados en el Capítulo III. Ello se debe a que, en últimas,
el artículo 112 de la Constitución se refiere a organizaciones políticas que
decidan ejercer una función crítica frente al Gobierno, lo cual es incompatible
con pertenecer al Gobierno, pero puede manifestarse de distinta forma, como
serían la declaración de oposición política o la de mantenerse independiente
del Gobierno. Por lo anterior, considera la Corte que al PLE Estatuto de la
Oposición le correspondía el trámite fijado en el artículo 153 de la
Constitución, relacionado con el procedimiento propio de las leyes
estatutarias.
85.
Asuntos sujetos a reserva de ley orgánica en el PLE
Estatuto de la Oposición Política: La Corte constata
que existen determinadas normas del PLE Estatuto de la Oposición que merecen un
análisis específico frente a la posibilidad de que pueda existir respecto de
ellos reserva de ley orgánica, en virtud de lo establecido en el artículo 151
de la Constitución. Así, advierte la Corte que el Netherlands Institute for Multiparty Democracy expuso este argumento su intervención frente a los incisos 1 y 2 del
artículo 22 del PLE Estatuto de la Oposición (ver supra, numeral 64). Igualmente,
advierte la Corte que un análisis similar es relevante con relación a los
artículos 18 y 19 del PLE Estatuto de la Oposición, por relacionarse con
asuntos propios del reglamento del Congreso. A su vez, el artículo 12 y 13
literal (f) del PLE Estatuto de la Oposición, relacionado con financiación
adicional para los partidos en oposición, y el costo de los espacios otorgados
en medios de comunicación, respectivamente, en la medida en que hace referencia
a aspectos presupuestales puede guardar relación con la ley orgánica del
presupuesto.
86.
Teniendo en cuenta lo
anterior, la Corte considera que las normas antes mencionadas no tienen reserva
de ley orgánica, por las razones que a continuación se exponen.
87.
Según el artículo 151 de la
Constitución, el Congreso expedirá las leyes orgánicas “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”.
Este mismo artículo establece que las materias sometidas a ley orgánica son las
siguientes: (i) los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras; (ii)
las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas
y de apropiaciones; (iii) las normas del plan general de desarrollo; y (iv) las
normas relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales[37].
88.
De manera general, según lo
ha dicho la jurisprudencia, existe una vulneración de la reserva de ley
orgánica cuando “[e]l Congreso regula por
medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha
reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y
leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias
diversas. La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un
vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no
puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley
ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la
forma más exigentes de la ley orgánica”[38].
89.
Como se mencionó, los
artículos 12, 13 (literal (e)), 18, 19 y 22 del PLE Estatuto de la Oposición
guardan alguna relación con aspectos propios de ley orgánica, particularmente
por regular asuntos que podrían ser propios del Reglamento del Congreso, de la
Ley Orgánica del Presupuesto, o de la Ley Orgánica del Plan Nacional de
Desarrollo. A continuación, se procederá a hacer una referencia expresa a cada
una de las normas mencionadas.
90.
Respecto del Reglamento del Congreso, la Corte ha
sostenido que ella no se circunscribe a regular los trámites propios de
aprobación de leyes, sino que resulta aplicable a todo tipo de funciones
propias del Congreso, razón por la cual ha afirmado que[39]:
“[n]ecesariamente debe tomar
en consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso y cuyo
ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos uniformes que
son precisamente los que se contienen en aquéllas”. Ha subrayado la Corporación
que la actividad del poder legislativo abarca distintas funciones, entre las
que se encuentran la: (i) constituyente; (ii) legislativa en sentido estricto;
(iii) de control político; (iv) judicial; (v) electoral; (vi) administrativa;
(vii) de control público; (viii) de protocolo. Ha resaltado la Corporación la
importancia que reviste “la regulación de los aspectos mencionados –por lo
demás mínimos e indispensables–” del mismo modo que la necesidad de trazar una
concordancia entre la forma como se regulan dichas funciones y las reglas
adoptadas en el Reglamento”.
“La correspondiente ley orgánica reglamentará
todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y
ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados
para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales.
Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de
Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos
conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la
discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes,
conforme a lo establecido en la Constitución”.
92.
Finalmente, respecto de la
Ley Orgánica del Presupuesto, el artículo 352 de la Constitución regula el
contenido que esta debe tener[40].
Señala que dicha ley:
“[r]egulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar”.
93.
Con
relación al artículo 12 del PLE Estatuto de la Oposición[41], y
a lo dispuesto en el literal (e) del artículo 13, considera la Corte que dicha
disposición no regula ninguna de las materias sometidas a reserva de ley
orgánica. En efecto, los elementos normativos que estructuran el artículo 12 y
el artículo 13(e) del PLEEO evidencian que el Congreso, al desarrollar el
derecho a la financiación adicional y al pago de los costos de los espacios en
los medios de comunicación social para el ejercicio de la oposición, no
establece reglas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones, a las que está sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa. Tampoco introduce modificaciones al Estatuto Orgánico de
Presupuesto (Decreto 111 de 1996), en la medida que no se ocupa de regular el
proceso presupuestal, ni se encarga de definir la manera como se programa,
aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto. Así, puede afirmarse que el artículo
12 y el artículo 13(e) no predeterminan la expedición de otras leyes, puesto
que su contenido normativo se limita a autorizar o habilitar al Gobierno
nacional para que, por ejemplo, en el caso del artículo 12 del PLEEO este pueda
proceder a apropiar la partida adicional para la financiación del ejercicio de
la oposición, misma que de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del
mencionado artículo, deberá efectuarse por las autoridades competentes a partir
del veinte (20) de julio de 2018 (parágrafo 2º).
94.
Al
respecto, la jurisprudencia constitucional de la Corte[42]
ha sostenido que: “[l]as leyes de
presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de
formación particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos,
donde las leyes de presupuesto son utilizadas para regular múltiples materias
que de una u otra manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual han sido
llamadas en ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no
pueden contener normas de carácter estatutario así estas tengan alguna
incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto
es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por
la Constitución para la expedición de la ley anual - o los que imponen las
necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del
presupuesto -, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente
cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes
estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en
leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los
mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la
Constitución”[43].
95.
Dicha
decisión de la Corte refleja el principio de legalidad en el derecho
presupuestal, según el cual se define el desarrollo del ciclo presupuestal, en
lo que corresponde a la programación, aprobación, modificación y ejecución del
presupuesto de la Nación, mismo que se encuentra establecido en los artículos
151 y 352 Superior. En este sentido, el Estatuto Orgánico de Presupuesto
(Decreto 111 de 1996) discrimina los gastos en tres grandes rubros, a saber,
gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión, lo
anterior en desarrollo del principio presupuestal de la especialización. El legislador
en este marco busca que las apropiaciones presupuestales se autoricen para
entidades específicas y para gastos determinados, dando aplicación al mandato
constitucional previsto en el artículo 345 de la Carta, según el cual no podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las
asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales. Lo
anterior, no puede entenderse en el sentido de que el Congreso debe ejercer en
todos los casos el decreto del gasto con una indicación de la suma respectiva
(tal como sucede en lo dispuesto en el artículo 12 del PLEEO), ya que, en otros
casos el Congreso crea un servicio, o un derecho a una entidad, en términos
tales que de la naturaleza de su mandato se desprende la necesidad de realizar
gastos para cumplir su voluntad (como es el caso del artículo 13(e) del PLEEO).
Con base en lo anterior, es dado concluir que el Congreso es titular del poder
de crear gastos, y de autorizar mediante la ley de presupuesto, la realización
de esos gastos por una cuantía determinada en un periodo prestablecido.
96.
Así,
el Congreso de la República en relación con el gasto público, en una primera
instancia, decreta el gasto, y en una segunda instancia, diferente jurídica y
cronológicamente de la anterior, aprueba el presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones, y como quedó expuesto no puede hacerse erogación con cargo al
Presupuesto General de la Nación (Art. 345 de la Carta) que no se halle
incluido en el presupuesto de gastos. Sobre el particular, es importante
mencionar que, al Gobierno nacional le corresponde formular el presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones, lo cual supone la potestad del Gobierno de
presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser aprobado
por el Congreso (Art. 346 Superior). Esto implica que el Congreso puede
decretar el gasto, pero que ello no implica la obligación –sino la facultad, o
la opción- del Gobierno para incluir dicho gasto en las leyes de presupuesto[44].
Por lo demás, es claro que no puede haber gasto sin una ley previa que lo cree,
ya que dicha ley constituye el título que habilite al Estado, y a la autoridad
en particular de que se trate, para realizar el gasto.
97.
Por
lo tanto, lejos de invadir las competencias del legislador orgánico, la norma
hace las veces de título que constituye el gasto público y, por consiguiente,
autoriza o habilita al Gobierno para que incluya en el presupuesto
correspondiente a la próxima vigencia fiscal la partida para asegurar la
financiación de las organizaciones declaradas en oposición[45].
Por una parte, los artículos bajo estudio mantienen la reserva para el
ejecutivo de la iniciativa legislativa en materia de gasto público, lo cual
garantiza el orden y la coherencia en el proceso presupuestal (art. 351
Superior) Por otra parte, el legislador actuando en el marco de sus
competencias, cumple con el principio de legalidad del gasto[46],
en virtud del cual todo gasto que aparezca en el presupuesto (Art. 345 de la
Carta) debe haber sido decretado por una ley preexistente (Art. 346 de la
Constitución), sin que como quedo expuesto anteriormente, puedan ser
consideradas las disposiciones del PLEEO como obligatorias para el Gobierno
Nacional, sino por el contrario las mismas son facultativas o discrecionales
para este.
98.
En adición
a lo anterior, la Corte encuentra que el contenido del artículo 12 del proyecto
de ley se armoniza con el precedente constitucional, según el cual la
financiación del funcionamiento, así como de las campañas electorales, de los
partidos y movimientos políticos, es una materia que debe ser regulada mediante
ley estatutaria[47]. Aunque el literal (c) del
artículo 152 de la Carta no consagra expresamente la financiación de los
partidos y movimientos políticos, la Corte ha determinado que este es un
aspecto central para el funcionamiento de tales organizaciones, razón por la
cual está comprendida dentro de las materias objeto de regulación estatutaria.
Frente al tema de la financiación de las organizaciones políticas en oposición,
estima la Corte que su regulación no puede ser diferente a la estatutaria,
pues, a la importancia que reviste la asignación de recursos públicos para el
ejercicio de derechos políticos, se suma el mandato constitucional que impone
al legislador el deber de reglamentar integralmente el régimen de la oposición
política mediante ley estatutaria (artículos 112 y 152 literal (c) de la
Constitución).
100.
Con relación al artículo 18
del PLE Estatuto de la Oposición[48],
que reconoce el derecho de las organizaciones políticas en oposición a
participar en las mesas directivas de las plenarias de las corporaciones
públicas en las que tengan representación, la Corte observa que el propio
artículo 112 de la Constitución establece que “[l]os partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica
tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados,
según su representación en ellos”. Como se expuso antes (ver supra, numeral 82), el artículo 112 de
la Constitución permite entender el alcance del literal (c) del artículo 152 de
esa misma norma, por lo que se entiende que el asunto regulado en el artículo
18 del PLE Estatuto de la Oposición podía ser regulado mediante ley
estatutaria.
101.
Debe precisarse que la
participación de los partidos minoritarios en las mesas directivas de las
Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes hasta el
momento ha estado regulado mediante la Ley 5ª de 1992 (en su artículo 40).
Podría pensarse entonces que el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición,
en caso de ser sancionado, derogaría el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, con
el argumento de que, en efecto, el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición
regula la participación de los partidos y movimientos de oposición en las mesas
directivas de las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, pues los “partidos
minoritarios” a los que se refiere el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 son
las mismas organizaciones políticas declaradas en oposición a los que se
refiere el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición.
102.
Con todo, si bien es cierto
que las expresiones antes mencionadas son equivalentes, pues así lo sugiere el
propio artículo 112 de la Constitución, la Corte no comparte la interpretación
del párrafo anterior acerca de la derogatoria del artículo 40 de la Ley 5ª de
1992, pues considera que es posible interpretarlo de forma armónica con el
artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición, sin que se vulnere reserva de ley
alguna. En efecto, debe advertirse que el artículo 18 del PLE Estatuto de la
Oposición establece de forma general el derecho a participar en mesas
directivas en todas las corporaciones públicas, mientras que el artículo 40 de
la Ley 5ª de 1992 regula de manera especial el alcance de ese derecho al
interior del Congreso de la República. Así, dado que la primera de esas normas
tiene contenido general, es correcto asignarle carácter estatutario, mientras
que la segunda, por estar relacionada con su aplicación específica al Congreso
de la República, tiene cercana relación con el reglamento de dicha corporación
pública, el cual, como se sabe, es de carácter orgánico en virtud del artículo
151 de la Constitución.
103.
Con relación al artículo 19
del PLE Estatuto de la Oposición[49],
relacionado con el derecho de los voceros de las organizaciones en oposición a
determinar el orden del día de la sesión plenaria y de las comisiones
permanentes del Congreso de la República y de las demás corporaciones públicas,
podría pensarse que, en la medida que afecta asuntos del Reglamento del Congreso,
debía ser objeto de ley orgánica. De hecho, en respaldo de esta tesis, podría
mencionarse que el artículo 80 de la Ley 5ª de 1992 en efecto se refiere a la
elaboración de los órdenes del día de las Plenarias y de las Comisiones
Permanentes.
104.
Con todo, considera la Corte
que el anterior argumento no resulta procedente, por razones similares a las
expuestas en relación con el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición. En
efecto, se advierte que el artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición establece
un derecho de manera general de todas las organizaciones políticas declaradas
en oposición. Tratándose del alcance de ese derecho en el Congreso de la
República, puede advertirse que el mencionado artículo 19 del PLE Estatuto de
la Oposición no deroga el artículo 80 de la Ley 5ª de 1992, sino que introduce
una excepción en desarrollo del derecho fundamental a la oposición política.
105.
Finalmente, el artículo 22
del PLE Estatuto de la Oposición[50]
se refiere a un mecanismo de transparencia y rendición de cuentas de los planes
plurianuales de inversiones de los Planes de Desarrollo del nivel nacional,
departamental y municipal. Como se mencionó previamente (ver supra, numeral 91), la Constitución
establece en su artículo 342 los contenidos de la ley orgánica del Plan
Nacional de Desarrollo, dentro de los que se incluye “los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la
participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo”. En
este sentido, teniendo en cuenta que el inciso 2 del artículo 22 del PLE
Estatuto de la Oposición establece la realización de “audiencias públicas para que la ciudadanía pueda conocer los proyectos
de inversión en el marco de los planes plurianuales y puedan presentar
propuestas de priorización de las respectivas inversiones”, concluye la
Corte que esta disposición tiene naturaleza orgánica. Con todo, precisa la
Corte que ello no afecta su constitucionalidad, por las razones que pasan a
exponerse[51].
106.
Conviene
recordar que una misma ley puede tener naturaleza mixta, en el sentido de que
la Constitución establezca procedimientos distintos de aprobación a distintos
contenidos que aparecen allí establecidos, sin que ello implique que tenga que
ser tramitado a través de proyectos de ley separados. Por el contrario, es
posible que pueda tramitarse en un solo proyecto, caso en el cual deberá
elegirse el procedimiento legislativo más gravoso que resulte aplicable
según las disposiciones constitucionales. En este sentido, si un mismo proyecto
de ley regula asuntos propios de una ley estatutaria y otros de una ley
orgánica, para que este sea constitucional es necesario que siga el
procedimiento propio de las leyes estatutarias.
107.
Así lo ha
sostenido la jurisprudencia constitucional, la cual ha afirmado que “dado
que la Constitución no prohíbe que en un proyecto de ley estatutaria se
contengan disposiciones de naturaleza diferente como las ordinarias, ello no lo
hace per se inconstitucional siempre que se hubiere tramitado por el procedimiento
que resulta más exigente y guarde una conexidad temática razonable”[52].
La propia Corte ha extendido este razonamiento a aquellos casos en donde una
Ley estatutaria incorpora contenidos de naturaleza orgánica. En desarrollo de
lo anterior, mediante la sentencia C-540 de 2012, dijo lo siguiente:
“La Corte considera
que al proyecto de ley podía introducirse disposiciones ordinarias y orgánicas,
sin que ello lo hiciera inconstitucional. Según se ha explicado en una ley
estatutaria puede introducirse un asunto propio de una ley ordinaria atendiendo
que el trámite de ésta resulta menos riguroso que el exigido para la aprobación
de una ley estatutaria, como es la importancia de la materia (regulación de
derechos y deberes fundamentales y los procedimientos y recursos para su
protección), el procedimiento establecido para su aprobación (exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso
y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura), además de la revisión
previa por la Corte Constitucional (arts. 152 y 153 superiores). Premisa decisoria igualmente extensible a
las normas orgánicas en la
medida en que si bien éstas revisten algunas particularidades especiales no
conciernen a los derechos fundamentales, tampoco exigen la aprobación en una
sola legislatura y se sujetan a un control de constitucionalidad rogado, todo
lo cual permite sostener que resulta menos gravosa la aprobación de las leyes
orgánicas”[53].
108.
Lo anterior ha llevado a la
Corte a concluir que en aquellas ocasiones en que el legislador estatutario
pretenda establecer una regulación integral, estructural y completa sobre
alguna de las materias referidas en el artículo 152 de la Constitución, nada se
opone a que “pueda confluir en un proyecto de ley estatutaria otras
regulaciones como las ordinarias y orgánicas, siempre y cuando mantengan una
conexión material razonable, [debiendo el pronunciamiento de la Corte] abarcar
[no sólo las normas estatutarias, sino también] las disposiciones de
naturaleza ordinaria y orgánica”[54].
109.
La Corte considera que el inciso 2 del artículo 22 del
PLE Estatuto de la Oposición se ajusta a los criterios anteriores, pues, por un
lado, hace parte de una regulación integral, como lo es el ejercicio del
derecho de la oposición de las agrupaciones políticas, y por otro lado, guarda
una conexión material razonable con el asunto allí abordado, pues los
instrumentos de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana
cumplen una finalidad instrumental para el adecuado ejercicio de una posición
crítica frente al Gobierno. Por ello, considera la Corte que la naturaleza
orgánica de dicha norma no resulta constitucionalmente reprochable, pese a la
naturaleza estatutaria del proyecto de ley del que hace parte. Así mismo, la
Corte manifiesta que bajo la integralidad requerida en el artículo 112 de la
Constitución, se encuentran cobijados los artículos 18 y 19 del PLEEO.
b.
Análisis de la observancia de las reglas
aplicables al procedimiento de aprobación del PLE Estatuto de la Oposición
111.
A continuación, la Corte analizará el trámite del PLE
Estatuto de la Oposición, con el fin de verificar si cumplió las reglas a las
que debía ajustarse. Para ello, enunciará primero la regla jurídica que se
analiza y su fundamento normativo, para luego contrastarla con el trámite del
proyecto de ley que se estudia. En algunos casos, por la similitud de las
cuestiones analizadas, la Corte analizará el cumplimiento de distintos
criterios en una misma sección.
i.
Reglas relacionadas con la presentación y publicación
del PLE Estatuto de la Oposición
112.
Iniciativa exclusiva del
Gobierno nacional para presentar los proyectos que se tramiten mediante el
Procedimiento Especial para la Paz (artículo 1 literal (a) del AL 01/16): El PLE Estatuto de la Oposición fue presentado
el primero (1º) de febrero de 2017 en la Secretaría General del Senado de la
República. La iniciativa fue radicada por el entonces Ministro del Interior,
Juan Fernando Cristo Bustos[55].
Por lo tanto, considera la Corte que se encuentra verificado este requisito[56].
113. Correspondencia entre el título del proyecto y su contenido, y uso de la
siguiente fórmula: “El Congreso de
Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”
(artículo 1 literal (c) del AL 01/16): El título del proyecto de ley que se revisa es el siguiente: “Por medio de la cual se adoptan el Estatuto
de la Oposición Política y algunos derechos de las organizaciones políticas
independientes”. Teniendo en cuenta las disposiciones que componen el PLE
Estatuto de la Oposición, descrito con detalle antes (ver supra, numeral 79), considera la Corte que el título del proyecto
describe adecuadamente su contenido.
114.
Por
otro lado, advierte la Corte que en el texto final aprobado del PLE Estatuto de
la Oposición el articulado está precedido de la fórmula antes mencionada[57].
Por lo anterior, se concluye los requisitos analizados se satisficieron de
manera adecuada.
115.
Publicación del
proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en primer debate en
sesiones conjuntas (artículo 157.1 de la Constitución): La iniciativa fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017,
mientras que el trámite del PLE Estatuto de la Oposición inició con la
audiencia pública realizada en las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes, que tuvo lugar el día quince (15) de febrero de 2017[58]. Así,
es claro que el presente requisito también se verificó.
ii.
Reglas
relacionadas con la realización de los distintos debates del PLE Estatuto de la
Oposición
116. El primer debate debe surtirse en las Comisiones
Constitucionales Permanentes correspondientes y el segundo debate en la
plenaria de cada cámara (artículo 1 literal (d) del AL 01/16): El primer debate
del PLE Estatuto de la Oposición se dio en Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes, por lo que se rindió el mismo informe de ponencia para el Senado
de la República[59]
y la Cámara de Representantes[60] y fue
aprobado por ambas células legislativas en la misma sesión[61].
Posteriormente, el trámite siguió su curso en las plenarias de cada cámara,
siendo aprobado en la Plenaria del Senado de la República en sesión del
veintinueve (29) de marzo de 2017[62] y por
la de la Cámara de Representantes en sesión del veintiocho (28) y veintinueve
(29) de marzo y tres (3) de abril de 2017[63].
117.
Reglas en materia de
publicación de ponencias, anuncios para votación, mayorías, trámite preferente
y comisión de conciliación: Para
claridad de la exposición, la Corte agrupará en este acápite distintas reglas
aplicables a cada uno de los debates que surtió el PLE Estatuto de la
Oposición. Particularmente, la Corte estudiará las siguientes: que la publicación de las
ponencias se realice antes de cada debate en comisión y plenarias (artículo 160
inciso 4 de la C.P.); que el anuncio de la
votación del proyecto se haya hecho en sesión distinta a aquella en la que se
efectuó la respectiva votación (artículo 160 inciso 5 de la CP); que se le dé
al proyecto trámite preferente, por lo que debe tener prelación en el orden del
día sobre cualquier otro asunto (artículo 1 literal (b) del AL 01/16); que sea
aprobado,
por mayoría absoluta, en cada uno de los debates que conforman el trámite
(artículos 153 y 157 numerales 2 y 3 de la Constitución, y artículo 1 literal
(e) del AL 01/16); y que, en caso de discrepancias en los textos aprobados en
ambas cámaras, que se conforme una comisión de conciliación (artículo 161 de la
Constitución).
118. Debate en Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes: Según se señala en la Gaceta 104 del veintiocho (28) de febrero de 2017,
para el primer debate en Comisiones Constitucionales Primeras conjuntas “[f]ueron designados como ponentes el
honorable Representante Humphrey Roa Sarmiento y el honorable Senador Roy
Barreras Montealegre”. El informe de ponencia para primer debate fue
publicado en la misma gaceta. Por su parte, la fecha de inicio del debate en
sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Primeras fue el siete (7)
de marzo de 2017[64].
Es claro entonces que la publicación de la ponencia se hizo en cumplimiento del
artículo 160 inciso 4 de la C.P.
119. El anuncio para discusión y votación en primer
debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes tuvo lugar en la
sesión del 1 de marzo de 2017, de la siguiente forma:
“ANUNCIO DE PROYECTOS PARA PRIMER DEBATE:
Atendiendo instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura
al proyecto que por su disposición se someterá a discusión y votación en la
próxima Sesión Conjunta de las Comisiones Primeras del Honorable Senado y
Honorable Cámara de representante (sic).
Proyecto de Ley Estatutaria número 03 de 2017 Senado, 06 de 2017 Cámara,
por medio de la cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos
derechos a las agrupaciones políticas independientes.
[…]
Agotando el Orden del Día y siendo las 10:22 a. m. la Presidencia
levanta la sesión y convoca a Sesión Conjunta para el día martes 7 de marzo de
2017 a partir de las 9:00 a. m., en el Recinto del Senado – Capitolio Nacional” [65].
120. La discusión y
votación en primer debate del PLE Estatuto de la Oposición por parte de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes se llevó a cabo
efectivamente en la sesión para la cual se había anunciado, es decir la sesión
realizada el siete (7) de marzo de 2017[66]. Así,
es claro que el anuncio se realizó en una sesión distinta de aquella en la que
se produjo la votación, y permitía determinar plenamente la fecha en que ello
ocurriría.
121. En la sesión en la
que se discutió y votó el proyecto en comisiones conjuntas, la del siete (7) de
marzo de 2017, se le dio trámite preferente al PLE Estatuto de la Oposición,
según consta en la Gaceta 171 de la misma fecha. De esta forma, se dio
cumplimiento al requisito previsto en el artículo 1 literal (b) del AL 01/16.
122. La votación del PLE
Estatuto de la Oposición en primer debate en Comisiones Primeras
Constitucionales se llevó a cabo en la sesión del siete (7) de marzo de 2017.
Luego de verificar el quórum en ambas comisiones, se sometió a consideración de
ambas comisiones la proposición con la que terminaba el informe de ponencia. En
la Comisión Primera del Senado de la República se obtuvo el siguiente
resultado: doce (12) votos por el sí, cuatro (4) votos por el no[67]. Por su
parte, la votación en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue la
siguiente: veintitrés (23) votos por el sí y tres (3) votos por el no.
123.
Con posterioridad a esta votación, se abrió el
articulado para discusión, luego de lo cual se preguntó a los congresistas lo
siguiente: “¿Quieren los Senadores y
Representantes presentes que el Proyecto de ley aprobado sea ley de la
República?”[68].
Trece (13) senadores votaron afirmativamente esta consulta, mientras que tres
(3) lo hicieron de manera negativa[69]. Por su
parte, veinticinco (25) representantes votaron afirmativamente, mientras que
tres (3) lo hicieron de forma negativa[70]. Se
observa así que en ambas células legislativas se logró la mayoría absoluta
requerida.
124. Finalmente, en esa
misma sesión fueron designados como ponentes el Representante a la Cámara
Humphrey Roa Sarmiento y el Senador Roy Leonardo Barreras Montealegre[71].
125. Segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes: La ponencia para
segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicada el
veintiuno (21) de marzo de 2017[72], y el
debate en esa corporación inició el veintidós (22) de marzo de 2017[73]. De
esta forma, se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 160 inciso 4 de la
Carta Política. De manera adicional, el contenido del informe de ponencia para
segundo debate dio cuenta del texto del proyecto de ley, de su exposición de
motivos, de las proposiciones presentadas y de aquellas que fueron avaladas por
el Gobierno, razón por la cual fue cumplido el artículo 175 de la Ley 5ª de
1992[74].
126. El debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar los días veintidós (22),
veintiocho (28) y veintinueve (29) de marzo y tres (3) de abril, todos de 2017.
En las sesiones del veintinueve (29) de marzo y del tres (3) de abril de 2017,
el PLE Estatuto de la Oposición tuvo prelación en el orden del día[75]. En las
dos restantes, el primer punto del
orden fue la consideración del informe de conciliación del Proyecto de Acto
Legislativo número 002 de 2016 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto
Legislativo número 003 de 2016 Cámara–02 de 2017 Senado. Este proyecto de acto
legislativo también fue tramitado con base en el Procedimiento Legislativo
Especial, establecido en el AL 01/16, por lo que también contaba con prelación
en el orden del día. Con base en lo anterior, concluye la Corte que el
requisito analizado fue verificado durante el trámite legislativo.
127. El anuncio para la discusión en segundo debate en
la Plenaria de la Cámara de Representantes se hizo por primera vez en la sesión
del veintiuno (21) de marzo de 2017, de la siguiente forma:
“Se anuncian los siguientes proyectos para la
sesión plenaria del día miércoles 22 de marzo a la una de la tarde o para la
siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o Actos
Legislativos.
[…]
Segundo. Proyecto para segundo debate
Procedimiento Legislativo Especial para la paz.
Proyecto de Ley Estatutaria número 006 del 2017
Cámara, 003 del 2017 Senado”.
128.
La discusión del PLE Estatuto de la Oposición lugar
los días veintidós (22), veintiocho (28) y veintinueve (29) de marzo y tres (3)
de abril, todos de 2017, en la sesión del veintiocho (28) de marzo de 2017[76], luego
de distintas intervenciones de varios representantes a la Cámara, se sometió a
votación la proposición con la que terminaba el informe de ponencia, con el
siguiente resultado: “[p]or el Sí 93
votos electrónicos y 6 votos manuales para un total por el Sí de 99 votos, por
el No 13 votos electrónicos ninguno manual para un total por el No de 13 votos”.
129. El anuncio para
votación en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes del
PLE Estatuto de la Oposición se realizó en la sesión del veintinueve (29) de
marzo de 2017, de la siguiente forma:
“Anuncio de
proyectos para la sesión plenaria del día lunes 3 de abril, o para la siguiente
sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.
Primero Proyectos
para Segundo Debate.
(Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz).
1. Proyecto de Ley
Estatutaria número 006 de 2017 Cámara, 003 de 2017 Senado. […]”.
130. La fecha en la que se
sometió a votación el PLE Estatuto de la Oposición en la Plenaria de la Cámara
de Representantes fue efectivamente el tres (3) de abril de 2017[77]. Así,
es claro que el anuncio para la votación se hizo en una sesión distinta de
aquella en la que efectivamente se llevó a cabo.
131. En la mencionada sesión del tres (3) de abril de
2017, luego de verificar el quórum deliberatorio, se sometió el PLE Estatuto de
la Oposición a votación en bloque, incluyendo las proposiciones avaladas por el
Gobierno nacional, obteniéndose los siguientes resultados: por el SÍ: 115
votos; por el NO: 10 votos[78],
configurándose de esta forma la mayoría absoluta requerida para la aprobación
del PLE Estatuto de la Oposición.
132. Segundo debate en la Plenaria del Senado de la República: La ponencia para
segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fue publicada el
veintidós (22) de marzo de 2017[79],
mientras que el debate inició en esa corporación el veintinueve (29) de marzo de
2017[80]. En
este sentido, es claro que en esta instancia se acató lo previsto en el
artículo 160 inciso 4 de la Constitución Política. A su
vez, el contenido del informe de ponencia para segundo debate dio cuenta del
texto del proyecto de ley, de su exposición de motivos, de las proposiciones
presentadas y de aquellas que fueron avaladas por el Gobierno, razón por la
cual fue cumplido el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992.
133.
El PLE Estatuto de la Oposición fue discutido en la
Plenaria del Senado en las sesiones del veintinueve (29) de marzo y del cinco
(5) de abril, ambas de 2017, y discutido y votado en la sesión del cinco (5) de
abril. En estas dos sesiones en mencionado proyecto tuvo prelación en el orden
del día, cumpliendo así con el requisito establecido en el artículo 1 literal
(b) del AL 01/16.
134. El anuncio del PLE
Estatuto de la Oposición se realizó en la sesión del veintiocho (28) de marzo
de 2017, de la siguiente forma:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión [...]
Proyecto de ley que será considerado en la Sesión
Plenaria del honorable Senado de la República siguiente a la del martes 28 de
marzo de 2017, dentro de las sesiones extraordinarias convocadas mediante
Decreto 2052 del 16 de diciembre del 2016.
Con ponencia para segundo debate dentro del trámite
legislativo especial para la Paz:
• Proyecto de Ley Estatutaria número 03 de 2017
Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual se Adopta el Estatuto de la
Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes”[81].
135.
La discusión del PLE Estatuto de la Oposición en
segundo debate en el Senado de la República inició en esta corporación el veintinueve
(29) de marzo de 2017. En ella, el ponente de la iniciativa, el senador Roy
Leonardo Barreras Montealegre, explicó el contenido del articulado y las
modificaciones propuestas, luego de lo cual la presidencia del Senado de la República
sometió a consideración la proposición con la que terminaba el informe de
ponencia, obteniendo 54 votos por el sí y ninguno en contra[82].
136.
Por su parte, para la votación del PLE Estatuto de la
Oposición en segundo debate en el Senado de la República, en la sesión del
cuatro (4) de abril de 2017 se realizó el anuncio de la siguiente forma:
“Señor Presidente, los anuncios para la próxima sesión plenaria, de
conformidad con la Sentencia C- 930 del 2014 y del Acto Legislativo número 01
del 2016, son los siguientes:
Con ponencia para segundo debate dentro del Plan Legislativo Especial
para la Paz:
• Proyecto de ley Estatutaria número 03 de 2017 Senado, 06 de 2017
Cámara, por medio de la cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y
algunos derechos a las organizaciones políticas independientes”[83].
137. El PLE Estatuto de la
Oposición fue votado por la Plenaria del Senado de la República en la sesión
del día siguiente a la del señalado anuncio, es decir el cinco (5) de abril de
2017[84]. Se observa que en este anuncio no se indicó
expresamente la fecha de la sesión en la que se procedería a la votación. No
obstante, la fecha resultaba determinable, pues se hizo referencia a la “próxima sesión plenaria”, la cual
ocurrió el día siguiente a la realización del anuncio[85]. Por lo
tanto, consideró la Corte que en el trámite del PLE Estatuto de la Oposición se
dio cumplimiento al requisito de los anuncios, regulado en el inciso 5 del
artículo 160 de la Constitución.
138. La votación en segundo debate del PLE Estatuto de
la Oposición en el Senado de la República se realizó en la sesión del cinco (5)
de abril de 2017. Luego de verificado el quórum deliberatorio, se procedió a la
votación en bloque del PLE Estatuto de la Oposición, incluyendo las
proposiciones avaladas por el Gobierno nacional, obteniéndose el siguiente
resultado: por el SÍ: 53 votos; por el NO: 2 votos[86].
139.
Discusión y votación
del informe de conciliación: Debido a que el texto fue aprobado con discrepancias
en las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, fue
necesario conformar una comisión de conciliación y proceder a la votación del
informe preparado por esta.
141. La Corte observa que los textos aprobados en las
Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
presentaron diferencias con relación a los siguientes artículos: 2, 5, 6, 9,
11, 12, 13, 16, 18, 19, 20, 24, 25, 27, 28, 29, 30 y 31. Por lo anterior, fue
necesario que se conformara una comisión de conciliación, la cual estuvo
integrada por los senadores Roy Barreras Montealegre y Guillermo García Realpe,
y por los representantes Silvio Carrasquilla Torres y Humphrey Roa Sarmiento[87].
142. La comisión elaboró un informe, con el propósito
de conciliar las diferencias surgidas en los textos aprobados en las plenarias.
En este informe se acogió el texto aprobado por la Plenaria del Senado de la
República con relación a los artículos 2, 6, 11, 13, 19, 25 y 28, y el texto
aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes con relación a los
artículos 5, 9, 12, 16, 18, 20, 24, 27 y 29. En ningún caso fue necesario crear
un nuevo texto distinto a los aprobados en Plenaria de ambas cámaras para
resolver las diferencias.
143. El anuncio para
votación del informe de conciliación del PLE Estatuto de la Oposición en la
Cámara de Representantes se realizó en la sesión del veinticinco (25) de abril
de 2017, de la siguiente forma:
“Anuncio de proyectos para la sesión plenaria del día 26 de abril a las
9 de la mañana o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan
proyectos de ley o actos legislativos.
1. Informe de conciliación, procedimiento legislativo especial para la
paz.
1. Proyecto de ley Estatutaria número 006 de 2017 Cámara, 03 de 2017
Senado”[88].
144. El informe que contenía el texto conciliado fue
publicado el veinticinco (25) de abril de 2017[89],
el cual fue aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes el veintiséis (26) de abril de 2017[90].
145. Así mismo, también
encuentra la Corte que la publicación del informe de conciliación se hizo con
un día de anterioridad a la fecha en la que se realizó la votación. La fecha en
la que fue votado el informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara de
Representantes fue el veintiséis (26) de abril de 2017[91]. Por lo
anterior, es claro que el anuncio para votación se hizo en un día distinto a la
fecha en la que esta tuvo finalmente lugar.
146. Por su parte, el
anuncio para votación del informe de conciliación del PLE Estatuto de la
Oposición en la Plenaria del Senado de la República se realizó en la sesión del
veinticinco (25) de abril de 2017, de la siguiente manera:
“anuncio de proyectos de ley y de acto
legislativo para ser considerados y votados en la siguiente Sesión Plenaria a
la del día martes 25 de abril de 2017.
Con el
procedimiento especial legislativo para la paz Con Informe de Conciliación
• Proyecto de Ley
Estatutaria número 03 de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual
se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las
políticas independientes – Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”.
147.
El
informe de conciliación fue votado por el Senado de la República el 26 de abril
de 2017[92].
En consecuencia, se dio cumplimiento al requisito de publicación del informe de
conciliación con por lo menos un día de anticipación a su votación e igualmente
se realizó el anuncio con anterioridad a la sesión en la que se realizó la
votación del informe de conciliación.
148.
Finalmente
se aprecia que el informe de conciliación fue aprobado en ambas cámaras por
mayoría absoluta. Así, en la Plenaria del Senado de la República obtuvo un
total de 53 votos a favor y ninguno en contra[93],
y en la Plenaria de la Cámara de Representantes se obtuvo la siguiente
votación: “Por el sí 87 votos
electrónicos y 4 manuales para un total por el sí de 91 votos. Por el no 15
electrónicos, ninguno manual para un total por el no de 15 votos”[94].
150. Conclusión: Teniendo en cuenta el
trámite descrito con detalle en el presente apartado, considera la Corte que en
los debates del PLE Estatuto de la Oposición el Congreso de la República dio
cumplimiento a las reglas en materia de publicación de ponencias, anuncios para
votación, mayorías, trámite preferente y conformación de una comisión de
conciliación.
iii.
Reglas relacionadas con el cumplimiento de los plazos
propios del PLE Estatuto de la Oposición
151. Entre la aprobación en primer debate en comisiones
constitucionales permanentes y el inicio de la discusión en segundo debate en
la plenaria de cada cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho días
(artículo 160 inciso 1 de la C.P. y artículo 1 literal (d) del AL 01/16): El PLE Estatuto de
la Oposición fue aprobado en primer debate el 7 de marzo de 2017[95]. La
discusión de dicha iniciativa en la Plenaria de la Cámara de Representantes
inició el 22 de marzo de 2017[96]. Por su
parte, la discusión del PLE Estatuto de la Oposición en el Senado de la
República inició el 29 de marzo de 2017[97]. Por lo
anterior, se observa que se cumplió con el presente requisito.
152. Aprobación en el Congreso dentro de una sola legislatura (artículo 153 de
la Constitución: El PLE Estatuto de la
Oposición fue presentado ante el Congreso de la República el 1 de febrero de
2017[98],
y el informe de conciliación sobre este fue aprobado el 26 de abril de 2017 por
la Cámara de Representantes[99]
y por el Senado de la República[100].
Lo anterior permite comprobar que el trámite del PLE Estatuto de la Oposición
se surtió en una sola legislatura.
iv.
Reglas
relacionadas con el contenido del PLE Estatuto de la Oposición
153.
Respeto de los
principios de unidad de materia, de identidad flexible y de consecutividad
(artículos 157, 158, 160 y 161 de la C.P.): De acuerdo con el artículo 158 de la Constitución, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella”, requisito al que la jurisprudencia ha denominado como
“unidad de materia”. De forma reiterada, la Corte ha entendido que el análisis
del cumplimiento del mencionado principio debe tener en cuenta el principio
democrático y la cláusula general de competencia (establecidos especialmente en
los artículos 114 y 150 de la C.P.), por lo que debe concluirse que se
desconoce dicho principio “solo cuando el
precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno al contenido temático de
la ley de la que hace parte”[101].
154. Por otro lado, el
artículo 157 de la Constitución establece, en sus numerales 2 y 3, que, para
convertirse en ley, todo proyecto debe haber sido aprobado en todos los debates
que conforman su trámite. Por su parte, el artículo 160 de la Constitución
establece que “[d]urante el segundo
debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o
supresiones que juzgue conveniente”. La jurisprudencia constitucional ha
denominado a estas exigencias como principios de consecutividad y de identidad
flexible, respectivamente. Ambos principios se encuentran estrechamente
vinculados, pues, en virtud de ellos, para que una materia sea aprobada como
ley, debe haber cursado todos los debates que conforman el trámite legislativo
(principio de consecutividad), sin que ello implique que a lo largo del trámite
no puedan introducirse modificaciones a los textos previamente aprobados,
siempre y cuando guarden relación con asuntos que han sido considerados en los
debates precedentes a aquel en el que se formula la modificación (principio de
identidad flexible)[102]. En
este sentido, sostuvo la Corte lo siguiente:
“En efecto, la
Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley
durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces
que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La
exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se
refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el
primer debate”[103].
155.
Los
principios de unidad de materia, de identidad flexible y de consecutividad
pretenden, entre otras cosas salvaguardar la adecuada deliberación democrática
en el procedimiento de formación de las leyes. En efecto, el principio de
unidad de materia pretende impedir que en una iniciativa legislativa se
incluyan cuestiones del todo ajenas al asunto objeto de discusión y votación,
sobre las cuales pueda haber menor discusión por tratarse de un asunto puntual
respecto de toda la iniciativa bajo consideración del Congreso. A su vez, los
principios de consecutividad y de identidad flexible buscan que los asuntos que
vayan a ser aprobados mediante ley hayan contado con el debate suficiente al
interior del Congreso, al exigir que efectivamente hayan sido discutidos en
todas las etapas del trámite legislativo y al permitir que se consideren
regulaciones alternativas a la inicialmente planteada[104].
156. Para verificar el
cumplimiento de los mencionados principios constitucionales, la Corte procederá
a sintetizar las modificaciones que en cada una de las etapas del trámite
legislativo se introdujeron al texto radicado del PLE Estatuto de la Oposición,
comenzando con el informe de ponencia para primer debate en Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes. En dicho informe se incluyeron modificaciones y
adicionales al texto radicado por el Gobierno nacional[105]. Así, se presentaron modificaciones a los artículos
1, 2, 5, 6, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 29
y 32 en el sentido de reemplazar la palabra “agrupaciones” por “organizaciones”.
157. También se
introdujeron modificaciones a distintos artículos, como se muestra en el
siguiente cuadro:
|
Artículo modificado |
Sentido de la modificación |
|
2 (definiciones) |
Se agregó un nuevo inciso para definir el
derecho de réplica. |
|
5 (principios rectores) |
Se adicionaron dos
principios rectores: el de la construcción de una paz estable y duradera y el
de ejercicio pacífico de la deliberación política. |
|
11 (derechos) |
Se agregaron dos nuevos
derechos de las agrupaciones políticas en oposición, consistentes en
participar en la agenda de las corporaciones públicas y garantizarles el
libre ejercicio de los derechos políticos. |
|
14 (acceso a medios de comunicación en las
instalaciones del Congreso) |
Se precisó que la
facultad de la autoridad electoral de reglamentar el acceso a medios de
comunicación e instalaciones del Congreso y la forma como podrá ser ejercido
a nivel departamental, municipal y distrital debe garantizar condiciones de
equidad y proporcionalidad. |
|
16 (acceso a la información y a la documentación
oficial) |
Se armonizó con lo
previsto en el artículo 258 de la Ley 5 de 1992. |
|
17 (derecho de réplica) |
Se le agregaron dos incisos: uno relacionado con
las condiciones de ejercicio del derecho de réplica frente a tergiversaciones
graves y evidentes o ataques públicos realizados en intervenciones o
alocuciones oficiales haciendo uso de los espacios que la ley reserva para
los funcionarios del Gobierno nacional, departamental, local o distrital, y
el otro sobre el ejercicio del derecho de réplica cuando los mencionados
ataques sean transmitidos en noticieros o programas de opinión. |
|
18 (participación en mesas directivas de plenarias
de corporaciones públicas) |
Se precisó la forma
de participación de las organizaciones en oposición en las mesas directivas
de las corporaciones de elección popular. |
|
19 (día de la oposición) |
Se eliminó el
parágrafo, el cual establecía como falta disciplinaria la inasistencia a las
sesiones convocadas por las organizaciones en oposición. |
|
30 (pérdida de derechos de la oposición) |
Se precisó que el
mandato de la Procuraduría Delegada para la protección de los derechos de la
oposición política será proteger los derechos políticos y de la oposición y
se agregó un parágrafo transitorio concediendo al Procurador General de la
Nación facultades para reformar la entidad en los aspectos necesarios, así
como en los asuntos relacionados con la implementación de los acuerdos de
paz. |
|
31 (seguridad para los miembros de las organizaciones
que se declaren en oposición) |
Se aclaró que los
programas de protección y seguridad que deberá crear el Gobierno nacional a
favor de los miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición
deberán tener un enfoque diferencial y de género. |
159.
En
el trascurso del primer debate fueron presentadas distintas proposiciones, de
las cuales algunas resultaron aprobadas por las Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes[106]. Mediante tales proposiciones aprobadas se
modificaron distintos asuntos, como se expone en el
siguiente cuadro:
|
Artículo modificado |
Sentido de la modificación |
|
6 (curules en el Congreso de
la República a quienes ocupen el segundo lugar en las elecciones para
Presidente y Vicepresidente) |
Se
introdujeron dos modificaciones. Primero, se indicó que las organizaciones
políticas que hubieran inscrito al candidato electo como Presidente,
gobernador o alcalde, no podrían, mientras durara el mandato de estos,
acceder a los beneficios previstos para las organizaciones políticas
declaradas en oposición. Y, segundo, se estableció la posibilidad de otorgar
curules en las corporaciones públicas a quienes hubieran obtenido la segunda
votación en las elecciones para Presidente de la República, Gobernador de
Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal. |
|
7 (curules en corporaciones
públicas regionales para quienes ocupen el segundo lugar en las elecciones a
Gobernador, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal) |
Se agregaron cuatro incisos adicionales, sobre las
siguientes cuestiones: se estableció la
posibilidad de otorgar curules en las corporaciones públicas a quienes
hubieran obtenido la segunda votación en las elecciones para Gobernador de
Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal; se aclaró que los
mencionados candidatos deberían, antes de la realización de las elecciones a
corporaciones públicas, manifestar por escrito frente a la autoridad
escrutadora competente su decisión de aceptar o no una curul en la Asamblea
Departamental y los Concejos Distritales y Municipales respectivos; se
estableció el procedimiento aplicable en caso de que los mencionados
candidatos manifestaran su no aceptación de la curul antes descrita; y se
reguló el procedimiento de expedición de las credenciales como diputados o
concejales distritales o municipales a los candidatos que hubieran ocupado en
segundo lugar en las elecciones para Gobernador de Departamento, Alcalde
Distrital y Alcalde Municipal y manifestaran su aceptación de la curul a la
que hace referencia este artículo. |
|
17 (derecho de réplica) |
Se
eliminó el apartado final, con el propósito de suprimir la regla de
competencia relativa a los tribunales administrativos y al Consejo de Estado. |
|
23 (derecho de oposición en
juntas administradoras locales) |
Se
eliminó la expresión “día de la
oposición” para reemplazarla por la expresión “participación en la agenda de la corporación pública en los términos
de esta ley”. |
160.
En
la respectiva ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes y en
el Senado de la República se propusieron nuevas modificaciones a diferentes
artículos del texto aprobado en primer debate en sesión conjunta[107],
como se detalla a continuación:
|
Artículo modificado |
Sentido de la modificación |
|
Artículo 5 (principios rectores) |
Se
agregó un nuevo principio, denominado principio de control político. |
|
Artículo 6 (declaración política de oposición) |
Se
realizaron dos modificaciones. Por un lado, se propuso que las organizaciones
políticas, exceptuando aquellas que hubieran avalado al candidato electo como
Presidente, gobernador o alcalde, podrían modificar su declaración política
durante el periodo de Gobierno durante una sola vez. Por otro lado, se
eliminaron los incisos 4 y 5 de este artículo, relacionados con la
posibilidad de otorgar curules en las corporaciones públicas a quienes
hubieran obtenido la segunda votación en las elecciones para Presidente de la
República, Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal. |
|
Artículo 7 (niveles territoriales de oposición política) |
Se
eliminaron los incisos que fueron añadidos a este artículo en el debate por
parte de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanente |
|
Artículo 8 (competencia para efectuar la declaración
política) |
Se
modificó el parágrafo transitorio de esta norma, en el sentido de señalar
que, antes del 20 de julio de 2018, las organizaciones políticas deberán
modificar sus estatutos y definir el mecanismo o autoridades competentes para
realizar la declaración política. |
|
Artículo 12 (financiación adicional para el ejercicio de la
política) |
Se
señaló que el Fondo Nacional de Financiación Política deberá garantizar
internamente el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los principios
constitucionales y legales fijados en el Estatuto de la Oposición.
Igualmente, se precisó que las autoridades competentes deberán adelantar las
medidas necesarias para asegurar la financiación en los términos del ese
artículo a partir del 10 de julio de 2018. |
|
Artículo 19 (participación en la agenda de las corporaciones
públicas) |
Se
precisó que las legislaturas a las que se refiere son las establecidas en el
artículo 138 de la Constitución. A su vez, se agregó un parágrafo, de acuerdo
con el cual se considerará falta grave la inasistencia, sin causa
justificada, por parte del funcionario del Gobierno nacional o local citado a
debate de control político durante las sesiones en las que el orden del día
haya sido determinado por las organizaciones políticas declaradas en
oposición. |
|
Artículo 22 (debate sobre el Plan de Desarrollo y presupuesto) |
Se
agregaron tres incisos, que disponen lo siguiente: (i) el respectivo Gobierno
deberá hacer público en los portales web institucionales los programas y
proyectos que se pretendan ejecutar, al igual que las modificaciones o
adiciones a su articulado presentadas en el trámite de dichos proyectos; (ii)
los gobiernos nacionales, departamentales, distritales y municipales deben
realizar audiencias públicas para que la ciudadanía pueda conocer los
proyectos de inversión en el marco de los planes plurianuales y puedan
presentar propuestas de priorización de las respectivas inversiones; y (iii)
y antes de finalizar cada año del período constitucional, el Presidente de la
República, los gobernadores y los alcaldes distritales y municipales
presentarán a la respectiva corporación pública de elección popular un
informe de cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo y ejecución del
presupuesto de inversión. |
|
25 (curules a corporaciones públicas de elección
popular de las entidades territoriales) |
Se
agregó un inciso (el inciso segundo), relacionado con el momento para que los
candidatos que ocuparon el segundo puesto en votación a gobernador, alcalde
distrital o alcalde municipal manifiesten su decisión de aceptar o no una
curul en la Asamblea Departamental o en los Concejos Distritales o
Municipales. |
|
29 (inhabilidades) |
Se
modificó el título, para que quede como “protección
de la declaratoria de oposición”. |
|
30 (Procuraduría Delegada para la Protección de los
Derechos Políticos y de la Oposición) |
Se
especificó que el informe que deberá elaborar la mencionada procuraduría
deberá contener un balance del ejercicio del derecho fundamental a la
oposición en el nivel nacional, departamental y municipal, así como del nivel
de cumplimiento de los demás derechos consagrados en el Estatuto de la
Oposición. También se propuso agregar un parágrafo transitorio, que concede
facultades al Presidente de la República para reformar la Procuraduría
General de la Nación en los aspectos estrictamente necesarios para la entrada
en funcionamiento de la Procuraduría Delegada para la protección de los
derechos políticos y de la oposición. |
|
33 (sobre la vigencia del Estatuto de la Oposición) |
Se
precisó que entraría a regir a partir del 20 de julio de 2018. |
161.
El
texto propuesto en el informe de ponencia para segundo debate del PLE Estatuto
de la Oposición fue aprobado con modificaciones por las plenarias de la Cámara
de Representantes y del Senado de la República. Las modificaciones aprobadas
fueron distintas en ambas cámaras, por lo que se reseñarán de manera separada.
162. Las modificaciones al informe de ponencia para
segundo debate al PLE Estatuto de la Oposición aprobadas en la Plenaria del
Senado de la República fueron las siguientes[108]:
|
Artículo modificado |
Sentido de la modificación |
|
5 (principios rectores) |
Se
agregó un nuevo principio, denominado diversidad étnica. |
|
6 (declaración política) |
Se
afirmó que todas las organizaciones políticas, sin excepción, podrán por una
sola vez, ante la autoridad electoral, modificar su declaración política
durante el período de gobierno. |
|
11 (derechos de las organizaciones políticas
declaradas en oposición) |
Se
agregó un parágrafo, que indica que se promoverán garantías y mecanismos de
acciones afirmativas para que los partidos y movimientos sociales de los
pueblos indígenas y afro descendientes accedan a los derechos reconocidos en
este artículo. |
|
19 (participación en la agenda de las comunidades
públicas) |
Se
eliminó el inciso 2, el cual disponía que cuando una sesión cuyo orden del
día hubiera sido determinado por las organizaciones en oposición no se
hubiere agotado en el día señalado hasta máximo en la siguiente se
continuaría con el mismo orden. |
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26 (organizaciones políticas independientes) |
Se
unificaron los incisos 1 y 2 del literal c). |
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27 (protección de la declaración de independencia) |
Se
precisa la redacción de la inhabilidad allí prevista. |
163. Por su parte, las modificaciones al informe de
ponencia para segundo debate del PLE Estatuto de la Oposición aprobadas por la
Cámara de Representantes[109]
fueron las siguientes:
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Artículo modificado |
Sentido de la modificación |
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2 (definiciones) |
Se
precisó la redacción del derecho de réplica. |
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5 (principios rectores) |
Se
agregó un nuevo principio, denominado diversidad étnica. |
|
6 (declaración política) |
Se
eliminó la referencia a la Ley 1475 de 2011. |
164.
Debido
a que en las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes
se aprobaron textos discrepantes del PLE Estatuto de la Oposición fue necesario
conformar una comisión accidental de conciliación. Este aspecto fue analizado
con detalle por la Corte (ver supra,
numerales 139 a 149).
165.
Del
anterior recuento del texto publicado del PLE Estatuto de la Oposición, de los
informes de ponencia para primer debate en Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes y segundo debate en la plenaria de cada cámara, y de los textos
aprobados por las distintas células legislativas, la Corte concluye que todas
las modificaciones y adiciones introducidas al texto de dicho proyecto cumplen
las exigencias procedimentales que se analizan. Así, los cinco capítulos que
conforman el PLE Estatuto de la Oposición tienen un hilo conector común:
reconocer y garantizar el ejercicio de una función crítica al Gobierno por
parte de organizaciones políticas (ver supra,
numeral 79). Todos esos capítulos, al igual que los
artículos que de ellos hacen parte, están estrechamente relacionados con el
ejercicio de dicha función crítica, en la medida en que establecen el
procedimiento para que una organización política pueda declararse en oposición
o independiente, determinan los derechos que de ello se derivan y señalan
mecanismos de protección al ejercicio de la función crítica al Gobierno.
166. Además de guardar una relación temática clara, la
propia Constitución facilita la verificación de la unidad de materia en el PLE
Estatuto de la Oposición, pues en su artículo 112 establece una serie de
contenidos (ver supra, numeral 82) que deben hacer parte de él, los cuales, como
ya se tuvo oportunidad de señalar (ver supra,
numeral 84), fueron recogidos por la iniciativa legislativa
revisada por la Corte. Por esa razón, se advierte que se respetó el principio
de unidad de materia en la aprobación del PLE Estatuto de la Oposición. Además,
no sobra recordar que, según jurisprudencia consolidada de la Corte, para
respetar el principio democrático y la iniciativa legislativa debe considerarse
que el principio de unidad de materia solo se desconoce en caso de que una
disposición sea totalmente ajena al contenido general del proyecto (ver supra, numeral 153).
167. Esta iniciativa también cumplió con los
principios de consecutividad y de identidad flexible, pues se advierte que las
modificaciones realizadas en el trascurso del trámite legislativo tuvieron la
finalidad de precisar disposiciones ya existentes. Así, se advierte que los dos
únicos artículos nuevos que se adicionaron al texto radicado por el Ministro
del Interior sobre el PLE Estatuto de la Oposición fueron el 24 y 25 (ver supra, numeral 158), relacionados con la posibilidad de otorgar
curules en las respectivas corporaciones públicas a quienes hubieran obtenido
la segunda votación en las elecciones para Presidente de la República, Gobernador
de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal. Estos artículos fueron
planteados desde el primer debate y sometidos a discusión y votación en los
debates restantes. Además, guardan relación con la oposición política, al punto
que el propio artículo 112 de la Constitución se refiere a ellos.
168. Las demás modificaciones que se introdujeron al
texto presentado por el Ministro del Interior sobre el PLE Estatuto de la
Oposición pretenden precisar o ampliar el alcance de las normas previamente
existentes, por lo que la Corte considera que no son temas nuevos, y que en
consecuencia respetan el principio de identidad flexible.
169. En consecuencia, concluye la Corte que en el
trámite de aprobación del PLE Estatuto de la Oposición el Congreso de la
República respetó los principios de unidad de materia, de identidad flexible y
de consecutividad.
170. Solo podrá tener modificaciones siempre que ellas se ajusten al contenido
del Acuerdo Final y cuenten con el aval previo del Gobierno nacional (artículo
1 literal h) del AL 01/16):
Como se indicó antes (ver supra,
numeral 76), la exigencia de que las modificaciones a los
proyectos de acto legislativo y de ley cuenten con aval previo del Gobierno
nacional fue declarada inconstitucional mediante la sentencia C-332 de 2017. No
obstante, dado que la Corte no dio efectos retroactivos a su decisión, se
entiende que este requisito estaba vigente al momento de la tramitación del PLE
Estatuto de la Oposición, por lo que debe la Corte evaluar su cumplimiento (ver
supra, numeral 76).
171.
Con
fundamento en lo anterior, el texto radicado por el Gobierno nacional del PLE
Estatuto de la Oposición tuvo distintas modificaciones. Así sucedió en la ponencia
para primer debate (ver supra,
numerales 156 a 158), en el trascurso del Primer Debate en
Comisiones Constitucionales Permanentes (ver supra, numeral 159), en la ponencia para segundo debate en la
Cámara de Representantes y en el Senado de la República (ver supra, numeral 160), en el transcurso del segundo debate, tanto en
la Cámara de Representantes (ver supra,
numeral 163) como en el Senado de la República (ver supra, numeral 162). Consta en el expediente que todas estas
modificaciones contaron con el aval del Gobierno nacional[110],
cumpliendo así el requisito constitucional analizado.
172.
Cuando los proyectos
de ley estatutaria ordenen gasto público, debe darse cumplimiento de lo
previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003[111]:
El mencionado artículo
dispone que en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo
que ordene gastos o conceda beneficios tributarios debe hacerse explícito cuál
es su impacto fiscal y establecerse su compatibilidad con el marco fiscal de
mediano plazo que dicta anualmente el Gobierno Nacional. Para el efecto prevé
que en las exposiciones de motivos de los proyectos y en cada una de las
ponencias para debate se debe incluir expresamente los costos fiscales de los
mismos y la fuente de ingreso adicional para cubrir los mencionados costos. De
la misma manera, dicha regulación establece que durante el trámite de los
proyectos el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los costos
fiscales que se han estimado para cada una de las iniciativas, así como sobre
la fuente de ingresos para cubrirlas y sobre la compatibilidad del proyecto con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Así
pues, el mencionado artículo es una importante herramienta para racionalizar el
proceso legislativo, y para promover la aplicación y el cumplimiento de las
leyes, visto desde una perspectiva de efectividad de las políticas públicas. No
obstante, esta Corte ha precisado que el requisito allí establecido es
responsabilidad tanto del Ejecutivo como del Legislador[112],
pero no es una limitación para que el Congreso desarrolle su función
legislativa[113].
En
el asunto bajo examen, observó la Corte que: (i) la mayor parte de las medidas
incluidas en el PLEEO (con excepción de las que se señalan a continuación), si
bien demandan actuaciones de Estado, no representan la destinación de recursos
adicionales del Presupuesto General de la Nación, o bien por encontrarse
subsumidas en las competencias de las respectivas entidades, o no se dispuso
que su financiación se haría con cargo a dichos recursos; (ii) desde la exposición
de motivos del PLEEO, se incluyó una expresa referencia en el articulado del
mismo, referente a dichos efectos[114];
y (iii) durante todo el trámite legislativo, las ponencias que sirvieron de
fundamento a los debates tanto en comisión como en Plenaria tuvieron en cuenta
este aspecto fiscal[115].
173.
Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público intervino en el trámite legislativo[116], y
posteriormente en escrito enviado a la Corte, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público informó que algunas medidas del PLE Estatuto de la Oposición se
financiarían con recursos del Presupuesto General de la Nación o que podrían
implicar efectos fiscales. Esta cartera se refiere específicamente a lo
previsto en los artículos 12, 13, 24 y 30 del proyecto bajo revisión. Indica el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público que, para cumplir con lo previsto en el artículo 12 del PLE Estatuto de
la Oposición, el cual ordena apropiar un cinco por ciento (5%) adicional del
Fondo de Financiación Política, en el Presupuesto General de la Nación para
2017 se apropiaron $42.269.000.000 para funcionamiento permanente de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por lo que se estima
que esta norma implicará un gasto anual equivalente a $2.113.500.000.
174. Con relación al artículo 13, que asigna espacios
adicionales en medios de comunicación social del Estado y en los que hacen uso
del espectro electromagnético con cargo al Presupuesto General de la Nación,
indica el Ministerio que aún no existe una estimación, pues para la entrada en
funcionamiento de este artículo se requiere una reglamentación de la autoridad
electoral, que, por supuesto, aún no existe.
175. Respecto del artículo 24, el cual establece la
posibilidad de otorgar curules adicionales en el Senado y la Cámara de
Representantes a quienes hubieran obtenido la segunda votación para Presidente
y Vicepresidente de la República, el Ministerio señala que, calculado a valor
de 2016, el costo de cada congresista es de $553.084.519, a lo que hay que
sumar un valor anual de $442.630.200, correspondiente al costo de una Unidad de
Trabajo Legislativo, regulada en el artículo 388 de la Ley 5 de 1992. Sostiene
finalmente que cada uno de estos valores debe ser multiplicado por dos.
176. A su vez, indica que el artículo 30, que dispone
la creación de la Procuraduría Delegada para los Derechos de la Oposición, una
vez consultado este asunto a la Procuraduría General de la Nación, se estima
que lo allí previsto implicaría un costo de aproximadamente $11.258.600.000.
177. Finalmente, advierte que todas las medidas
específicas contempladas en el PLE Estatuto de la Oposición deberán ser
consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el Marco de Gasto de
Mediano Plazo y con la Regla Fiscal, según lo establecido en la Constitución Política
y en la Ley 1473 de 2011. Consecuentemente, no advierte la Corte irregularidad
sobre este aspecto y no cabe estimar inexequibilidad alguna en este sentido.
178. Si el proyecto de ley estatutaria incluye medidas que
afecten directamente a las comunidades étnicas, debe realizarse el
procedimiento de consulta previa, en las condiciones previstas en la
jurisprudencia constitucional (artículo 7 de la C.P. y artículo 6 del Convenio
169 de la Organización Internacional del Trabajo –OIT–)[117]: De acuerdo con el artículo 7 de la Constitución
Política, el Estado colombiano protege y reconoce la diversidad étnica y
cultural de la Nación. Uno de los mecanismos a través de los cuales se
materializa esta cláusula es el artículo 6 del Convenio 169 del Convenio de la
OIT, el cual establece que los Estados parte deben “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados
y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente” (subrayas por fuera del texto original). Según lo
establece el artículo 1 del mencionado tratado, este aplica a los pueblos
tribales o indígenas. Conviene recordar que, en virtud del artículo 93 de la
Constitución, el artículo 6 del Convenio 169 del Convenio de la OIT hace parte
del bloque de constitucionalidad[118].
179.
En
su jurisprudencia, la Corte ha precisado que la consulta previa frente a
iniciativas legislativas procede cuando estas puedan afectarles de manera
directa, lo cual sucede en cualquiera de estas dos circunstancias: cuando una
iniciativa se relaciona con una comunidad diferenciada o cuando tal iniciativa
sea de contenido general pero tenga una incidencia específica y verificable en
determinada comunidad. Si se presenta alguna de estas dos circunstancias y en
todo caso la iniciativa legislativa no fue sometida a consulta deberá, por
regla general, ser declarada inexequible[119].
Por el contrario, según lo ha señalado la Corte, “aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de forma
igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las
comunidades tradicionales, no están sujetas al deber de consulta, excepto
cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito
del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses”[120].
180. Igualmente, de la jurisprudencia de la Corte
también pueden identificarse asuntos que se ha considerado que inciden de
manera directa y específica en las comunidades étnicas y que, en consecuencia,
cuando vayan a ser regulados a través de una iniciativa legislativa deben ser
sometidos a consulta. Se trata de asuntos como los relacionados con la
identidad de las comunidades, entre ellos el territorio, el aprovechamiento de
la tierra rural y forestal, o la explotación de recursos naturales en las zonas
en que se asientan las comunidades diferenciadas. Igualmente, ha sostenido que
la consulta procede respecto de cuestiones relativas a la autonomía que la
Constitución reconoce a las comunidades indígenas y afro descendientes, en
materias como la conformación, delimitación y relaciones con las demás
entidades locales de las unidades territoriales de las comunidades indígenas, o
los aspectos propios del gobierno de los territorios donde habitan las
comunidades indígenas, como la explotación de los recursos naturales al
interior de ellos. Conviene resaltar, tal como lo ha hecho la Corte antes, que
este listado de materias no es exhaustivo[121].
181. Ateniendo al contenido del PLE Estatuto de la
Oposición –el cual fue expuesto con más detalle antes (ver supra, numeral 79) –, recuerda la Corte que este tiene como
propósito adoptar el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos de
las organizaciones políticas independientes, para lo cual establece, en
términos generales, el procedimiento para declararse en oposición o
independiente del Gobierno, los derechos que le corresponden a las
organizaciones que opten por alguna de estas dos alternativas y los mecanismos
para protegerlos. Se trata entonces de una cuestión que no tiene el propósito
de regular de forma específica y diferenciada asuntos propios de comunidades
étnicas, sino que aborda una cuestión general, al desarrollar el contenido del
artículo 112 de la Constitución.
182. Además, la cuestión general que aborda el PLE
Estatuto de la Oposición no tiene una incidencia directa en determinada
comunidad étnica, pues se relaciona con el ejercicio de la política, y, aunque
este es un escenario al que concurren las comunidades étnicas, no se advierte
alguna forma de incidencia en la actividad política de las comunidades étnicas.
Finalmente, destaca la Corte que el asunto propio del PLEEO que se analiza no
aborda ninguna de las cuestiones que la jurisprudencia constitucional ha
indicado como ejemplos de asuntos en los que se configura la afectación directa
a las comunidades étnicas.
183. Ahora bien, aunque es claro que el propósito
general del PLE Estatuto de la Oposición no implicaba la consulta de la
totalidad del articulado, conviene analizar si dicha consulta debió proceder
respecto de algunas medidas específicas que este contiene. Particularmente, se
refiere la Corte a lo dispuesto en el literal (j) del artículo 5 del mencionado
proyecto, el cual hace referencia a la diversidad étnica como uno de los
principios rectores del PLEEO[122],
así como a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 11 del mismo, relativo a
los derechos de las organizaciones políticas que se declaren en oposición[123].
Advierte la Corte que la primera norma mencionada establece una obligación de
respeto de las comunidades étnicas, conforme a la cual las organizaciones
políticas y las personas en general deben abstenerse
de atentar contra las posiciones culturales, ideológicas, cosmovisión y
opiniones políticas de esas comunidades. La segunda norma mencionada, por su
parte, impone una obligación de distinta naturaleza, en la medida que establece
que el Estado debe promover que los
partidos y movimientos sociales de los pueblos indígenas y afro descendientes
tengan acceso a los derechos reconocidos a las agrupaciones políticas que se
declaren en oposición.
184. Según lo anterior, considera la Corte que el
literal (j) del artículo 5 del PLE Estatuto de la Oposición es una norma
dirigida a todas las personas, particularmente a las organizaciones políticas,
a las que les impone la obligación de respetar la diversidad étnica. Por ello,
no puede entenderse que afecta a las comunidades étnicas, en el sentido del
artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. Por su parte, el parágrafo del artículo
11 del PLE Estatuto de la Oposición pretende promover la participación de los
pueblos indígenas y de las comunidades afro descendientes en la política, para
lo cual señala que deben reconocérsele los derechos establecidos a favor de las
agrupaciones políticas de oposición. Así, siguiendo los lineamientos expuestos
en anteriores pronunciamientos de la Corte[124],
dado que se trata de una garantía que promueve la inclusión política de los
mencionados grupos, no resulta contrario a los mandatos constitucionales que no
se hubiera realizado consulta previa con ellos en el trámite del PLE Estatuto
de la Oposición, siempre que, antes de la aplicación efectiva de la norma tal
proceso de consulta tenga efectivamente lugar.
185. Por las razones planteadas, concluye la Corte
que en el trámite del proyecto de ley que se revisa no correspondía agotar el
requisito de la consulta previa para su aprobación, ni respecto de la totalidad
del proyecto ni respecto de algunas de sus disposiciones, particularmente el literal
(j) del artículo 5 y el parágrafo del artículo 11.
v.
Síntesis del análisis del procedimiento legislativo
surtido en el PLE Estatuto de la Oposición
186. Una vez revisado el cumplimiento de cada una de las
reglas aplicables en materia de vicios de procedimiento en su formación,
concluye la Corte que el trámite legislativo del PLE Estatuto de la Oposición
se hizo con observancia de la totalidad de las normas constitucionales que
resultaban aplicables.
187.
Superado el análisis de vicios
de procedimiento en su formación del PLE Estatuto de la Oposición, procede la
Corte a realizar el examen de los asuntos de contenido material. Para el
efecto, como primera medida, se realizarán unas consideraciones sobre la
naturaleza del Estado democrático, participativo y pluralista, así como sobre
el fundamento constitucional de la oposición política en Colombia. Dichas
consideraciones son transversales a cada uno de los artículos contenidos en el
PLE Estatuto de la Oposición. Posteriormente, se aludirá al fundamento en
derecho comparado sobre las condiciones y garantías de la oposición política.
Para después, proceder con el examen constitucional del contenido material de
cada una de las disposiciones del mencionado PLE Estatuto de la Oposición.
189.
Bajo ese modelo de Estado
constitucional, el sistema jurídico colombiano reconoce a la democracia como un
principio fundante[125] y
estructural de la sociedad, en la medida que, por un lado, instituye el texto
constitucional,[126] y por
otro, confiere al pueblo la titularidad de la soberanía para conformar el poder
público, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes (art. 3°,
C.P.).
190.
En lo que respecta a su
significado, el principio democrático en la organización política puede ser
concebido de diferentes maneras por la forma en la que se articula con
múltiples elementos de la Constitución (soberanía, pueblo, participación y
representación). Así, este principio del ordenamiento jurídico puede ser
definido como: (i) fuente de legitimidad,
en tanto sirve de justificación del poder político ejercido por los
diferentes órganos; (ii) fundamento de
derechos y obligaciones, dado que reconoce y tutela los derechos de
participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control del
poder político e impone deberes de respeto y protección al Estado y a los
particulares; y (iii) expresión de reglas de funcionamiento y toma de
decisiones, toda vez que determina la forma en que tal poder opera
democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse.[127]
191.
En línea con lo anterior,
la Corte Constitucional ha precisado que la elección de un marco democrático y participativo para el
desarrollo de las relaciones entre Estado y particulares, cuanto menos,
implica:
“(i) que el
Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder
público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar,
administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o
directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los
habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante
los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el
Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en
el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o
directamente”.[128]
192.
Estas implicaciones,
plasmadas en diversos apartes de la Carta e identificadas por la jurisprudencia
constitucional, demuestran la existencia de un vínculo inescindible entre la
democracia y la participación, entendida esta última como principio definitorio
de la Constitución[129],
derecho[130]
y fin esencial del Estado, en virtud del cual se debe “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y
en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”[131].
193.
La relación entre estos
principios constitucionales ha sido objeto de pronunciamiento de la Corte, en
el sentido de que, el carácter participativo del modelo democrático permite a
las personas definir el “destino colectivo” mediante la intervención “en los distintos escenarios, materias y
procesos de la vida institucional y social del país”[132]. Dicha
garantía, además de imprimir a la democracia un carácter “expansivo y universal”[133],
implica para su realización el reconocimiento de derechos constitucionalmente
establecidos que tornan efectiva la participación de los ciudadanos. Así, por
ejemplo, el artículo 40 Superior, prescribe el derecho general que tiene todo
ciudadano a participar en la conformación,
ejercicio y control de poder político, así como los derechos particulares
que se derivan de dichas facultades[134], las
cuales, en todo caso, deben realizarse mediante la formas democráticas
constitucionalmente instituidas: democracia
participativa y democracia representativa.
194.
Con la Constitución de 1991
se modificó y, consecuentemente, se complementó el modelo de democracia
representativa establecido en el anterior régimen político, con mecanismos
propios de la democracia participativa[135]. Este
Tribunal, en sentencia C-089 de 1994, explicó con claridad el sentido y la
importancia de dicho cambio constitucional:
“(…) El
fortalecimiento y la profundización de la democracia participativa fue el
designio inequívoco de la Asamblea Nacional Constituyente, luego traducido en
las disposiciones de la Carta Política que ahora rige el destino de Colombia y
de las que se infiere el mandato de afianzar y extender la democracia tanto en
el escenario electoral como en los demás procesos públicos y sociales en los
que se adopten decisiones y concentren poderes que interesen a la comunidad por
la influencia que puedan tener en la vida social y personal.
La
democratización del Estado y de la sociedad que prescribe la Constitución no es
independiente de un progresivo y constante esfuerzo de construcción histórica
que compromete a los colombianos - en mayor grado, desde luego, a las
instituciones públicas y a los sujetos privados que detentan posiciones de
poder social o político - y de cuyo resultado se derivará la mayor o menor
legitimidad de las instituciones, no menos que la vigencia material de la Carta
y la consecución y consolidación de la paz pública”.
195.
Por lo demás, es claro que
en el actual marco constitucional y democrático, el pueblo tiene la facultad de
intervenir de dos formas en la toma de decisiones que lo afectan. Por un lado,
la democracia representativa, en virtud de la cual “las personas afectadas eligen representantes para hablar por ellos en
el ámbito de los organismos decisorios representativos, es decir, constituidos
específicamente para permitir la interacción entre quienes toman las decisiones
y los representantes elegidos colectivamente por las personas potencialmente
afectadas.” Y por otro, el modelo de la democracia participativa, en el que
“los afectados se involucran directamente
en la adopción de las decisiones, y ejercen su voz no para elegir a un
representante que hablará por ellos, sino para participar directamente en la
toma de la decisión”[136].
196. Para la Corte, el símil entre los sistemas aludidos, indica que “el concepto de democracia participativa es
más moderno y amplio que el de la democracia representativa. Abarca el traslado
de los principios democráticos a esferas diferentes de la electoral, lo cual
está expresamente plasmado en el artículo 2° de la Carta. Es una extensión del
concepto de ciudadanía y un replanteamiento de su papel en una esfera pública
que rebasa lo meramente electoral y estatal”[137]. De ahí que, “[e]l ciudadano puede participar
permanentemente en los procesos decisorios que incidirán en el rumbo de su vida”[138], sin que se circunscriba
su intervención al derecho al sufragio, tal y como ocurre en la democracia
meramente representativa.
197.
Por las razones expuestas
en precedencia, la democracia participativa, en tanto principio, finalidad y
forma de gobierno (Preámbulo, arts. 1 y 2, C.P.), debe ser no solo protegida,
sino también promovida por el Estado colombiano, de manera tal que sus
decisiones, legitimadas en mayor medida por este hecho, respondan efectivamente
a las crecientes necesidades que tienen los diversos sectores de la población[139].
198.
En este punto, es
importante resaltar que, al modelo de democracia participativa se integra
necesariamente el carácter pluralista
del Estado Social de Derecho[140]. La Corte en sentencia
C-141 de 2010, al examinar el alcance de la habilitación que tenía el Congreso
de la República para modificar el texto del articulado presentado en la
iniciativa ciudadana de un referendo constitucional, precisó el significado del
pluralismo en la democracia constitucional. En concreto, manifestó:
“El pluralismo (…) se opone al unanimismo, pues acepta el juego de las
diferentes opciones ideológicas; desconfía de la homogeneidad, porque reconoce
la heterogeneidad de la sociedad, así como la existencia de los grupos a los
que pertenecen los individuos; rechaza el carácter absoluto de las opiniones o
tendencias, ya que le otorga legitimidad a los distintos puntos de vista;
promueve la participación política en la medida en que da oportunidad de
expresarse a diversas propuestas y grupos sociales y supone la aceptación de
las reglas fijadas para tornar viable esa expresión y hacerla accesible a todos”.
199.
De ese modo, el pueblo en
ejercicio de su soberanía e independencia, mediante la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, abandonó la concepción homogéneo contenido en la
Constitución de 1886, para en su lugar implementar una organización política
pluralista en la que se destaca el deber de garantizar la participación de
todas las personas en los asuntos que les afecta, sin importar la ideología, raza,
género, origen, religión, institución o grupo social al que pertenezcan.
200.
Consideraciones de ese
talante han sido plasmadas por la jurisprudencia de este Tribunal, al prever
que “[l]a noción de pueblo que acompaña
la concepción de democracia liberal constitucional no puede ser ajena a la
noción de pluralismo e implica la coexistencia de diferentes ideas, razas,
géneros, orígenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de
tan heterogénea composición al escoger un modelo de democracia constitucional
acepta que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano
acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo democrático e instituye cauces
a través de los cuales pueda expresarse con todo y su diversidad. Por ello, en los estados contemporáneos la
voz del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea
mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una
manifestación de esa pluralidad.”[141] (Negrilla fuera del original).
201.
En ese contexto, la
jurisprudencia de esta Corte, desde sus primeros pronunciamientos, se ha
ocupado de definir las dimensiones correlativas al principio de pluralismo
constitucional, a saber:
(i)
Pluralismo ideológico. La Corte se ha referido a
esta dimensión como “la insospechada
variedad de opiniones que coexisten en el seno de la sociedad”, en la cual
no es conveniente ni posible “imponer una
sola orientación”. Ello, en razón a que, el Estado que se erige como
democrático, debe permitir y favorecer “la
expresión y difusión de esa diversidad de creencias con múltiples matices,
opiniones o concepciones del mundo”[142].
(ii)
Pluralismo institucional. Esta dimensión versa
sobre la forma en la que se atribuye el ejercicio del poder público a “diversas organizaciones estatales” y la
manera de cómo estas, se relacionan y, en efecto, facilitan un acercamiento,
con las personas y los diferentes grupos que estas conforman, ya sea por
vínculo natural o por la decisión autónoma de afiliarse[143].
202.
Vale resaltar que, ambas
dimensiones del pluralismo pueden confluir en un mismo escenario, cuando, por
ejemplo, las diversas opiniones presentes en una sociedad respecto de asuntos
de interés público son expresadas por distintos grupos y organizaciones a
través de los procesos y canales legalmente instituidos. En ese supuesto opera
el pluralismo político, el cual presupone “la
necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias
ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de
identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de
género, minorías étnicas, juventudes, etc.”[144].
203.
En ese plano, precisamente,
los partidos y movimientos políticos son una de las formas que la Constitución
prevé para garantizar a todos los ciudadanos la participación política en la
definición de la agenda estatal. En efecto, como lo ha señalado la Corte, el
carácter pluralista implícito en el Estado constitucional y democrático tiene directa incidencia en la
estructura y organización de ese tipo de asociaciones (art. 107 Superior), por
cuanto les impone el deber de incorporar internamente los conductos apropiados
que“(i) permit[an] la deliberación de las distintas vertientes
ideológicas al interior de la agrupación;” y “(ii) articul[en] esas posiciones
con la regla de mayoría, utilizada para la toma de decisiones dentro del
partido o movimiento político.”[145] De esta manera, los partidos y movimientos políticos, en tanto
mecanismo de participación política, cumplen con la función de canalizar y comunicar
al Gobierno las exigencias, así como las expresiones de apoyo u oposición de
los gobernados, en especial las de las minorías de conformidad con lo previsto
en el artículo 112 Superior.
204.
Sobre esa base, y con
fundamento en las disposiciones constitucionales por medio de las que se
desarrolla el principio de participación, la Corte mediante sentencia C-577 de
2014, al resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el
artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012[146],
determinó que “[u]n elemento
definitorio/esencial/axial a la Constitución colombiana es: la participación
política como principio fundante y transversal al régimen constitucional
colombiano resulta esencial en la conformación, ejercicio y control del poder
en un Estado democrático como el establecido a partir de la Constitución de
1991”.
206.
El mandato constitucional de incorporar un estatuto de
la oposición, con el fin de dotar de garantías concretas el ejercicio de la
oposición política aparece por primera vez en el constitucionalismo colombiano
en el año de 1991; si bien, anteriormente, las Constituciones incluyeron
disposiciones relativas al ejercicio de los derechos políticos, no se
encargaron de enunciar, en concreto, las garantías para la oposición política[147].
207. De acuerdo con los
debates de la Asamblea Nacional Constituyente con el estatuto de la oposición
se buscó superar el sistema político “bipartidista” y cerrado al escrutinio
ciudadano[148],
denunciado en las sesiones de la Asamblea Constituyente, para darle a los
distintos grupos políticos la posibilidad de pacíficamente y por las vías del
derecho fiscalizar el poder, criticarlo y ofrecer alternativas para la
alternancia política. Al respecto, el constituyente, Hernando Herrera Vergara
manifestaría que con la creación de un estatuto de la oposición “nadie tendrá por qué hacer oposición
clandestina, ni apelar a medios que no puedan utilizarse públicamente”[149]
208.
En efecto, en medio de la discusión de estas
propuestas en la comisión primera, se puso de presente la necesidad de
consagrar garantías a los grupos, movimientos y partidos para el ejercicio
pacífico de la oposición. En este sentido, la constituyente Aida Yolanda Abella
Esquivel, puso de presente la grave situación de desprotección de la Unión
Patriótica, y la necesidad de que la oposición política se viera protegida
frente a la violencia que padecía en ese entonces el país, llamado al que se
unieron los constituyentes Horacio Serpa, Alfredo Vásquez Carrizosa y Álvaro
Leyva Durán[150].
209. La subcomisión Cuarta
de la Comisión Primera fue el escenario donde se debatió la propuesta que se
presentaría en la Asamblea Nacional Constituyente, respecto de la naturaleza de
la oposición política. Algunos de sus miembros defendieron que se trataba de un
derecho fundamental[151],
mientras que para otros era un componente de la garantía de los derechos
políticos[152].
De acuerdo con la propuesta del Gobierno, el ejercicio de la oposición “es un derecho de los ciudadanos y los
partidos políticos dentro de la Constitución y la ley” que debía
incorporarse dentro del título elecciones, partidos políticos y oposición; de
otro lado para la Alianza Democrática M-19, dicho derecho debía hacer parte del
título relativo a los derechos, garantías y deberes fundamentales, como derecho
fundamental de los partidos y movimientos que no participan en el gobierno.
210. Por su parte, la
propuesta del Partido Social Conservador caracterizó el ejercicio de la
oposición como parte del título de “principios,
deberes y garantías”, como la facultad de los ciudadanos y partidos de “ejercerla como función crítica y
fiscalización de la acción gubernamental y la formación de alternativas”;
la propuesta liderada por el constituyente Serpa, incluía el ejercicio de la
oposición como parte de su proyecto relativo a los partidos políticos,
definiéndolo como el “derecho de los
partidos que no hacen parte del gobierno”; el constituyente Arias López, se
refirió en su propuesta a la oposición como “un derecho de los ciudadanos,
partidos y grupos políticos” que incorpora “función de control, vigilancia y fiscalización del gobierno. Constituir
alternativas de poder”.
211.
El constituyente Plazas Alcid, propuso la
incorporación en el título relativo a la rama electoral, partidos políticos y
elecciones; por otra parte el constituyente Antonio Galán Sarmiento abogó por
su incorporación en el título relativo a la rama electoral, definiendo la
oposición como “un derecho cuyo ejercicio
garantiza la vigencia de las instituciones democráticas”; finalmente, el
constituyente José Matías Ortiz, consideró que el derecho de oposición debía
integrar las garantías asociadas a los partidos políticos, órganos de
representación y sistema electoral, y definía, en su propuesta, como un mandato
al Estado de “proteger el derecho de
partidos, movimientos tendencia (sic) y ciudadanos a ejercer la oposición”.
212.
En la discusión sobre los partidos políticos y la
organización electoral aparecería una propuesta del Congreso en el sentido de
que la garantía de la oposición se consagra así “La oposición tendrá el Estatuto legal que garantice su participación en
la vida democrática, el derecho de acceso a la administración pública, el
derecho de réplica, la rectificación y al uso de los medios de comunicación y
publicidad del Estado. En las directivas de toda Corporación pública tendrán
representación las minorías. La oposición tendrá derecho a expresarse en la
cátedra y los foros universitarios”; así como otra del constituyente Jaime
Arias en la que las garantías de la oposición se definían así “la oposición es un derecho de los ciudadanos
y de los partidos políticos, que se ejercerá democráticamente dentro de las
normas de la constitución nacional y la ley, orientada a la función de control,
vigilancia y fiscalización de la acción administrativa del gobierno y demás
funciones estatales, tendiente a construir alternativas legítimas de poder.
Parágrafo. Todo partido o grupo de oposición, cuyos votos superen el diez por
ciento del total nacional gozará del acceso a los medios de comunicación social
del Estado, en condiciones iguales a los del uso que de ellos hagan los voceros
del gobierno”[153].
213. En la subcomisión
cuarta de la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente, se
propondría que la Constitución incorporara un mandato al legislador para
establecer un estatuto de la oposición “en
el que se consagre el derecho que tienen los partidos y movimientos políticos
que no participan en el Gobierno, para garantizar el ejercicio de su función
crítica y la formación de alternativas políticas”, así la oposición se
caracteriza como “una expresión
contestaría por las vías pacíficas y democráticas”. El propósito de dicho
estatuto sería el de establecer (i) el acceso a la información oficial[154]; (ii)
el acceso a los medios de comunicación social del Estado, de acuerdo con la
representación obtenida en las elecciones; (iii) el derecho de réplica con
respecto a las informaciones inexactas o injuriosas en la misma forma y por el
mismo medio a través del cual se produjeron; (iv) la igualdad de oportunidades
para el acceso a los cargos públicos; (v) el derecho a participar en asuntos
electorales y en la política exterior del país; y (vi) el derecho de las
minorías electorales a participar en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados de acuerdo con su representación.
214. Esta propuesta surge
luego de las múltiples discusiones en la subcomisión[155] sobre
la naturaleza y el contenido que debía tener este artículo. En efecto, según lo
manifestado en su informe, dicha subcomisión presentaría un proyecto de
consenso, que pretendía la “elevación a
la categoría constitucional del derecho de oposición política y sus garantías”,
pero con el fin de “evitar un excesivo
reglamentarismo constitucional” se dejaría en manos del legislador la
expedición del estatuto.
215. Dicha propuesta fue
llevada a la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente. En la ponencia
para primer debate en la plenaria de la Asamblea, se señaló que el incorporar
el Estatuto de la Oposición debía permitir “el
ejercicio de la función crítica de los gobiernos por parte de agrupaciones que
no participen en los mismos”, para ello se les dotaría de garantías tales
como “el ejercicio pleno de la función
crítica, la consagración del derecho de réplica, la participación directa en
asuntos de especial interés nacional el mantenimiento del sistema de
representación proporcional en las corporaciones públicas”[156]. Así, en definitiva, entre el texto aprobado
propuesto por la subcomisión y el aprobado definitivamente no median
diferencias ostensibles, dado el consenso imperante en la necesidad de dotar de
garantías democráticas a la oposición y de establecer un marco general en la
Constitución con base en el cual el legislador pudiera detallar cada una de las
garantías que les serían concedidas a quienes ejercen esta actividad esencial
para una democracia pluralista, según los cambios o ajustes que fuesen
necesarios para reflejar el ámbito social y político.
216. Dentro de los sistemas democráticos, la oposición
desempeña un papel fundamental en la medida en que define la dinámica de los
gobiernos de turno. De manera general, podría decirse que las funciones de la
oposición en los sistemas políticos democráticos son: (i) expresarse sobre la
dirección que toma (o debería tomar) el gobierno, ya sea a nivel general o
sobre aspectos relevantes en la discusión de leyes o el desenvolvimiento de
ciertas políticas; (ii) ejercer funciones de control del gobierno en turno,
utilizando los recursos legales a su alcance y expresarse sobre los resultados
de la actuación del gobierno y sus consecuencias; y (iii) prepararse para la
alternancia, es decir, toda oposición tiene la responsabilidad de ostentarse
como una opción de gobierno[157].
En últimas, podría decirse que la oposición funciona como herramienta que
materializa el control al poder, el pluralismo político y las condiciones de
alternancia de gobierno, en el caso de los partidos políticos[158].
217. Con base en estas funciones, el estudio que se
realizará a continuación buscará mostrar las condiciones y garantías para el
ejercicio de la oposición política a través de un análisis de derecho
comparado. Sin embargo, antes de realizar esto, deben plantearse ciertas
precisiones con el fin de optar por una adecuada selección de casos que
permitan una comparación apropiada con el sistema colombiano.
Diferencias en el ejercicio de la oposición en
sistemas jurídicos “presidencial” y “parlamentarios”
218. Para adelantar un análisis pertinente en derecho
comparado, debe comenzarse por buscar sistemas jurídicos cuyas características
se asimilen al sistema de gobierno vigente en Colombia. En esa medida, lo
primero que debe mencionarse es que la oposición desempaña un papel diferente
en el sistema presidencial y en el sistema parlamentario.
219. En los sistemas parlamentarios, la oposición
tiene un rol ‘fluido’ en las decisiones de gobierno y no solo en la formación
de leyes. Por el contrario, los sistemas presidenciales se caracterizan por su
forma electoral de ‘suma cero’ o ‘todo o nada’[159],
donde el ganador se queda con todo y el perdedor sin nada, incluso si la
elección ha sido resuelta por un solo voto. De este modo, mientras que en los
sistemas parlamentarios existe un constante enfrentamiento entre oposición y
gobierno, este debate, en los sistemas presidenciales es casi inexistente.
Mientras que el sistema parlamentario maximiza la discusión y el encuentro
entre gobierno y oposición; el presidencial maximiza la distancia entre estos
dos.
220. En últimas, podría decirse que “el ejercicio de la oposición es claramente
diferente en regímenes presidencialistas, ya que se constatan tendencias
institucionales y culturales hacia la exclusión, frente a formas de gobierno
que garantizan e incluso presionan la discusión y debate con la oposición, como
el gobierno parlamentario”[160].
Y esto, precisamente justifica que la oposición en el presidencial sea
estudiada de manera diferente a como funciona en los sistemas parlamentarios.
221. Por ello, a continuación se presentará un
análisis comparado de la oposición política en regímenes presidenciales,
especialmente en países de América Latina, cuya cultura y desarrollo histórico
son asimilables al del caso colombiano.
Oposición en países latinoamericanos
222.
El
análisis comparado se enfocará en la descripción de los sistemas de
financiamiento a los partidos y a las campañas, el acceso a medios de
comunicación y el acceso a información del gobierno. Para empezar, es
importante mencionar que únicamente la Constitución colombiana, en su artículo
112[161],
y la Constitución ecuatoriana de 1998[162],
derogada por la Constitución de 2008 y que no incluyó una previsión
equivalente, prevén una ley específica para el ejercicio de la oposición y
participación de las minorías. Sin embargo, en ninguno de los dos casos fue
desarrollada esta previsión, por lo que “las
garantías para el ejercicio de la oposición habrá que encontrarlas en las leyes
sobre partidos políticos, los códigos electorales, las normas constitucionales
sobre el sistema electoral, las leyes sobre la publicidad y su contratación y
las leyes sobre el derecho al acceso a la información”[163].
Casos Específicos: México
223.
En
1990, se expidió el Código de Procedimiento e Instituciones Electorales
(COFIPE), como una legislación extensa que busca regular de manera precisa
diferentes aspectos del sistema de partidos políticos de México[164].
224.
Sistema de financiamiento a partidos políticos: En desarrollo de lo establecido en el artículo
41, núm. 2, literales a), b) y c) de la Constitución, el COFIPE desarrolla el
sistema de financiamiento a los partidos políticos. Este financiamiento se da
de manera directa –entrega de dinero- y de manera indirecta –permitiendo el
acceso a medios de comunicación, franquicias postales y un régimen fiscal
especial-.
En
cuanto al financiamiento directo, conforme al artículo 77 del COFIPE, el
financiamiento puede ser público (que siempre debe prevalecer sobre el privado,
aclarándose que se prohíbe el financiamiento de entidades internacionales o
iglesias), puede haber autofinanciamiento o por medio réditos financieros.
Asimismo, el artículo 78 del COFIPE, reproduciendo el artículo 41 de la
Constitución, determina los tres conceptos por los que los partidos políticos
reciben dinero del Estado:
(i) Actividades Ordinarias Permanentes: El Instituto Federal Electoral (IFE),
multiplica el número de ciudadanos inscritos en el censo electoral, a la fecha
de corte julio de cada año, por el sesenta y cinco por ciento (65%) del corte
mínimo vigente para el Distrito Federal, y el resultado de esto constituye el
financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias
permanentes. De esta cantidad, el treinta por ciento (30%) es repartido de
manera equitativa entre todos los partidos políticos con representación en
alguna de las Cámaras del Congreso y el setenta por ciento (70%) restante se
distribuye según el porcentaje de la votación nacional que hubiese obtenido en
la votación de diputados inmediatamente anterior.
(ii)Gastos de Campaña: De conformidad con el artículo 78, núm. 1,
literal b) del COFIPE, en el año de la elección en que se renueven el Poder
Ejecutivo federal y las dos Cámaras del Congreso, a cada partido político se le
otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al cincuenta por ciento
del financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades
ordinarias permanentes le corresponda en ese año; y en el año de la elección en
que se renueve solamente la Cámara de Diputados, a cada partido político se le
otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al treinta por ciento del
financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias
permanentes le corresponda en ese año.
(iii)
Actividades específicas como entidades de interés
público: Según el artículo 78, núm. 1, literal c) del COFIPE, la educación y
capacitación política, investigación socioeconómica y política, así como las
tareas editoriales de los partidos políticos nacionales, serán apoyadas
mediante financiamiento público por un monto total anual equivalente al tres
por ciento del que corresponda en el mismo año para las actividades ordinarias.
225. Acceso
a medios de comunicación: El
artículo 49 del COFIPE regula el acceso a radio y televisión de los partidos
políticos. En primera medida, el numeral 6 de dicho artículo prohíbe que los
partidos, precandidatos y candidatos contraten publicidad, ya que el acceso a
medios, específicamente radio y televisión, se hará de manera gratuita, de
conformidad con lo que establezca el IFE. En cuanto a la distribución de los
espacios en medios, el artículo 55 del COFIPE establece que el IFE tendrá
derecho, desde el periodo prelectoral hasta el día de elecciones, a 48 minutos
diarios de televisión y radio que distribuirá por horas, a razón de dos o tres
minutos por hora, dando prelación a los horarios con mayor audiencia.
Estos
48 minutos son posteriormente distribuidos entre los partidos políticos de la
siguiente manera: 7 minutos para publicidad institucional del IFE y de los 41
minutos restantes, el 30% por igual entre todos los partidos políticos, y 70%
entre los partidos según el número de votos obtenidos en las últimas elecciones
a diputados.
226. Ley
federal de transparencia y acceso a la información pública: Esta Ley obliga a todas las dependencias
federales a publicitar de manera oficiosa información general sobre su
estructura orgánica, facultades administrativas, directorio de servidores
públicos, jefes de departamento, remuneración mensual por puesto, dirección
electrónica donde se pueden enviar solicitudes de información, servicios que
ofrece, información sobre el presupuesto asignado, informes sobre ejecución del
presupuesto, resultados sobre auditorías a cada entidad obligada, información
sobre el diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los
programas de subsidio en caso de que existan en la dependencia, así como los
listados de beneficiarios de los programas sociales establezca el presupuesto
de la federación; las concesiones, permisos o autorizaciones otorgados, los
titulares de aquellos, las contrataciones de obras públicas, bienes adquiridos,
arrendados, y servicios contratados, monto de los mismos, nombre de
proveedores, contratista o persona física o moral que los haya celebrado y los
plazos de cumplimiento; establece que los informes que presenten los partidos
políticos y las agrupaciones políticas nacionales al IFE, así como las
auditorias y verificaciones deberán hacerse públicos al concluir el
procedimiento de fiscalización. Cualquier ciudadano y por lo tanto cualquier
partido político, podrá solicitar al IFE la información relativa al uso de los
recursos públicos que reciban los partidos.
Casos Específicos: Brasil
227.
Lo
primero que debe tenerse en cuenta es que si bien la Constitución reconoce los
derechos fundamentales a la participación y a la formación libre de partidos
políticos, en sus artículo 16 y 17, sólo hasta el año 1995 se derogó la Ley
5682 de 1971 sobre partidos de la época de la dictadura militar. La regulación
relacionada con las principales instituciones electorales y la oposición, se
encuentra prevista principalmente en la Ley 9096 de 1995 o Ley de partidos
políticos.
228.
Financiamiento: Los artículos 38 y siguientes de la Ley 9096 de 1995 establecen un
Fondo Especial de Asistencia financiera a los partidos políticos constituidos
por las multas y sanciones pecuniarias en aplicación del código electoral y
leyes conexas; las donaciones de personas físicas o jurídicas, realizadas a
través de depósitos bancarios directamente en el fondo de las partes y las
asignaciones presupuestarias del Estado en “una
cantidad no menos, cada año, al número de votantes registrados el 31 de
diciembre del año pasado al proyecto de presupuesto, multiplicado por treinta y
cinco centavos en el valor de agosto de 1995”.
Este
fondo es manejado en una cuenta especial por el Tribunal Superior Electoral que
los 5 primeros días de cada mes deberá enviar los recursos a los que tienen
derecho los partidos de la siguiente manera: 1% en partes iguales a todos los
partidos con estatuto registrado en el Tribunal Superior Electoral, el 99%
restante a los partidos que tengan funcionamiento parlamentario según la ley,
en la proporción a los votos obtenidos en la última elección a cámara de
diputados, siempre que superen el 5% del censo electoral en votos, y estos
estén repartidos en 1/3 de los estados (art. 44). Esta ley no reglamenta el
financiamiento de las campañas electorales, solo sus gastos de funcionamiento,
personal, propaganda doctrinaria, manutención de un instituto o fundación de
investigación de educación política. El financiamiento de las campañas lo
reglamenta la Ley 9504 de 1997 o Ley General de Elecciones, la cual reglamenta
las donaciones de particulares o personas jurídicas a los candidatos o
partidos, y los mecanismos de control. Expresamente excluye el financiamiento
público directo a las elecciones (art. 79), es decir, el Estado no financia a
los partidos con nada diferente al Fondo Partidario.
229. Acceso
a medios de comunicación: La
Ley de partidos, en su título IV, reglamenta el acceso a los medios de
comunicación (radio y televisión). Mediante el artículo 45.3 de la Ley 12.034
de 2009 se prohibió la publicidad política pagada y se estableció que ésta sólo
podía transmitirse entre las 7:30 y 10:00 p.m., con los fines precisos de:
mostrar los programas de los partidos políticos; los mensajes a los afiliados
sobre la ejecución del programa partidario, la realización de eventos y las
actividades en el Congreso del partido; la divulgación de la posición del
partido con relación a temas políticos; y la promoción y difusión de la
participación política de las mujeres.
Los
partidos pueden elegir cómo usar su tiempo al aire, ya sea escogiendo entre una
transmisión en cadena, nacional o por estados, o diez inserciones de 30
segundos, o cinco de 1 minuto por día. Los partidos políticos podrán difundir
en los canales nacionales un programa con duración de 20 minutos cada uno y
utilizar en las inserciones de 30 segundos o de un minuto, 40 minutos al
semestre.
Según
la ley 11300 de 2006, en periodos de campañas electorales (45 días antes de la
elección), todos los canales de televisión abierta (públicos y privados) y cerrada
(canales por pago), deberán transmitir la propaganda electoral de los partidos
para presidente del Congreso federal, gobernadores y asambleas estatales, así
como para alcaldes municipales y sus consejos, conforme a 1/3 del tiempo de la
franja de elecciones (en periodo de elecciones, según la elección que se trate,
varía de las 7:00 p.m. a las 7:30 p.m. y 11:00 p.m. a 11:30 p.m. martes, jueves
y sábado) de manera igualitaria para todos los partidos con candidatos
inscritos y 2/3 del tiempo en proporción al número de representantes en la
Cámara, considerada en el caso de coalición, el resultado de la suma del número
de representantes. En periodos electorales el acceso a medios depende de la
representatividad del partido político, y en el periodo entre elecciones el
acceso es igualitario, teniendo posibilidad de acceder a todos los medios,
públicos y privados, con el fin de informar a los electores de su trabajo
parlamentario.
Casos Específicos: Argentina
230.
Financiamiento: Las leyes vigentes de financiamiento de partidos prevén un sistema de
subsidio de recursos que es aglutinado en un fondo permanente adscrito y
administrado por el Ministerio del Interior. Este fondo gira recursos a los
partidos por tres conceptos: (i) recursos por desenvolvimiento institucional:
de estos recursos, el 20% se distribuye de forma equitativa entre todos los
partidos y el 80% en forma proporcional a la cantidad de votos que el partido
hubiera obtenido en la última elección de diputados nacionales; (ii) recursos
por capacitación y formación política los partidos: los partidos deberán
destinar el 20% de lo que reciban por concepto de aporte anual para
desenvolvimiento institucional al financiamiento de actividades de capacitación
para la función pública, formación de dirigentes e investigación, so pena de la
pérdida del derecho del partido a recibir este aporta por el término de un año;
y (iii) recursos por campañas electorales primarias y generales: en los años de
eventos electorales nacionales en el Congreso, en la ley anual de presupuesto,
se debe especificar el monto que se transferirá a los partidos por concepto de
aporte excepcional para el financiamiento de la campaña electoral. El 50% del
monto asignado por el presupuesto se distribuye de forma equitativa entre las
listas presentadas y el otro 50% entre los 24 distritos, en proporción al total
de electores correspondiente a cada uno.
La ley, además, prevé el financiamiento privado a
los partidos. Las donaciones pueden destinarse al fondo partidario permanente o
a cada partido particular (no se contempla la contribución a candidatos). Se
prohíbe el aporte a campañas políticas de partidos por parte de contratistas
del Estado. Las contribuciones no pueden superar el monto equivalente al 1% del
total de gastos permitidos frente a personas jurídicas y el 0.5% de gastos
permitidos frente a personas naturales.
231.
Acceso a medios de comunicación: La Ley 26.522 de 2009 o Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual, prevé que todos los servicios de comunicación están
obligados a ceder el 10% del tiempo total de programación para fines
electorales. Frente a las elecciones primarias, el 50% del espacio se tribuirá
por parte iguales entre los partidos que oficialicen precandidatos y el 50%
restante en forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la elección
general anterior para la categoría de diputados nacionales. En caso de segunda
vuelta electoral en la elección de Presidente y Vicepresidente, las fórmulas
participantes recibirán el equivalente al 50% de los espacios recibidos por el
partido político que más espacios hubiera obtenido en la primera vuelta.
Los partidos políticos y sus candidatos no
podrán, en ningún momento, contratar o adquirir, por sí o por terceros,
espacios en cualquier modalidad de radio o televisión para promoción con fines
electorales. Asimismo, las emisoras de radio y canales de televisión, no pueden
emitir publicidad que no sea la distribuida y autorizada por el Ministerio del
Interior.
232.
Transparencia y acceso a información: El artículo 38 de la Constitución argentina de
1994 garantiza el acceso a la información estatal por parte de los partidos
políticos. Esto implica que los órganos gubernamentales están obligados a
brindar a los partidos políticos toda la información que les sea solicitada en
debida forma.
Casos Específicos: Perú
233.
Financiación: Los partidos que hayan alcanzado representación en el Congreso, tendrán
derecho a financiación pública. El monto de la financiación equivale al 0.1% de
la Unidad Impositiva Tributaria por cada voto emitido para elegir
representantes al Congreso. La finalidad de dichos recursos debe ser: (i)
formación, capacitación e investigación durante campañas; (ii) funcionamiento
ordinario; y (iii) campañas. Estos recursos se entregan un quinto por año a
cada partido (los periodos presidenciales y del Congreso son de 5 años),
distribuyéndose el 40% de manera equitativa entre todos los partidos y el 60%
en forma proporcional a los votos obtenidos por cada partido en la elección de
representantes al Congreso. Los aportes privados a los partidos no pueden ser
superiores anualmente a 60 Unidades Impositivas Tributarias. Se prohíbe la
financiación por parte de confesiones religiosas, empresas de derecho público o
con participación del Estado y no se permite que los candidatos reciban
financiamiento directamente.
234.
Acceso a medios de comunicación: El acceso a medios de comunicación públicos y
privados de manera gratuita se da en el periodo electoral (desde un mes hasta
dos días antes de elecciones), en la franja de 7:00 p.m. a 10:00 p.m. Se
distribuyen de la siguiente manera: 10 minutos diarios entre el día 30 y el día
15 previo a elecciones; 20 minutos diarios entre los 14 y los 6 días previos; y
30 minutos diarios entre el día 5 y el día 2 previo a elecciones. El tiempo se
distribuirá 50% de manera igualitaria entre todos los partidos políticos con
candidatos inscritos en el proceso electoral y 50% proporcionalmente a la
representación con la que cuenta cada partido político en el Congreso. El
acceso a medios de comunicación en periodos no electorales está limitado a los
medios de comunicación estatales, otorgando mensualmente 5 minutos a cada
partido político con representación en el Congreso.
Oposición en otros sistemas, relevantes para el
caso del PLEEO
Casos Relevantes en sistemas parlamentarios:
Portugal
235. El artículo 117.2 de
la Constitución establece que una ley desarrollará los derechos de la
oposición. La Ley 59 de 1977, reformada por la Ley 24 de 1988, establece el
estatuto de la oposición. Consagra el derecho a la oposición en todos los
niveles del gobierno (nacional, regional y local) y establece puntualmente
quiénes son los titulares de este derecho: partidos políticos que no hagan
parte del gobierno o que no ejerzan actividades ejecutivas en los niveles
locales. Al desarrollar los derechos y garantías, establece el derecho a la
información, a la consulta previa, a la participación, a declarar, establece
medidas tendentes a asegurar la independencia de los medios de comunicación y
fija un mecanismo de seguimiento de las garantías y los derechos de la
oposición.
236. En cuanto al derecho
a la información, señala que sus titulares tienen derecho a ser informados
regularmente sobre el proceso de los principales asuntos de interés público.
Este derecho obliga a los órganos ejecutivos a proporcionar esta información “en un plazo razonable”.
237. Frente al derecho a
la participación, establece que los partidos de oposición tienen derecho a
pronunciarse por los medios constitucionales y legales de cualquier cuestión de
interés público y, además, a participar y estar presentes en los actos y
actividades oficiales que por su naturaleza requieran de ella (artículo 6).
Asimismo, el artículo 7 señala que los partidos de oposición tienen el derecho
a pronunciarse, en el trámite legislativo, sobre los proyectos de ley que se
refieran a las elecciones y al régimen de partidos.
238. Por último, establece
que el ejecutivo de todos los niveles de gobierno debe presentar informes de
evaluación del grado de observancia del respecto de los derechos y garantías consagradas
en la ley, informes que se deben enviar a los titulares del derecho de
oposición para que se pronuncien sobre ellos e, incluso, pueden ser objeto de
discusión en la asamblea respectiva.
Casos Relevantes en sistemas
parlamentarios: Reino Unido
239. El reconocimiento
legal del partido mayoritario por fuera del gobierno se dio con la expedición
del Minister of the Crown Act de
1937, el cual estableció en su sección 5ª que “There shall be paid to the Leader of the Opposition an anual Cortery of
two thousand pounds”. Este Corterio es solo para el partido mayoritario en
la oposición, por lo que los terceros partidos minoritarios no tienen derecho a
este financiamiento.
240. Por otro lado, la
misma ley establece el “opposition day”,
donde la oposición tiene derecho de fijar el orden del día, ya sea para
adelantar discusiones, debates o votaciones aprobatorias de leyes. Este día se
celebra 20 veces en cada periodo constitucional de la cámara baja.
Casos Relevantes en sistemas
parlamentarios: Francia
241.
La Constitución francesa, en su artículo 48, establece
que “un día de sesión por mes está
reservado al orden de la agenda en cada cámara a la iniciativa de los grupos de
oposición y los grupos minoritarios”. Igualmente, en su artículo 51-1señala
que el reglamento de cada Cámara “reconocerá
derechos específicos a los grupos de oposición de la Cámara correspondiente,
así como a los grupos minoritarios”. Sumado a esto, establece, en su
artículo 51-2, que en desarrollo de la misión de control y evaluación al
gobierno, podrán crearse “comisiones de
investigación dentro de cada Cámara para recoger elementos de información”.
Casos
Relevantes en sistemas parlamentarios: España
242.
Entre
las características más importantes del sistema electoral español, en lo que a
funciones y efectos se refiere, se puede destacar que: (i) excluye a los
partidos pequeños; (ii) ofrece ventajas para los principales partidos y el
partido más grande o más votado; (iii) beneficia a los partidos del eje
centro-derecha; (iv) produce efectos concentrados sobre el sistema de partidos;
y (v) promueve la formación de mayorías[165].
El grupo parlamentario es el centro de gravedad del
pluralismo político dentro de las Cortes Generales, y los diputados
individuales se encuentran jurídica y políticamente limitados frente a los
grupos. Con base en el Reglamento del Congreso de los Diputados y el Senado,
los legisladores españoles optaron por potenciar la figura de los grupos
parlamentarios en detrimento de la posición de los diputados individuales y
autónomos. Como se puede ver en los artículos 25, 26 y 27 del Reglamento del
Congreso, si algún o alguno de los diputados no quedara integrado en cualquiera
de los grupos parlamentarios, se incorporaría automáticamente dentro del Grupo
Mixto al vencimiento del plazo. Los grupos parlamentarios representan así a los
partidos, de modo que salvo el Grupo Mixto, los grupos parlamentarios se
corresponden con los partidos políticos de forma individualizada.
Los grupos parlamentarios tienen cierta influencia
frente a los proyectos de ley que el gobierno presenta a la cámara, donde a
grupos y diputados, según el artículo 110.1 del Reglamento del Congreso, se les
faculta para presentar enmiendas a los mismos, pero el escrito de enmiendas de
los diputados deberá llevar la firma del portavoz del respectivo grupo
parlamentario. Las enmiendas que sean a la totalidad del proyecto (y en las que
se soliciten la devolución del proyecto de ley o se proponga un texto
alternativo) sólo podrán ser presentadas por los grupos parlamentarios (artículo
110.3 del Reglamento del Congreso). Del mismo modo, sólo los grupos
parlamentarios están facultados para mantener y defender esos votos
particulares y enmiendas en la discusión plenaria, notificándolo previamente al
presidente de la Cámara (artículo 117 del Reglamento del Congreso). Las
proposiciones de ley pueden ser presentadas por un diputado siempre y cuando
vayan acompañadas por la firma de otros catorce miembros de la cámara, o bien
por un grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz (artículo 126 del
Reglamento del Congreso). La formulación de enmiendas, exige la firma del
portavoz del grupo respectivo en las enmiendas al articulado, mientras que las
enmiendas a la totalidad son privativas de los grupos. Así, el diputado
individual en la vida parlamentaria tiene muy pocas posibilidades de
intervención autónoma, y el control de los dirigentes del grupo es notorio.
Bajo este panorama, se ha concluido por lo general
que los reglamentos y normas contienen pocas garantías formales para que la
oposición y las minorías parlamentarias en la estructura parlamentaria
española, desarrollen con efectividad sus funciones, lo que contrasta con lo
observado en sistemas como el Reino Unido y Portugal. Esto se verifica desde el
acceso a la Presidencia del Congreso y el Senado, cuya elección se rige por el
principio de mayoría (artículo 37 del Reglamento del Congreso). Esto mismo se
refleja en las Mesas del Congreso y el Senado, en la medida que su composición
y capacidad de decisión responde al principio mayoritario. Sumado a esto, puede
verse que la oposición no cuenta con garantías para interponer recursos ante el
Pleno sobre órdenes impuestas por la mayoría y existe el riesgo de que ciertos
grupos minoritarios no consigan tener presencia en las Mesas, impidiendo así su
participación en las deliberaciones que en ellas tengan lugar. Al permitir un
voto limitado, los promotores de la protección de las minorías sugieren que se
establezca, al igual que en los sistemas parlamentarios belga y francés, el
requisito de mayoría reforzada o absoluta a efecto de que obligue a negociar en
la composición de la Mesa. También se ha propuesto que la fijación del orden
del día quede al menos una vez a la semana en manos exclusivas de la oposición.
En lo que respecta a la Junta de Portavoces, ésta se
encuentra integrada por un representante de todos los grupos parlamentarios
(mayoría, oposición y minorías) y se reúne, para cada caso, bajo la Presidencia
del Congreso y el Senado. Se ha señalado que es posible que dentro de la Junta
la mayoría esté en inferioridad de condiciones respecto a unas minorías
representadas a la hora de la discusión, así como por el hecho de que
reglamentariamente se exige la adopción de acuerdos en función de un voto
ponderado.
En lo correspondiente a las funciones de control,
tales como preguntas e interpelaciones, se ha dicho que la ventaja de las
preguntas es que pueden ser presentadas ante la Mesa de las Cámaras sin que se
exija intervención de los grupos parlamentarios, dejándose en manos de los parlamentarios
individuales la iniciativa de tomar alguna medida que pueda repercutir sobre un
asunto del gobierno (artículo 185 del Reglamento del Congreso). Sin embargo, el
problema al que nuevamente se enfrentan oposición y minorías, además de la
admisibilidad de las preguntas por parte de la Mesa (y de las que se excluyen
todas las de interés personal), es que en los órdenes del día no se seleccionan
aquellas que destaquen por su impacto o trascendencia política, sino por el
criterio de prioridad a los legisladores que no hubieran planteado otras en el
mismo periodo de sesiones, así como por la proporcionalidad entre los grupos
parlamentarios[166].
Dentro de la práctica parlamentaria española la principal crítica sobre la
efectividad de este instrumento de control es que su utilización deja mucho que
desear cuando las Cámaras están dominadas por una mayoría sólida.
Por último, vale la pena destacar las comisiones de
investigación especiales que prevé el reglamento del Congreso en España, en
donde la Cámara de Diputados, a propuesta del gobierno, de la Mesa, de dos
Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara, se
podrá acordar la creación de una Comisión de Investigación sobre cualquier
asunto de interés público (artículo 52.1 del Reglamento del Congreso). Estas
comisiones son integradas por diputados de los partidos fuera del gobierno, y
se encargan de investigar temas de trascendencia nacional.
243. En
este apartado se realizará el análisis constitucional del contenido material de
las varias disposiciones que conforman el PLE Estatuto de la Oposición; para
ello, se transcribirá el precepto respectivo, seguidamente se apuntarán las
observaciones pertinentes de los intervinientes sobre el correspondiente
mandato y a continuación se incorporarán las consideraciones de la Corte sobre
el mandato a valorar.
Artículos 1 a 5: Tema –Objeto, Definiciones, Derecho
fundamental a la oposición política, finalidades y principios rectores
“PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 03 DE 2017 SENADO, 006 DE 2017
CÁMARA
por
medio de la cual se adoptan el Estatuto
de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes.
CAPÍTULO
I
Disposiciones
generales
Artículo 1°. Objeto.
La presente ley estatutaria establece el marco general para el ejercicio y la
protección especial del derecho a la oposición de las organizaciones políticas
y algunos derechos de las organizaciones independientes.
Artículo 2°. Definiciones.
Para efectos de la presente ley, entiéndase por organizaciones políticas a los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como a los grupos
significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales
con representación en las corporaciones públicas de elección popular.
Por Gobierno
entiéndase, según corresponda, al nacional encabezado por el Presidente de la
República, y a las administraciones departamentales, distritales y municipales,
encabezadas por el respectivo gobernador, alcalde distrital o municipal.
Por Autoridad
Electoral se entiende al Consejo Nacional Electoral o la entidad que haga sus
veces.
Por réplica se
entiende el derecho que le asiste a las organizaciones políticas declaradas en
oposición a responder y controvertir declaraciones que sean susceptibles de
afectarlas por tergiversaciones graves y evidentes en los términos establecidos
en el artículo 17 de la presente ley.
Artículo 3°. Derecho
fundamental a la oposición política. De conformidad con los artículos 40 y
112 de la Constitución Política, la oposición es un derecho fundamental
autónomo que goza de especial protección por el Estado y las autoridades
públicas.
Artículo 4°. Finalidades.
La oposición política permite proponer alternativas políticas, disentir,
criticar, fiscalizar y ejercer libremente el control político a la gestión de
gobierno, mediante los instrumentos señalados en el presente Estatuto, sin
perjuicio de los derechos consagrados en otras leyes.
Artículo 5°. Principios
rectores. Las normas que establece el presente Estatuto deben interpretarse
a partir, entre otros, de los siguientes principios:
a) Construcción de la
Paz Estable y Duradera. El Estatuto de Oposición aquí consagrado se soporta en
el reconocimiento de la legitimidad de la oposición política como elemento
central de la resolución pacífica de las controversias.
b) Principio
democrático. El derecho fundamental a la oposición e independencia política es
una condición esencial de la democracia participativa y debe realizarse
reconociendo los valores de la convivencia, la tolerancia, la deliberación
pública, la no estigmatización y el respeto a las diferencias.
c) Participación
política efectiva. El Estado garantizará a todas las organizaciones políticas
el ejercicio de la oposición, incluyendo la movilización y la protesta social.
d) Ejercicio pacífico
de la deliberación política. El proceso de reincorporación política de los
actores en armas requiere el respeto efectivo del derecho a la oposición
política.
e) Libertad de
pensamiento y opiniones. Las autoridades, las organizaciones políticas y la
ciudadanía respetarán las diferentes opciones ideológicas y opiniones políticas
divergentes que surjan del debate democrático.
f) Pluralismo político.
Las autoridades, las organizaciones políticas y la ciudadanía respetarán las
diferentes opciones ideológicas y opiniones políticas divergentes que surjan
del debate democrático.
g) Equidad de género.
Las organizaciones políticas, incluidas aquellas que se declaren en oposición,
compartirán el ejercicio de los derechos que le son propios entre hombres y mujeres, de manera paritaria, alternante y
universal.
h) Armonización con
los convenios y tratados internacionales. Los derechos establecidos en este
Estatuto se interpretarán de conformidad con los tratados y convenios
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, en especial la Convención
Americana de Derechos Humanos. Dicha interpretación se hará de la manera más
amplia posible en función de garantizar el ejercicio de los derechos políticos.
i) Control Político:
El ejercicio del control político permitirá a las organizaciones políticas
verificar y controlar las acciones políticas y administrativas del gobierno.
j) Diversidad étnica:
Las organizaciones y/o movimientos indígenas, afrodescendientes, raizales y
palenqueras, gozarán del respeto a sus diferentes posiciones culturales,
ideológicas, cosmovisión y opiniones políticas que surjan del debate
democrático”.
b.
Intervenciones
(i)
Intervenciones oficiales
244. La Presidencia de la República[167] en su intervención señala que el
artículo 112 de la Constitución Política estableció la obligación de
reglamentar de manera integral las garantías de la oposición política, lo cual
se ha intentado realizar en doce (12) oportunidades, todas ellas infructuosas.
Añade que el Acuerdo Final representa una coyuntura real para el
fortalecimiento de la democracia, generando, entre otras cosas, garantías
suficientes para la oposición. Para ello, se acordó crear una comisión que
pudiera definir los lineamientos del estatuto de la oposición, convocando a
todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como a
agrupaciones políticas representativas de la oposición, así como a dos
representantes de las FARC-EP y a voceros de organizaciones y movimientos
sociales representativos, miembros de la academia y personas expertas. Finalmente, la interviniente señala la compatibilidad
material del PLE Estatuto de la Oposición con la Constitución. En este sentido,
destaca, de manera general, que el articulado del proyecto desarrolla el
artículo 112 de la Constitución, e igualmente es compatible con el artículo 40
de la Constitución, pues hace efectivo el ejercicio de la participación
ciudadana, al establecer garantías para el ejercicio de uno de sus derechos
fundamentales.
245. La Registraduría Nacional del Estado Civil[168]
en punto
a los nuevos contextos que permitan la participación de sectores que
tradicionalmente pudieron estar excluidos del derecho a la participación, cita in extenso algunas consideraciones
previstas por la Corte en la sentencia T-439 de 1992, de las cuales resalta: “La participación de todos los sectores de
la población - Estado, sociedad civil, grupos reincorporados a la legalidad -
es indispensable en el proceso democrático. La reticencia continuada de
cualquiera de ellos puede imposibilitar la democratización de la vida social.
Todas las autoridades - incluidas las fuerzas militares y de policía -, así
como los particulares están vinculados a la Constitución (CP art. 6) y tienen
como imperativo el reconocimiento de la persona humana, su dignidad, su
singularidad, así como el respeto de la organización político-democrática donde
aquélla obtiene su reconocimiento.” Unido a ello, desataca que “El surgimiento de grupos, movimientos y
partidos políticos minoritarios a raíz de la desmovilización de antiguos
integrantes de la guerrilla requiere de especial protección y apoyo por parte
del Estado. La institucionalización del conflicto, la dejación de las armas y
su sustitución por el ejercicio activo de la participación político-democrática
y la renuncia de la violencia como método para alcanzar el cambio social, son
alternativas que deben ser garantizadas por todas las autoridades para evitar
que la llamada "guerra sucia" acabe cerrando la posibilidad de llegar
a un consenso que reúna a todos los sectores de la población y permita la
convivencia pacífica”.
246. La Defensoría del Pueblo[169]
en su intervención inicialmente hace un recuento de lo diez (10) proyectos
fallidos de estatutos de oposición presentados entre los años de 1993 de 2008
al Congreso de la República, lo cual evidencia un déficit de protección a los
derechos de los partidos que se declaren en oposición política al poder, por lo
que considera que este proyecto, es una herramienta para materializar el
pluralismo político y el respeto a movimientos sociales no mayoritarios.
Posteriormente, tomando como punto de partida la sentencia C-089 de 1994, la
Defensoría del Pueblo considera que el ejercicio de la oposición es un espacio
de ejercicio de derechos, concretamente los asociados a la participación,
libertad de expresión y libertades de reunión y asociación. Se erige en un
ejercicio del control político, connatural a la idea de Estado Constitucional y
radicado en los partidos políticos minoritarios. A su vez, el ejercicio de la
oposición política visibiliza las diferentes posiciones políticas y permite
ofrecer garantías de alternancia en el poder. Finalmente, señala que es una
garantía de la “canalización de la
violencia”, pues permite tramitar por las vías pacíficas el descontento
social que debe ser censurado.
247. La Defensoría del Pueblo considera que el
reconocimiento de la oposición como derecho fundamental autónomo va en
consonancia con la Constitución Política, y advierte que en desarrollo de éste
se reconoce un deber consagrado en el artículo 6 del PLEEO, consistente en la
declaratoria de oposición de los partidos, so pena de ser sancionados por la
Autoridad Electoral y no poder acceder a las garantías contenidas en el
Estatuto.
(ii)
Intervenciones académicas
248. De manera preliminar,
la Pontifica Universidad Javeriana manifiesta que el contexto histórico y
político del país demuestra la dificultad que, desde antes de la Constitución
de 1991, ha existido en la construcción de la oposición. Para ello, menciona lo
ocurrido durante el período del Frente Nacional (1958 a 1974), la experiencia
con la extinción de la Unión Patriótica y, con posterioridad al año 1991, la
aparición del Polo Democrático Independiente, luego Polo Democrático
Alternativo, el cual se declaró en oposición a los dos últimos presidentes de
Colombia (2006 – 2017). Refiere que el artículo 112 de la Carta fue
desarrollado gradualmente mediante los artículos 32, 33, 34, 35 y 36 de la Ley
Estatutaria 130 de 1994[170], por
medio de los cuales el legislador, entre otros aspectos, definió la oposición y
estableció algunos de los derechos que tienen los partidos y movimientos
políticos que no participen del Gobierno.
249. En ese orden, expone
los proyectos de ley que sobre la materia fueron presentados entre los años de
1993 y 2008, con el fin de señalar que: (i) establecieron un catálogo amplio de
derechos de la oposición, pero no las herramientas que permitieran
judicializarlos o protegerlos; (ii) no desarrollaron el tema de la financiación
de la oposición; (iii) se ocuparon de regular el régimen de opinión pública,
así como (iv) el derecho a la réplica, entendido como el mecanismo de respuesta
para los partidos en oposición frente a los excesos gubernamentales.
Finalmente, advierte que tales proyectos dejaron de lado “el papel de la oposición como alternativa al gobierno en una contienda
electoral equitativa, que sea equilibrada con los partidos que hacen parte del
gobierno”.
250. Con relación al
artículo 40 de la Carta, el interviniente manifestó que el PLEEO sirve para
fortalecer la participación y los procesos de socialización política,
contribuye a la identificación de las propuestas de los partidos, movimientos y
agrupaciones políticas para facilitar su difusión, y posibilita la conformación
de “cuadros de apoyo” a las
organizaciones políticas. En lo que respecta al artículo 152 Superior, señala
que el referido estatuto materializa el mandato previsto en el parágrafo
transitorio de esta disposición constitucional[171].
Finalmente, en cuanto al artículo 112 de la Carta advierte que las respectivas
observaciones anteriormente expuestas.
251. Por otra parte, en su intervención la Universidad
Externado de Colombia, manifiesta que, en términos generales, el proyecto de
ley se ajusta al Acuerdo Final celebrado entre el Gobierno Nacional y las
FARC-EP, así como a los postulados constitucionales, desarrollando de manera
específica el artículo 112 Superior. Sin perjuicio de esto, señalan que “los principios rectores, el derecho a la
libertad de asociación, a la conformación de las organizaciones políticas y el
principio de pluralismo político, son principios que obligan a revisar y
regular dos cuestiones”[172].
252. Frente a este
aspecto, sostienen que “[p]or un lado las
normas que establecen en cabeza de las autoridades administrativas u órganos de
control facultades para limitar el mandato representativo, o dicho de otra
manera destituir a personas que han sido elegidos por voto popular. Y por otro
lado, las facultades del Consejo Nacional electoral establecidas en la ley 1475
para eliminar de la vida jurídica a una asociación cuya función es ejercer el
derecho a la participación política”. En este sentido, señalan que las
normas sobre las facultades del Consejo Nacional Electoral para la disolución
de una organización política son supremamente vagas, lo que deja dudas sobre si
con éstas se puede controlar la ideología de las organizaciones. En
consecuencia, consideran que éstas deben ser interpretadas “a la luz de la Carta democrática
interamericana y de la Convención americana de derechos humanos, en especial el
artículo 16.2 de la CADH”[173]. Por último, señalan que es importante establecer “qué significado tiene la proposición
alternativas políticas, disentir y/o criticar”[174].
(iii)
Intervenciones ciudadanas
253. La Comisión Colombiana de Juristas[175]
luego de un
extenso recuento jurisprudencial donde se concluye que la oposición política es
la manifestación del pluralismo así como un componente esencial del principio
democrático, los intervinientes recogen el contenido del derecho a la oposición
política en los siguientes criterios: (i) es un desarrollo de los valores fundantes de la Constitución tales como
el pluralismo y el mantenimiento de la democracia; (ii) es un derecho que no se
agota en sí mismo, sino que guarda un estrecho vínculo con otros; (iii) es un
derecho que requiere una maximización de las garantías asociadas con esta
opción política; y (iv) cuando un deber
constitucional sea contrario con el derecho de oposición política, deberá hacerse
una interpretación sistemática, que impida una afectación al núcleo esencial y
al ejercicio efectivo de este derecho.
254. De acuerdo con la
Comisión Colombiana de Juristas, el artículo 112 de la Constitución colombiana
es similar a lo preceptuado en el ordenamiento constitucional Portugal, en su
artículo 114, sección 2. De otro lado, las garantías asociadas al ejercicio de
la oposición política guardan relación los artículos 19, 20 y 21 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos. Adiciona a lo anterior, que también
se han desarrollado instrumentos internacionales como la Declaración Universal
de la Democracia de 1997, que fue desarrollada por el Inter-Parlamentary Union
en África en 1999. Finalmente, el mencionado interviniente puso de presente la
importancia de la democracia en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos,
y la caracterización de la democracia representativa como pilar del todo el
sistema, en el caso López Lone y Otros vs. Honduras, del 5 de octubre de 2005.
255. Por otra parte, la MOE considera que la Corte debe declarar
exequible el artículo 3º del PLEEO, por considerar que es un desarrollo directo
de los artículos 40 y 112 de la Constitución y que determinan un derecho
político fundamental autónomo para las organizaciones políticas y sociales que
tiene un papel central en el fortalecimiento de la democracia, y en la
concreción del carácter participativo y pluralista del Estado colombiano, así
entonces, considera el interviniente que este derecho debe tener una protección
especial que garantice su eficacia, sin que se tengan oposición y minorías
políticas como expresiones sinónimas.
256. Para que una
organización política pueda ser tenida por “oposición”
deben satisfacerse dos requisitos. El primero, es el denominado requisito
formal que alude a la declaratoria de oposición; el segundo, es denominado como
el requisito material, consistente en tener una postura crítica al gobierno que
implica la presentación de alternativas al accionar del gobierno.
257. Así mismo, la
constitucionalidad del artículo 4º del PLEEO se deriva de su correspondencia
con el artículo 112, pues permite plantear alternativas críticas al Gobierno en
todos sus niveles. A su vez, consideran que este artículo es un desarrollo del
artículo 40 al permitir la fiscalización y el control político, así como el
artículo 20 de la Constitución Política relativo a la libertad de expresión.
Con esta perspectiva debería la Corte Constitucional definir el núcleo esencial
del derecho a la oposición política.
258. Como consecuencia de
lo anterior, el núcleo esencial permitiría una interpretación integral de la
ley estatutaria, y crearía una vinculación de los titulares del derecho a la
oposición política para su ejercicio responsable, así como a las autoridades
electorales (art. 28 Superior) y judiciales (art. 86 superior) para velar por
su efectivo cumplimiento. En efecto, el núcleo esencial, en criterio del
interviniente, consistiría en definir que este derecho (i) está en cabeza de
las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno que ejercen
una postura crítica buscando ofrecer alternativas al poder político; el cual
(ii) se materializa en el ejercicio del control político y la fiscalización de
las corporaciones públicas en sus diferentes niveles, sin que por ello pueda
equipararse a una minoría política; y el mismo se concretizaría en (iii) unas
prerrogativas concretas de financiación, acceso a medios de comunicación,
participación en diversas instancias y derecho de réplica.
(iv) Intervenciones
extemporáneas
259. Señala el
Departamento Nacional de Planeación que en el ordenamiento jurídico han sido
adoptadas medidas tendientes al reconocimiento de la oposición política. Estas
fueron establecidas por el constituyente en los artículos 1, 2, 40, 112 y 265
de la Constitución Política de 1991 y por el legislador mediante el artículo 40
de la Ley 5 de 1992 y los artículos 32, 33, 34, 35, 36, 50, 51 de la Ley 130 de
1994. Por su parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la materia,
por lo menos, en las sentencias T-439 de 1992 y C-089 de 1994. Afirma que los
avances relacionados con el Estatuto de Oposición han sido consignados de
manera progresiva en diferentes instrumentos, sin que se hubieren adoptado, de
manera exclusiva, las medidas en el marco de lo previsto en el artículo 112 de
la Carta. Por último, refiere que entre los años de 1993 y de 2004, diversos
actores políticos presentaron trece (13) proyectos de ley a fin de reglamentar
el asunto.
260. El interviniente,
mediante una tabla, expone la relación que existe entre los artículos previstos
en el PLEEO y cada uno de los artículos de la Constitución mencionados en la
pregunta. En síntesis, con el gráfico se propone demostrar que los artículos
40, 112 y 153 de la Carta guardan relación directa con cada uno de las
disposiciones estatutarias objeto de revisión.
261. Finalmente, la
Clínica Jurídica en Derechos Humanos de la Universidad Santiago de Calí[176], tras
un recuento histórico de los proyectos de ley estatutaria de oposición que han
cursado ante el Congreso, afirma -siguiendo el informe desarrollado por el
PNUD- que no ha sido una tarea sencilla abrir el espacio para los derechos y
las garantías de oposición, por lo cual el PLEEO al regular integralmente la
materia, “puede darle vitalidad a nuestra
frágil democracia empoderando a las minorías que se oponen al Gobierno”[177].
Destaca el interviniente que el principio de democracia participativa y
pluralista, se desarrolla tanto en el Preámbulo como en el artículo 1 de la
Carta, de la misma forma indica que contienen un desarrollo y conexión con
otros derechos fundamentales, en la medida que, la oposición es un derecho que
no se circunscribe a partidos y movimientos, sino que se extiende a toda la
sociedad civil.
Así mismo, con
fundamento en lo dispuesto en la sentencia C-089 de 1994 señala el interviniente
que el derecho a la oposición también es una manifestación del derecho a la
libertad de expresión, libertades de reunión y asociación, función necesaria
para el mantenimiento del pluralismo y de la democracia. Por lo anterior,
manifiesta el interviniente que “[c]abe
afirmar que el Proyecto de Ley Estatutaria sobre el Estatuto de la oposición,
desarrolla, complementa y armoniza los derechos fundamentales arriba
mencionados”[178].
Finalmente, no encuentra reparos de orden constitucional a los principios
previstos en el artículo 5 del PLEEO.
c.
Concepto del
Procurador General de la Nación
262.
De acuerdo con la
Procuraduría, los artículos 1, 2 y 5 del PLE Estatuto de la Oposición “son una concreción de los fines del Estado
(art. 2 Superior) y representan una clara garantía de los derechos
fundamentales”. Agrega que la adopción del estatuto de la oposición
encuentra también fundamento en el artículo 5 de la Constitución, el cual era
un compromiso que el Estado colombiano hasta el momento no había cumplido. En
consecuencia, considera que no advierte vicio de constitucionalidad alguno
respecto de tales artículos. Explica que las garantías a la oposición son una
expresión concreta del principio democrático en el campo político,
desarrollando de esta forma el carácter expansivo que la jurisprudencia
constitucional le ha reconocido.
263.
Explica que el artículo 3
del PLE Estatuto de la Oposición, de acuerdo con el cual la oposición política
es un derecho fundamental, es un desarrollo de los artículos 40 y 112 de la
Constitución, por lo que debe entenderse como ajustado a la Constitución. A su
vez, estas dos normas constitucionales también son desarrolladas por el
artículo 4 del PLE Estatuto de la Oposición, y de allí que deban ser
consideradas como constitucionales.
264.
Indica que los artículos 5
literal g), 13 literal g), 20, 26 y 31 del PLE Estatuto de la Oposición hacen
referencia a la equidad de género en la aplicación de distintas medidas
relacionadas con el ejercicio de la oposición. Al respecto, señala que el
enfoque diferencial y de género es de gran importancia en el contexto del
posconflicto, “pues con la guerra se
agudizaron e intensificaron los factores de riesgo para las mujeres”. En
consecuencia, en su opinión resulta claro que “el Estado tiene una obligación ineludible de amparar y garantizar a las
mujeres los espacios e instrumentos de protección para ejercer sus derechos de
participación política de forma libre y segura”, por lo que las
disposiciones mencionadas respetan la Constitución y los tratados que hacen
parte del bloque de constitucionalidad.
d.
Problemas jurídicos
Para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad del PLEEO, respecto del contenido
material de los artículos 1 a 5, le corresponde a la Corte establecer lo
siguiente:
265. ¿Se ajustan los artículos
1 a 5 del PLEEO a lo dispuesto en los preceptos constitucionales?
266. En especial, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112 de la Carta, indica que los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en
oposición al gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a
esto, y para ello se les garantizarían ciertos derechos. Teniendo en cuenta lo
anterior, ¿contraviene el artículo 2 del PLE Estatuto de la Oposición lo
dispuesto en el mencionado artículo 112 Superior, al incluir dentro de la
definición de “organizaciones políticas” a los grupos significativos de
ciudadanos, agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en
las corporaciones públicas de elección popular?
e.
Consideraciones de la
Corte
267.
Artículo 1. Objeto: El artículo 1º se refiere al objeto del
PLEEO. En este sentido, su fin es únicamente delimitar el alcance y el sentido
de artículo que a continuación se propone, como el marco general para el ejercicio y la protección especial del derecho
a la oposición de las organizaciones políticas y algunos derechos de las
organizaciones independientes, al ser esta ley un desarrollo directo del
artículo 112 se establece que el proyecto corresponde al trámite de una ley
estatutaria, dando así cumplimiento al mandato constitucional precitado y
desarrollado en la jurisprudencia constitucional al afirmar que “[e]l
estatuto de la oposición debe ser desarrollado en una ley estatutaria que
regule íntegramente la materia y, justamente, el proyecto que se examina tendrá
la naturaleza y el rango de ley estatutaria cuando se sancione y, de otro lado,
pretende regular de manera completa esta específica materia”[179].
268. En cuanto a sus
destinatarios, el artículo 1º, al igual que el título del PLEEO, señala que la
ley estatutaria está dirigida al ejercicio y la protección especial del derecho
a la oposición de “las organizaciones
políticas y algunos derechos de las organizaciones independientes”.
Encuentra la Corte que lo anterior es un claro desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 112 Superior, en el cual se reconoce a los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica como titulares de determinadas garantías para
el ejercicio de la oposición política, así como también derivado de la
interpretación que ha realizado la jurisprudencia constitucional, dichos
derechos también se le reconocen a determinadas organizaciones políticas
independientes. El alcance de la expresión “organizaciones políticas” será
analizado por la Corte en el artículo 2 del PLEEO, y la participación de las
organizaciones independientes en este PLE Estatuto de la Oposición será
considerado por la Corte, en el análisis correspondiente a los artículos 26 y
27 del PLEEO.
269. Artículo 2.
Definiciones: El artículo 2 del
proyecto de ley estatutaria establece varias definiciones que serán pertinentes
en el desarrollo del articulado posterior. En primer lugar se define el
concepto de “organización política”,
el cual, no sólo circunscribe a los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, sino también “(…) a
los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y
movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de
elección popular”.
270. En este sentido,
observa la Sala que el artículo 108 de la Constitución Política permite el
reconocimiento de la personería jurídica a los partidos, movimientos políticos
y grupos significativos de ciudadanos; añade dicho artículo que “los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones […]
los movimientos sociales y grupos
significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos”. Es
decir, reconoce tanto a partidos y movimientos políticos como a los movimientos
sociales y grupos significativos de ciudadanos la posibilidad de acceder al
sistema democrático, por medio de la postulación de candidatos en las
elecciones[180]. De otro lado, el artículo 109 Superior, también
reconoce tanto a los partidos y movimientos con personería jurídica vigente
como a “los grupos significativos de
ciudadanos” la posibilidad de acceder a financiación por parte del Estado
para las campañas electorales.
271. Al respecto, la
jurisprudencia constitucional al revisar de manera previa el Estatuto Básico de
los Partidos y Movimientos Políticos (Ley 130 de 1994) en 1994 señaló[181]:
“(…) El Constituyente, sin embargo, no
quiso limitar los beneficios del reconocimiento institucional a las
manifestaciones políticas depositarias de una clara estructura organizativa. La
manifestación popular espontánea y depositaria de una voluntad social
significativa también fue tenida en cuenta.
“La idea de incluir los grupos
sociales significativos refleja esta intención de proteger el derecho a la
participación política, incluso en aquellos niveles en los cuales su
manifestación carece de una clara organización que le asegure su
institucionalidad y permanencia” (Negrillas fuera de texto original).
272.
A su vez, ha señalado la jurisprudencia constitucional
que “[s]i bien los partidos políticos han sido considerados por la
Constitución como una de las formas más importantes para la canalización de las
demandas políticas de la ciudadanía, también se ha reconocido que las
organizaciones o movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos
pueden manifestarse y actuar políticamente, lo cual incluye la posibilidad de
designar, postular e inscribir candidatos o listas de candidatos a los cargos
de elección popular”[182].
Por lo tanto, en la medida que también estos últimos “[p]ueden
postular e inscribir candidatos a cargos de elección popular, es razonable que
la reglamentación sobre la forma de presentación de las listas también se les
sea aplicable a ellos”[183].
273.
En este sentido, afirma la jurisprudencia
constitucional que “[l]os partidos, al
igual que los movimientos políticos y los grupos significativos de
ciudadanos, son modalidades constitucionalmente reconocidas de representación
democrática”[184]; es
decir, aunque en diferentes reformas constitucionales se han incorporado “mecanismos que hagan más estrictos y, por ende,
estables y democráticamente representativos, los partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos”[185], el
constituyente ha reconocido a unos y a otros como modalidades de representación
política, que se derivan del ejercicio de los derechos políticos que le asisten
a los ciudadanos, así como del deber de participar en la vida política del
país.
274. No obstante, la Sala
anota que la Constitución Política en los artículos 107 y 112 distingue algunos
beneficios para los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
ejercida dentro del sistema político y de representación, de aquellos
concedidos a organizaciones o movimientos sociales; reconociendo así la Carta
diferencias en el ejercicio de la participación política dependiendo de la
forma de organización política a través de la cual se ejerza el derecho.
275.
En efecto, resalta la Sala que el artículo 112 de la
Constitución, en adición a definir el régimen sustantivo del derecho a la
oposición, delimita el alcance de la competencia del legislador estatutario,
por cuanto, se trata de una norma de competencia material de la actividad
legislativa. De esta forma, el artículo 112 Superior circunscribe las garantías
al ejercicio de la oposición política a “los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en
oposición política”, por lo que al reconocer el legislador garantías de
oposición a grupos o movimientos que no cuenten con personería jurídica, excede
la norma de competencia material que le fue
otorgada.
276.
En este sentido, señala la Sala que la Constitución
Política, en atención a las implicaciones especiales de algunos los derechos de
las organizaciones políticas que se encuentran en oposición, reconocidos en el
artículo 112 Superior -por ejemplo la
posibilidad de usar los medios de comunicación
social del Estado así como en los que hagan uso del espectro electromagnético
de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones, o ejercer el
derecho a la réplica en los mismos medios de comunicación- limitó la
competencia del legislador estatutario en lo relativo a la identificación de
los titulares del derecho.
277.
Adicionalmente, considera la Corte
que aceptar esa ampliación incide en los fines que se asocian al
fortalecimiento de determinado tipo de organizaciones políticas –partidos
políticos y movimientos con personería jurídica-, decisión que así mismo
corresponde con los antecedentes y discusiones del artículo 112 de la Carta,
según los cuales en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente se evidenció
la necesidad de dotar de garantías democráticas a la oposición como alternativa
de poder, vista como partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
con el ánimo de prever que los futuros desarrollos legislativos fuesen
encaminados a fortalecer la democracia pluralista y participativa (ver supra,
numerales 206 a 215).
278.
Así mismo, manifiesta la Corte que dicha
ampliación afectaría la concepción articulada y sistemática de partidos y
movimientos con personería jurídica, en el marco del régimen constitucional en
materia de derecho electoral, ya que la ausencia de personería jurídica
dificultaría o haría imposible el seguimiento y control de dichos grupos, por ejemplo, en el
manejo de los recursos de financiamiento a la oposición, en la identificación
de los voceros para el ejercicio de los beneficios concedidos a la oposición en
el PLEEO, en el ejercicio del control por parte del Consejo Nacional Electoral
o quien haga sus veces, en el desarrollo de consultas
internas, régimen de bancadas y avales.
279.
Por lo demás, constata la Sala la
existencia de diferencias significativas y no accidentales entre los sujetos a
los que se refiere el artículo 112 de la Constitución y grupos, asociaciones o
movimientos que no cuenten con personería jurídica. En este sentido
resulta pertinente acudir a lo dispuesto en la Ley 130 de 1994, la cual define
los conceptos de partidos y movimientos políticos, en los siguientes términos:
“Los partidos son instituciones
permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la
participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de
la voluntad popular, con el
objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en
las decisiones políticas y democráticas de la Nación.
“Los movimientos políticos son
asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación
de la voluntad política o para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos políticos
constituidos con el lleno de todos los requisitos constitucionales y legales
tendrán personería jurídica.” [186]
(Negrillas fuera de texto original).
280.
Por lo cual, a menos que dichos
grupos o movimientos se consoliden como una organización política con
personería jurídica, en los términos previstos en el artículo 107 Superior y en
el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1475 de 2011, dichos grupos, asociaciones
o movimientos –en principio- no cuentan con vocación de permanencia en la vida
política, y por consiguiente no buscan constituirse en alternativas para el
ejercicio del poder, ni adquieren compromisos frente a un ideal común u
objetivo asociativo. Dada su regulación dichos grupos, asociaciones o
movimientos sin personería jurídica carecen de estatutos, militantes,
plataformas ideológicas o programáticas, por lo que señala la Corte que el goce
de ciertos beneficios debe conllevar obligaciones y deberes.
281.
Teniendo en cuenta lo anterior, es dado concluir que
el legislador estatutario excedió la norma de competencia material, y procederá
a declarar la inexequibilidad de (i) la expresión “así como a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones
políticas y movimientos sociales con representación en las corporaciones
públicas de elección popular”, contenida en la definición de organizaciones
políticas del inciso primero del artículo 2º, (ii) el inciso segundo y los
numerales 1, 2 y 3 previstos en el artículo 7º, (iii) el inciso segundo del
artículo 8º; y (iv) los incisos segundo y tercero del artículo 10.
282.
Precisa la Sala que la declaratoria de inexequibilidad
descrita en el numeral inmediatamente anterior de ninguna forma interfiere con los derechos fundamentales de todos los
ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, para lo cual cuentan con las garantías propias del derecho de
fundamental de participación consagrado en el artículo 40 (derecho de
participación en el poder político) de la Constitución; así como, cuentan con
espacios para promover y facilitar sus demandas, en los términos que disponen
los artículos 20 (libertad de expresión), 23 (derecho de petición), 37 (derecho
de manifestación pública y pacífica). Tampoco puede considerarse que la
declaratoria de inexequibilidad mencionada, obstaculiza el derecho de dichos
grupos o movimientos de constituirse formalmente en persona jurídica, en los
términos previstos en el artículo 107 de la Carta y en el parágrafo del
artículo 3º de la Ley 1475 de 2011[187].
283.
De otro lado, la definición de “Gobierno”, entendido
por el “Nacional” el encabezado por el Presidente de la República y a las
administraciones departamentales, distritales y municipales, encabezadas por el
respectivo gobernador, alcalde distrital o municipal, respectivamente, en nada
se contrapone a las disposiciones constitucionales. El artículo 112 superior no
circunscribe la oposición política al “gobierno” nacional, sino que usa la
expresión genérica “gobierno”; adicional a ello, el artículo también prevé
disposiciones para el otorgamiento de curules tanto en el Senado y la Cámara de
Representantes, como en la Asamblea Departamental, concejo distrital y
municipal a los candidatos que la Autoridad Electoral declare elegidos para los
cargos de Presidente y Vicepresidente de la República, gobernador de
departamento, alcalde distrital y alcalde municipal, con lo que se hace un
reconocimiento de que las garantías del ejercicio de la oposición no sólo se
dan en el ámbito nacional sino también territorial; ello se complementa con lo
dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2007, donde se extendió a los Concejos y
Asambleas la posibilidad de hacer control político a los Alcaldes y
Gobernadores, así como a los secretarios del despacho.
284.
De otro lado, tampoco presenta reproche constitucional
alguno el hecho que el legislador estatutario haya definido como “Autoridad
Electoral” al Consejo Nacional Electoral o a la entidad que haga sus veces. De
acuerdo con el artículo 265 de la Constitución Política “El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y
controlará la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de
los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales,
directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y
deberes que a ellos corresponden y gozará de autonomía presupuestal y
administrativa”; y posteriormente enlista las atribuciones especiales que
para tales fines el constituyente le atribuyó, siendo una de ellas el “velar […] por los derechos de la oposición y de las minorías”[188].
285.
Finalmente, el artículo incorpora una definición del
“derecho de réplica”. Esta definición constituye un desarrollo directo del
artículo 112 de la Constitución Política, el cual, considera como derecho de
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en
oposición al gobierno “la réplica en los
mismos medios de comunicación”. En relación con los calificativos de “tergiversaciones graves y evidentes” que
incorpora el artículo, la Corte se encargará de su análisis al momento de
evaluar la constitucionalidad del artículo 17 del presente PLEEO, toda vez que
el presente artículo hace una remisión normativa al mencionado artículo para su
desarrollo.
286. Artículo 3. Derecho fundamental a la oposición política: En este artículo el legislador decidió elevar a la
categoría de derecho autónomo fundamental el ejercicio de la oposición
política; lo anterior –en los términos del artículo 3º del PLEEO- como
desarrollo de lo dispuesto en los artículos 112 y 40 Superiores, y teniendo
como consecuencia el que dicho derecho “goza
de especial protección por el Estado y las autoridades públicas”. Con
respecto de dicho artículo la Defensoría del Pueblo, la Comisión Colombiana de
Juristas, la Misión de Observación Electoral y la Procuraduría General de la
Nación, se refirieron de manera específica en sus intervenciones para solicitar
su declaratoria de exequibilidad, coincidiendo los intervinientes en que el
legislador estatutario desarrolló los artículos 40 y 112 de la Constitución
Política, en el marco de una ley estatutaria, razón por la cual la decisión del
legislador de elevar a derecho fundamental autónomo el ejercicio de la
oposición política resulta ajustado a la Constitución.
287.
Para hacer el análisis de este artículo del PLE de
Estatuto de la Oposición, en primer lugar debe recurrirse a la historia del
artículo 112 de la Constitución, el cual incorpora el mandato constitucional de
expedir el “Estatuto de la Oposición”. Como se puso de presente en los
antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente relacionados con el
mencionado artículo (ver supra,
sección II.E), el debate giró en
torno a la inclusión del mandato constitucional al legislador, para que este
expidiese un estatuto de la oposición, que incorporara las garantías para la
protección de los partidos y movimientos políticos críticos del gobierno, así
como permitiese el ejercicio pacífico e institucional de dicha oposición. Dicho
debate no se dio en el contexto del hoy artículo 40 de la Constitución, es
decir de los derechos políticos que le asisten a los ciudadanos, sino como una
garantía institucional para los partidos y movimientos políticos que participan
del sistema democrático[189].
288.
El mandato constitucional de expedición de un
“Estatuto de la Oposición”, en el marco de los debates en la Comisión Primera
de la Asamblea Nacional Constituyente[190], surge
como consecuencia de la institucionalización de los partidos y movimientos
políticos en la Constitución y la subsecuente necesidad de otorgar garantías al
ejercicio de la función crítica al Gobierno por parte de las agrupaciones
políticas que no participen de aquel[191]. Es
decir, la oposición en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente, se trató
como un ejercicio de los partidos y movimientos políticos, propio de una
democracia liberal donde las organizaciones políticas que no logran acceder al
poder se dedican a la fiscalización del ejercicio del Gobierno, a la crítica y
a la propuesta de alternativas que les permitan presentarse ante el electorado,
como una opción válida de alternancia del poder (ver supra, sección II.D). Como consecuencia
de ello, se hacía necesario otorgarle determinadas garantías a estas
organizaciones políticas[192], con
el fin de permitir el ejercicio institucional y pacífico de la oposición
política al Gobierno, sin que ello se confundiera con el derecho fundamental
que le asiste a todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político.
289.
Sobre los derechos que le
asisten a los partidos y movimientos políticos que no participaran en el
Gobierno, la Corte reconoció que en la Asamblea Nacional Constituyente se hizo
referencia a los derechos de dichos partidos como una garantía institucional,
en los siguientes términos[193]:
“Que en los debates de la constituyente siempre
se diferenció entre el proceso de aprobación del primer inciso en donde se
establecía una enumeración exhaustiva de los derechos de los partidos y
movimientos políticos que no participaran en el gobierno, y el inciso segundo
que estableció la posibilidad a los partidos y movimientos minoritarios de
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su
representación en ellos”.
290.
De esta manera es importante hacer una diferenciación
entre los artículos 40 y 112 de la Constitución:
|
|
Artículo 40 |
Artículo 112 |
|
Titular del
derecho |
Todos los ciudadanos. |
Los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica que se declaren en oposición al gobierno. |
|
Contenido
mínimo |
Participación en la conformación, ejercicio y
control del poder político. |
Ejercicio de la función crítica frente al gobierno y
plantear y desarrollar alternativas políticas. |
|
Contenidos
Constitucionales |
-Posibilidad de elegir y ser elegido. -Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares y otras formas de participación democrática. -Constituir partidos, movimientos y agrupaciones
políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir
sus ideas y programas. -Revocar el mandato de los elegidos en los casos y
en la forma que establecen la Constitución y la ley. -Tener iniciativa en las corporaciones públicas. -Interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y la ley. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos,
salvo los colombianos por nacimiento o por adopción, que tengan doble
nacionalidad. |
-Acceso a la información y documentación oficial,
con las restricciones constitucionales y legales vigentes. -Uso de medios de comunicación social del Estado o
en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la
representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente
anteriores. -Réplica en los medios de comunicación. -Participación en mesas directivas de los cuerpos
colegiados. -Curules para candidatos a Presidente y
Vicepresidente, Gobernador y Alcalde que sigan al ganador; en el Senado,
Cámara, Asamblea y Concejo, respectivamente. |
291.
Como se evidencia en la tabla anterior, mientras el
artículo 40 previó un derecho para todos los ciudadanos a participar en el
control del poder político, el artículo 112 prevé unas garantías para los
partidos y movimientos políticos declarados en oposición. Por su parte, la
posibilidad de fundar partidos, movimientos y agrupaciones políticas es un
derecho político de los ciudadanos, que además tiene una estrecha relación con
el derecho de libertad de asociación y de la libre expresión. Por otro lado,
también es un derecho de los ciudadanos el participar en el control del poder
político; para esto la Constitución Política no sólo garantiza el derecho a la
libre expresión y difusión de las ideas, sino que prevé mecanismos tales como
la revocatoria del mandatos de los elegidos, y la posibilidad de interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley (ver supra, sección II.D).
292.
Cada una de estos contenidos del derecho a participar
es propio de los ciudadanos, y encuentran su fundamento en la idea misma de
Estado de Derecho, y aún más cuando este incorpora el contenido social, que es
la igualdad de todos los ciudadanos, traducida en la posibilidad de influir con
argumentos en el ejercicio del poder público, con el reconocimiento que sus
argumentos serán tenidos en cuenta en pie de igualdad, sin importar su postura
ideológica, siempre y cuando se tramiten a través de los canales democráticos
previstos por la Constitución, y en tal medida respetan los “contenidos
axiológicos claramente definidos, entre los cuales se encuentra la dignidad
humana, la igualdad material, los derechos inherentes a las personas, etc.”[194], materializando así el postulado de democracia
constitucional que inspira la Constitución de 1991[195]. Así, el derecho a participar que le asiste
a todos los ciudadanos se erige en una de las principales conquistas del Estado
de Derecho, y en una materialización de los postulados de la dignidad humana,
pues reconoce la posibilidad de participar, de debatir, de proponer argumentos
y de controvertir el ejercicio del poder, como consecuencia de considerar a
todas las personas, sin distingo alguno, como iguales y dignas, capaces de
tomar decisiones por sí mismas, en el marco de una sociedad pluralista.
293.
En efecto, el ejercicio de los derechos políticos no
se agota en la constitución de partidos, movimientos y agrupaciones políticas,
ni mucho menos se limita las actividades que éstos canalizan. Puede afirmarse
entonces que los partidos, movimientos y agrupaciones políticas son necesarios
para la existencia de una sociedad democrática, pero no son suficientes para la
materialización de los derechos políticos que acarrea la participación de los
ciudadanos. En efecto, los partidos son un medio para contribuir al fin de
constituir una sociedad democrática.
294.
Así el ejercicio del control político indirecto[196] por
parte de los ciudadanos es una consecuencia del pluralismo (art. 1 Superior)
que se deriva del derecho a la libertad de expresión que le asiste a todas las
personas (art. 20 Superior) y del derecho a la participación que tienen todos
los ciudadanos (art. 40 Superior) así como de “las libertades de reunión (CP. art. 37) y asociación (CP. art. 38). El
ejercicio político de la crítica requiere de la intercomunicación entre las
personas; de lo contrario las voces disidentes se desvanecen y pierden
eficacia, especialmente en la sociedad actual en la que lo político, entre
otros aspectos de la vida social, pasa por el tamiz de los medios de
comunicación”[197].
295.
De otro lado, se encuentra el artículo 112 de la
Carta, que no reconoce un derecho a las personas o a los ciudadanos, como lo
hace el artículo 40 Superior, sino que establece una garantía para aquellos
partidos y movimientos políticos que se declaren en oposición del Gobierno (ver
supra, numerales 270 a 282)[198].
Producto de dicha declaratoria, y como consecuencia directa de la necesidad de
garantizar el ejercicio pacífico e institucional de la oposición política, el
constituyente previó que el ejercicio de la oposición estaría ligado,
inexorablemente, al ejercicio de ciertos derechos que allí plasmó, tales como
(i) el acceso a los documentos, que se encuentra ligado al derecho de petición
consagrado en el artículo 23 la Constitución, (ii) al derecho a acceder a los
medios de comunicación social del Estado o a aquellos que hagan uso del
espectro electromagnético, el cual se encuentra íntimamente ligado con el
derecho fundamental a expresarse y difundir libremente las ideas, consagrado en
artículo 20 de la Constitución, o (iii) al derecho de réplica en los medios de
comunicación, el cual no solo va ligado a la libertad de expresión, sino
también con la protección del buen nombre, contenido en el artículo 15 de la
Constitución. De lo anterior, se hace entonces evidente que el constituyente
decidió otorgarle una garantía institucional al ejercicio de la oposición
política, la cual va ligada al ejercicio de derechos fundamentales autónomos.
En efecto, esta Corte ha señalado[199]:
“La Constitución reconoce que el ejercicio de la crítica política supone
derechos, entre los que se enumeran los siguientes: acceso a la información y
documentación oficiales; uso de los medios de comunicación social del Estado;
réplica en los medios de comunicación del Estado frente a tergiversaciones
políticas graves y evidentes; participación en los organismos electorales y
representación en las mesas directivas de los cuerpos colegiados (CP art. 112).
“El régimen de la oposición ha sido previsto en el artículo 112 de la
Constitución Política. Según el texto constitucional, los partidos y
movimientos políticos que no participen en el gobierno pueden ejercer libremente
la función crítica. Es un derecho que tienen aquellos que no hacen parte del
Gobierno y también de una función necesaria para el mantenimiento del
pluralismo y de la democracia.
“El proceso político y las relaciones entre los partidos y movimientos -
mayoritarios y minoritarios - se desenvuelven en el plano nacional y en los
niveles departamentales, distritales y municipales. El proyecto, consciente de
la exacta magnitud del quehacer político y de sus variados escenarios, decide
correctamente extender la vigencia del derecho de oposición frente a las
administraciones locales. El ámbito abierto de los derechos políticos de
ejercicio y control del poder político (CP art. 40), al igual que las
características del Estado colombiano - descentralizado, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrático y pluralista -, abonan suficientemente la
exequibilidad de esta disposición del proyecto”.
296. De lo anteriormente
transcrito se evidencia cómo esta Corte, al revisar en el año de 1994 una
disposición estatutaria que consagraba el ejercicio de la oposición política
como un derecho, resaltó que el ejercicio de la oposición política implicaba el
acceso a ciertos derechos constitucionales fundamentales, mismos que ya han
sido descritos. En este sentido, constata la Corte que el ejercicio de la
oposición política por parte de las organizaciones políticas, tal como lo prevé
el artículo 112 de la Constitución, es una garantía institucional, al tratarse
de una institución necesaria dentro del orden político. Así, ha sostenido la
Corte que las garantías institucionales se deben entender como un límite al
margen de configuración del legislador, por cuanto, “[g]ozan de protección, especialmente frente al legislador, pues a este
último al regularlas le estaría vedado suprimirlas, vaciarlas de contenido o
desfigurarlas”[200]; en
este sentido el ejercicio de la oposición política es una garantía para el
sistema democrático y para las organizaciones políticas[201], pues
un régimen democrático dejaría de ser tal si no se permitiera el ejercicio de
la oposición política. No obstante lo anterior, en observancia del listado de
derechos contenidos en el artículo 112 Superior, se infiere que se encuentra
dentro de la competencia del legislador la determinación de los medios (porcentajes
de financiación, determinación de los espacios en medios de comunicación, etc.)
para lograr la protección de dicho ejercicio de la oposición política.
297. De otro lado, no
puede perderse de vista que esta Corte ha reconocido que a pesar de que un
derecho no se encuentre en el capítulo de los derechos fundamentales previstos
en la Constitución Política, esto no puede ser óbice para reconocer su
fundamentalidad. Incluso ha sostenido la Corte que la ausencia de consagración
expresa en el texto constitucional de un derecho fundamental, no puede ser
tenida como una razón suficiente para negarle el reconocimiento como derecho
fundamental. Lo anterior, en razón de que el artículo 94 de la Constitución
incluye la cláusula de los derechos innominados, según la cual “la enunciación de los derechos y garantías
contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no
debe entenderse como negación de otros que siendo inherentes a la persona
humana, no figuren expresamente en ellos”. Adicionó la Corte que corresponden al núcleo esencial del derecho
fundamental de la oposición política aquellos derechos a los que hace expresa
referencia el artículo 112 Superior, por lo que únicamente respecto de estos
aplicaría el principio de progresividad en la faceta prestacional del derecho
fundamental.
298.
Con base en lo anterior la jurisprudencia
constitucional temprana, en las sentencias T-002 de 1992 y T-406 de 1992 fijó
unos de criterios para el reconocimiento de un derecho como fundamental. Así,
aunque prima facie el respeto por el
principio democrático implica que el legislador pueda definir derechos
fundamentales y sus contenidos esenciales, a través de los mecanismos que la
Constitución se lo permite, es necesario también pasar tal reconocimiento por
el tamiz de los criterios que esta Corte ha fijado para el identificar un
derecho, como fundamental autónomo:
“En lo concerniente a los requisitos esenciales del derecho se hacía
mención de tres. El primero, implicaba que la concepción del derecho
como fundamental, suponía la conexión de este con un principio. El segundo,
postulaba que la fundamentalidad comportaba la eficacia, entendida como la
posibilidad de hacer efectivo el derecho a partir del texto constitucional sin
que mediase intermediación normativa, esto es, no se requiere la presencia de
la ley u otro tipo de preceptiva para lograr la efectividad del derecho.
Finalmente, se exponía en la providencia la existencia, en el derecho, de un
contenido esencial. Este contenido esencial, está excluido de la decisión por
parte de las mayorías políticas.”[202]
299.
Por su parte, recogiendo la evolución jurisprudencial
del criterio de derecho fundamental que ha hecho esta Corte, en términos
generales, se “ha concluido que todos los
derechos constitucionales son derechos fundamentales, pues cada uno de ellos
encuentra un vínculo inescindible con el principio de dignidad humana, fundante
y justificativo del ESDD”[203]. En
efecto, la sentencia C-313 de 2014 recogió así los criterios de determinación
de la fundamentalidad de los derechos, en los siguientes términos:
“Un primer elemento que resulta
imprescindible al momento de determinar el carácter de fundamental de un
derecho es el de su vinculación con el principio de la dignidad humana. Entiende la Corte que el precitado
principio es uno de los pilares del constitucionalismo occidental y, también
advierte, que irradia el ordenamiento jurídico colombiano por expresa
disposición del artículo 1º de la Constitución Política. Igualmente observa la
Corporación que las consideraciones doctrinales sobre el asunto no resultan
pacíficas. En esta ocasión, el Tribunal Constitucional se atendrá a su propia
jurisprudencia, por ello, resulta importante referir lo que dijo, en la misma
decisión, a propósito de la dignidad humana:
“(…) El concepto de dignidad humana que ha recogido la Corte
Constitucional únicamente se explica dentro del sistema axiológico de la
Constitución y en función del mismo sistema. Así las cosas, la elevación a rango constitucional de la “libertad de
elección de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en
las que el individuo se desarrolle” y de “la posibilidad real y efectiva de
gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo ser
humano funcionar en la sociedad según sus especiales condiciones y calidades,
bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad de desarrollar un papel
activo en la sociedad”, definen los contornos de lo que se considera esencial,
inherente y, por lo mismo inalienable para la persona, razón por la cual se
traduce en derechos subjetivos (entendidos como expectativas positivas
(prestaciones) o negativas) cuyos contenidos esenciales están sustraídos de las
mayorías transitorias(…)”
“Resulta importante destacar las acepciones específicas que este
Tribunal ha establecido sobre el concepto de dignidad humana a partir de la
resolución de casos concretos. Al respecto ha advertido que, según el objeto a
proteger, se tienen tres significados, definidos, en sede de revisión, así:
“(…) Una síntesis de la configuración jurisprudencial del referente o
del contenido de la expresión “dignidad humana” como entidad normativa, puede
presentarse de dos maneras: a partir de su objeto concreto de protección y a
partir de su funcionalidad normativa. Al tener como punto de vista el objeto de
protección del enunciado normativo “dignidad humana”, la Corte ha identificado
a lo largo de la jurisprudencia de la Corte, tres lineamientos claros y
diferenciables: (i) La dignidad humana
entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de
determinarse según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad
humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia
(vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los
bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin
humillaciones)” (Sentencia T-881 de 2002 M.P. Montealegre Lynett)
[…]
“Para la Corte, la estimación del
derecho fundamental ha de pasar necesariamente por el respeto al ya citado
principio de la dignidad humana, entendida esta en su triple dimensión como
principio fundante del ordenamiento, principio constitucional e incluso como
derecho fundamental autónomo. Una concepción de derecho fundamental que no
reconozca tales dimensiones, no
puede ser de recibo en el ordenamiento jurídico colombiano”[204] (Negrillas fuera de texto original).
300.
De la misma manera la sentencia C-288 de 2012 señaló:
“Las propiedades de interdependencia e
indivisibilidad han permitido concluir a la jurisprudencia constitucional que “los
derechos fundamentales son aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la
realización de la dignidad humana, (ii) pueden traducirse o concretarse en
derechos subjetivos y (iii) sobre cuya fundamentalidad existen consensos
dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y
reglamentario.” A su vez, ese mismo precedente determina que la
posibilidad de “traducción” en derechos fundamentales subjetivos es un asunto
que debe analizarse en cada caso y hace referencia a la posibilidad de
determinar la existencia de una posición jurídica subjetiva de carácter iusfundamental en el evento enjuiciado o de establecer si
están plenamente definidos el titular, el obligado y el contenido o faceta del
derecho solicitado por vía de tutela, a partir de los citados consensos”.
301. En este sentido, es
innegable que el ejercicio del control político por parte de una persona o
ciudadano es un componente del derecho fundamental a la participación política,
contenido en el artículo 40 de la Constitución, siempre que sea ejercido por
dichos ciudadanos a través de los mecanismos que para su efectividad consagra
el mencionado artículo.
303.
Artículo 4. Finalidades: El artículo 4º del PLEEO al definir las finalidades de
la oposición política señala que esta permite proponer alternativas políticas,
disentir, criticar, fiscalizar y ejercer libremente el control político a la
gestión del gobierno, mediante los instrumentos señalados en el PLEEO, sin
perjuicio de los derechos consagrados en otras leyes, ya que, todos los
ciudadanos tienen derecho a ejercer oposición política en ejercicio del control
político consagrado en el artículo 40 Superior, para lo cual cuentan con las
garantías propias de dicho derecho. En efecto, como lo señaló la sentencia
C-089 de 1994, “La oposición política es
una consecuencia directa del valor del pluralismo y del derecho al disenso. Los
partidos y movimientos están llamados a canalizar el descontento con el objeto
de censurar cuando así lo estimen conducente las decisiones del gobierno”.
De allí que resulte acorde con el ejercicio de la oposición el manifestar las
críticas y el disenso respecto de las políticas del gobierno, así como
fiscalizar y ejercer un control sobre éste en aras de presentar ante los
ciudadanos una alternativa al ejercicio del poder[205].
304.
En punto al control político esta Corte ha señalado
que éste consiste en “toda actividad del
órgano colegiado de representación popular tendiente a pedir cuentas, debatir,
cuestionar o examinar la gestión y actividades del “gobierno y la
administración” (CP art. 114), en la medida en que sus actuaciones tengan
repercusiones sobre el interés general”[206], y recientemente reiteró que “el control político tiene por objeto
investigar, evaluar y realizar juicios de valor sobre las actuaciones y
omisiones de las principales autoridades que ejercen funciones administrativas
[a través de] mecanismos como, por
ejemplo, las citaciones (…) la
solicitud de informes, e incluso la posibilidad de ejercer la moción de censura”[207]. Tal
control “a nivel nacional se consagra en
los artículos 114 y 208 de la Constitución Política, con manifestaciones
específicas en los numerales 3, 4, 8 y 9 del artículo 135 de la Carta”[208],
mientras que en las entidades territoriales, se ejerce de conformidad con lo
previsto en el artículo 299 de la Carta, relacionado con la función de las
asambleas departamentales frente a la administración departamental y 312
Superior, que se refiere a la actuación del consejo municipal sobre la
administración del municipio.
305.
Es precisamente el ejercicio de este control político
al que el presente PLEEO caracteriza como propio de los grupos de oposición, y
que son necesarios para garantizar el sistema democrático y pluralista que
buscó instituir y fortalecer el constituyente de 1991. Así mismo, se mantiene
el derecho de todos los ciudadanos a ejercer oposición política en el marco del
control político consagrado en el artículo 40 Superior, para lo cual cuentan
con las garantías propias de dicho derecho. En este sentido, no encuentra esta
Corte problema de constitucionalidad alguno en el análisis de la presente
norma.
306.
Artículo 5. Principios
rectores: El artículo 5º del PLE Estatuto de la Oposición
incorpora los principios rectores que guían la interpretación de dicho
Estatuto. De esta manera teniendo presentes los problemas jurídicos señalados
anteriormente, procede entonces la Corte a analizar su conformidad con la
Constitución.
307.
Construcción de la
Paz Estable y Duradera (literal (a) del artículo 5º del PLEEO): En primer lugar, se
incorpora como principio rector al PLEEO, la construcción de la paz estable y
duradera. Como se evidenció anteriormente, el reconocimiento de la oposición
política en un sistema democrático, como es el caso de la República de
Colombia, parte de un elemento esencial de la democracia como lo es la
resolución pacífica de controversias. Para la Corte, este principio resulta
ajustado a la Carta Política, la cual desde el Preámbulo consagra el valor y
principio de la paz, el cual, además se evidencia como derecho y deber en el
artículo 22 Superior. Como se expuso en el aparte histórico del artículo 112 de
la Carta, un elemento fundamental de la discusión de la Asamblea Nacional
Constituyente fue la necesidad de dotar de garantías el ejercicio de la
oposición política, para que ésta se erija en el medio de canalizar los
descontentos y las voces disidentes de los ciudadanos con el ejercicio del
poder a través de medios pacíficos que fortalezcan el sistema democrático
actual. El reconocimiento de la legitimidad de la oposición política, implica
identificar la importancia del entendimiento sobre los desacuerdos en una sociedad
democrática, donde no sólo sean oídas las voces de quienes triunfan en las
elecciones, sino que quienes fueron derrotados puedan plantear argumentos
disidentes, puedan controlar el ejercicio del poder, así como sean titulares de
garantías en aras de plantear opciones para la alternancia en el ejercicio del
poder. En últimas, el reconocimiento de la legitimidad del ejercicio de la
oposición, se erige en una garantía de que una idea política derrotada cuenta
con los espacios para controvertir las ideas ganadoras, con la expectativa de
eventualmente poder alternar aquella idea.
308.
Principio democrático
(literal (b) del artículo 5º del PLEEO): El segundo principio que incorpora el PLE
Estatuto de la Oposición es el principio democrático. Este ocupa un lugar
central en la Constitución de 1991 previsto desde el preámbulo, pues el
constituyente previó una ruptura con la Constitución de 1886, de un sistema
político basado exclusivamente en la representación a una democracia
deliberativa que maximice los espacios de participación directa de los
ciudadanos (ver supra, numeral 205)[209]. Por
su parte, el artículo 2° señala que entre los fines del Estado se encuentra el
de “facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación”. Así no plantea mayor dificultad
constitucional el hecho que el legislador estatutario incorpore el principio
democrático al Estatuto de la Oposición, el cual reviste el carácter de
universal y expansivo[210],
puesto que en esta norma se incorporan medidas en aras de su maximización y
concreción por medio de disposiciones que permitan su ejercicio de manera más
efectiva.
309.
En este sentido, el legislador
estatutario consideró que las garantías a la oposición e independencia política
son una condición esencial de la democracia participativa (ver supra, numeral 196 y 197). Como constató la Corte en
la Sección II.D, la democracia participativa,
en la Constitución de 1991 encuentra su fundamento en el artículo 3° cuando
señala que “[la] soberanía reside
exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público”, y en
el 133 al afirmar que “[los]
miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y
deberán actuar consultando la justicia y el bien común” y al
reconocer que “[el] elegido es
responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del
cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”. Adicionalmente,
este régimen supone la ampliación de los espacios democráticos, con el fin de
permitir que el pueblo participe más directa y frecuentemente en la toma de
decisiones. Esta intervención se hace efectiva mediante el uso de los
mecanismos de participación previstos en los artículos 40.2 y 103 del Texto
Superior.
310.
Adicionalmente, ha señalado
reiteradamente esta Corte que el modelo democrático participativo tiene una
clara línea de acción que se enfoca en asegurar la participación de los
ciudadanos en la toma de decisiones, con un alcance transversal, universal y
expansivo. En materia política, este principio no se concentra exclusivamente en
el acto de elección de representantes, ya que incluye el reconocimiento de los
mecanismos de participación previstos por el constituyente y aquellos que en
virtud del desarrollo de la libertad de configuración normativa disponga el
legislador. En todo caso, la participación democrática en el plano político no
es absoluta, pues la misma se encuentra sometida a las limitaciones que en
términos de razonabilidad se establezcan en la ley, acorde con los mandatos
previstos en la Constitución[211].
311.
Por otra parte, el principio
democrático, según lo establece aquí el legislador estatutario, también exige
una materialización de los valores de la convivencia, la tolerancia, la
deliberación pública, la no estigmatización y el respeto a las diferencias.
Estos valores corresponden con aquellos consagrados en la Constitución
Política, que desde su preámbulo reconoce valores como la igualdad, la libertad
y la paz, así como la existencia de un marco jurídico democrático. La
convivencia pacífica es posible en la medida en que la sociedad sea capaz de
aceptar las ideas políticas divergentes, siempre que éstas se canalicen por los
medios pacíficos, y así se logre una efectiva deliberación pública, donde los
desacuerdos razonables de la sociedad, sean discutidos, en pie de igualdad, y
donde puedan participar y sean oídos todos quienes tienen interés en la toma de
decisiones. En efecto, en una sociedad democrática y pluralista (ver supra, numeral 198 a 203), como la que reconoce el
constituyente de 1991, la no estigmatización de las ideas políticas, se erige
en un elemento fundamental del sistema democrático, siempre que éstas se
tramiten por los cauces previstos en la Constitución.
312.
Participación política efectiva (literal
(c) del artículo 5º del PLEEO): El tercer principio
incorporado por el legislador estatutario es el de la participación política
efectiva. Por medio de este principio, se busca propender que el Estado
garantice el ejercicio de la oposición en pie de igualdad, sin discriminación
alguna, a todas las organizaciones políticas, es decir a los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, así como a los grupos
significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales
con representación en las corporaciones públicas de elección popular. Señala la
Corte que este principio, no presenta problemas en cuanto a su
constitucionalidad, pues evidencia una maximización del principio democrático,
al permitir el mayor acceso a las garantías de la oposición a todos los
movimientos políticos.
313.
Por su parte, al reconocer la
garantía a la movilización y la protesta social, el Estatuto de la Oposición
reconoce el derecho que les asiste a los ciudadanos de reunión y manifestación
pública pacífica, reconocido expresamente por el constituyente en el artículo
37 Superior, así como en el artículo 15 de la Convención Americana de Derechos
Humanos. A su vez, reconoce el legislador, que estos derechos guardan una
interrelación e interdependencia con los derechos fundamentales libertad de
expresión y los derechos políticos[212] puesto que estos derechos garantizan la
comunicación colectiva de ideas y opiniones de manera pública y pacífica[213]. Así entonces, la
asociación en organizaciones políticas, permiten ejercer estos derechos, con un
fin político, como lo es la manifestación pública y pacífica del descontento
social con el ejercicio del poder político.
314.
En efecto, como lo ha reconocido esta Corte, el
ejercicio de la movilización y la protesta social deben darse de manera
pacífica, puesto que:
“La Constitución rechaza expresamente el uso
de la violencia dentro del marco del Estado de derecho. Cuando existen
instrumentos idóneos para expresar la inconformidad, como el estatuto de la
oposición, la revocatoria de mandato, el principio de la soberanía popular, el
control de constitucionalidad, la acción de tutela, las acciones de
cumplimiento y las acciones populares, o las manifestaciones pacíficas, pierden
sustento los posibles motivos usados para legitimar la confrontación armada o
las actitudes violentas de resistencia a la autoridad”[214].
315.
Así:
“[…] los
correctivos a las fallas en el manejo del poder político tienen que ser de
derecho y no de hecho. La vía de hecho no puede, bajo ningún aspecto, conducir
al restablecimiento del orden, no sólo por falta de legitimidad in causa para
ello, sino porque siempre es, dentro del Estado de Derecho, un medio
inadecuado, desproporcionado y generador de desorden”[215].
316. Ejercicio pacífico de la deliberación política
(literal (d) del artículo 5º del PLEEO): El cuarto principio que incorpora el
legislador estatutario es el del ejercicio pacífico de la deliberación
política. En este sentido, considera el legislador estatutario que el proceso de reincorporación política de
los actores en armas requiere el respeto del derecho efectivo a la oposición
política. Como se señaló en el acápite histórico de este proyecto (ver
supra, sección II.E), uno de los
propósitos del constituyente al establecer la obligatoriedad de expedir un
estatuto de la oposición era el otorgamiento de garantías, tanto a las
organizaciones políticas que ya se encontraban en el sistema democrático de
1991, como a aquellas que fuesen producto de eventuales negociaciones de paz
entre el Estado y los grupos al margen de la ley, los cuales tras un proceso de
reincorporación a la vida civil se integraran a la vida política. Así la
consagración del mencionado principio, es un reconocimiento a que las ideas
políticas pueden y deben tramitarse en el marco de las instituciones y las
garantías que brinda la Constitución, materializando así el principio
democrático (Preámbulo), los derechos fundamentales a la participación política
(art. 40 Superior), el deber de participar en la vida política y comunitaria
del país (art. 95.5 de la Carta)[216].
317. Por consiguiente, el
respeto de la oposición política resultante de un proceso de reincorporación
política, y la maximización de las garantías previstas es una materialización
de los valores y principios que incorpora la Constitución de 1991, es decir, la
búsqueda de la incorporación de nuevas fuerzas políticas en el marco de
procesos de justicia transicional busca “el fortalecimiento de la
democracia mediante la promoción de la participación de
todos, restaurando una cultura política democrática y un nivel básico de
solidaridad y de confianza sociales para convencer a los ciudadanos de que participen
en sus instituciones políticas por razones distintas a la conveniencia persona”[217]. En
efecto, la garantía de la oposición política a todas las organizaciones
políticas también es una forma de materializar el valor, principio, derecho y
deber de la paz, pues como lo reconoció esta Corte[218]:
“Uno de los aspectos que delimitan las transiciones está dado por el
establecimiento de una estructura democrática […] En otros casos, como el
colombiano, donde se intenta atraer a la vida civil y a la institucionalidad a
quienes combaten al Estado o promocionan la actuación de aquellos,
implica necesariamente la ampliación de la base democrática con la inclusión de
todos aquellos que por causas del conflicto armado o del régimen que se intenta
dejar atrás se encontraban por fuera. Esta actitud pro democrática trae como
consecuencia la estabilidad del proceso de transición que se extiende hasta el
postconflicto y paralelamente, implica la ganancia del reconocimiento del
Estado que acoge a los desmovilizados o fuerzas armadas rebeldes que lo eran
porque desconocían la legitimidad de aquel.
[…]
“En este contexto, resulta primordial para un Estado que avance hacia la
solución pacífica de un conflicto armado interno, desligar la violencia como
forma de expresión de ideas en el seno de la sociedad, máxime cuando dichos
mecanismos -los violentos- son manifestación de una cultura que se ha
desarrollado en más de 50 años de conflicto y que, precisamente, es la que
quiere superarse. […] la participación política surge como mecanismo idóneo que
permite solventar las diferencias de una forma pacífica y civilizada”.
318. Como corolario de lo
anterior, debe ponerse de presente que la “reincorporación
política de los actores en armas” a la que hace referencia este principio,
debe entenderse en el marco de la
política de Estado sobre paz, la cual se viene desarrollando desde hace varios
años por diferentes Gobiernos, y en la cual se han caracterizado los grupos
armados ilegales que son destinatarios de los programas de reinserción. Dicha
política persigue como objetivo la búsqueda de una solución pacífica del
conflicto armado, y se encuentra desarrollada principalmente en el documento
CONPES No. 3554 de 1º de diciembre de 2008, en el cual se fijó una política
pública para la reintegración social y económica para personas y grupos armados
ilegales.
319. Libertad de pensamiento y opiniones (literal (e) del
artículo 5º del PLEEO): El quinto principio que incorporó el legislador
estatutario es el de libertad de pensamiento y opiniones. Así propende porque
tanto las autoridades, como las organizaciones políticas y los ciudadanos respeten
las diferentes opciones ideológicas y opiniones políticas divergentes que
surjan en el debate democrático. Así, el legislador estatutario reconoce el
vínculo inescindible que existe entre el ejercicio de la oposición política y
el derecho a la libre expresión y la libertad de pensamiento (Art. 20 Superior)
que son el eje de una sociedad pluralista[219] (ver supra, numeral 198 a 203). En este sentido, en
la ampliación del debate democrático, y en la existencia de garantías para los
movimientos políticos divergentes a quienes ostentan el poder es que “la participación política surge como
mecanismo idóneo que permite solventar las diferencias de una forma pacífica y
civilizada.”[220]. En
este sentido, la libertad de pensamiento y de opiniones demanda, por un lado,
el respeto por parte de las organizaciones políticas, autoridades y ciudadanos,
por las posiciones políticas, -aun cuando no las suscriban-, que se manifiestan
de manera pacífica a través de los mecanismos que garantizan la participación
democrática en el marco de una democracia participativa, y de otro un
compromiso de las autoridades, los movimientos políticos y la ciudadanía, de
expresar y controvertir estas posiciones políticas de forma pacífica y
civilizada, sin abusos, respetando así los principios y valores que la
Constitución ha establecido como marco para la convivencia democrática en una
sociedad pluralista, materializando así el ideal de una democracia
constitucional.
320. Pluralismo político (literal (f) del artículo 5º del
PLEEO):
El sexto principio que incorporó el legislador estatutario es el del pluralismo
político[221].
Este es un desarrollo directo del artículo 1º de la Constitución que asocia al
Estado Social de Derecho colombiano[222] con
las características de una democracia participativa y pluralista (ver supra, numeral 198 a 203), y en consecuencia
resulta ajustado a la Constitución que el legislador estatutario demande el
respeto por las diferentes opciones ideológicas y opiniones políticas
divergentes. En este sentido, el contenido de este principio se entiende de
forma análoga a lo dispuesto en el quinto principio, puesto que el pluralismo
político acarrea la libertad pensamiento y opiniones, y no puede reputarse la
existencia de aquel sin la posibilidad de éstos. Como lo ha reconocido esta
Corte, “La noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia liberal
constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica la
coexistencia de diferentes ideas, razas, géneros, orígenes, religiones,
instituciones o grupos sociales”[223]. Por lo anterior, este principio de
pluralismo político además de exigir respeto por las opciones ideológicas,
demanda de las organizaciones políticas la canalización de sus ideas a través
de los procedimientos democráticos[224] previstos en la Constitución, puesto que “[e]n
los estados contemporáneos la voz del pueblo no puede ser apropiada por un solo
grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge de los procedimientos
que garantizan una manifestación de esa pluralidad”[225].
321.
Equidad de género (literal
(g) del artículo 5º del PLEEO): El séptimo
principio incorporado en el PLEEO es el de equidad de género. De acuerdo con la
caracterización que de éste hace el legislador estatutario, el fin de dicho
principio es que las organizaciones políticas compartan el ejercicio de los
derechos que les son propios entre hombres y mujeres, de manera paritaria,
alternante y universal. De una parte, podría pensarse que el PLEEO bajo
revisión incorpora una definición restrictiva de “género”, con la cual se estaría dejando por fuera a un grupo “tradicionalmente discriminado” como son
las minorías de identidad u orientación sexual, grupo que cuenta con una
especial protección constitucional a la luz del entendimiento del mandato de
igualdad material determinado por el constituyente en el artículo 13 superior.
En este sentido, resalta la Corte que en la revisión previa de la Ley 1475 de
2011, la Corte Constitucional declaró ajustado a la Constitución el principio
de equidad de género dispuesto en dicho ley, bajo el entendido de que la
concepción de género no sólo se limitaba a definirlo como la igualdad real de
derechos y oportunidades entre hombres y mujeres, sino que también se extendía
a “las demás opciones sexuales”[226].
322. En este sentido,
observa la Corte que la sentencia mencionada, no es precedente directo en el
presente caso, por cuanto, el principio de equidad de género que consagra el
PLE Estatuto de la Oposición Política, incluye la perspectiva de que los
derechos allí consagrados se ejercerán entre hombres y mujeres, de manera
paritaria, alternante y universal. Con base en este entendimiento, considera la
Corte que el principio consagrado en el PLEEO no contiene una discriminación
frente a las minorías de identidad u orientación sexual, sino que por el
contrario, este principio propende por la visibilización de las mujeres y su
empoderamiento en el escenario político, del cual, tradicionalmente se ha
encontrado excluida[227],
mediante el establecimiento de una acción afirmativa que pretende compensar
aquellas formas de discriminación que impiden que las mujeres participen en
condiciones de igualdad en los escenarios políticos[228].
323.
Respecto de las acciones afirmativas, ha sostenido la
Corte que “Su finalidad es la de
compensar las formas de discriminación que impiden que la mujeres tengan una
participación igualitaria en el ámbito político, introduciendo correctivos al
déficit tradicional, de signo global, que se presenta en su acceso a la
institución parlamentaria”[229]. En Colombia, pese a que la Constitución reconoce a
las mujeres los mismos derechos, en plena igualdad con los hombres, aquellas
enfrentan múltiples barreras que afectan su posibilidad de participar en
político en igualdad de condiciones. Esta situación ha sido reportada por ONU
Mujeres Colombia, en los siguientes términos[230]: “En Colombia
la participación política de las mujeres todavía enfrenta grandes retos. En las
elecciones de 2015 fueron elegidas las personas que estarán a cargos de dirigir
los municipios y departamentos del país entre 2016 y 2018, los resultados de
estos comicios muestran que las mujeres colombianas representan el 15,6% de los
gobernadores, el 12,2% de los alcaldes, el 16,7% de los diputados, y el 16.6%
de los concejales del país. Es decir, en ninguna de estas corporaciones las
mujeres alcanzan a representar el 20% de personas elegidas y es evidente que
están muy lejos de alcanzar la paridad en las corporaciones públicas del nivel
regional y local. Este déficit en la presencia de mujeres en cargos de poder en
los gobiernos subnacionales se repite en muchos países de América Latina en los
que las mujeres aun no participan de igualdad de condiciones a los hombres”.
324. Las anteriores
cifras, reveladoras de una reducida participación de la mujer en los órganos
colegiados de elección popular, evidencian un rezago que tiene el país en
materia de participación de la mujer en los órganos representativos, por lo
cual, la medida legislativa que se examina (así como la consagración expresa de
la misma en el articulado del PLEEO), parte del reconocimiento del déficit de
participación política de las mujeres señalado, y la necesidad de introducir
incentivos para corregir dicha situación. Así, considera la Corte que el
establecimiento del principio de equidad de género, con la noción de paridad,
alternancia y universalidad en el ejercicio de los derechos consagrados en el
PLEEO entre hombres y mujeres, consagra el cumplimiento de varios mandatos
constitucionales (arts. 13 y 107 Superior) y normas internacionales[231] que
consagran y desarrollan la igualdad entre hombres y mujeres.
325.
Por otra parte, podría señalarse que la medida
afirmativa bajo examen introduce una limitación a la autonomía de los partidos
políticos; sin embargo, siguiendo la línea que sostuvo la sentencia C-490 de
2011 en su fundamento jurídico No. 106, en el presente caso, no se trata de una
limitación arbitraria o desproporcionada, sino que encuentra plena
justificación, por las siguientes razones:
(i)
En primer lugar, no hay duda que el principio de
equidad de género consagrado la incorporación de medidas afirmativas que
propendan por la equidad de género encuentran su fundamento en el mandato
constitucional de igualdad material, por lo cual, desarrolla un fin
constitucional que no solo es legítimo, sino importante, comoquiera que
promueve la realización de un principio axial del ordenamiento constitucional
como es la igualdad real y efectiva entre hombres y mujeres, en este caso, en
el plano de la participación política, y propende adicionalmente, por el
cumplimiento de postulados medulares en la organización de los partidos y
movimientos políticos, previsto en el artículo 107 Superior[232], esto
es, un “avance hacia el cumplimiento de
postulados medulares de la organización de
los partidos y movimientos políticos, tales como el principio democrático y la
equidad de género, especialmente, teniendo en cuenta el estado actual de
evolución, caracterizado por la inequitativa participación de la mujeres en
aquellos escenarios de altos niveles decisorios”[233]. Lo
anterior, teniendo en cuenta especialmente el estado de evolución en Colombia
de la participación en política de las mujeres (ver supra, numeral 323).
(ii)
En segundo lugar, la medida se muestra como adecuada y
efectivamente conducente para alcanzar la finalidad mencionada, toda vez que se
traduce en una medida encaminada a incrementar los niveles de participación y
visibilización de la mujer en los derechos consagrados para el ejercicio de la
oposición política, mediante la participación de las mujeres en dichos derechos
de forma paritaria, alternante y universal, haciendo que sea más igualitaria.
(iii)
Finalmente, la medida examinada no incorpora una
restricción desproporcionada a la autonomía de las organizaciones políticas,
sobre este asunto debe ponerse de presente que “la protección constitucional de la autonomía de los partidos, está
sujeta a las limitaciones que legítimamente realice el legislador, en
particular a aquellas orientadas a proteger los principios a los cuales debe
sujetarse la organización y actuación de los partidos, como es la equidad de
género”[234].
Así, señala la corte que en el presente caso, la consagración del principio, y
la reiteración del mismo en el articulado del PLEEO, no afectan los contenidos
básicos del principio de autonomía de las organizaciones políticas, pues
mantienen un amplio ámbito de discrecionalidad en esa labor, por cuanto, aún
pueden elegir los ciudadanos y ciudadanas que mejor los representen.
326.
En razón a las consideraciones esbozadas en los
numerales 321 a 325, frente al principio
de equidad de género la Corte Constitucional no encuentra reproche
constitucional alguno, toda vez que promueve la igualdad en la participación de
las mujeres en política, estableciendo una acción afirmativa en favor de las
mujeres, desarrollando los mandatos constitucionales, así como las obligaciones
derivadas de los tratados internaciones suscritos por Colombia. Se trata
además, de una acción afirmativa que si bien puede limitar algunos de los
contenidos de la autonomía de las organizaciones políticas, persigue una
finalidad importante, es adecuada y necesaria para alcanzar dicho fin, a la vez
que resulta proporcional.
327.
Armonización con los
convenios y tratados internacionales (literal (h) del artículo 5º del PLEEO): El octavo principio
incluido por el legislador estatutario es la armonización con los convenios y
tratados internacionales. En efecto, el legislador previó que las disposiciones
que se incluyan en el PLE Estatuto de la Oposición, que se encuentren ligadas
al reconocimiento de derechos, deberán interpretarse de conformidad con los
tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, lo cual no
presenta problemas de constitucionalidad, sino que establece una
correspondencia con el artículo 93 de la Constitución, que en su inciso segundo
estableció que los derechos y deberes consagrados en la Carta Política, se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales. Sobre el
particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la
importancia de la oposición política al señalar[235]:
“En este sentido, es de resaltar que las voces de oposición resultan
imprescindibles para una sociedad democrática, sin las cuales no es posible el
logro de acuerdos que atiendan a las diferentes visiones que prevalecen en una
sociedad[236].
Por ello, la participación efectiva de personas, grupos y organizaciones y
partidos políticos de oposición en una sociedad democrática debe ser
garantizada por los Estados, mediante normativas y prácticas adecuadas que
posibiliten su acceso real y efectivo a los diferentes espacios deliberativos
en términos igualitarios, pero también mediante la adopción de medidas
necesarias para garantizar su pleno ejercicio, atendiendo la situación de
vulnerabilidad en que se encuentran los integrantes de ciertos sectores o
grupos sociales[237]”.
328. De otro lado, el
legislador estatutario previó que la interpretación de las garantías y los
derechos asociados al ejercicio de la oposición política sea hecha de la manera
más amplia posible, con el fin de, por esta vía, maximizar el contenido y el
ejercicio de los derechos políticos. Dicha previsión es compatible con la
maximización del principio democrático a la cual ya se ha hecho referencia en
esta sentencia. De otro lado, guarda identidad con lo dicho por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en relación con los derechos políticos que
deberán ser protegidos y concretados en la mayor medida por los Estados[238]:
“141. Los derechos políticos consagrados en la Convención Americana, así
como en diversos instrumentos internacionales, propician el fortalecimiento de
la democracia y el pluralismo político. Este Tribunal ha expresado que “[l]a
democracia representativa es determinante en todo el sistema del que la
Convención forma parte”, y constituye “un ‘principio’ reafirmado por los
Estados americanos en la Carta de la OEA, instrumento fundamental del Sistema
Interamericano”
“142. En el sistema interamericano la relación entre derechos humanos, democracia
representativa y los derechos políticos en particular, quedó plasmada en la
Carta Democrática Interamericana, aprobada en la primera sesión plenaria del 11
de septiembre de 2001, durante el Vigésimo Octavo Período Extraordinario de
Sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
En dicho instrumento se señala que: [s]on elementos esenciales de la democracia
representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades
fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de
derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en
el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el
régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e
independencia de los poderes públicos
“143. La Corte considera que el ejercicio efectivo de los derechos
políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que
las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos
previstos en la Convención”.
329. Control político (literal (i) del artículo 5º del
PLEEO):
Como noveno principio el PLE Estatuto de la Oposición incorpora el control
político, con el fin de permitir a las organizaciones políticas verificar y
controlar las acciones políticas y administrativas del Gobierno. En este
sentido esta Corte ha definido el ejercicio del control político como un
contenido del derecho fundamental a la participación política (art. 40 CP):
“En cuanto a la segunda línea de acción del principio democrático, la
Corte ha dicho que la democracia participativa, en lo referente
al ejercicio del control del poder político, adquiere la condición de
derecho fundamental (CP art. 40), el cual constituye una condición sine qua non para cumplir con
los fines del Estado social de derecho”.[239]
330. Este derecho bien
puede ser ejercido directamente por la ciudadanía, más aun en un modelo de
democracia participativa, pero también puede canalizarse a través de las
organizaciones políticas, como lo reconoce esta Corte al señalar que “el derecho al ejercicio del control sobre el
poder político adopta diversas modalidades en la estructura de nuestro sistema
constitucional. En algunos casos los ciudadanos lo ejercen (i) directamente,
por ejemplo, a través de la interposición de acciones públicas en defensa de la
Constitución[240]; y en otros, (ii) por intermedio de sus
representantes, como ocurre con los informes, las citaciones o la moción de
censura, etc.”[241]. En la medida en que en el PLE Estatuto
de la Oposición se refiere al ejercicio del control político de las
organizaciones políticas, se reitera que este debe ejercerse de conformidad con
la Constitución y la jurisprudencia constitucional, en los términos señalados
al momento de analizar la constitucionalidad del artículo 4º (ver supra, numeral 303). Este control tiene
especial relevancia en una sociedad democrática, pues como lo ha reconocido
esta Corte “El control político que
ejercen los representantes del pueblo cumple una función de singular
importancia en el sistema democrático, pues permite condensar los intereses de
la sociedad, mediante instrumentos a los cuales difícilmente se tendría acceso”[242]; dicho
control al ejercerse dentro de los términos de la Constitución, la ley y la
jurisprudencia tiene como límite permitir “el
desarrollo normal y adecuado de las instituciones e impedir que su ejercicio
obstruya injustificadamente el gobierno de las mayorías”[243].
331. Diversidad étnica (literal (j) del artículo 5º del
PLEEO):
Finalmente, el PLE Estatuto de la Oposición incorpora el principio de
diversidad étnica, como el deber de respeto por las posiciones culturales,
ideológicas, cosmovisión y opiniones políticas que surjan en el debate
democrático por parte de las organizaciones y/o movimientos indígenas,
afrodescendientes, raizales y palenqueras. Este principio desarrolla
directamente el pluralismo previsto en el artículo 1º de la Constitución y el
mandato incorporado en el artículo 7 Superior de reconocimiento y protección de
la diversidad étnica y cultural de la nación Colombiana. Como lo ha señalado
esta Corte “La noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia
liberal constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica
la coexistencia de diferentes ideas, razas, géneros, orígenes,
religiones, instituciones o grupos sociales”[244]. En efecto, el modelo
democrático previsto en la Constitución de 1991 prevé “fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la
necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias
ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de
identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de
género, minorías étnicas, juventudes, etc.”[245]; estas
comunidades deben ser integradas al sistema democrático y dotadas de todas las
garantías que ello acarrea con el fin de materializar la representatividad
social, que es, precisamente, uno de los fundamentos de un sistema democrático.
Así, como lo ha señalado esta Corte “[e]s esta representatividad
social, sin duda, lo que legitima el quehacer de corporaciones de elección
popular como el Congreso de la República, las cuales, por esa misma razón,
deberán contar con la participación efectiva, tanto de los sectores
tradicionalmente marginados de lo público, como de las formas minoritarias y
diferentes de organización social-categorías frecuentemente superpuestas”[246]. En
efecto, este principio se encuentra acorde con los mandatos constitucionales de
inclusión de las comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales y
palenqueras en el sistema democrático.
f.
Decisión sobre la
constitucionalidad de los artículos 1 a 5
332.
Por
las razones expuestas en los párrafos precedentes, la Corte procederá a
declarar la exequibilidad pura y simple de los artículos 1, 3, 4 y 5 del PLEEO;
y declarará exequible el artículo 2º, salvo (i) la expresión “así como a los grupos significativos de
ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales con
representación en las corporaciones públicas de elección popular”,
contenida en la definición de organizaciones políticas del inciso primero del
artículo 2º.
Artículos 6 a 10: Temas –Declaración política, Niveles territoriales de oposición política,
Competencia para efectuar la declaración política, Registro y publicidad y Representación de las organizaciones
políticas
a.
Artículos 6 a 10
“Artículo 6°. Declaración política. Dentro del mes siguiente al
inicio del Gobierno, so pena de considerarse falta al régimen contenido en la
Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio por la Autoridad Electoral, las
organizaciones políticas deberán optar por:
1. Declararse en oposición.
2. Declararse independiente.
3. Declararse organización de gobierno.
Las organizaciones políticas que inscribieron al candidato electo como
Presidente de la República, gobernador o alcalde se tendrán como de gobierno o
en coalición de gobierno.
En consecuencia, mientras dure su mandato no podrán acceder a los
derechos que se le reconocen a las organizaciones políticas de oposición o
independientes, en la presente ley.
Parágrafo. Las organizaciones políticas podrán por una sola vez y ante
la Autoridad Electoral modificar su declaración política durante el periodo de
gobierno.
Artículo 7°. Niveles territoriales de oposición política. Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán declararse en
oposición, en cualquiera de los niveles de gobierno de que trata el artículo 2°
de esta ley.
Los grupos significativos de ciudadanos y movimientos sociales con
representación en las corporaciones públicas de elección popular podrán
declararse en oposición al correspondiente nivel gobierno así:
1. Las que tengan representación en el Congreso de la República lo
podrán hacer frente al Gobierno nacional.
2. Las que tengan representación en las asambleas departamentales lo
podrán hacer frente a la respectiva administración departamental.
3. Las que ostenten representación en los concejos municipales y
distritales lo podrán hacer frente a la respectiva administración municipal o
distrital.
Artículo 8°. Competencia para efectuar la declaración política.
En el caso de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, la
declaración política o su modificación se adoptará, en cada nivel territorial,
de conformidad con lo establecido en sus estatutos.
Cuando se trate de grupos significativos de ciudadanos y movimientos
sociales con representación en corporaciones públicas de elección popular, la
decisión se adoptará por los miembros de la bancada en la correspondiente
corporación pública.
Parágrafo transitorio. Las organizaciones políticas deberán modificar
sus estatutos y definir el mecanismo o autoridades competentes para realizar la
declaración política antes del veinte (20) de julio de 2018.
Artículo 9°. Registro y publicidad. La declaración política o su
modificación, deberá registrarse ante la correspondiente Autoridad Electoral, o
en su defecto ante la Registraduría Distrital o Municipal según corresponda,
quienes deberán remitirla de manera oportuna a aquella, para su respectiva
inscripción en el registro único de partidos y movimientos políticos. A partir
de la inscripción se harán exigibles los derechos previstos en esta ley.
La Autoridad Electoral publicará y actualizará en su página web las
respectivas declaraciones o modificaciones
Artículo 10. Representación de las organizaciones políticas para el
ejercicio y protección de los derechos de oposición e independientes. Para
el ejercicio de los derechos derivados de la declaración de oposición e
independencia, y para activar los mecanismos de protección, se tendrán como
representantes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
a las autoridades territoriales y nacionales que definan sus estatutos.
Tratándose de grupos significativos de ciudadanos con representación en
corporaciones públicas de elección popular, se tendrá a su comité promotor y a
los miembros de la bancada.
Tratándose de movimientos sociales con representación en corporaciones
públicas de elección popular, se tendrá a quienes figuren como representantes
legales de las mismas y a los miembros de las correspondientes bancadas”.
b.
Intervenciones
(i)
Intervenciones oficiales
333.
La Presidencia de la República manifestó que el
artículo 6º del PLE Estatuto de la Oposición, relacionado con la declaración
política, constituye uno de los ejes del proyecto, por cuanto permite
identificar a las agrupaciones políticas que efectivamente se encuentran en
oposición. Señala, además, que el PLE Estatuto de la Oposición permite que las
agrupaciones políticas se declaren como independientes, lo cual “dota al ejercicio de la política de mayores
niveles de compromiso y seriedad por parte de los actores”. Asimismo,
sostiene que la declaración política “cumple
un papel fundamental con el fin de que la ciudadanía conozca con claridad cuál
es la posición que han sumido las agrupaciones políticas, en claro
fortalecimiento del principio democrático”.
334.
La Registraduría Nacional del Estado Civil señala,
tras identificar los fundamentos constitucionales y legales que regulan el
funcionamiento de dicha entidad, que en el único asunto del PLE Estatuto de la
Oposición en el cual tiene participación la Registraduría, es lo concerniente
al registro municipal y distrital de la declaración política o su modificación,
contendida en el artículo 9º. Sobre el particular, manifiesta que la entidad se
encuentra preparada y presta a rendir su concurso para garantizar una
participación política incluyente y pluralista.
(ii)Intervenciones de
organizaciones internacionales
335. El NIMD manifestó que
la declaración política, como condición esencial para acceder a los derechos y
garantías a la oposición, reviste una importancia práctica incuestionable, en
la medida en que permite determinar cuáles son los sujetos de los derechos
consagrados en la ley. Asimismo, manifestó que la restricción a la modificación
de la declaración, contenida en el artículo 6º del proyecto de ley, tiene gran
importancia, debido a que busca introducir estabilidad al sistema de partidos. Por
último, consideró un acierto que el proyecto de ley no se inmiscuya en la
actividad política de los partidos, pues su artículo 8º remite a los estatutos
internos de las organizaciones para que sean esas normas las que determinen
quienes son los competentes para manifestar oficialmente el rol de la
colectividad frente al gobierno.
(iii)
Intervenciones académicas
336.
Por su parte, la Universidad Externado de Colombia en
relación con la declaración política, sostienen que si bien ésta se encuentra
ajustada a la Constitución, debe entenderse que “[e]sta declaración debe ser un acto formal, y debe entenderse que
proviene de toda la organización. Esta regla debe enlazarse con la de
disciplina de grupo y disciplina parlamentarias. Sin embargo, no se contempla
qué pasaría con el funcionario que con su actuación vulnere la declaración de
oposición o independencia de su respectiva organización política”[247].
(iv)
Intervenciones ciudadanas
337. Para la MOE, la frase
“so pena de considerarse falta al régimen
contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas por la autoridad electoral”,
contenida en el primer inciso del artículo 6º del PLE Estatuto de la Oposición,
vulnera la Constitución y por lo tanto ha de ser declarada inexequible. Lo
anterior se encuentra fundamentado en la sentencia C-490 de 2011, en donde se
fijó el parámetro de constitucionalidad respecto del régimen sancionatorio. De
acuerdo con los intervinientes, de la Constitución no se deriva un mandato de
imponer sanciones a los partidos o movimientos políticos en los términos del
primer inciso del artículo 6º del PLE bajo estudio. Señalan que el artículo 107
Superior, en su inciso 7º, establece que “[l]os Partidos y Movimientos Políticos deberán responder por toda
violación o contravención a las normas que rigen su organización,
funcionamiento o financiación (…)”.
338. Sin embargo, en
criterio de los intervinientes, esto debe leerse a la luz del artículo 112 y,
por lo tanto, prima facie se
habilitaría al PLE a incorporar sanciones a las organizaciones políticas que
contravengan el régimen consagrado por el Legislador. A pesar de esto, la MOE
considera que el aparte normativo del PLE Estatuto de la Oposición
anteriormente citado no cumple un análisis de razonabilidad y proporcionalidad.
En esa medida, concluyen que no se observa cómo la falta de declaración de una
postura frente al gobierno puede violar un fin constitucionalmente relevante.
Asimismo, añaden que la ausencia declaración incluso puede acarrear
consecuencias desfavorables para los intereses de las propias organizaciones
políticas. En consecuencia, al no evidenciarse una afectación a un bien
jurídico o un fin estatal relevante, la imposición de una sanción resulta en “un exceso en el ejercicio del poder
sancionatorio del Estado”. Por último, argumentan que esta disposición
vulnera el principio de legalidad, pues la conducta allí referida, es decir la
falta de declaración política, no se enmarca en los supuestos establecidos en
el artículo 10 de la Ley 1475 de 2011, por lo que no se determina la sanción
que debe ser aplicada para las organizaciones políticas.
339. Por otro lado, la MOE
se pronuncia sobre el artículo 8º del PLE Estatuto de la Oposición, solicitando
una declaratoria de constitucionalidad condicionada, de manera que su
interpretación resulte acorde con la maximización y expansión del principio
democrático. Así, consideran que debe entenderse que la declaración de
oposición o independencia frente al gobierno debe ser el resultado de un
proceso amplio al interior de las organizaciones, que garantice el pluralismo y
la participación efectiva de todos o la mayoría de los afiliados. Lo anterior,
sostienen, encuentra su sustento en el hecho de que ha existido un esfuerzo
legal y constitucional por fortalecer la democracia interna de las
organizaciones políticas, el cual ha sido avalado por la Corte Constitucional
en sentencias como la C-089 de 1994 y C-490 de 2011. Asimismo, argumentan que
la Corte Constitucional ha señalado que la existencia de consultas en
organizaciones políticas promueve la participación efectiva y el pluralismo
(C-490 de 2011). En este mismo sentido, señalan que el Consejo de Estado ha
enfatizado en la necesidad de que al interior de los partidos políticos se
garantice el pluralismo y la deliberación, es decir, la participación
democrática.[248]
Por último, argumentan que la declaración de oposición es una decisión
ideológica fundamental para las organizaciones políticas, por lo que la toma de
esta decisión debe involucrar al máximo órgano de decisión del partido o, por
lo menos, uno que garantice a sus miembros influir decisivamente en la
decisión.
c.
Concepto del
Procurador General de la Nación
340.
Afirma que los artículos 6º,
7º y 8º del PLE Estatuto de la Oposición, relacionados con la declaración
política de oposición, independencia o como parte del Gobierno que deben hacer
todos los partidos políticos dentro del mes siguiente al inicio del Gobierno,
constituyen un eje central del estatuto, en la medida en que es un “medio para garantizar la participación
política de forma organizada, con transparencia y además con plena inclusión
regional”.
341.
Con relación al artículo 10,
relacionado con los representantes de las agrupaciones en oposición, explica
que “no solo materializa la protección
del derecho a la oposición, sino que además reafirma la apuesta por la descentralización
que permite la concreción de los derechos de forma más eficiente y eficaz”.
342. Afirma la interviniente que los artículos 2 inciso 2, 7, 13 literal c),
17 inciso 1, 18, 19, 21, 22, 23, 25 y 27 del PLE Estatuto de la Oposición se
ajustan a la Constitución, pues logran descentralizar el ejercicio de la
política, en desarrollo de los mandatos contenidos en los artículos 1, 209,
286, 287, 298, 299, 300, 303, 312, 313, 314 y 315 de la Constitución.
343.
Indica que el PLE Estatuto
de la Oposición amplía la noción de gobierno para referirse a las
administraciones departamentales, distritales y municipales, con lo que se
fortalece el debate político en todos los niveles, dándole importancia a los
líderes locales y a una visión descentralizada del Estado. Afirma que al
permitir que distintas garantías de la oposición política se manifiesten no
solo a nivel nacional sino también a nivel territorial se desarrolla la
descentralización territorial, por lo que considera que las normas antes
indicadas contenidas en el PLE Estatuto
de la Oposición deben considerarse ajustadas a la Constitución.
d.
Problemas jurídicos
344. Le corresponde a la
Corte resolver si el contenido material de los artículos 6º a 10 del mencionado
PLE Estatuto de la Oposición se enmarca dentro de los mandatos
constitucionales, incluyendo pero sin limitarse al reconocimiento de derechos a
movimientos o grupos que no cuentan con personería jurídica. Adicionalmente,
corresponde a la Corte definir si el artículo 7º y el artículo 8º del PLEEO, se
ajustan a los principios de autonomía territorial, en relación con el ejercicio
de la oposición política en el nivel territorial.
e.
Consideraciones de la
Corte
Marco jurídico en
torno a la intervención del legislador en la regulación de las organizaciones
políticas
345. Tal como lo manifestó
la Corte en la sección II.D, así como en el
análisis de constitucionalidad material del artículo 2º del PLEEO (ver supra, numeral 269), el artículo 1º de
la Constitución definió a Colombia como “un
Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista”. En este mismo sentido, el artículo 2º
estableció como fin esencial del Estado “facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. Sumado a
esto, el artículo 3º dispuso que “[l]a
soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.
El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los
términos que la Constitución establece”. Finalmente, el artículo 40
consagró el derecho fundamental de participación de los ciudadanos en la “conformación, ejercicio y control de poder
público”.
346. Los partidos y
movimientos políticos, los grupos significativos de ciudadanos, las
agrupaciones políticas y los movimientos sociales con representación en las
corporaciones públicas de elección popular se enmarcan dentro del modelo actual
de democracia participativa y pluralista (ver supra, numeral 269), en el cual, las
organizaciones políticas cumplen el papel de canalizar la voluntad pública, de
modo que logren traducir las demandas sociales y, de manera más amplia, las
preferencias de los electores, en planes de acción política que tengan la
virtualidad de convertirse en componente de la agenda pública, una vez la
agrupación acceda a los cargos y corporaciones representativas. Lo anterior
refleja que la identidad entre agrupaciones políticas e intereses y
preferencias de los electores es consecuencia de la representatividad democrática
que debe prevalecer en aquellas[249].
347. Como lo ha expresado
la jurisprudencia de esta Corte, la respuesta del derecho constitucional
colombiano a la necesidad de consecución de la representatividad democrática en
las organizaciones políticas, desde la expedición de la Constitución de 1991,
muestra dos etapas:
“La primera,
interesada esencialmente en garantizar la autonomía de las agrupaciones
políticas, a través del reconocimiento de la libertad organizativa de las
mismas. La segunda, que surgió como respuesta a la crisis de representatividad
generada por fenómenos como el personalismo en la política y la actuación de
grupos armados irregulares y el crimen organizado, la cual tiene como
denominador común el reconocimiento de espacios específicos de regulación de
los partidos y movimientos, como herramienta jurídica para asegurar sus
finalidades dentro de la democracia participativa, enunciadas anteriormente”[250].
348. En una primera etapa,
se partió de considerar que la libertad organizativa era un valor de raigambre
constitucional, de manera que debía ser preservada de intervenciones indebidas
por parte del legislador. Sin perjuicio de esto, en la sentencia C-089 de 1994
se consideró que “(…) [l]a prohibición
del artículo 108 de la CP - dirigida a garantizar a los partidos y movimientos
una esfera propia de libertad organizativa interna -, debe conciliarse con la
facultad que la Constitución reserva al Congreso para regular a través de una
ley estatutaria la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos
(CP art. 152-c)”[251]; de
modo que se impusieron unos límites positivos y negativos a la intervención del
legislador en la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos[252]. En
desarrollo de esto, durante esta etapa se consideró que el Congreso estaba
facultado para imponer límites a la competencia de las agrupaciones políticas
siempre y cuando (i) se trate de restricciones genéricas, que no incidan en la
determinación concreta de sus estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente
dirigidas a mantener la vigencia del sistema político democrático
representativo[253].
Asimismo, se consideró que el grado de regulación constitucionalmente legítimo
sobre los partidos y movimientos políticos debía estar ligado a las condiciones
históricas del régimen político[254].
349. Sin perjuicio de lo
anterior, como consecuencia de diferentes cambios en las prácticas políticas
que ocurrieron con posterioridad a la expedición de la Constitución Política de
1991, el Congreso, en ejercicio del poder de reforma, modificó las normas
constitucionales con el fin de extender el ámbito de regulación admitido a la
organización y estructura de los partidos y movimientos políticos[255]. En
consecuencia, se rompió con el régimen anterior que privilegiaba la libertad
organizativa, para aumentar, en una segunda etapa, el grado de intervención
estatal en las agrupaciones políticas mediante reglas específicas que cumplían
con tres propósitos a saber: (i) el fortalecimiento de las agrupaciones
políticas; (ii) la búsqueda de mayores niveles de representación democrática; y
(iii) la exigencia de regímenes de control y sanción, que sirvan de desestimulo
para la cooptación del sistema político por parte de actores ilegales. En esa
medida, se consideró que “la legitimidad
prima facie de regulaciones particulares sobre la organización y funcionamiento
de las agrupaciones políticas, [debe tener como] objeto cumplir con las finalidades antes explicadas”[256].
350. Bajo el marco
regulatorio anteriormente explicado fue expedida la Ley 1475 de 2011, la cual
adoptó ciertas reglas sobre la organización de los partidos y movimientos
políticos. Esta Ley consagró ciertos principios a los que deben ajustar su
organización y funcionamiento los partidos o movimientos políticos, dentro de
los que se encuentran los principios de transparencia, objetividad, moralidad,
equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos,
los cuales deben ser garantizados en sus estatutos[257].
Asimismo, consagra el establecimiento del registro único de partidos y
movimientos políticos (Art. 3º); la reglamentación sobre los contenidos mínimos
de los estatutos (Art. 4º); y el régimen sancionatorio aplicable (Arts. 8-13),
entre otros aspectos. Estos temas, por su relevancia en el presente caso, serán
desarrollados en detalle al analizar de manera particular el articulado del PLE
Estatuto de la Oposición acá estudiado.
351. Los artículos 6-10
del PLE Estatuto de la Oposición regulan asuntos relacionados con la
declaración política; los niveles territoriales en los que se permite la declaración
de oposición; la competencia para efectuar la declaración política; su registro
y publicidad; y la representación de las organizaciones políticas para el
ejercicio y protección de los derechos consagrados en el PLEEO. A continuación
se procederá a analizar de manera particular la constitucionalidad de cada uno
de estos artículos.
352. Artículo 6: El artículo 6º del
PLE Estatuto de la Oposición establece el deber de las organizaciones políticas
de realizar la declaración política de oposición, independencia o gobierno,
dentro del mes siguiente al inicio del Gobierno, so pena de considerarse falta
al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio por la
Autoridad Electoral. Asimismo, contiene una restricción a la modificación de la
declaración política, según la cual ésta solo podrá modificarse por una vez
durante el periodo del Gobierno y señala que las organizaciones que
inscribieron al candidato electo como Presidente de la República, gobernador o
alcalde, se tendrán como de Gobierno y, mientras dure su mandato, no podrán
acceder a los derechos que se le reconocen a las organizaciones políticas de
oposición o independientes.
Consideraciones sobre el deber en cabeza de las
organizaciones políticas, de optar por declararse en oposición, independencia o
gobierno
353.
En aras de garantizar el ejercicio adecuado de la
oposición política, el inciso primero artículo 6º acá analizado establece el
deber, en cabeza de las organizaciones políticas[258], de
optar por declararse en oposición, independencia o de gobierno. Al respecto, en
los antecedentes del PLE Estatuto de la Oposición[259] se
señaló que la declaración política “constituye
uno de los ejes de este proyecto. En efecto, si algo ha resultado difícil en la
democracia en Colombia ha sido poder identificar a las organizaciones políticas
que efectivamente están en oposición. La definición clara de las posturas
frente a los gobiernos no solo es necesaria para fortalecer la identidad de los
partidos sino para los ciudadanos que tienen el derecho a conocer las distintas
propuestas para valorar su comportamiento”. Así, “la declaración política no es una
opción, es una obligación que todas las organizaciones políticas deben cumplir
dentro del primer mes del inicio del respectivo gobierno, de manera que la ciudadanía
conozca con claridad cuál es la posición que han asumido” (Negrillas
fuera de texto original).
354. En este sentido, el
deber de presentar la declaración política se encuentra en el marco de lo
previsto en los artículos 107 y 112 de la Constitución, según los cuales “[l]os Partidos y Movimientos Políticos se
organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la
transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber
de presentar y divulgar sus programas políticos” y “[l]os partidos y movimientos políticos con
personería jurídica que se declaren en oposición al gobierno, podrán
ejercer libremente la función crítica frente a éste, y plantear y desarrollar
alternativas políticas” (Subrayado fuera del texto original).
355. Para esta Corte,
elevar la declaración de oposición, independencia o gobierno a un deber de las
organizaciones políticas se encuentra ajustado a la Constitución en la medida
en que es un desarrollo de los artículos 107 y 112 de la Carta que establecen
como presupuesto de un adecuado funcionamiento de los agentes del sistema
político, la exposición de los programas de cada organización, de modo que
puedan, según su decisión, ejercer con libertad una función crítica,
independiente o de apoyo frente al gobierno, lo que redunda en ofrecer al
ciudadano alternativas políticas serias y viables en las cuales pueda confiar
para que lo representen. Resulta evidente que la expresión de la voluntad de
las organizaciones políticas es de vital importancia para la ciudadanía, que al
conocer la posición política de las organizaciones políticas, estará en mejor
posición para expresar sus ideas en un entorno democrático, pues al ser
transparentes las opciones que ofrecen las organizaciones políticas, tendrá
certeza en la escogencia de la alternativa que mejor represente sus visiones
políticas.
356. Asimismo, la norma
analizada se enmarca dentro de los principios de pluralidad y participación,
propios de un sistema multipartidista, pues permite que las organizaciones
políticas opten por definirse no sólo como de gobierno u oposición, sino
también en una posición de independencia. Sumado a esto, se encuentra que la
declaración política consigue fortalecer la identidad de las agrupaciones
políticas, pues estarán vinculadas por su declaración respecto de sus
seguidores, dificultando cambios intempestivos en la posición de la
organización que defrauden la confianza de los electores.
357. Por lo demás, en
dicha norma se establece una limitación a las organizaciones políticas que
inscribieron (Arts. 32 y 33 de la Ley 1475 de 2011)[260], sola
o en coalición[261], a
quien resulte Presidente, Gobernador o Alcalde, en la medida que, a dichas
organizaciones se les tendrá como organizaciones de gobierno. En primera
instancia, resalta la Corte que en este inciso se reconoce la descentralización
territorial como fundamento del Estado colombiano, en la medida en que regula
ciertas restricciones para las organizaciones políticas que inscriban al
candidato electo como Presidente de la República, Gobernador o Alcalde. El
reconocimiento de la descentralización territorial en materia de declaración
política, es un asunto que será abordado al momento de analizar la
constitucionalidad del artículo 7º del presente PLE Estatuto de la Oposición.
En segunda instancia, dicha limitación se enmarca dentro de los derechos de los
ciudadanos de conocer con claridad las posturas de sus candidatos, así indicó
el legislador estatutario que “mal podría
frente a los ciudadanos y la democracia permitirse que una organización
política tenga la doble condición de partido de gobierno y de oposición, y
gozar simultáneamente de los privilegios y derechos que dan ambas opciones”[262].
358.
Aclarado lo anterior, la Corte evidencia que la
limitación frente a la declaración política de las organizaciones que
inscribieron a quien resultare elegido Presidente de la República, Gobernador o
Alcalde, encuentra su justificación en la búsqueda de un funcionamiento
adecuado y racional del sistema político, de modo que se impida que una
determinada organización política pueda al mismo tiempo ser de oposición o
independiente, por un lado, y contar con el candidato elegido como Alcalde,
Gobernador o Presidente de la República, por el otro.
359.
Sin perjuicio de lo anterior, debe resaltarse que la
restricción contenida en este inciso no implica que las organizaciones
políticas que inscriban a los candidatos electos, solas o en coalición, estén
obligadas a apoyar permanentemente a sus gobernantes, pues esto limitaría la
libertad de manera desproporcionada y los dejaría inoperantes frente a cambios
y conductas de los gobernantes que resultaren elegidos, los cuales no se
ajusten a sus principios, valores y programas. Bien pueden estas organizaciones
no apoyar, apartarse de su gobernante o votar en contra, de acuerdo con las
regulaciones vigentes en relación con el régimen de bancadas contenido en la
Ley 974 de 2005, así como las prohibiciones a la doble militancia y la
reglamentación en materia de coaliciones, contenidas en la Ley 1475 de 2011. Lo
que sí significa esta disposición es que, bajo ninguna circunstancia, las
organizaciones que inscriban al candidato elegido, de manera individual o por
medio de una coalición, tengan acceso a autodenominarse como oposición, y así
hacerse acreedores de los derechos contenidos en el PLEEO, mientras dure el
mandato de quien resultase elegido como Presidente de la República, Gobernador
o Alcalde.
360. En conjunto, las
ventajas que genera la imposición del deber de declaración de oposición,
independencia o gobierno fortalece y ahonda la democracia, realizando valores
constitucionales esenciales para un sistema pluralista, participativo y
democrático propio como el que defiende la Constitución de 1991 (ver supra, sección II.D). Adicionalmente, la
norma analizada permite determinar con precisión, los sujetos sobre los que
recaen los derechos del Estatuto de la Oposición, otorgando certeza,
garantizando el principio democrático y permitiendo el ejercicio de la participación
política de forma organizada y transparente. En consecuencia, elevar a deber la
realización de la declaración política se presenta como compatible con la
Constitución, en la medida en que permite un desarrollo transparente y
coherente del sistema electoral, acorde con los principios establecidos en la
Constitución y en las normas aplicables, y por lo tanto no encuentra la Corte
ningún reproche constitucional sobre su exequibilidad.
Consideraciones sobre
el término de un mes, otorgado para la realización de la declaración política,
y las sanciones aplicables en caso de incumplimiento
361. Sin perjuicio de lo
anterior, debe tenerse en cuenta que el mismo inciso primero del artículo 6 acá
estudiado establece que esta declaración deberá hacerse “[d]entro del mes siguiente al inicio del Gobierno, so pena de
considerarse falta al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser
sancionadas de oficio por la Autoridad Electoral”. Lo anterior pone de
presente dos problemas jurídicos que deberán ser abordados por la Corte a
saber: (i) la constitucionalidad del término de un (1) mes, contado a partir
del inicio del Gobierno, otorgado para la realización de la declaración
política; y (ii) la constitucionalidad de la configuración de una falta al
régimen contenido en la Ley 1475 de 2011, sancionable de oficio por la
Autoridad Electoral, ante la ausencia de realización de la declaración política
en el término estipulado por la norma.
362. En relación con el
primer problema jurídico, se debe partir por aclarar que no se evidencia una
intervención por parte del legislador estatutario en la organización y
estructura interna de las organizaciones políticas que implique una limitación
a su autonomía, sino ante el establecimiento de una medida que pretende que,
por un lado, la ciudadanía tenga conocimiento de la posición asumida por una
determinada organización y por el otro, el Estado tenga claridad sobre dicha
posición, con el fin de garantizar los derechos establecidos en el presente PLE
Estatuto de la Oposición. Bajo este entendido, esta Corte considera razonable
que se haya optado por otorgar el plazo de un mes, contado a partir del inicio
del respectivo Gobierno, para que las organizaciones políticas manifiesten su
posición frente al mismo, teniendo en cuenta que, de antemano, los programas de
gobierno de los aspirantes a alcalde, gobernador o Presidente de la República,
deberán ser publicados y divulgados al momento de inscribir la candidatura, con
base en lo dispuesto en las Leyes 131 de 1994 y 996 de 2005. Es de aclarar que
el término de un mes deberá entenderse y aplicarse según el nivel nacional o
territorial al que corresponda. Lo anterior, pone de presente que las
organizaciones políticas contarán con un tiempo prudente para conocer dichos
programas, debatirlos al interior de sus grupos y optar por tomar una posición
determinada frente a quien resultase elegido con base en éstos. En esa medida,
se trata de una disposición desarrollada en el marco de configuración
legislativa que resulta razonable y proporcional por lo que se encuentra
ajustada a la Constitución y que, en consecuencia, deberá ser declarada
exequible en la parte resolutiva de esta sentencia.
363. Por su parte, frente
a la configuración de una falta al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 por
el incumplimiento del deber de declaración dentro del mes siguiente al inicio
del Gobierno, sancionable por la Autoridad Electoral, debe resaltarse que, como
lo ha sostenido esta Corte, “la
definición de las sanciones es un asunto sometido prima facie a la libertad de
configuración legislativa, la cual está limitada por el contenido de los
principios de razonabilidad, proporcionalidad, legalidad y lesividad”[263]. Lo
anterior implica que, por un lado, la conducta sancionada tenga la posibilidad
material de afectar fines estatales constitucionalmente relevantes, conllevando
a algún grado verificable de lesividad y, por el otro, exista una relación
proporcional entre el grado de afectación a la función estatal, la entidad del
bien jurídico vulnerado y la sanción impuesta. Asimismo, requiere el
cumplimiento del principio de legalidad, de modo que el legislador determine,
al menos en sus aspectos esenciales, las conductas susceptibles de sanción y el
procedimiento aplicable[264].
364. Sobre este punto, uno
de los intervinientes solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión “so pena de considerarse falta
al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio por la
Autoridad Electoral”, contenida en el primer inciso del artículo 6º del PLE
Estatuto de la Oposición, al considerar que configuraba un “exceso en el ejercicio del poder
sancionatorio del Estado”, por no cumplir con los requisitos de
razonabilidad y proporcionalidad, así como por vulnerar el principio de
legalidad, que deben regir estas disposiciones.
365. Para esta Corte, la
imposición de una consecuencia jurídica a la falta de declaración política
busca desarrollar tanto el deber de las organizaciones políticas de “responder por toda violación o contravención
a las normas que rigen su organización [o] funcionamiento”, establecido en el artículo 107 de la Constitución,
así como el derecho a la oposición consagrado en el artículo 112 de la
Constitución, de modo que se permita un ejercicio de la participación política
de forma organizada y con transparencia. En esa medida, se encuentra que,
aceptar un escenario que no imponga consecuencia alguna al incumplimiento del
deber de declaración de la posición de las distintas organizaciones políticas
frente al Gobierno que se encontró acorde con la Carta, implicaría negar
eficacia a una norma que se encamina a ahondar la democracia, asegurar la
confianza de la ciudadanía en los agentes del sistema político y nivelar el
ejercicio del debate entre quienes ostentan el poder y quienes ofrecen
alternativas al mismo. Igualmente, la medida se presenta concordante con el
deber que impone la Constitución a las organizaciones políticas de responder
por el incumplimiento de los deberes derivados de la Constitución o la Ley. La
sentencia C-490 de 2011 señala que las sanciones dispuestas en la Ley 1475 de
2011 resultan compatibles con la Constitución, debido a que son un desarrollo
de lo establecido en el artículo 107 Superior.
366. Con base en lo
anterior, considera la Corte que la sanción incluida en el artículo 6º es
razonable y proporcionada, contrario a lo sostenido por el interviniente. Ahora
bien, extender este régimen sancionatorio para el escenario de la no
realización de la declaración política no se presenta contrario a las
disposiciones constitucionales, pues busca realizar los importantes propósitos
de ahondar la democracia, facilitar la representación política brindando
seguridad y transparencia en su elección al ciudadano y permitir un adecuado
ejercicio de la oposición. De este modo, se trata de una disposición fundamental
que busca precisamente organizar a las diferentes organizaciones políticas, con
el fin de hacer efectivo el derecho a la oposición política en los términos
establecidos por la misma Constitución.
367. Sumado a lo anterior,
debe tenerse en cuenta que una lectura del precepto analizado permite
determinar que éste no impone de por sí una sanción específica a la falta de
declaración política, sino que, en su lugar, lo remite a un régimen
sancionatorio contenido en la Ley 1475 de 2011, régimen que fue declarado exequible
en la sentencia C-490 de 2011. Frente a este punto debe resaltarse que, en
desarrollo del inciso 7º del artículo 107 de la Constitución[265], la
Ley 1475 de 2011 establece sanciones al “incumplimiento
grave de los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones
constitucionales o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o
financiación de dichas organizaciones políticas”[266]. Esta
norma, leída a la luz del artículo 112 de la Carta que señala que “una ley estatutaria reglamentará integralmente”
lo concerniente al derecho a la oposición, pone de presente que el legislador
estatutario, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, está
facultado para incorporar sanciones o consecuencias jurídicas para las
organizaciones políticas que contravengan la regulación en torno al derecho a
la oposición, y que incluso, en desarrollo del artículo 107, estaría en el
deber de imponer consecuencias jurídicas a la desatención del deber de
declaración política.
368. En efecto, teniendo
en cuenta que el artículo 8º del PLE Estatuto de la Oposición bajo estudio establece
la modificación de los estatutos y el establecimiento del mecanismo o
autoridades competentes para realizar la declaración política antes del veinte
(20) de julio de 2018, se evidencia que las organizaciones políticas deberán
establecer reglas internas en relación con la declaración política de la que
trata el artículo 6º aquí analizado para aquella fecha, lo que conlleva a que a
la entrada en vigencia del Proyecto de Ley objeto de revisión, la contravención
a la realización de dicha declaración comportará una vulneración a las
disposiciones constitucionales y legales que regulan la organización y
funcionamiento de las agrupaciones políticas, sancionable con base en las
reglas establecidas en la Ley 1475 de 2011. En este punto conviene reiterar que
la medida no apunta a intervenir en la organización interna de las
organizaciones políticas, sino que en el marco de su autonomía, y existiendo un
deber predicable de ellas que resulta compatible con la Constitución (Art. 107
Superior), la norma desarrolla un mecanismo de responsabilidad ajustado al
marco constitucional para el funcionamiento de las organizaciones políticas en
democracia. Por lo anterior, esta Corte encuentra que el legislador actuando en
ejercicio de su libertad de configuración, está facultado para establecer que
la ausencia de declaración política configura una falta al régimen contenido en
la Ley 1475 de 2011, sancionable de oficio por la Autoridad Electoral, siendo
ésta una medida cuya finalidad es precisamente garantizar el desarrollo
adecuado y la protección del derecho a la participación política.
369. Ahora bien, como lo
ha reconocido en diferentes oportunidades la jurisprudencia constitucional el
artículo 107 C.P. (i) prevé un modelo sancionatorio gradual, que reserva las
sanciones más graves, como la cancelación de la personería jurídica, a las
faltas que tengan idéntico grado de afectación de bienes jurídicos relacionados
con la organización y funcionamiento de partidos y movimientos, lo cual
conlleva a que la Autoridad Electoral reserve los castigos más graves a faltas
de similar entidad; y (ii) la enunciación que hace la norma constitucional no
es conclusiva, puesto que el uso del término “hasta” implica que pueden existir
otras modalidades de sanción, las cuales estarán sujetas a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, por lo que, la Autoridad Electoral podrá
inclusive aplicar considerar la eliminación de beneficios dispuestos en el
artículo 11 del PLE Estatuto de la Oposición como sanción aplicable. Por
supuesto, la exequibilidad general de las sanciones planteadas en el artículo 6
objeto de análisis, no exime a la Autoridad Electoral de garantizar la eficacia
del derecho al debido proceso de los partidos y movimientos políticos, al
imponerlas en cada caso concreto, por lo que contra la misma, aparte de los
recursos que puedan interponerse ante la entidad, caben las acciones judiciales
previstas en la ley. Esto en el entendido que dicho órgano está sujeto a las prescripciones
de la Constitución y a la ley en lo que respecta al ejercicio de las funciones
que le otorga el artículo 265 Superior.
370. Con fundamento en lo
anteriormente expuesto, no encuentra la Corte reproche de constitucionalidad
alguno frente a la imposición de un régimen de sanciones aplicables ante la
ausencia de cumplimiento del deber de presentar la declaración política, ya que
el mismo resulta esencial en el marco del PLE Estatuto de la Oposición. De esta
forma, si el Congreso es competente para dictar la ley estatutaria integral sobre
el ejercicio del derecho de oposición, lo es igualmente para establecer las
sanciones que juzgue apropiadas con miras a garantizar el cumplimiento del
régimen que adopta. Sin embargo, cabe destacar que la imposición de sanciones
por parte de la Autoridad Electoral se encuentra sujeta al principio de
gradualidad, razonabilidad y proporcionalidad. Así mismo, dicha Autoridad
estará sujeta al ejercicio del debido proceso.
Consideraciones sobre
la prohibición de doble militancia aplicable a los integrantes de las
organizaciones políticas
371.
Adicionalmente, resalta la Corte respecto de la
prohibición de doble militancia aplicable a los integrantes de las
organizaciones políticas que: (i) el artículo 107 Superior prevé que si bien
todos los ciudadanos tienen tanto el derecho de fundar, organizar y desarrollar
partidos y movimientos políticos como la libertad de afiliarse o retirarse de
ellos, “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer
simultáneamente a más de un partido o movimiento jurídico con personería
jurídica”[267];
(ii) la prohibición de la doble militancia y del transfuguismo político,
constituyen herramientas de primera línea para la consecución del fin
constitucional de fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos,
basado en el aumento del estándar de disciplina de sus miembros e integrantes[268];
(iii) la jurisprudencia constitucional ha reconocido “[d]esde un punto de
vista formal, la mencionada prohibición busca evitar la pertenencia simultánea
del elegido a dos partidos, movimientos políticos o grupo significativo de
ciudadanos, y por ende, a dos bancadas; desde una aproximación material, la
interdicción conlleva a que el representante no ejerza activismo en defensa de
los programas, idearios o ideologías de dos organizaciones políticas al mismo
tiempo. Tal prohibición, por lo demás, tiene como corolario la sanción del
“transfuguismo político”, fenómeno que afecta el normal desarrollo de la
actividad del Congreso de la República, o en su caso, de las Asambleas
Departamentales, los Concejos Distritales y Municipales y las Juntas
Administradoras Locales. Así pues, no se trata tan sólo de un asunto de lealtad
para con la organización política que llevó al candidato a la curul, sino que
está de por medio el racional funcionamiento de una Corporación Pública”[269].
Consideraciones sobre la restricción a la modificación
de la declaración política
372.
Por último, el parágrafo del artículo 6º bajo examen
consagra una restricción a la modificación de la declaración política,
estableciendo que ésta podrá modificarse por una sola vez y ante la Autoridad
Electoral, durante el periodo de Gobierno.
373.
Sobre este punto debe resaltarse que, al igual que
ocurre frente a la obligación de declaratoria dentro del mes siguiente al inicio
del gobierno, no se está ante una intromisión en la libertad organizativa de
las agrupaciones políticas que implique regulaciones sobre sus estatutos,
poniendo en riesgo su autonomía, sino frente a una medida que restringe la
actuación de las organizaciones políticas ante las autoridades electorales y la
ciudadanía en general. De esta forma, se trata de una medida que busca regular
la actuación de los diferentes actores en materia electoral, buscando un
ejercicio organizado de la participación política que permita una garantía de
los derechos contenidos en el PLEEO.
374.
Lo anterior pone de presente que esta disposición
busca garantizar cierto grado de seguridad jurídica frente a las modificaciones
de la declaración política, de modo que se impida a las organizaciones cambiar
su posición de manera indefinida durante un periodo de Gobierno, lo cual haría
imposible para el Estado garantizar los derechos contenidos en este Estatuto y
generaría incertidumbre frente a los ciudadanos, contrariando así los principios
de transparencia, objetividad y moralidad en los que debe fundarse el ejercicio
de las organizaciones políticas, conforme a lo dispuesto en el artículo 107
Superior. Por ello, no cabe duda que esta disposición se hace indispensable
para el debido funcionamiento y organización del sistema electoral, ajustándose
a los fines y principios de la Constitución.
375.
Sin perjuicio de lo anterior, al igual que ha sido
mencionado en apartes anteriores, resalta la Corte que bajo ningún supuesto,
debe ser entendido el parágrafo mencionado, en el sentido que las
organizaciones políticas no puedan tomar decisiones diversas,
independientemente de la declaración política realizada, bien sea disintiendo
de las decisiones del gobierno cuando se ha declarado afín a él como organización
independiente, o apoyando una determinación particular habiéndose declarado en
oposición, o haciendo uso de las facultades a las que tienen derecho las
bancadas. Lo anterior, por cuanto los derechos y las restricciones del PLE
Estatuto de la Oposición no implican el menoscabo de las demás prerrogativas
que rigen la participación política en Colombia, dentro de las que se
encuentran las contenidas en la Ley 130 de 1994, Ley 974 de 2005 y Ley 1475 de
2011, entre otras.
376.
Artículo 7: El artículo 7º del PLE Estatuto de la
Oposición señala los niveles territoriales de oposición, destacando que los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán declararse en
oposición en cualquiera de los niveles de gobierno de los que trata el artículo
2º del PLE Estatuto de la Oposición. Asimismo, establece que los grupos
significativos de ciudadanos y movimientos sociales con representación en las
corporaciones públicas de elección popular podrán declararse en oposición (i)
frente al Gobierno nacional, aquellas que tengan representación en el Congreso
de la República; (ii) frente a la respectiva administración departamental,
aquellas que tengan representación en las asambleas departamentales; y (iii)
frente a la respectiva administración municipal o distrital, aquellas que
tengan representación en los consejos municipales o distritales.
377.
La diferencia de tratamiento que plantea este artículo
entre partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por un lado, y
los grupos significativos de ciudadanos y movimientos sociales con
representación en las corporaciones públicas de elección popular que no cuenten
con personería jurídica, por el otro, radica en que mientras los primeros
pueden realizar su declaración de oposición en los diferentes niveles de
gobierno, independientemente de que tengan o no representación en la
corporación de elección pública respectiva, los segundos sólo podrán hacerlo
frente a aquellos gobiernos en cuyas corporaciones públicas de elección popular
tengan representación. Respecto de los grupos significativos de ciudadanos y
movimientos sociales, se estará a lo expuesto en los numerales 270 a 282 anteriores, y con
base en lo anteriormente señalado se procederá a declarar la inexequibilidad de
lo dispuesto en el inciso segundo y los numerales 1, 2 y 3 previstos en el
artículo 7º.
378. Respecto al primer
inciso del artículo 7, durante el trámite del PLE Estatuto de la Oposición, al
analizar la regulación sobre niveles territoriales de oposición política se
observa en el informe de ponencia para primer debate en Comisiones Conjuntas
del Senado de la República y la Cámara de Representantes que:
“[q]uienes tienen personería
jurídica y cobertura nacional tienen por objeto permanente y estructural luchar
por el acceso y el ejercicio de los poderes públicos, lo que le permite ejercer
oposición aun careciendo de bancadas [mientras que] los grupos significativos
son coyunturas regionales de una expresión transitoria; solo tienen la
finalidad inicial de postular candidatos y regularmente desaparecen después de
las elecciones. Tienen proyección cuando sus postulados salen elegidos y a
través de ellos actúan. En ese orden de ideas mal podría reconocerse el derecho
de ejercer oposición en niveles de gobierno en donde no existen; es decir, no
puede un grupo significativo de ciudadanos que ha postulado y elegido
candidatos en un municipio declararse en oposición en otro distante donde no
existe.
En cuanto a los movimientos
sociales, la Constitución les reconoce, en los términos de la ley, la
facultad de postular candidatos a cargos de elección popular. En concreto este
derecho opera en las circunscripciones de minorías étnicas. Sin embargo, estos
movimientos no tienen entre su objeto ser partidos y movimientos políticos, muy
a pesar que la ley les facilita esa opción para la defensa de sus intereses. Es
por esta razón que ellos solo podrán declarar oposición en los niveles
territoriales donde han obtenido representación en corporaciones públicas de
elección popular. No tendría sentido que un movimiento de esta naturaleza
pudiera, sin tener dentro de su objeto el acceso y ejercicio del poder
político, acceder a los derechos propios de la oposición política cuando no
tienen vocería para ello y quizá ni presencia en ese nivel territorial”[270].
379.
En el mismo sentido, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que el proceso político y las
relaciones entre los partidos y movimientos - mayoritarios y minoritarios - se
desenvuelven en el plano nacional y en los niveles departamentales, distritales
y municipales. El PLE Estatuto de la Oposición, consciente de la exacta
magnitud del quehacer político y de sus variados escenarios, decidió
correctamente extender la vigencia del derecho de oposición frente a las
administraciones locales. El ámbito abierto de los derechos políticos de
ejercicio y control del poder político (CP art. 40), al igual que las
características del Estado colombiano - descentralizado, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrático y pluralista -, abonan suficientemente la
exequibilidad de esta disposición del proyecto. Por ello, resulta adecuado que
se reconozca la posibilidad de declaración política para los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica en los distintos niveles de
gobierno.
380.
Aclarado lo anterior, la Corte encuentra que el
artículo 7º del PLE Estatuto de la Oposición no plantea mayores debates
adicionales en cuanto a su constitucionalidad, en la medida en que desarrolla
la descentralización territorial, así como el ejercicio de la política de
manera descentralizada, conforme a los mandatos contenidos en los artículos 1,
209, 286, 287, 299, 300, 303, 312, 313, 314 y 315 de la Constitución, tal como
lo señala el Procurador General de la Nación en su concepto en el presente caso
bajo examen. Asimismo, se considera que esta disposición no afecta el principio
de autonomía territorial[271],
debido a que no tiene implicaciones frente a las entidades territoriales, sino
que se limita a regular la posibilidad que tienen las organizaciones políticas
de manifestar su posición frente a la administración. Por lo anterior, se
considera que excepto los apartes mencionados declarados inexequibles, el resto
del contenido normativo de este artículo debe ser declarado exequible en su
totalidad.
381.
Artículo 8: El artículo 8º del
PLE Estatuto de la Oposición regula la competencia para efectuar la declaración
política. Señala que los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica deberán realizar la declaración política o su modificación, en cada
nivel territorial, de conformidad con lo establecido en sus estatutos.
Asimismo, establece que cuando se trate de grupos significativos de ciudadanos
y movimientos sociales con representación en corporaciones públicas de elección
popular, la decisión se adoptará por los miembros de la bancada en la
correspondiente corporación pública. Por su parte, pone de presente que las
organizaciones políticas deberán modificar sus estatutos y definir el mecanismo
o autoridades competentes para realizar la declaración política antes del
veinte (20) de julio de 2018. Respecto al inciso segundo del artículo 8º, se
reiteran las consideraciones de los numerales 270 a 282 anteriores, y con
base en lo anteriormente señalado se procederá a declarar la inexequibilidad de
lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 8º.
382.
De conformidad con el numeral 3º del artículo 107 de
la Constitución, “[l]os partidos y
movimientos políticos se organizarán democráticamente y tendrán como principios
rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el
deber de presentar y divulgar sus programas políticos”. Por su parte, el
inciso 6º del mismo artículo establece que “[l]os
directivos de los partidos y movimientos políticos deberán propiciar procesos
de democratización interna y el fortalecimiento del régimen de bancadas”.
383.
En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el
artículo 1º de la Ley 1475 de 2011 señala que “los partidos y movimientos políticos deberán garantizarlos en sus
estatutos”, estableciendo el deber de incorporar los principios referidos
por el inciso tercero del artículo 107 de la Constitución en la reglamentación
interna de cada organización, con base en los criterios de participación,
igualdad, pluralismo, equidad de género, transparencia y moralidad[272].
384.
Para la Corte, resulta ajustado a la Constitución el
determinar que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
adopten las decisiones sobre la declaración política, en cada nivel
territorial, conforme a lo establecido en sus estatutos, pues, por un lado,
reconoce la estructura descentralizada no sólo del Estado colombiano sino del
funcionamiento mismo de estas organizaciones políticas y, por el otro, refleja
un respeto por la autonomía de las mismas, las cuales, en todo caso, deben
incorporar la garantía de ciertos principios constitucionales en sus propios
estatutos. Tal como se indicó en el análisis de constitucionalidad del artículo
6 del PLEEO, la declaración de oposición se ajustará al calendario electoral,
tanto a nivel nacional como a nivel territorial. Por esta razón, se considera
innecesario condicionar la exequibilidad de la presente disposición, en los
términos solicitados por uno de los intervinientes, pues se pone de presente
que de conformidad con los artículos 107 de la Constitución y 1º de la Ley 1475
de 2011, las organizaciones políticas con personería jurídica deben conformarse
de manera democrática, garantizando el pluralismo y la participación de sus
miembros, incorporando los principios de participación, igualdad, pluralismo,
equidad de género, transparencia y moralidad, a su regulación y funcionamiento
interno.
385.
Por último, en relación con el deber de modificación
de los estatutos y la definición del mecanismo o autoridades competentes para
realizar la declaración política antes del veinte (20) de julio de 2018, esta
Corte considera que se trata de una medida de transición normativa que permite
que dentro de términos razonables, los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, en uso de su autonomía y libertad organizativa, realicen
sus mejores esfuerzos para adecuar sus estatutos internos a la nueva regulación,
con el fin de poder garantizar el desarrollo del derecho a la oposición
regulado por este Proyecto de Ley bajo estudio. En esa medida, se trata de una
disposición de carácter operativo que no se opone a los contenidos de la
Constitución y por ende será declarada exequible.
386.
Artículo 9: El artículo 9º del
PLE Estatuto de la Oposición establece que la declaración política o su
modificación deberá registrarse ante la correspondiente Autoridad Electoral, o
en su defecto ante la Registraduría Distrital o Municipal, según corresponda,
quienes deberán remitirla de manera oportuna a aquella, para su respectiva
inscripción en el registro único de partidos y movimientos políticos. Agrega
que será a partir de la inscripción cuando se harán exigibles los derechos
previstos en la ley y señala que la Autoridad Electoral deberá publicar y
actualizar en su página web las respectivas declaraciones o modificaciones.
387.
Esta Corte considera ajustado a la Constitución que el
registro de la declaración política se haga ante la correspondiente Autoridad
Electoral entendida en los términos del artículo 2º del PLE Estatuto de la
Oposición. En efecto, esta disposición se encuentra acorde con lo establecido
en el artículo 265 de la Carta Política, según el cual el Consejo Nacional
Electoral tiene la función general de regular, inspeccionar, vigilar y
controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos,
de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales,
directivos y candidatos. Asimismo, se enmarca dentro de lo consagrado por el
artículo 3º de la Ley 1475 de 2011, el cual establece la obligación, en cabeza
del Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, de llevar el registro
único de partidos y movimientos políticos. Así las cosas, esta disposición
deberá ser declarada exequible, destacándose que es a partir del momento de la
inscripción en el registro único de partidos y movimientos políticos por parte
de la Autoridad Electoral y no desde el momento de la realización de la declaración
política, que se harán exigibles los derechos previstos en el PLE Estatuto de
la Oposición. Asimismo, resalta la Corte que esta previsión aplica únicamente
para los derechos previstos en el PLE Estatuto de la Oposición, pero no para
los demás derechos políticos previstos en el Art. 40 Superior, los cuales no se
pueden ver afectados o restringidos ante la falta de inscripción y registro de
la declaración política.
388.
Por otro lado, esta Corte considera igualmente
ajustada a la Carta la obligación en cabeza de la Autoridad Electoral de
publicar y actualizar en su página web las respectivas declaraciones políticas
y sus modificaciones. Esto, por cuanto desarrolla el principio de publicidad
que, como lo ha indicado esta Corte, se ubica en el ámbito expansivo del
principio democrático participativo y, para su garantía, resulta pertinente la
aplicación de sistemas electrónicos de información[273].
389.
Por último, frente a las funciones otorgadas a la
Registraduría Nacional del Estado Civil en relación con el registro municipal y
distrital de la declaración política o su modificación, se encuentra igualmente
ajustado a la Constitución, en la medida en que, según el artículo 266
Superior, esta entidad “ejercerá las
funciones que establezca la ley”, dentro de las que se incluye, pero sin
limitarse a ellas, la dirección y organización de las elecciones o el registro
civil y la identificación de las personas. Por ello, es ajustado a la Carta que
en esta ocasión el legislador estatutario, en desarrollo de lo previsto en el
literal (c) del artículo 152 Superior y en ejercicio de la libertad de
configuración legislativa, haya optado por radicar en cabeza de la entidad
estas nuevas funciones.
390.
Artículo 10: El artículo 10 del PLE Estatuto de la Oposición señala
que, para el ejercicio de los derechos derivados de la declaración de oposición
e independencia, y para activar los mecanismos de protección, se tendrán como
representantes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
a las autoridades territoriales y nacionales que definan sus estatutos.
Asimismo, establece que (i) tratándose de grupos significativos de ciudadanos
con representación en corporaciones públicas de elección popular, se tendrá a
su comité promotor y a los miembros de la bancada; y (ii) tratándose de
movimientos sociales con representación en corporaciones públicas de elección
popular, se tendrá a quienes figuren como representantes legales de las mismas
y a los miembros de las correspondientes bancadas. Respecto de lo dispuesto en
esta disposición respecto de grupos significativos de ciudadanos y movimientos
sociales, se reiteran las consideraciones de los numerales 270 a 282 anteriores, y con base en lo anteriormente señalado
se procederá a declarar la inexequibilidad de lo dispuesto en los incisos
segundo y tercero del artículo 10.
391.
En relación con la representación de los partidos y
movimientos políticos contenida en el inciso primero del artículo 10 aquí
analizado, se debe reiterar lo dicho en apartes anteriores frente a la
intervención del legislador en la regulación interna del funcionamiento y
organización de las agrupaciones políticas. Con base en esto, la Corte
considera que se encuentra ajustado a la Constitución el tener como
representantes de estas organizaciones, para el ejercicio de los derechos
derivados de la declaración de oposición e independencia, y para activar los
mecanismos de protección, a las autoridades territoriales y nacionales que
definan sus estatutos, en la medida en que se respeta la autonomía e
independencia de estas agrupaciones, que deberán contener estatutos conforme a
las reglas establecidas en la Constitución y los artículos 1º y 4º de la Ley
1475 de 2011. Asimismo, se trata de una disposición que desarrolla los
principios de descentralización, conforme a lo establecido en los artículos 1,
209, 286, 287, 299, 300, 303, 312, 313, 314 y 315 de la Constitución.
392.
En esa medida, salvo la inexequibilidad señalada en el
numeral 389 anterior, la Corte considera que el artículo 10 del PLEEO deberá
ser declarado exequible en la
medida en que no se encuentra que el legislador estatutario, al establecer
estas medidas con base en su libertad de configuración, haya desconocido algún
mandato constitucional.
f.
Decisión sobre la
constitucionalidad de los artículos 6 a 10
393.
En
seguimiento a las consideraciones anteriormente expuestas, procederá la Corte a
declarar la exequibilidad pura y simple de los artículos 6º y 9º y 10 del PLE
Estatuto de la Oposición. Así mismo, declarara
exequibles los artículos 7º, 8º y 10 de dicho proyecto, salvo (i) el inciso
segundo y los numerales 1, 2 y 3 previstos en el artículo 7º, (ii) el inciso
segundo del artículo 8º; y (iii) los incisos segundo y tercero del artículo 10,
los cuales se declaran inexequibles.
Artículos 11 a 25: Tema –Derechos de la oposición política
a.
Artículo 11:
Intervenciones, Problemas jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones
sobre su constitucionalidad
(i)
Artículo 11
“CAPÍTULO II
De los derechos de la
oposición política
Artículo 11. Derechos.
Las organizaciones políticas declaradas en oposición de que trata la presente
ley, tendrán los siguientes derechos específicos:
a) Financiación
adicional para el ejercicio de la oposición.
b) Acceso a los medios
de comunicación social del Estado o que hacen uso del
espectro
electromagnético.
c) Acceso a la
información y a la documentación oficial.
d) Derecho de réplica.
e) Participación en
mesas directivas de plenarias de las corporaciones públicas de
elección popular.
f) Participación en la
Agenda de las Corporaciones Públicas.
g) Garantía del libre
ejercicio de los derechos políticos.
h) Participación en la
Comisión de Relaciones Exteriores.
i) Derecho a
participar en las herramientas de comunicación de las corporaciones
públicas de elección
popular.
j) Derecho a la sesión
exclusiva sobre el Plan de Desarrollo y presupuesto.
Parágrafo. Se
promoverán garantías y mecanismos de acciones afirmativas para que
los partidos y movimientos sociales de
los pueblos indígenas y afrodescendientes accedan a los derechos reconocidos en
este artículo”.
(ii)Intervenciones
§
Intervenciones académicas
394. La Pontificia Universidad Javeriana afirmó que, además de la
protección a los derechos que la Constitución reconoce a los partidos
políticos, las garantías necesarias para el adecuado ejercicio de la oposición
son: “el libre acceso a la información,
la reglamentación de espacios para exponer sus posiciones en medios de
comunicación estatales, la institucionalización, la financiación a las oficinas
de la oposición, el ejercicio del derecho a la réplica y la participación de
los órganos electorales.” Asimismo, considera como elemento de gran
importancia la “seguridad para los
militantes de los partidos en oposición (…)”.
395. Así mismo, el
interviniente refiere que existen democracias en las cuales la reglamentación
de la oposición dejó de verse como un obstáculo o una amenaza para quienes
detentan el poder. Con el paso del tiempo el ejercicio de la oposición
evolucionó de una función de vigilancia de las acciones del Gobierno y de la
regulación de mecanismos de alternancia del poder a la construcción de
gabinetes alternativos al gobierno, los cuales tienen por propósito realizar
control político desde las diferentes instituciones del Estado.
§
Intervenciones de organizaciones internacionales
396. En lo que respecta a los derechos de la
oposición, señala la NIMD que los derechos reconocidos constitucionalmente a
los partidos y movimientos políticos de oposición no son un catálogo taxativo.
Por lo tanto, el legislador, en ejercicio de la cláusula general de
competencia, está en capacidad de consagrar otros derechos a la oposición y a
las colectividades políticas independientes, como en efecto ocurre con los artículos
12, 19, 20, 21, 22 y 23.
397. En relación con las
garantías necesarias para el adecuado ejercicio de la oposición política en un
régimen como el colombiano, enfatizan en el hecho que el adecuado ejercicio de
la oposición política en Colombia no se limita al desarrollo legislativo de los
derechos consagrados por el artículo 112 de la Constitución. En esa medida,
sostiene que se debe buscar el respeto de: (i) unas garantías de seguridad que
busque excluir la persecución, estigmatización y violencia derivada de las
convicciones políticas, dando paso al diálogo, el respeto, el compromiso y la
paz; (ii) unas garantías electorales que aseguren un proceso electoral
transparente; (iii) unas garantías de participación efectiva que permitan que
las agrupaciones políticas opositoras puedan realmente aspirar a ser
alternativa de gobierno; y (iv) unas garantías institucionales que se refieren
no solo al apoyo y fomento del fortalecimiento de las capacidades
institucionales de las organizaciones políticas que se declaran en oposición al
gobierno de turno, sino también a la existencia de mecanismos e instrumentos
del Estado para proteger los derechos de quienes han manifestado su rol de
opositores.
398. En cuanto a las
garantías al ejercicio de la oposición política en otros Estados, señalan que
se trata de un asunto que suele estar estrechamente vinculado a la cultura
política local y no a las normas que lo regulan, de modo que en la mayoría de
países, no se tiene previsto que el ejercicio de estos derechos deba estar
regulado por un cuerpo normativo particular y únicamente en casos
excepcionales, como el de Portugal, se regule de manera expresa el derecho a la
oposición. Sin perjuicio de esto, destacan que si bien las legislaciones de los
diferentes países no suelen incluir la obligación de reglamentar los derechos
de la oposición a través de un cuerpo normativo específico, no por ello se
puede concluir que el ejercicio de éste se encuentra desprovisto de garantías,
pues algunas legislaciones han adoptado provisiones específicas que permiten,
de un modo u otro, acceder a posiciones de poder en caso de ser derrotados en
el ámbito electoral. No obstante, señalan que en la mayoría de los casos la
referencia a la oposición y sus garantías se refiere al modo en que ésta es
ejercida en el Reino Unido, con su modelo de ‘gabinete en la sombra’, pero
debido a las diferencias que existen entre ambos regímenes políticos, resulta
difícil buscar implementar una protección a la oposición del modo en el que
funciona en aquél país.
§
Intervenciones ciudadanas
399. La MOE realizo un
ejercicio comparado entre las legislaciones de Portugal, Reino Unido, Ecuador,
Sudáfrica y Argentina. En Ecuador, Sudáfrica y Argentina, el asunto solo es
tratado en el texto constitucional sin que se fijen derechos, reglas o
procedimientos ulteriores. En cambio, Portugal y Reino Unido han construido un
régimen que trae muchas garantías por los ciudadanos agrupados en
organizaciones políticas que decidan ser un contrapeso a las políticas
gubernamentales. El ordenamiento jurídico del Ecuador al igual que el de
Colombia señala que la oposición contará con plenas garantías, pero no se
define que es oposición. Por el contrario el artículo 2º de la Ley 24 de 1998
de Portugal lo hace en los siguientes términos “la actividad de seguimiento,
monitoreo y revisión de orientaciones políticas del Gobierno o de los órganos
ejecutivos de las comunidades autónomas y autoridades locales de carácter
representativo”, a su vez, el artículo 1º de dicha ley, otorga la titularidad
de constituir oposición política a todos los partidos políticos que se
encuentren representados en el parlamento, asambleas legislativas regionales u
otras corporaciones colegiadas de elección popular que no forman parte del
ejecutivo correspondiente a su nivel. En el Reino Unido, se asocia la oposición
al partido político derrotado en la disputa electoral, y se le otorga un poder
y roles definidos en el sistema político británico.
400. En punto a las
garantías concretas para el ejercicio de la oposición, el Reino Unido es emblemático
en cuanto a la financiación de los partidos de la oposición, en la medida en
que los recursos estatales son la fuente de financiación de los partidos
políticos. En cuanto al acceso a la información, el caso paradigmático es el
sistema de Portugal, en el que la ley de manera expresa consagra que la
oposición debe ser informada de los asuntos de mayor interés público, en tiempo
razonable; en este ordenamiento existe incluso un derecho a la “consulta
previa” a los partidos de oposición en los asuntos relacionados con la fijación
de fecha de las elecciones locales, la dirección de la política exterior, los
temas de seguridad nacional y defensa, y los proyectos sobre presupuesto; esta
normativa se replica en el nivel local en temas relacionados con los planes de
desarrollo económico social y de ordenamiento regional, así como de tratados
internacionales con impacto en la región.
§
Intervenciones extemporáneas
401. El Departamento
Nacional de Planeación manifiesta que las garantías para el ejercicio pleno de
los derechos políticos se han adquirido de manera progresiva en el tiempo,
pasando desde una etapa de tolerancia a una de legitimación, y luego a una de
institucionalización. Señala que esta última ocurre cuando legalmente existe el
reconocimiento de la oposición y se formalizan espacios de interlocución entre
los grupos que se autodenominan de oposición con el gobierno[274]. En
experiencias comparadas, aduce que la tendencia generalizada en varios países
es a tener una oposición cada vez más institucionalizada con garantías y
espacios que aseguren su participación[275]. En
este punto, el apoderado del DNP presenta en un cuadro los resultados de un
análisis comparativo que se realizó entre varios países con sistemas políticos
similares, con el propósito de determinar qué tipo de garantías de oposición se
encontraban institucionalizadas[276]. En lo
que respecta a Colombia, el estudio concluye que el nivel de
institucionalización de la oposición es bajo.
402. Por otro lado, señala
que las medidas para ejercer la oposición dependen, en gran medida, del sistema
político del Estado. En efecto, en comparación a lo que ocurre en los sistemas
parlamentarios, los sistemas presidenciales presentan proceso más complejos de
reconocimiento de garantías para el ejercicio de la oposición. Adicionalmente,
manifiesta que los partidos políticos también influyen en el tipo de medidas
que se adoptan. Así, por ejemplo, en sistemas bipartidistas limitar cualquier
garantía a la oposición podría afectar al propio partido en el futuro, mientras
que en sistemas multipartidistas, como el colombiano, medidas como la
financiación o espacios en las legislaturas, resultan esenciales[277].
403. A partir de los
estudios referidos, el interviniente concluye que las medidas que merecen más
atención, y que se encuentran contenidas en el proyecto de ley, son la
financiación, el acceso a espacios exclusivos de debate en sesiones
parlamentarias y el acceso especial a medios de comunicación. Ello, por cuanto,
son las medidas más comunes implementadas en los países comparados con un
sistema político similar al colombiano, el cual por sus características podría
facilitar su implementación.
(iii)
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
404.
Antes de pronunciarse sobre el contenido de cada uno
de los derechos de las organizaciones políticas declaradas en oposición, el
Procurador afirma que todos los esos derechos “son respetuosos del ordenamiento constitucional y desarrollan un
necesario marco legal para ejercer con libertad, transparencia y seguridad el
derecho a la oposición y contradicción, lo que se traduce en una participación
política incluyente, real y efectiva”.
(iv)
Problemas jurídicos
405. Debe la Corte analizar, si lo dispuesto en el
artículo 11 se ajusta a los preceptos constitucionales, en especial a lo
dispuesto en el artículo 112 de la Constitución. Así mismo, debe la Corte
considerar si los derechos adicionales que se conceden en el presente artículo
a los previstos en el artículo 112 de la Carta, pueden ser considerados también
como derechos otorgados a las organizaciones políticas que se declaren en
oposición, y si dicha configuración es acorde con el margen de configuración
del legislador.
(v)
Consideraciones de la Corte
406. El artículo 11 del PLE Estatuto de la Oposición
está compuesto de dos partes. La primera consiste en una enunciación de los
derechos que les corresponde a las organizaciones políticas declaradas en
oposición. Estos derechos se desarrollan de manera precisa en el PLE Estatuto
de la Oposición en los artículos que van del 12 al 22. Por lo tanto, la Corte
se pronunciará sobre su constitucionalidad al realizar el análisis de
constitucionalidad de cada uno de estos artículos. Adicionalmente, respecto del
alcance, contenido y núcleo esencial del derecho fundamental a la oposición
política, ver supra, numerales 286 a 302.
407. La segunda parte del articulado, que se encuentra
prevista en el parágrafo, establece una obligación de promover garantías y
mecanismos de acciones afirmativas para que los partidos y movimientos sociales
de los pueblos indígenas y afrodescendientes accedan a los derechos reconocidos
en este artículo. Esta obligación, en la medida en que reconoce que los pueblos
indígenas y afrodescendientes puedan gozar de los derechos de las
organizaciones políticas de oposición, reconoce y protege su derecho a la
participación en política, reconocida en los artículos 2 y 40 de la
Constitución. Igualmente, se trata de una norma que da alcance a la diversidad
étnica y cultural reconocida en el artículo 7 de la Constitución.
408.
Encuentra
la Corte que la obligación establecida en el parágrafo mencionado no se refiere
a un sujeto en específico. Con todo, ello no significa que se trate de un
enunciado jurídico sin un verdadero contenido normativo. Por el contrario,
entiende la Corte que el Presidente, en el marco de su potestad reglamentaria
(artículo 189.11 de la Constitución), el que se encuentra obligado a precisar
este mandato. Al hacerlo, conviene recordar, como ya se tuvo oportunidad de
indicar anteriormente (ver supra,
numeral 178), que debe necesariamente consultar a los
pueblos indígenas y afrodescendientes para respetar su derecho a la diversidad
étnica (artículo 7 de la Constitución).
409.
Ahora
bien, entiende la Corte que lo previsto en dicho parágrafo no se opone a que
las organizaciones políticas de pueblos indígenas y afrodescendientes que
tengan representación en corporaciones públicas puedan declararse en oposición
o en independencia del respectivo Gobierno, cuando cumplan las condiciones
previstas en el PLE Estatuto de la Oposición, particularmente lo previsto en su
artículo 6, dejando claro que el mes debe entenderse según el nivel territorial
que corresponda. Cuando ello sucede, la organización política que se declare en
oposición o en independencia tendrá las consecuencias jurídicas que el PLE
Estatuto de la Oposición prevé.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
410. Por las razones
expuestas anteriormente, procederá la Corte a declarar la exequibilidad del
artículo 11 del PLEEO.
b.
Artículo 12,
Problemas jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su
constitucionalidad
(i)
Artículo 12:
“Artículo 12. Financiación
adicional para el ejercicio de la oposición. Se apropiará una partida
adicional para el Fondo Nacional de Financiación Política, equivalente al cinco
por ciento (5%) del monto del financiamiento del funcionamiento permanente de
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, con destino a las
organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional, quienes
internamente garantizarán el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los
principios constitucionales y legales rectores del presente Estatuto. Esta
partida se distribuirá en partes iguales entre todos ellas.
Parágrafo 1°. De
presentarse modificación a la declaratoria de oposición al Gobierno nacional
por parte de alguna organización política, la misma deberá devolver los dineros
no ejecutados al Fondo Nacional de Financiación Política.
Parágrafo 2°. Las
autoridades competentes deberán adelantar las medidas necesarias para asegurar
la financiación en los términos del presente artículo a partir del veinte (20)
de julio de 2018”.
(ii)Intervenciones
§
Intervenciones extemporáneas
411. El Departamento
Nacional de Planeación expone algunos aspectos que se deben tener en cuenta al
momento de revisar la constitucionalidad del artículo 12 del proyecto de ley,
el cual se ocupa de regular la financiación adicional de los partidos y
movimientos políticos en oposición. En concreto, pone a consideración de la
Corte las siguientes observaciones: (i) la Resolución 1424 de
2017 del Consejo Nacional Electoral fijó como monto total para el
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos la suma de $36.193.937.109.
Si se asume que el presupuesto para el 2018 fuera el mismo, el costo sería
aproximadamente de 1.800 millones, lo que equivale al 5% establecido en el
artículo precitado; (ii) el dinero que el Fondo de Financiación de la Política
entrega a cada partido, lo hace en función de los votos obtenidos y del nivel
de representación que tiene en corporaciones públicas; (iii) el proyecto de ley estatutaria, debería definir con
claridad los criterios de repartición de estos recursos, de manera que se
evidencie si todos los partidos de oposición recibirán partes iguales o si el
monto dependerá del nivel de representación o de los votos obtenidos; (iv) es
necesario prever medidas para evitar que partidos y movimientos políticos que
obtengan pocos recursos del Fondo, se declaren en oposición, con el ánimo de
obtener recursos adicionales; y (v)
finalmente, anota que se deben definir qué incentivos tendría una
agrupación para declararse en “independencia”
frente al gobierno y la oposición, si no se prevé financiación especial.
(iii)
Concepto del Procurador General de la Nación
412. Respecto de los artículos 11 y 12 del PLE Estatuto de la Oposición,
acerca de financiación adicional para el ejercicio de la oposición, sostiene
que “uno de los elementos indispensables
del ejercicio de la oposición es el componente económico, pues es necesario que
el Estado garantice un mínimo de financiación para hacer viable este derecho”.
(iv)
Problemas jurídicos
413. ¿Vulnera el mecanismo
de financiación adicional del artículo 12 del PLEEO, el mandato constitucional
previsto en el artículo 109 de la CP?, ¿Es razonable y proporcionado contribuir
con una partida adicional al financiamiento de la oposición política, así como
que dicha partida se distribuya en partes iguales entre todas ellas, o lo
anterior resulta violatorio al principio de igualdad?
(v) Consideraciones
de la Corte
Consideraciones generales sobre el sistema de
financiación de partidos y movimientos políticos
414. La organización de
los partidos y movimientos políticos, así como su sistema de financiación, son
asuntos que se constitucionalizaron con la Carta Política de 1991. En lo que
respecta a la financiación de este tipo de organizaciones, el inciso primero
del artículo 109 Superior, en su redacción original, establecía que el Estado
tenía la obligación de contribuir a la financiación del funcionamiento y
de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica[278].
415. A partir de ese
mandato constitucional, el legislador estatutario, mediante la Ley 130 de 1994,
"Por la cual se dicta el estatuto
básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su
financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones",
estableció, entre otras cosas, las reglas aplicables en materia de financiación
de los partidos y movimientos políticos, así como de las campañas electorales.
416. Así, el capítulo IV
del estatuto precitado, denominado “De la
financiación estatal y privada”, en el artículo 12, consagra el deber a
cargo del Estado de financiar el funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, para lo cual dispuso la creación de un
fondo, precisó los ingresos mínimos que lo deben integrar y el porcentaje en el
cual aquellos serían distribuidos. En el artículo 13, fija las cuantías de la
contribución estatal a la financiación de las campañas electorales de los
partidos y movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos, estableciendo en relación con cada voto válido depositado por el
respectivo candidato o lista inscrita la cuantía de la reposición estatal de
gastos. Luego, mediante el artículo 14 regula lo concerniente a los aportes de
particulares que se canalicen a los partidos, movimientos políticos y
candidatos. En ese sentido, advierte que, so pena de que se le niegue la
financiación estatal y se sancione con multas, ningún candidato a un cargo de
elección popular podrá invertir en la respectiva campaña una suma que sobrepase
la que oportunamente determine el Consejo Nacional Electoral. Por último, en los artículos 15, 16 y 17,
desarrolla los temas correspondientes a la entrega de contribuciones,
donaciones a las personas jurídicas y las líneas especiales de crédito,
respectivamente.
417. De igual modo, el
capítulo V, en cuanto a la publicidad y rendición de cuentas, dispone en el
artículo 18 que todos los partidos, los movimientos, las organizaciones
adscritas a los grupos o movimientos sociales y las personas jurídicas que los
apoyen, deberán presentar ante el Consejo Nacional Electoral y luego publicar
informes sobre sus ingresos y egresos anuales, la destinación y ejecución de
los recursos públicos asignados, así como una memoria sobre los ingresos
obtenidos y los gastos realizados durante la campaña que deberá presentarse
dentro del mes siguiente a la conclusión del debate electoral. Unido a ello, el
artículo 19 indica que los candidatos independientes también deberán presentar
el balance a más tardar un mes después del correspondiente debate electoral, y
el artículo 20, detalla las categorías de ingresos que deben ser incluidas en
la rendición de cuentas.
418.
En la sentencia C-089 de 1994, la Corte
Constitucional, en ejercicio del control de constitucionalidad automático de
los proyectos de ley estatutaria[279],
analizó el contenido de las disposiciones precitadas a la luz de la
Constitución, y en efecto, destacó la importancia que para la democracia
constitucional tiene el tema de la financiación estatal de los partidos y
movimientos políticos. Sobre el particular, manifestó:
“La razón de ser de la ayuda financiera - que es por lo tanto parcial en
cuanto no puede y no debe hacerse cargo de todo el costo de la actividad
política -, busca neutralizar la dependencia y servidumbre que las
organizaciones políticas pueden adquirir respecto de los centros privados de
poder que les prodigan su apoyo económico y pueden prevalerse de él para
derivar una malsana influencia sobre los asuntos políticos o exigir
reciprocidades que deterioran la moral social y socavan la confianza en el
correcto desempeño de su función representativa y mediadora, que debería
inspirarse únicamente en el interés general”.
419.
En sentido análogo, este Tribunal mediante la
sentencia C-145 de 1994, precisó el estatus que tiene la financiación estatal
en el régimen de los partidos y movimientos políticos, destacando que la
Constitución le reconoció a dicho aspecto un carácter trascendental, al
disponer que su regulación debe hacerse, exclusivamente, a través de ley
estatutaria. En concreto, señaló:
“[U]n aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y
movimientos políticos, es el relacionado con la financiación estatal de las
campañas electorales. Es este uno de los temas de ineludible regulación
mediante ley estatutaria, en virtud del mandato constitucional contenido en el
artículo 152, literal c) de la Carta Política”[280].
420. Posteriormente, el
Acto Legislativo 01 de 2003 introdujo reformas en algunos de los más
importantes elementos del sistema electoral colombiano. En lo atinente al
régimen de financiación, el artículo 3° del acto reformatorio de la
Constitución, modificó el artículo 109 Superior[281], en el
sentido de reiterar la necesidad de que el Estado se haga participe en la
financiación de los partidos y movimientos políticos, para lo cual concurrirá
con los aportes que provengan del sector privado. Además, realizó un cambio
significativo en financiación de las campañas electorales, al elevar a rango
constitucional lo previsto sobre el tema en la Ley Estatutaria 130 de 1994,
esto es, un sistema de financiación basado en la reposición de un valor
previamente establecido por cada uno de los votos válidamente obtenidos en un
certamen electoral[282].
421. La anterior
regulación se mantuvo hasta el año 2009, momento en el cual con la promulgación
del Acto Legislativo 01 del mismo año, se reformaron varios aspectos del
régimen constitucional de financiación de los partidos y movimientos políticos,
en especial lo relativo a la inversión estatal en las campañas electorales.
Así, el actual precepto constitucional prescribe:
“ARTICULO 109. Artículo modificado por el artículo 3 del Acto
Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: El Estado concurrirá a
la financiación política y electoral de los Partidos y Movimientos Políticos
con personería jurídica, de conformidad con la ley.
Las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por
partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos significativos de
ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos estatales.
La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener
derecho a dicha financiación.
También se podrá limitar el monto de los gastos que los partidos,
movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar
en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones
privadas, de acuerdo con la ley.
Un porcentaje de esta financiación se entregará a partidos y movimientos
con Personería Jurídica vigente, y a los grupos significativos de ciudadanos
que avalen candidatos, previamente a la elección, o las consultas de acuerdo
con las condiciones y garantías que determine la ley y con autorización del
Consejo Nacional Electoral. (…)”.
422. De este modo, el
artículo 109 de la Carta, con sus respectivas reformas, de un lado, reitera el
deber del Estado de concurrir a la financiación de los partidos y
movimientos políticos, especificando, que será tanto en el ámbito político como
electoral, y de otro, modifica y amplifica el anterior sistema de financiación
de las campañas electorales, al establecer, como regla general, “la obligación por parte del Estado de
concurrir en la financiación de las campañas electorales con antelación al certamen electoral.”[283]
(Negrilla fuera del original).
423. La jurisprudencia
constitucional ha estudiado el mandato contenido en el artículo 109 de la
Carta, previniendo que las consecuencias que se derivan del mismo son: “(i) que el Estado deberá obligatoria y
efectivamente concurrir a la financiación de los partidos y movimientos
políticos; (ii) que los recursos públicos concurrirán parcialmente a la
financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos,
estándose por ende ante un sistema mixto o combinado de financiación; (iii) que
el Estado financiará a aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten
con personería jurídica; y (iv) que será el legislador el encargado de
determinar la forma y modo de tal financiación estatal”.[284]
424.
El legislador, bajo ese parámetro establecido por la
Constitución, expidió la Ley Estatutaria 1475 de 2011[285], con
el fin de adoptar reglas de organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, así como de los procesos electorales. De los diversos
temas que desarrolla el referido estatuto, por el asunto objeto de estudio,
vale la pena destacar que el título segundo prevé las reglas particulares en
materia de financiación de los partidos y movimientos políticos, tanto aquellas
dirigidas para su funcionamiento, como las destinadas a las campañas
electorales. Incluso, determina las fuentes de financiación que se encuentran
prohibidas para ambos asuntos (art. 27).
425.
En lo que respecta a la financiación para el
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, el cuerpo normativo
mencionado se ocupa de: (i) determinar las fuentes de financiación (art. 16);
(ii) reiterar la concurrencia del Estado en la financiación de dichas
organizaciones, siempre y cuando gocen de personería jurídica, y por conducto
del Fondo Nacional de Financiación Política. Para ello, fija las reglas de
distribución de los recursos que integran el fondo (art. 17); (iii) establecer
las áreas a las que se destinarán tales recursos estatales (art. 18); e (iv)
imponer a los partidos el deber de rendir cuentas ante el Consejo Nacional
Electoral (art. 19).
426.
Unido a ello, frente al tema de la financiación de las
campañas electorales, la Ley 1475 de 2011 se encarga, igualmente, de: (i)
reglamentar las fuentes de financiación (art. 20); (ii) consagrar el derecho de
los partidos y movimientos políticos, y grupos de ciudadanos que inscriban
candidatos, a recibir financiación estatal para las campañas electorales. Así
mismo, determina el porcentaje de votación que deben obtener tales
organizaciones para la reposición de los gastos de campaña (art. 21); (iii)
regular el sistema de anticipos (art. 22); (iv) fijar los límites tanto a la
financiación privada (art. 23) como al monto de los gastos (art. 24); (v)
prever las reglas respecto de la administración de los recursos y presentación
de los informes (art. 25); y (vi) prescribir como sanción la pérdida del cargo
para aquel que viole los límites a los montos de gastos (art. 26).
427.
En el marco del control de constitucionalidad
automático de la Ley Estatutaria 1475 de 2011, que concluyó con la sentencia
C-490 de 2011, este Tribunal a partir de los principios constitucionales en los
que se funda el Estado Social de Derecho y el mandato previsto en el artículo
109 de la Constitución, estudió las reglas de financiación de los partidos y
movimientos políticos, y de las campañas políticas, las cuales fueron
desarrolladas por el legislador estatutario en las disposiciones citadas en
precedencia. A continuación, la Corte procede a exponer las consideraciones más
relevantes para el asunto objeto de estudio.
428.
En primer lugar, en la línea de los primeros
pronunciamientos proferidos sobre la materia[286], la
Corte señaló que la trascendencia que para la democracia constitucional tiene
la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos, radica en que
con ella, se promueve el carácter democrático del Estado Constitucional, al
tiempo que se garantizan los principios de participación, igualdad,
transparencia y pluralismo político, los cuales deben estar siempre
presentes en el escenario político y electoral.
429.
En segundo lugar, advirtió que la contribución
financiera estatal al funcionamiento y las campañas que realizan los diversos
actores políticos legalmente reconocidos, neutraliza los peligros y riesgos que
se derivan de la dependencia desmedida de los recursos privados[287] y de
las fuentes ilícitas de financiación, comoquiera que evita “la injerencia, servidumbre o dependencia de
los partidos y movimientos políticos respecto de los grupos de poder e
intereses particulares, ya que estos, cuando tienen por finalidad cooptar la
actividad del elegido, pueden terminar viciando la voluntad política, la cual debe estar encaminada a la
consecución del bien colectivo y del interés general.”[288]
430.
En tercer lugar, aclaró la Corte que las anteriores
razones no tenían por finalidad desconocer la importancia y validez que tiene
la financiación privada, sino que, por el contrario, buscaban poner de presente
que existen algunas situaciones en las que el apoyo privado persigue la
satisfacción de intereses individuales y egoístas, sin importar que se vean
comprometidos los derechos del pueblo y los valores democráticos que fueron
instituidos con la Carta Política.
431.
En cuarto lugar, cabe resaltar que, en la sentencia
C-490 de 2011 fue reiterado el criterio jurisprudencial, fijado en las
sentencias C-145 de 1994 y C-523 de 2005[289], de
acuerdo con el cual existe reserva de ley estatutaria en materia de
financiación estatal para el funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, y de las campañas electorales. Con base en la importancia que
reviste la inversión de recursos públicos en la actividad política del país y
acorde con lo dispuesto por el literal (c) del artículo 152 de la Constitución[290], la
Corte manifestó que la financiación estatal, en tanto aspecto central del
funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos, es una materia
que está sometida a reserva de ley estatutaria[291], razón
por la cual, no puede el legislador desconocer tal condición al momento de
regular la materia[292].
432.
En quinto lugar, la Corte al revisar la
constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 1175 de 2011, mediante el cual se
establecen reglas de distribución de la correspondiente apropiación
presupuestal para la financiación estatal del funcionamiento de partidos y
movimientos políticos, determinó que tal disposición se ajustaba a la Carta,
debido a que, entre otras razones, del precepto 109 Superior se derivaba el
deber para el Estado de concurrir a la financiación de las referidas
organizaciones políticas y la libertad configurativa al legislador para
determinar la forma y modo en que se llevará a cabo esta financiación. En este
punto, agregó que, de acuerdo con lo manifestado por la jurisprudencia
constitucional, “el establecimiento de
porcentajes por parte del legislador, con el fin de determinar las reglas para
poder acceder al derecho a la financiación estatal, contribuye a la concreción
de los principios de igualdad, transparencia y pluralismo político”[293].
433.
Por último, en lo que atañe a la destinación de los
recursos públicos otorgados a los partidos y movimientos políticos, el artículo
18 del estatuto precitado, en términos generales, determina que estos deberán
destinarse a financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus
fines y el logro de sus propósitos, y específicamente, a ciertas finalidades,
de conformidad con los planes, programas y proyectos que tengan. Este Tribunal
concluyó que dicha regulación era compatible con la Constitución, al considerar
que, si bien es cierta la premisa según la cual los actores políticos referidos
gozan de cierto grado de autonomía para decidir sobre la destinación de sus
recursos (principio de autonomía interna[294]),
también lo es que, la naturaleza pública de tales recursos, así como el marco
constitucional y legal de la organización y financiación de los partidos
políticos, justifican que se impongan requisitos, razonables y proporcionales,
a la destinación, máxime, cuando con ello se logra estimular la democratización
interna de este tipo de agrupaciones políticas[295].
434. Sobre la base de los
fundamentos expuestos en precedencia, la Corte concluye que en el sistema
jurídico colombiano, la financiación tanto estatal como privada para el
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, y de las campañas
electorales, es un aspecto que, desde la concepción de la Carta Política de
1991, ha venido siendo fortalecido a diferentes niveles (constitucional, legal
y jurisprudencial), a fin de que, en un plano general, se realicen los
principios de democracia, participación y pluralismo político, y en uno
específico, se elimine o, cuanto menos, se disminuya el riesgo de que se
distorsione la voluntad política, por factores contrarios al debate
democrático.
435. Por lo demás,
evidencia la Corte que del análisis de derecho comparado en sistemas jurídicos
definidos bajo la óptica del sistema presidencial, se pueden identificar los
siguientes aspectos esenciales en asuntos de financiamiento de la oposición:
|
Financiación del funcionamiento interno de los
partidos |
|
|
País |
Modo de financiación |
|
Argentina |
Por concepto de desenvolvimiento institucional, el
fondo permanente gira 20% de forma equitativa entre todos los partidos y 80% en forma proporcional a la cantidad de votos que
el partido hubiera obtenido en la última elección de diputados nacionales. |
|
Brasil |
1%
en partes iguales a todos los partidos con estatuto registrado en el Tribunal
Superior Electoral, el 99% restante a los partidos que tengan funcionamiento
parlamentario según la ley, en la proporción a los votos obtenidos en la
última elección a cámara de diputados, siempre que superen el 5% del censo
electoral en votos, y estos estén repartidos en 1/3 de los estados. |
|
México |
Por
concepto de actividades ordinarias permanente, el Instituto Federal Electoral
multiplica el número de ciudadanos inscritos en el censo electoral, a la
fecha de corte julio de cada año, por el 65% del Corterio mínimo vigente para
el Distrito Federal, y el resultado de esto constituye el financiamiento
público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias
permanentes. De esta cantidad, el 30% es repartido de manera equitativa entre
todos los partidos políticos con representación en alguna de las Cámaras del
Congreso y el 70% restante se distribuye según el porcentaje de la votación
nacional que hubiese obtenido en la votación de diputados inmediatamente
anterior. |
|
Perú |
Los
partidos que hayan alcanzado representación en el Congreso, tendrán derecho a
financiación pública. El monto de la financiación equivale al 0.1% de la
Unidad Impositiva Tributaria por cada voto emitido para elegir representantes
al Congreso. De estos recursos el 40% se distribuye de manera equitativa
entre todos los partidos y el 60% en forma proporcional a los votos obtenidos
por cada partido en la elección de representantes al Congreso. |
Consideraciones sobre
el monto de financiación adicional para el ejercicio de oposición
436. Sobre la base de lo anteriormente expuesto,
señala la Corte que el artículo 12 del proyecto de ley regula la financiación
adicional para el ejercicio de la oposición, en los siguientes términos:
“Se apropiará
una partida adicional para el Fondo Nacional de Financiación, equivalente al
cinco por ciento (5%) del momento del financiamiento del funcionamiento
permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, con
destino a las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno
nacional, quienes internamente garantizarán el manejo de los recursos asignados
de acuerdo a los principios constitucionales y legales rectores del presente
Estatuto. Esta partida se distribuirá en partes iguales entre todos ellas.
Parágrafo 1º. De
presentarse modificación a la declaratoria de oposición al Gobierno Nacional
por parte de alguna organización política, la misma deberá devolver los dineros
no ejecutados al Fondo Nacional de Financiación política.
Parágrafo 2º. Las
autoridades competentes deberán adelantar las medidas necesarias para asegurar
la financiación en los términos del presente artículo a partir del veinte (20)
de julio de 2018”.
437. Del contenido del inciso primero del artículo 12
del PLE Estatuto de la Oposición sometido a control, se pueden deducir los
siguientes preceptos normativos: (i) determina que el Estado deberá apropiar
una partida adicional para el Fondo Nacional de Financiación, (ii) consagra que
dicha apropiación será equivalente al cinco por ciento (5%) de los recursos que
se destinan para el financiamiento del funcionamiento permanente de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica; (iii) estipula que
dicho monto se destinará a las organizaciones políticas declaradas en oposición
al Gobierno nacional; (iv) prevé que tales organizaciones son las responsables
de garantizar que, al interior de cada una, el manejo de los recursos asignados
se haga de acuerdo a los principios constitucionales y legales rectores del
Estatuto de Oposición; y (v) establece un criterio de distribución igualitario
de los recursos que integran esta partida entre todas las organizaciones
políticas declaradas en oposición.
El parágrafo primero de esta norma, es una previsión que contiene una condición,
determinando que de presentarse modificación a la declaratoria de oposición al
Gobierno Nacional por parte de alguna organización política, la misma deberá
devolver los dineros no ejecutados al Fondo Nacional de Financiación Política.
Por su parte, el parágrafo segundo de la norma,
establece un deber en cabeza de las autoridades competentes consistente en
adelantar las medida necesarias para asegurar la financiación en los términos
del presente artículo a partir del veinte (20) de julio de 2018.
438. Como concluyó la Corte en el análisis de reserva
de ley orgánica, el artículo 12 no viola dicha reserva, por las razones
expuestas en los numerales 93 a 99. Por otro lado, observa la Corte que la parte
final del inciso primero del artículo 12 establece que los recursos que se
apropien para el funcionamiento de las organizaciones políticas en oposición
deberán distribuirse en partes iguales entre todos ellas.
439. Frente a este aspecto, el apoderado especial del
Departamento Nacional de Planeación, expuso en su intervención que el Consejo
Nacional Electoral, mediante la resolución 1424 de 2017, fijó como monto total
para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos la suma de
$36.193.937.109. Señaló que, si se asume que el presupuesto para el año 2018 se
va a mantener, el costo de la financiación de las organizaciones políticas en
oposición ascendería, aproximadamente, a $1.800.000.0000, equivalente al 5%
fijado por el artículo 12 del PLEEO.
440. En ese contexto, advirtió que el dinero que el
Fondo de Financiación de la Política entrega a cada partido, lo hace en función
de los votos obtenidos y del nivel de representación que tiene en corporaciones
públicas. Sin embargo, la norma bajo revisión decreta que esa partida se
distribuirá en partes iguales entre todas las organizaciones declaradas en
oposición. Por esa razón, manifiesta que el proyecto de ley debería definir con
claridad los criterios de repartición de estos recursos, de manera que se
evidencie si todos los partidos de oposición recibirán partes iguales o si el
monto dependerá del nivel de representación o de los votos obtenidos. Para el
interviniente es necesario prever medidas para evitar que partidos y
movimientos políticos que obtengan pocos recursos del Fondo, se declaren en
oposición, con el ánimo de obtener recursos adicionales.
441. Con base en los
argumentos planteados por el interviniente, corresponde a la Corte resolver lo
siguiente: ¿vulneró el legislador estatutario el principio
a la igualdad, al disponer que habrá una partida adicional para el ejercicio de
la oposición política, y que la misma se distribuirá en partes iguales entre
todas las organizaciones políticas destinatarias de la medida?
442. Al respecto, constata
la Corte que el problema jurídico planteado no se agota en el contenido propio
del derecho a la igualdad establecido en el artículo 13 Superior. Por lo cual,
se encuentra ante una medida cuya constitucionalidad representa una
intervención o una injerencia en una norma o posición adscrita prima facie al principio de igualdad, en la medida que, frente a la prohibición de
discriminación se trata de forma diferente a las organizaciones políticas,
frente a aquellas que se declaren en oposición. En este contexto, bajo la luz
del principio de igualdad dicho tratamiento diferente a dos destinatarios del
mismo derecho, se encontraría prohibido prima
facie, y como consecuencia procederá la Corte a evidenciar si existen
razones que lo justifiquen.
443. Con base en lo anterior, se debe definir el tipo
de escrutinio que será aplicado por la Corte en el análisis del juicio de
igualdad. Para tal efecto, la doctrina constitucional relevante ha desarrollado
los siguientes pasos para su análisis, recordando que en este caso no es
suficiente con reconocer los criterios potencialmente discriminatorios a los
que hace referencia el inciso 3 del artículo 13 Superior, así como se hace
referencia a que el mencionado juicio de proporcionalidad no puede ser aplicado
con la misma intensidad en todos los casos. Ello se debe a que,
en últimas, en este paso lo que se analiza es si la diferenciación prevista por
la medida analizada es o no proporcional[296]. Con fundamento en
lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades
que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a saber: leve, intermedia y
estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede y lo que se
analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a continuación:
a.
Juicio de proporcionalidad débil: este juicio maximiza la separación de poderes y el
principio democrático, representando el ámbito de intervención menos intenso
del juez constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio,
se aplica a eventos en los que no se evidencia que la medida estudiada
desarrolla prima facie, un trato
diferente basado en criterios discriminatorios, sino que existen más razones
que lo fundamentan.
b.
Juicio de proporcionalidad intermedio: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, cuando
existen razones que indican que un trato diferente intenta desarrollar los
deberes de promoción y protección de los menos favorecidos, como lo es vía una
acción afirmativa.
c.
Juicio de proporcionalidad en sentido estricto: se aplica, en principio, cuando la diferenciación
que se estudia utiliza un criterio potencialmente discriminatorio, o en aquellos casos
en los que desconoce los criterios de promoción y protección establecidos por
los incisos 2 y 3 del artículo 13 Superior.
444.
En cada caso deberá el juez
valorar las diferentes razones que concurren para fundamentar la intensidad del
juicio, de acuerdo con los criterios jurisprudencialmente establecidos.
445.
La
intervención del Departamento Nacional de Planeación, aunque no solicita la
inexequibilidad de la norma, advierte en ella la presencia de una presunta
afectación al principio de igualdad, por el desconocimiento del mandato de trato diferente. Ello, en
razón a que el artículo 12 del proyecto de ley establece un criterio de
distribución paritario de la partida adicional para el ejercicio de la
oposición política, sin tener en consideración las marcadas diferencias que
existen entre las organizaciones políticas destinatarias de la norma.
446.
Para evaluar la constitucionalidad de la parte
cuestionada del artículo 12 del proyecto de ley, la Corte tendrá en cuenta la metodología de análisis expuesta en
precedencia, a fin de determinar si en el presente caso existe efectivamente un
desconocimiento del principio a la igualdad, dando aplicación a un juicio de
proporcionalidad en sentido estricto.
447.
En cuanto a la legitimidad
constitucional de la financiación adicional establecida en el artículo 12 del
PLEEO, es preciso señalar que, a pesar de que el artículo 112 de la Carta no
reconoce, de manera expresa, a la financiación como derecho o garantía derivada
de la oposición política, el legislador estatutario, por mandato de dicho
precepto constitucional que lo faculta para reglamentar “íntegramente” la materia, concibe a la financiación adicional para
las organizaciones políticas declaradas en oposición del Gobierno, como una
garantía legalmente instituida para promover el ejercicio de una oposición más
eficaz, es decir, aquella que plantea una alternativa política que por su grado
de aceptación es susceptible de alcanzar el poder.
448. Estima la Corte que es posible afirmar lo anterior, cuanto menos, por dos
razones. En primer lugar, la reforma constitucional realizada al artículo 112
de la Carta, mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, introdujo cambios
significativos a fin de fortalecer el concepto de oposición en el sistema
político colombiano, entre estos se encuentra el reconocimiento de los derechos
que resultan elementales para ejercer una función critica del gobierno, y
plantear y desarrollar alternativas políticas al poder. Los derechos a los que
se refiere el precepto constitucional precitado, son: (i) el acceso a la
información y a la documentación oficial, con las restricciones
constitucionales y legales; (ii) el uso de los medios de comunicación social
del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo
con la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente
anteriores; (iii) la réplica en los medios de comunicación. Para partidos y
movimientos minoritarios con personería jurídica, (iv) tendrán derecho a
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su
representación en ellos.
449. Como se evidencia, la Constitución no reconoce expresamente a la
financiación dentro de los derechos o garantías necesarias para la realización
de la oposición política, sin embargo, ello no impide que el legislador en
ejercicio de la competencia asignada por el artículo 112 Superior, adicione las
garantías que considere más adecuadas para fomentar la práctica de una
eficiente oposición. Así, por ejemplo, el establecimiento de una garantía de
financiación adicional a las organizaciones políticas declaradas en oposición
al gobierno, entre otras cosas, puede contribuir a que estas destinen mayores
recursos a las actividades relacionadas con la función crítica y de control
político sobre las gestiones del gobierno.
450.
En segundo lugar, cabe
recordar que un Estado democrático la dinámica de la política permite que
exista alternancia del poder. Dado que ningún gobierno puede contar con el apoyo
de todos los ciudadanos, el papel de las organizaciones políticas que se
declaran en oposición, consiste precisamente en representar a los sectores de
la sociedad que están inconformes con las gestiones del gobernante de turno. En
esa medida, los grupos políticos en oposición, además de ejercer una función
crítica y fiscalizadora, concentran sus esfuerzos en proponer alternativas
políticas que le permitan conseguir el favor popular necesario para difundir
ampliamente sus objeciones y, en consecuencia, acceder al gobierno. Por estos
motivos, es razonable que, en un sistema democrático, que no solo tolera, sino
que valora la libertad de disentir y criticar la gestión del gobierno, el
Estado financie con partidas adicionales a las organizaciones políticas, que
estando en oposición, propongan alternativas políticas que consigan la mayor
aceptación o acogimiento del pueblo. En efecto, quien presente a la opinión
pública una alternativa política que tenga mayor acogida, tendrá en
consecuencia más posibilidad de hacer valer las críticas, el disentimiento, la
fiscalización y el control político que ejerce sobre el gobierno, simplemente
porque su posición va a tener más respaldo popular.
451.
En suma, teniendo en cuenta que el fin último de la
oposición política es reemplazar a quien está en el poder y, que esto solo
puede lograrse si es la alternativa política con mayor aceptación popular, es
claro que existe un objetivo constitucional legítimo, y que no
es irrazonable o desproporcionado otorgar la financiación adicional a las
organizaciones políticas que se declaren en oposición, por lo que es una medida
idónea que permite garantizar una oposición eficaz, mediante el fortalecimiento de quien pueda ser una
alternativa válida frente a quien está en el gobierno.
Consideraciones sobre el
mecanismo de distribución del monto de financiación adicional para el ejercicio
de oposición
452.
Ahora bien, en cuanto, al monto a ser distribuido, se
evidencia una desproporción en el criterio de asignación -en partes iguales-
que afecta de manera grave el principio de igualdad, dado que dicho criterio paritario
desconoce la relevancia constitucional que tiene la mayor fuerza representativa
que pueda tener una organización política en relación con otra. En efecto,
dicho concepto de representatividad contribuye realmente al fortalecimiento de
las organizaciones que se han esforzado, de diferentes maneras, por presentar
una alternativa política ampliamente aceptada y que le ha significado
una superior representación en el escenario político. De esta forma, el
criterio de asignación proporcional reconoce la finalidad de la garantía
prevista en el artículo 112 Superior, al establecer condiciones para permitir
que la oposición pueda constituir una alternativa viable de poder.
453.
Como se indicó anteriormente,
la legitimidad constitucional de la norma bajo revisión, consiste en garantizar
una oposición eficaz que como lo ha manifestado la Corte es aquella que se
ejerce por la fuerza política que propone la alternativa política con mayor
aceptación popular, que demuestra haber sido acogida por un número considerable
de personas y que hace méritos para alcanzar significativos niveles de
representación. Tales factores son importantes para alcanzar el propósito de la
norma, si se tiene en cuenta que existe una relación directamente proporcional
entre el favor popular y la posibilidad de que surtan efectos las críticas, el
disentimiento, la fiscalización y el control sobre la gestión del gobierno.
454.
Es importante recordar que,
por disposición del constituyente y la reforma constitucional introducida
mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, la financiación en materia de
oposición política no ha sido reconocida como una garantía de rango
constitucional que permita la realización de la oposición política (art. 112 de
la Carta). La incorporación de esta medida al ordenamiento jurídico obedece a
la decisión del legislador estatutario, quien habilitado por la competencia
asignada directamente por la Carta, dispuso mediante ley estatutaria que todas
las organizaciones declaradas en oposición recibirían recursos públicos
adicionales, a los que ya se reciben para su funcionamiento (en el caso de
partidos y movimientos políticos con personería jurídica), para que ejerzan
oposición política.
455.
En este sentido, aunque la
asignación de partidas para el ejercicio de la oposición, parece no ser una
garantía esencial para desarrollar la función crítica y fiscalizadora de la
gestión del gobierno, su creación y regulación sí responde a un objetivo
constitucionalmente legítimo, cual es el de fortalecer la democracia a través
del suministro de recursos económicos que contribuyan a realizar una oposición
más eficaz. La regulación a nivel constitucional del PLE Estatuto de la
Oposición y el establecimiento de diversos instrumentos, garantías y derechos
políticos en la Constitución[297],
ponen de presente que en el modelo de Estado colombiano, regido por principios
como la democracia, participación y pluralismo político, la oposición no se
agota con garantizar a cualquier ciudadano la posibilidad de manifestar su
disenso contra el gobierno (libertad de expresión, libertad de prensa, etc.),
sino que debe incentivar la proposición de nuevas o mejoradas alternativas
políticas que capten la atención de la opinión pública y, en efecto, impacten
positivamente en la toma de las decisiones políticas que afectan a todos.
456.
Advierte la Corte que lo
anterior no es un ideal que desde hace mucho tiempo se ha buscado alcanzar a
través de instrumentos normativos[298],
y que es posible realizar mediante el otorgamiento de una financiación
adicional como medida idónea y necesaria, por cuanto, facilita que las
organizaciones políticas en oposición concentren sus esfuerzos en realizar una
juiciosa y eficiente función critica, fiscalizadora y de control sobre las
gestiones del gobierno, por lo que la afectación del principio de igualdad es
menor a las consecuencias que origina el fortalecimiento de los partidos
políticos declarados en oposición. Para tal efecto, si bien es cierto que desde
una perspectiva teórica la financiación no es una condición esencial, no se
puede desconocer que, visto desde la realidad, el patrocinio estatal para el
desarrollo de actos de oposición es un elemento de eficacia que contribuye a
conseguir dicho fortalecimiento de la oposición, en la medida que permite a los
grupos políticos destinar mayores recursos y, por ende, fortalecer las
funciones relacionadas con la oposición.
457. Ahora bien, observa
la Corte que la incorporación de un criterio de distribución paritario en
materia de financiación para el ejercicio de la oposición política, no es
idóneo ni necesario, como también resulta desproporcionado para alcanzar el
objetivo legítimo constitucional, por las razones que se expondrán en detalle a
continuación:
458. En el mismo sentido, la
medida escogida por el legislador de -financiar por igual a todas las
organizaciones políticas en oposición- no es la más idónea de cara a la
obtención del objetivo constitucionalmente legítimo como lo es la realización
de una oposición eficaz. En efecto, al establecer un criterio de distribución
paritario para el financiamiento de las actividades ligadas a la oposición, lo que hace el legislador
estatutario es apoyar de manera insuficiente a la alternativa política que
tiene la posibilidad de causar mayores efectos con el ejercicio de la
oposición, a la vez que recompensa, sin haber hecho mérito para ello, a la
fuerza política que no ha generado o no ha podido generar algún impacto
significativo sobre la gestión del gobierno.
459. En opinión de la
Corte, la garantía de que una oposición sea eficaz, se logra en mejor medida si
las organizaciones políticas declaradas en oposición, propongan alternativas
políticas que debido a su grado de acogimiento popular logren potencializar la
función crítica y, eventualmente, les permita ser una opción de Gobierno. En
una democracia constitucional, ese favor popular se traduce en la cantidad de
votos obtenidos en las contiendas electorales, así como en el número de escaños
o curules conseguidos en las corporaciones de elección popular. Por ello, en la
medida que la alternativa política vaya consiguiendo mayor aceptación popular,
los grupos que la proponen van aumentando en número y, a la vez, incrementan su
participación en los espacios donde se decide sobre asuntos de interés público.
460.
La consecuencia que se deriva de la anterior
situación, es la relativa a que la organización política en oposición
acrecienta sus gastos, en materia (i) de funcionamiento, así como, (ii) en el
desarrollo de actividades de oposición. Los primeros, por ejemplo, en el caso
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, son asumidos
con recursos estatales bajo un criterio de distribución proporcional al grado
de representación (Ley 1475 de 2011), mientras que respecto de los segundos,
pretende la disposición bajo revisión que sean sufragados por el Estado, sin
consideración del principio de representatividad. Observa la Corte que, en
materia de gasto de actividades relacionadas con la oposición, el criterio de
distribución de recursos incorporado por la norma no resulta eficiente a la luz
de la finalidad buscada, debido a que termina patrocinando a quien no ha
invertido en el desarrollo de actos de oposición, en la misma proporción que a
quien sí ha destinado mayores esfuerzos para el ejercicio de una función
crítica y fiscalizadora de las actuaciones del Gobierno, logrando con ello
mayores índices de representación. Cabe recordar que el propósito de la norma
es garantizar una oposición eficaz, más no fomentar grupos políticos que, a
pesar de que se declaran en oposición, no logran el apoyo popular, no
demuestran resultados o, simplemente, se mantienen en la sombra a la
expectativa de recibir algún beneficio, sin llegar a constituirse en una
verdadera alternativa de poder.
461.
En punto al reconocimiento de prerrogativas o medidas
económicas a los grupos participantes en el debate político, la prevalencia del
principio democrático en el Estado constitucional de Derecho, indica que el
apoyo o favor popular puede ser un criterio a tener en cuenta para la
asignación de recursos públicos. Así, por ejemplo, se puede colegir de los
criterios de distribución previstos por el legislador en el artículo 17 de la
Ley 1475 de 2011 en materia de financiación para el funcionamiento de partidos
y movimientos políticos con personería jurídica, y de la decisión adoptada por
la Corte, en el sentido de declarar exequible dicha disposición, mediante la
sentencia C-490 de 2011.
462. En esa dirección,
cabe resaltar que, la existencia de la relación entre el apoyo o favor popular
obtenido por las organizaciones políticas en las competencias electorales y el
impacto o influencia que estos grupos puedan generar al fiscalizar las
actuaciones del gobierno, es proporcional, ya que el grado de realización del
objetivo de fomentar la oposición política es mayor a la afectación al
principio de igualdad, por cuanto, permite crear incentivos y fomentar que la
alternativa política más aceptada por el conglomerado garantizando así una
oposición eficaz. Por lo cual, la Corte declarará la inexequibilidad de la
expresión en partes iguales contenida en el artículo 12 bajo estudio.
463. Frente a la
inexequibilidad de la expresión normativa analizada, la Corte estima necesario
integrar a la disposición analizada el componente que remplace adecuadamente al
que fue eliminado. Lo anterior, por cuanto la exclusión del ordenamiento
jurídico del criterio de distribución paritario de los recursos para el
ejercicio de la oposición, crea un vacío que, de no llenarse inmediatamente,
impediría que se realice la importante finalidad de la norma, es decir
garantizar una oposición eficaz. De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, esto encuentra fundamento en los artículos 2, 4 y 241 de la
Constitución y en los principios de efectividad y conservación del derecho.
464.
Para la Corte, el criterio de distribución de recursos
que se debe incorporar a la norma es, únicamente, la proporcionalidad. Ello, en
razón a que, como fue explicado anteriormente, existe una relación entre el
apoyo popular que obtengan las organizaciones políticas en oposición y la
posibilidad de que sus actos de crítica, fiscalización, disenso y control sobre
la gestión del Gobierno, impacten favorablemente y en mayor medida las
decisiones que se adoptan en los asuntos que interesan a todos. En el caso
concreto, el criterio de asignación proporcional resulta ser el mecanismo más
idóneo para lograr la oposición eficaz, comoquiera que: (i) reconoce las
marcadas diferencias entre las diversas organizaciones políticas que se pueden
declarar en oposición; (ii) fortalece a quien se ha esforzado, de diferentes
formas, por presentar una alternativa política ampliamente aceptada por las
mayorías y que le ha significado mayor representación en el escenario político;
(iii) no patrocina a quien, a pesar de haberse declarado en oposición, no
aporta al debate democrático, por mantener actitud complaciente y pasiva; (iv)
incentiva a que la diversas fuerzas políticas habilitadas para ejercer
oposición concentren sus esfuerzos en mejorar el diseño de sus propuestas; y (v)
se armoniza con otros campos de la política en los que el legislador ha
previsto, igualmente, la aplicación de un criterio de distribución proporcional
de recursos, como se evidencia en el mismo artículo 112 Superior.
465.
Ahora bien, expuestos los fundamentos que justifican
la incorporación de una regla de distribución proporcional al artículo 12 del
PLEEO, es preciso determinar el aspecto respecto del cual se va a aplicar el
criterio de proporcionalidad, para efectuar la entrega de los recursos a las
organizaciones políticas en oposición al Gobierno. Para ello, consciente de la
competencia que le fue atribuida al legislador para regular el tema de montos y
reglas de distribución de recursos en asuntos relacionados con el
funcionamiento de partidos y movimientos políticos con personería jurídica, la
Corte considera que la forma como se debe llenar el vacío es recurriendo al
criterio que el legislador introdujo en la Ley 1475 de 2011, para una materia
directamente relacionada con la financiación de organizaciones políticas, que
fue implementada mediante una norma de igual jerarquía a la que es objeto de
revisión y que es compatible con el principio de igualdad, si se tiene en
cuenta la naturaleza de las diversas organizaciones políticas destinatarias de
la medida[299].
Por lo anterior, la disposición deberá ser interpretada en el sentido de que
las partidas serán distribuidas bajo un criterio de proporcionalidad y con
sujeción a las reglas de distribución estipuladas por el legislador estatutario
en el artículo 17 de la Ley 1475 de 2011.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
466.
Por los fundamentos expuestos con antelación, la Corte
declarará exequible el artículo 12 del PLEEO, salvo la expresión “en partes iguales” contenida en el
inciso primero (1º) del mencionado artículo 12 que se declara inexequible y, en
su lugar, la sustituirá por la expresión “de
manera proporcional”. Este criterio de proporcionalidad deberá
interpretarse conforme a las reglas fijadas en el artículo 17 de la Ley 1475 de
2011.
(i)
Artículos 13, 14 y 15:
“Artículo 13. Acceso a los
medios de comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro
electromagnético. Sin perjuicio de los espacios institucionales para la
divulgación política otorgados a todos los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, la Autoridad Electoral asignará entre las organizaciones
políticas con representación en las corporaciones públicas de elección popular que se declaren en
oposición, espacios adicionales en medios de comunicación social del Estado y
los que hacen uso del espectro electromagnético. Para radio y televisión, se
hará de la siguiente manera:
a) Asignará, en cada canal
de televisión y emisora, al menos 30 minutos mensuales en las franjas de mayor
sintonía.
b) Determinará la duración,
frecuencia y fechas de emisión de los espacios, con el apoyo técnico de la
Autoridad Nacional de Televisión y del Ministerio de las Tecnologías de
Información y las Comunicaciones, según sea el caso.
c) Para el ejercicio de la
oposición al Gobierno nacional, se asignarán solamente en medios de
comunicación con cobertura nacional. Para el ejercicio de la oposición a nivel
territorial, se asignarán espacios de acuerdo a la cobertura y correspondencia
de los medios con el nivel territorial.
d) El cincuenta por ciento
(50%) del tiempo se asignará en partes iguales, y el otro cincuenta por ciento
(50%) con base en el número de escaños que tenga cada organización en el
Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos
municipales o distritales, según corresponda.
e) El costo de los espacios
será asumido con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo cual se
apropiarán anualmente las partidas necesarias.
f) Para las concesiones o
títulos que se asignen, renueven o prorroguen a partir de la vigencia de esta
ley, los tiempos necesarios para el cumplimiento de lo aquí ordenado constituye
una obligación especial del servicio a cargo de los concesionarios u
operadores.
g) En los espacios otorgados
para divulgación política en los medios de comunicación social del Estado y los
que hacen uso del espectro electromagnético, las organizaciones políticas
deberán garantizar la participación paritaria entre hombres y mujeres;
h) La Autoridad Electoral
reglamentará la materia.
Artículo 14. Acceso a
medios de comunicación en instalación del Congreso. En la instalación de
las sesiones del Congreso por parte del Presidente de la República, luego de la
transmisión oficial, las organizaciones políticas declaradas en oposición al
Gobierno nacional tendrán un tiempo de veinte (20) minutos para presentar sus
observaciones y dar a conocer los planteamientos alternativos, en los mismos
medios de comunicación social utilizados para la transmisión oficial. De no ser
posible construir un acuerdo entre las organizaciones políticas declaradas en
oposición, el tiempo será distribuido en proporción a su representación en el
Congreso.
Parágrafo. La Autoridad
Electoral reglamentará la materia, así como las condiciones en que este derecho
pueda extenderse al ejercicio de la oposición a las administraciones
departamentales, distritales y municipales, siempre garantizando condiciones de
equidad y proporcionalidad en relación
espacios, tiempos y medios utilizados
por los gobiernos locales.
Artículo 15. Acceso a
medios de comunicación en alocuciones presidenciales. Cuando el Presidente
de la República haga alocuciones oficiales en medios de comunicación que usan
el espectro electromagnético, las organizaciones políticas declaradas en
oposición al Gobierno nacional, tendrán en el transcurso de las siguientes
cuarenta y ocho (48) horas, en los mismos medios, con igual tiempo y horario,
espacios para controvertir la posición del gobierno. Esta opción tendrá un
límite de tres veces en el año. De no ser posible construir un acuerdo entre
las organizaciones políticas declaradas en oposición, el tiempo será
distribuido en proporción a su representación en el Congreso.
Parágrafo. La Autoridad
Electoral reglamentará la materia, así como las condiciones en que este derecho
pueda extenderse al ejercicio de la oposición a las administraciones
departamentales, distritales y municipales”.
(ii)Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones internacionales
467. Por su parte, en
cuanto a los derechos que desarrollan de manera específica el artículo 112 de
la Constitución, señalan que los artículos 13, 14 y 15, que se refieren al
acceso a los medios de comunicación, persiguen fines constitucionales, estando
amparados por el equilibrio informativo que debe orientar la actividad
política. Adicionalmente, afirma la interviniente que la disposición que regula
el derecho de réplica debe ser declarada exequible. De acuerdo con el interviniente,
es un medio de defensa del buen nombre de las organizaciones políticas en
oposición, así como un contrapeso al gobierno.
(iii)
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
468.
La Procuraduría sostiene que
los artículos 13, 14, 15, 17, 21 y 26 del PLE Estatuto de la Oposición, acerca
del empleo de los medios de comunicación por parte de las organizaciones
políticas independientes y en oposición, desarrollan los artículos 111, 112 y
152 de la Constitución. Para justificar su afirmación, expone la Procuraduría
lo siguiente: “existe un estrecho vínculo entre
la democracia y el empleo de los medios de comunicación públicos o que
participen en el espectro electromagnético, puesto que la protección de la
democracia en el Estado constitucional implica el ejercicio de la libertad de
expresión, teniendo en cuenta que el espectro electromagnético es un bien
público […] y debe haber igualdad de oportunidades en el acceso a este bien, a
través del cual se prestan los servicios de telecomunicaciones”.
469. Indica que es indispensable, en todo caso, que en la apertura de espacios
de comunicación privados que usen el espectro electromagnético a las
agrupaciones políticas no puede ser desproporcionada ni violatoria del derecho
a la libertad de fundar medios de comunicación. En su criterio, esta limitación
es cumplida por las disposiciones analizadas, pues el artículo 17 del PLE
Estatuto de la Oposición aclara que debe respetarse la libertad de los
noticieros o espacios de opinión cuando las agrupaciones en oposición ejerzan
su derecho de réplica.
470.
Para la Procuraduría, las
competencias otorgadas al Consejo Nacional Electoral en los artículos 2, 6, 9,
13, 14, 15, 28 y 32 son constitucionales porque se encuentran en el marco de lo
dispuesto por los artículos 152 y 265 de la Constitución. Al respecto, explica
que el artículo 265 de la Constitución, al referirse al Consejo Nacional
Electoral, establece de manera expresa una serie de funciones y agrega que
también podrá desempeñar aquellas funciones que le confiera la ley, disposición
que precisamente fue desarrollada por el PLE Estatuto de la Oposición.
(iv)
Problemas jurídicos
471. Le corresponde a la Corte analizar si los
artículos 13 a 15 bajo estudio, se ajustan o no a los mandatos
constitucionales, incluyendo pero sin limitarse a analizar si ¿Puede el Consejo
Electoral ejercer las funciones que se le asignan, como por ejemplo reglamentar
la materia en acceso de medios de comunicación social del Estado y los que
hacen uso del espectro electromagnético (Art. 265 CP)?, ¿En cuanto al costo
de los espacios a ser asumido con cargo al Presupuesto General de la Nación, se
vulneran los principios presupuestales previstos en los arts. 341 y ss. de la
Carta Política?
(v) Consideraciones
de la Corte
472. Artículo 13, 14 y 15 -Acceso a medios de
comunicación por parte de las organizaciones políticas declaradas en oposición: Respecto del acceso a los medios de
comunicación social del Estado y los que hagan uso del espectro
electromagnético, determina el PLEEO que sin perjuicio de los espacios
institucionales para la divulgación otorgados a todos los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, la Autoridad Electoral asignará
entre las organizaciones políticas con representación en las corporaciones
públicas de elección popular que se declaren en oposición espacios adicionales
en dichos medios de comunicación. Así mismo, se concede el acceso a medios de
comunicación en la instalación de las sesiones del Congreso por parte del
Presidente de la República, y en aquellos eventos en que el Presidente de la República
haga alocuciones oficiales en medios de comunicación que usan el espectro. De
esta forma, se ve con claridad que el PLEEO otorga dicha garantía de acceso, no
solo respecto a los medios de comunicación del Estado, sino también respecto de
particulares que hagan uso del espectro electromagnético.
473. Al respecto, teniendo en cuenta los precedentes
jurisprudenciales en la materia[300],
constata la Corte que los artículos mencionados no se oponen o contrarían de
forma alguna la garantía constitucional que ampara los derechos contractuales
adquiridos con justo título por los concesionarios de los espacios públicos de
televisión o radio, así como de aquellos que hagan uso del espectro
electromagnético, teniendo en cuenta que: (i) el espectro electromagnético es de
propiedad pública; (ii) el interés privado debe ceder al interés social[301];
y (iii) la Constitución Política asigna a los medios de comunicación una
función social, tal como lo prevé en el artículo 20 de la Carta, por lo cual,
en desarrollo de la misma, aquellos deberán ceder al interés general cuando los
espacios que manejan se requieran para satisfacerlo, como ocurre cuando la
opinión pública debe ser informada sobre los programas de gobierno. Lo
anterior, aunado al hecho que el acceso a medios de comunicación por parte de
la oposición, tal como ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional
y el derecho comparado, es esencial para dar prevalencia a los principios de
democracia participativa y pluralista sobre los cuales se funda el Estado de Derecho.
474. Así, en reciente jurisprudencia la Corte al
declarar la exequibilidad de los literales (d), (e) y (f) del artículo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15 Cámara “por la
cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”,
los cuales establecieron la concesión
gratuita de 5 minutos diarios en espacio prime
time en radio comercial, comunitaria y canales de televisión públicos y
privados para la divulgación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, la Corte consideró
que existía “[u]na necesidad imperiosa
que justifica que se establezcan concesiones gratuitas en los medios de comunicación,
como la radiodifusión y la televisión”,
y que la medida no era excesivamente estricta ni severa, considerando que “no existe lugar a un uso abusivo de los
espacios de divulgación por parte del Gobierno Nacional, pues la norma
establece claramente las condiciones en las que se dará la concesión, esto es
máximo por cinco minutos diarios en horario prime time”, por lo que
concluyó que “las normas no son
excesivamente restrictivas, ni severas, pues el medio establecido es
imprescindible para cumplir con la finalidad de la norma y resulta la medida
menos restrictiva al ejercicio de la libertad de prensa, información y
expresión. Lo anterior dado el poder informativo que tienen los servicios
radiodifusores y la televisión; y que, como se analizó previamente la medida no
constituye censura, ni una expropiación sin indemnización; así como tampoco
viola el derecho a la igualdad”.
475. Finalmente, sobre este particular, resalta la
Corte que la importancia del acceso a los medios de comunicación por parte de
la oposición política, ha sido reconocida como esencial en el derecho comparado
, para garantizar el principio democrático, y en países latinoamericanos dicho
derecho ha sido regulado en los siguientes términos:
|
Acceso a medios de comunicación |
|
|
País |
Mecanismos de garantizar acceso a medios |
|
Argentina |
Todos
los servicios de comunicación están obligados a ceder el 10% del tiempo total
de programación para fines electorales. Frente a las elecciones primarias, el
50% del espacio se tribuirá por parte iguales entre los partidos que
oficialicen precandidatos y el 50% restante en forma proporcional a la
cantidad de votos obtenidos en la elección general anterior para la categoría
de diputados nacionales. En caso de segunda vuelta electoral en la elección
de Presidente y Vicepresidente, las fórmulas participantes recibirán el
equivalente al 50% de los espacios recibidos por el partido político que más
espacios hubiera obtenido en la primera vuelta. Los partidos políticos y sus
candidatos no podrán, en ningún momento, contratar o adquirir, por sí o por
terceros, espacios en cualquier modalidad de radio o televisión para
promoción con fines electorales. Asimismo, las emisoras de radio y canales de
televisión, no pueden emitir publicidad que no sea la distribuida y autorizada
por el Ministerio del Interior. |
|
Brasil |
La
Ley 12.034 de 2009 prohíbe la publicidad política pagada establece que ésta
sólo puede transmitirse entre las 7:30 y 10:00 p.m., con unos fines precisos
establecidos por la ley, so pena de que se le suspenda la transmisión. En
periodos electorales el acceso a medios depende de la representatividad del
partido político, y en el periodo entre elecciones el acceso es igualitario,
teniendo posibilidad de acceder a todos los medios, públicos y privados, con
el fin de informar a los electores de su trabajo parlamentario. |
|
México |
Se
prohíbe que los partidos, precandidatos y candidatos contraten publicidad, ya
que el acceso a radio y televisión se hará de manera gratuita. El Instituto
Federal Electoral tendrá derecho, desde el periodo prelectoral hasta el día
de elecciones, a 48 minutos diarios de televisión y radio que distribuirá por
horas, a razón de dos o tres minutos por hora, dando prelación a los horarios
con mayor audiencia. Estos 48 minutos son distribuidos entre los partidos
políticos de la siguiente manera: 7 minutos para publicidad institucional del
Instituto Federal Electoral y de los 41 minutos restantes, el 30% por igual
entre todos los partidos políticos, y 70% entre los partidos según el número
de votos obtenidos en las últimas elecciones a diputados. |
|
Perú |
El
acceso a medios de comunicación públicos y privados de manera gratuita se da
en el periodo electoral (desde un mes hasta dos días antes de elecciones), en
la franja de 7:00 p.m. a 10:00 p.m. La distribución del tiempo se da en un
50% de manera igualitaria entre todos los partidos políticos con candidatos
inscritos en el proceso electoral y 50% de manera proporcional a la
representación con la que cuenta cada partido político en el Congreso. El acceso
a medios de comunicación en periodos no electorales está limitado a los
medios de comunicación estatales, otorgando mensualmente 5 minutos a cada
partido político con representación en el Congreso. |
476.
Con base en lo anterior, es
dado concluir que el denominado derecho de antena en radio y televisión y de
espacio en prensa, referido a los medios de comunicación del Estado, permiten
que la actividad crítica y fiscalizadora de la oposición pueda tener como
destinaria la opinión pública y, de este modo, generar un efecto real en el
control del poder político. Si se le privara de los medios masivos de
comunicación, se aumentarían en un grado superlativo las dificultades que
enfrentaría la oposición para hacer efectivo su derecho de crítica y
disentimiento, pues si su discurso político o su denuncia no llega al ciudadano
difícilmente puede ser efectiva, en cuyo caso el poder de la mayoría traducido
en posiciones directivas en el gobierno y la administración se expandiría
peligrosamente a costa de la democracia y del mismo principio de división de
poderes[302]. El derecho de acceso a
los medios de comunicación social que la norma regula se encuentra establecido
directamente por la Constitución. Además de esta consideración, encuentra la
Corte que la norma analizada es constitucional en cuanto sujeta la
confrontación política entre las distintas fuerzas a unas reglas mínimas de
igualdad y equilibrio.
477.
Por lo demás, el artículo
15 del PLEEO establece que la opción de realizar alocuciones oficiales en
medios de comunicación en casos de alocuciones presidenciales tendrá un límite
de tres veces al año. Sobre dicho límite, no encuentra la Corte reproche alguno
de constitucionalidad, al encontrarse dicho límite dentro del amplio margen de
configuración del legislador. En este mismo sentido, el legislador estatutario
encontró justificada dicha limitación, en tanto “el espectro del deber del
Jefe de Estado de mantener informado a los ciudadanos y de difundir las
posturas oficiales es mayor que lo que corresponde a la legítima contradicción
política; e incluso, en muchas ocasiones hace referencia a temas de
trascendencia nacional en donde no resulta oportuno ni procedente la
contradicción, como podrían ser los relativos a calamidades públicas”[303].
478. Con base en lo anteriormente expuesto, reconoce
la Corte la importancia de permitir el acceso a medios de comunicación en los
términos señalados en los artículos 13, 14 y 15, por lo cual se considera que
los mismos preceptos se ajustan a los mandatos constitucionales.
479. Artículo 13, inciso 1º y literal (h), Artículo 14
(parágrafo), Artículo 15 (parágrafo): Ahora bien, en cuanto al mecanismo para acceder a los medios de
comunicación, en las oportunidades previstas en el PLEEO, disponen los
mencionados artículos que le corresponde a la Autoridad Electoral reglamentar
la materia, así como las condiciones en que el derecho puede extenderse a nivel
territorial. Sobre este aspecto particular, estima la Corte que los mencionados
preceptos no implican un traslado de la función reglamentaria de la rama ejecutiva
del poder público a favor de la Autoridad Electoral (actualmente, Consejo
Nacional Electoral). Cabe resaltar que, el artículo 112 Superior consagra
expresamente como uno de los derechos que se le concederá a las organizaciones
políticas que se declaren en oposición, el uso de los medios de comunicación
social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético, de
acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso
inmediatamente anteriores.
480. En cumplimiento de dicho mandato constitucional,
así como la labor de establecer una ley integral para el ejercicio de la
oposición, el legislador estatutario dentro de su libertad de configuración,
designó a la Autoridad Electoral la potestad de reglamentar la materia. Al respecto,
constata la Corte que una interpretación estricta de la facultad reglamentaria
del Consejo Electoral de acuerdo con el texto consagrado en la Constitución
llevaría a concluir que los apartes de los artículos 13, 14 y 15 del PLEEO
serían inconstitucionales, en cuanto otorgan al Consejo Electoral la facultad
de reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos de
oposición en los medios de comunicación privados, excediendo esta función el
alcance de la facultad reglamentaria que la propia Constitución atribuye al
Consejo Electoral.
481. En efecto, tal como
se expresó en la Sentencia C-805 de 2001, la potestad reglamentaria se concreta
en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la
cumplida ejecución de la ley, y está atribuida, en principio, al Presidente de
la República, sin necesidad de que la ley lo determine así en cada caso.
A su vez, en la Sentencia C-384 de 2003, la Corte puso de presente que “excepcionalmente,
y por disposición constitucional, existe un sistema de reglamentación especial
respecto de ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al
margen de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Tal es el
caso del Consejo Superior de la Judicatura, de la Junta Directiva del Banco de
la República, del Consejo Nacional Electoral y de la Contraloría General
de la República.” Esto es, en materia de potestad reglamentaria existe
una cláusula general de competencia en cabeza del Presidente de la República,
pero la Constitución ha previsto, de manera excepcional, facultades de
reglamentación en otros órganos constitucionales. Esas facultades especiales de
reglamentación, ha dicho la Corte, encuentran su fundamento en la autonomía
constitucional que tienen ciertos órganos, y están limitadas, materialmente,
por el contenido de la función a cuyo desarrollo autónomo atienden y,
formalmente, por las previsiones que la Constitución haya hecho sobre el
particular.
482. El artículo 265 de la Constitución Política solo
da a la Autoridad Electoral (antes, Consejo Nacional Electoral) la facultad
para reglamentar “[l]a participación de
los Partidos y Movimientos Políticos en los medios de comunicación social del
Estado”. Sobre el particular, la Corte en la sentencia C-1081 de 2005
reconoció que:
“Por disposición
expresa del artículo 265 de la Constitución Política, el Consejo Nacional
Electoral goza de cierta potestad de regulación en materias propias de su
competencia. Del texto de la norma constitucional se desprende que existe un
ámbito de competencia que es propia del Consejo Nacional Electoral y que tiene
fuente permanente y directa en la Carta Política, tal como ocurre para otras
autoridades del Estado en las materias pertinentes a sus funciones. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha interpretado el artículo 265 como
fuente de potestades de regulación en cabeza del Consejo Nacional Electoral,
advirtiendo que dicha potestad se limita a la expedición de normas de
naturaleza operativa y administrativa, destinadas a regular los temas propios
de su competencia. Entendido así que el Consejo Nacional Electoral está
investido por derecho propio de ciertas competencias de regulación, es posible
entender también que las facultades conferidas por el Acto Legislativo 01 de
2003 son facultades extraordinarias, excepcionales y de interpretación
restringida, que se confieren no ya para desarrollar aspectos administrativos,
subordinados y de mero detalle sobre la organización electoral, sino asuntos de
rango de ley estatutaria. Ahora bien, tratándose de facultades excepcionales
para proferir una reglamentación constitucional materialmente estatutaria, las
competencias conferidas al Consejo Nacional Electoral por el constituyente
derivado deben ser de interpretación restringida. Por ello, entiende la Corte,
deben estimarse otorgadas para desarrollar exclusivamente las materias
reguladas por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003, y no la íntegra
reforma constitucional contenida en dicho Acto”.
483. Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que el Congreso puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal
a organismos y autoridades distintas al Presidente, en los casos en los cuales
“sólo así es posible garantizar la
efectividad de la norma jurídica que produce el legislador”[304].
A la luz de lo anteriormente expuesto, consta la Corte que los artículos 13, 14
y 15 bajo examen se ajustan a los mandatos constitucionales pues, al tratarse
de la función de reglamentar garantías para los movimientos y partidos que se
declaren en oposición al gobierno, su utilidad se vería obviamente menoscabada
si la reglamentación de las mismas quedase sujeta a la potestad del Presidente
de la República. Ahora bien, algunas de las asignaciones de espacios en medios
de comunicación, podría entenderse que deben otorgarse durante la instalación
de las sesiones del Congreso que tendrán lugar en el 2018, así como en
alocuciones presidenciales que tengan lugar de forma previa a la entrada en
vigencia de la ley y a la fecha en la que ocurra la inscripción de la
declaración política, esto es, anteriores al 7 de setiembre de 2018. Al
respecto, la Corte no encuentra reproche de constitucionalidad alguno, y se
hace referencia al análisis de materialidad que se realizó en los artículos 6 y
9 del PLEEO, específicamente, en donde se dispone que los derechos previstos en
el PLE Estatuto de la Oposición sólo se harán exigibles a partir de la
inscripción (art. 9 PLEEO), y dicha declaración política debe realizarse dentro
del mes siguiente al inicio del Gobierno (art. 6 PLEEO). Lo anterior, no obsta
para que la Autoridad Electoral emplee sus mejores y mayores esfuerzos en la
pronta adopción de la reglamentación necesaria para la efectiva materialización
del beneficio de acceso a medios de comunicación por parte de la oposición
política, y que dicha reglamentación como es natural deberá respetar los
derechos adquiridos de los concesionarios de televisión.
484. Artículo 13, literal (e): En el mencionado literal el PLEEO establece
que, el costo de los espacios será asumido con cargo al Presupuesto General de
la Nación, para lo cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias. En
relación con este asunto, se remite la Corte al análisis de reserva de ley que
se realizó en los numerales 93 a 99 de esta sentencia. Adicionalmente, agrega la
Corte que en el informe de impacto fiscal remitido por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, se constata que todas las medidas específicas
contenidas en el PLEEO son consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo,
con el Marco de Gasto de Mediano Plazo y con la Regla Fiscal, por lo cual no
encuentra la Corte reproche alguno de constitucionalidad.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
485.
Con
fundamento en los mencionados criterios, la Corte no encuentra reproche
constitucional alguno respecto de los artículos 13, 14 y 15, los cuales serán
declarados exequibles por la Corte.
d.
Artículo 16:
Problemas jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su
constitucionalidad
(i)
Artículo 16
“Artículo 16. Acceso
a la información y a la documentación oficial. Las organizaciones políticas
que se declaren en oposición tendrán derecho a que se les facilite con
celeridad, la información y documentación oficial, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la presentación de la solicitud.
Parágrafo. Lo anterior
sin perjuicio de lo contemplado en el artículo 258 de la Ley 5ª de 1992”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones internacionales
486. En cuanto al artículo
16 del proyecto de ley, el NIMD considera necesario que la Corte precise si
éste debe ser interpretado de forma tal que el acceso a la información y
documentación oficial se encuentra sometido a las restricciones de las que
trata el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 de
2015, pues en su redacción no se hace referencia a restricciones sobre
información y documentos reservados.
§
Intervenciones ciudadanas
487. La MOE considera que es un requisito para el
ejercicio de la oposición política la información pronta y oportuna de las
acciones y políticas que desarrolla el gobierno. Por ello, sugieren fijar el
establecimiento de términos diferenciados de acceso a la información y
documentación oficial –manteniendo las reservas existentes-, para ello sugieren
un plazo de 5 días siguientes a la presentación de la solicitud; a su vez,
proponen que en caso de negación de la información que no tenga obedezca a
razones de reserva legal y constitucional, se deben crear procedimientos
administrativos ante la autoridad electoral.
(iii)
Problemas jurídicos
488.
Considera la Corte que para analizar la
constitucionalidad del artículo 16 del PLE Estatuto de la Oposición es
pertinente abordar los siguientes problemas jurídicos: ¿Se ajusta el PLE
Estatuto de la Oposición a lo previsto en los artículos 20 y 74 de la
Constitución y en normas del bloque de constitucionalidad en materia del
derecho de acceso a la información?, ¿Cuál es la relación entre el acceso a la
información y documentación oficial, por un lado, con los niveles de reserva de
la información, por otro lado?, ¿Afecta o genera instrumentos de control
político adicionales a los previstos, o modifica lo dispuesto en el artículo
258 de la Ley 5ª de 1992?
(iv)
Consideraciones de la Corte
489. De acuerdo con el artículo
11 del PLE Estatuto de la Oposición, otro de los derechos de las agrupaciones
políticas en oposición es el de acceder a la información y documentación
oficial. Este derecho es desarrollado en el artículo 16 del proyecto, el cual
establece que esas agrupaciones tendrán derecho a que se les facilite el acceso
a información y documentación oficial con celeridad, “dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la
solicitud”. Especifica esa misma norma, en el parágrafo, que lo allí
establecido no se opone a lo previsto en el artículo 258 de la Ley 5ª de 1992.
Esta última norma dispone que la facultad de solicitar información hace parte
del ejercicio de control político de los congresistas, y señala que debe ser
atendida dentro de los cinco (5) días siguientes a su solicitud.
490. Para resolver sobre
la constitucionalidad de este derecho de las organizaciones políticas
declaradas en oposición, procederá la Corte a recordar sus pronunciamientos en
materia de acceso a la información pública como manifestación y condición del
ejercicio de control político, para luego pronunciarse en concreto sobre el
asunto estudiado.
491.
El derecho de acceso a la información está atado a la
libertad de expresión. Así lo reconoce el artículo 20 de la Constitución, el cual
hace referencia a la facultad de todas las personas de expresar sus ideas y de
“recibir información veraz e imparcial”.
Así también lo establecen tratados internacionales sobre derechos humanos que,
en virtud del artículo 93.2 de la Constitución, hacen parte del bloque de
constitucionalidad. Entre ellos, cabe mencionar el artículo 13 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y el 19 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, que establecen el derecho a buscar, recibir y difundir información
e ideas de toda índole.
492.
A su vez, la Constitución establece, en su artículo
23, un mecanismo destinado a dar cumplimiento a este derecho, como lo es la
facultad reconocida a favor de todas las personas de “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de
interés general o particular y a obtener pronta resolución”. A su vez, de
manera más específica, también protege, en el artículo 74, el acceso a
documentación pública, al señalar que “[t]odas
las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos
que establezca la ley”[305].
Además, tal como lo ha puesto de presente la Corte con anterioridad, estos dos
derechos pueden ser entendidos como la concreción la publicidad de las
actuaciones públicas, el cual constituye uno de los principios rectores de la
actuación de la administración (según lo establece el artículo 209 de la
Constitución)[306].
493.
La importancia del derecho de acceso a la
documentación oficial en el ejercicio de la política fue tenida en cuenta por
el constituyente, el cual incluyó en el artículo 112 de la Constitución como
uno de los derechos mínimos de la oposición el acceso a la información y a la
documentación oficial.
“La falta de
participación de la sociedad en el conocimiento de información que los
afectaría directamente impide el desarrollo amplio
de sociedades democráticas exacerbando posibles conductas
corruptas dentro de la gestión gubernamental y promoviendo políticas de
intolerancia y discriminación. La inclusión de todos los sectores de la
sociedad en los procesos de comunicación, decisión y desarrollo es fundamental
para que sus necesidades, opiniones e intereses sean contemplados en el diseño
de políticas y en la toma de decisiones”[307].
495.
Debido a la especial relación que existe entre el
derecho de acceso a la información pública y el ejercicio de la democracia
participativa, la Corte le ha dado un carácter prevalente al acceso a la
información, el cual se concreta en distintas reglas jurisprudenciales
establecidas con el propósito de garantizar la efectiva vigencia de este
derecho. Tales reglas fueron sistematizadas en la sentencia C-274 de 2013 y
expresadas en los siguientes principios rectores del derecho de acceso a la
información pública:
“1. Máxima divulgación, lo cual implica que el derecho de acceso a la
información debe ser sometido a un régimen limitado de excepciones.
2. Acceso a la información es la regla y el secreto la excepción, toda
vez que como todo derecho no es absoluto, pero sus limitaciones deben ser
excepcionales, previstas por la ley, tener objetivos legítimos, ser necesarias,
con estricta proporcionalidad y de interpretación restrictiva.
3. Carga probatoria a cargo del Estado respecto de la compatibilidad de
las limitaciones con las condiciones y requisitos que debe cumplir la reserva.
4. Preeminencia del derecho de acceso a la información en caso de
conflictos de normas o de falta de regulación.
5. Buena fe en la actuación de las autoridades obligadas por este
derecho, de tal manera que contribuya a lograr los fines que persigue, su
estricto cumplimiento, promuevan una cultura de transparencia de la gestión
pública y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional”.
496. Ahora bien, la Corte ha
tenido oportunidad de pronunciarse, de manera más específica, sobre la
importancia del acceso a información pública por parte de determinados
funcionarios públicos. Al respecto, es particularmente relevante la sentencia
C-386 de 1996, en la que la Corte analizó la constitucionalidad de algunos
apartes del artículo 258 de la Ley 5ª de 1992. Esta disposición establece el
derecho de los congresistas a recibir información pública de manera expedita
(esto es, dentro de los cinco días siguientes a la solicitud), y agregaba que
el incumplimiento de lo allí previsto tendría como consecuencia la designación
de un agente especial de la Procuraduría General de la Nación para que la
cámara respectiva pudiera analizar si declaraba la omisión del funcionario
responsable como mala conducta.
497. En la
mencionada sentencia, la Corte consideró que el acceso a los documentos
públicos era de especial importancia para el efectivo ejercicio del control
político, el cual es una de las funciones principales del Congreso de la República,
tal como lo reconoce el artículo 114 de la Constitución. Pero, a su vez, manifestó
la Corte que la facultad de acceso a documentos públicos tenía ciertos límites.
Por ejemplo, destacó que “el Congreso no puede
invocar su función de control político -que se ejerce sobre el Gobierno y la
administración (CP art. 114)- para interferir en la actividad judicial, citar a
los jueces o exigir informes de los mismos”, pues de lo contrario estaría desconociendo
la autonomía e independencia de la Rama Judicial, en contradicción con el
artículo 113 de la Constitución. En consecuencia, consideró la Corte necesario
precisar que el control político que ejercen los congresistas en aplicación del
artículo 258 de la Ley 5ª de 1992 “debe
respetar no sólo los derechos de las personas sino la estructura orgánica del
Estado, por lo cual la propia Carta determina que es un control político sobre
el Gobierno y la administración”.
498. Del anterior recuento
jurisprudencial, puede apreciarse que la Corte ha destacado la existencia de una
conexión estrecha entre el acceso a la información pública y la democracia
participativa, considerando que el primero permite ejercer un control político
activo por parte de los ciudadanos, sujeto a los límites y reservas
establecidas en las normas aplicables. También ha destacado que es una
condición necesaria para el ejercicio del control político que ejercen los
congresistas, por lo que ha reconocido su importancia, aunque advirtiendo que
existen limitaciones razonables al ejercicio de ese derecho, limitaciones que
vienen dadas, por ejemplo, por la estructura del Estado colombiano o por la
protección de los derechos de las personas.
499. Por lo demás, del
análisis de derecho comparado realizado por la Corte, se evidencian los
siguientes componentes esenciales de la garantía de acceso a la información:
|
Acceso a la información |
|
|
País |
Mecanismos de acceso a información |
|
Argentina |
El
artículo 38 de la Constitución argentina garantiza el acceso a la información
estatal por parte de los partidos políticos. Esto implica que los órganos
gubernamentales están obligados a brindar a los partidos políticos toda la
información que les sea solicitada en debida forma. |
|
Brasil |
No existe regulación que garantice de manera
específica el acceso a información gubernamental por parte de los partidos
políticos. |
|
México |
La
ley federal de transparencia y acceso a la información pública obliga a todas
las dependencias federales a publicitar de manera oficiosa información
general sobre diferentes aspectos incluidos su estructura orgánica,
facultades administrativas, directorio de servidores públicos, jefes de
departamento, remuneración mensual por puesto, entre otras. Cualquier
ciudadano y por lo tanto cualquier partido político, podrá solicitar al
Instituto Federal Electoral la información relativa al uso de los recursos
públicos que reciban los partidos. |
|
Perú |
No existe regulación que regule o garantice de
manera específica el acceso a información gubernamental por parte de los
partidos políticos. |
500. En consecuencia,
encuentra la Corte que existe una relación lógica entre el efectivo ejercicio
del derecho a la oposición política y el acceso a documentación oficial. Como
se indicó antes, este último es un instrumento importante para participar de
manera activa en el ejercicio democrático (ver supra, numeral 494). Lo anterior, que
es cierto para todas las personas en general, permite entender su relación con
el ejercicio de la actividad política de oposición, pues indica que para
ejercer de manera fundamentada la libertad de asumir una posición crítica
frente al Gobierno es necesario poder acceder, por ejemplo, a documentos que
permitan conocer el diseño y la ejecución de programas y políticas que esté
llevando a cabo el respectivo gobierno. De la misma forma, el mencionado
artículo desarrolla de forma literal e integral el mandato constitucional
previsto en los artículos 74 y 112 Superiores, por cuanto, se permite el acceso
a información, y en especial se garantiza dicho derecho a las organizaciones
políticas declaradas en oposición.
501. En este sentido, la
disposición analizada protege y promueve el derecho a la oposición política, al
consagrar un mecanismo de acceso a la información más expedito que el que se
reconoce a las personas en general a través del ejercicio del derecho de
petición (previsto en el artículo 23 de la Constitución). Además, recoge lo ya
establecido por la Constitución en el artículo 112 de la Constitución. Sin
embargo, llama la atención la Corte que el ejercicio de este derecho, al igual
que de cualquiera de los derechos que consagra el PLEEO, debe realizarse a
través de los representantes de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, a las autoridades territoriales y nacionales que definan
en sus estatutos (al respecto, ver análisis de constitucionalidad al artículo
10 del PLEEO, supra numerales 390 a 392).
502. Finalmente, conviene
destacar que el artículo 112 de la Constitución señala que se garantiza el
acceso a la documentación e información oficial, “con las restricciones constitucionales y legales”. En este sentido,
observa la Corte que el artículo 16 del PLE Estatuto de la Oposición no tiene
la intención, ni explícita ni implícita, de modificar las excepciones a la
reserva de la información. En este sentido, en la sentencia C-490 de 2011
reconoció la Corte que la jurisprudencia constitucional tiene un grupo de
reglas suficientemente decantadas acerca de la tipología de datos, tal como lo
son la Ley 1755 de 2015, modificatoria de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, anota
la Corte que en su jurisprudencia reiterada también se ha hecho referencia a la
intensidad de las restricciones sobre la circulación de la información, en el
siguiente sentido:
“Así existe
información pública, semiprivada, privada y reservada. La información pública
es aquella que puede ser obtenida sin reserva alguna por cualquier persona, sin
necesidad de autorización para ello y son ejemplos de ella los documentos
públicos, las providencias judiciales, los datos sobre el estado civil de las
personas o sobre la conformación de la familia. La información semiprivada es
aquel dato personal o impersonal que, al no pertenecer a la categoría de
información pública, sí requiere de algún grado de limitación para su acceso,
incorporación a bases de datos y divulgación. Se trata de información que sólo
puede accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y para los
fines propios de sus funciones, o a través del cumplimiento de los principios
de administración de datos personales. La información privada es aquella que se
encuentra en el ámbito propio del sujeto concernido y, por ende, sólo puede
accederse por orden de autoridad judicial competente y en ejercicio de sus
funciones. Constituyen ejemplos de ésta los libros de los comerciantes, los
documentos privados, las historias clínicas, los datos obtenidos en razón a la
inspección de domicilio o luego de la práctica de pruebas en procesos penales
sujetas a reserva, entre otros. Por último, la información reservada, es
aquella que sólo interesa al titular en razón a que está estrechamente
relacionada con la protección de sus derechos a la dignidad humana, la
intimidad y la libertad, como es el caso de los datos sobre la preferencia
sexual de las personas, su credo ideológico o político, su información
genética, sus hábitos, etc. Estos datos, que han sido agrupados por la
jurisprudencia bajo la categoría de “información sensible”, no son susceptibles
de acceso por parte de terceros”.
503. Con base en lo
anterior, reitera la Corte que a lo previsto en el artículo 16 del PLEEO, le
serán aplicables todas las disposiciones legales relacionadas con acceso a
información (Ley 1755 de 2015, según la misma sea modificada), hábeas data,
entre otras que se ajusten a las protecciones y restricciones previstas en el
ordenamiento jurídico. Así mismo, las solicitudes de información deberán
realizarse por conducto de los representantes legales señalados en el artículo
10 del PLEEO (ver supra, numerales 390 a 392).
(v) Decisiones
sobre su constitucionalidad
504.
Al desarrollar el derecho de acceso a la información y
al reconocer un contenido expreso del artículo 112 de la Constitución,
considera la Corte que el artículo 16 del PLE Estatuto de la Oposición deberá
ser declarado exequible en su totalidad.
e.
Artículo 17:
Problemas jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su
constitucionalidad
(i)
Artículo 17
“Artículo 17. Derecho de réplica.
Las organizaciones políticas que se declaren en oposición tendrán el derecho de
réplica en los medios de comunicación social del Estado o que utilicen el
espectro electromagnético, frente a tergiversaciones graves y evidentes o
ataques públicos proferidos por el Presidente de la República, ministros,
gobernadores, alcaldes, secretarios de despacho, directores o gerentes de
entidades descentralizadas y por cualquier otro alto funcionario oficial. En
tales casos la organización política interesada en ejercer este derecho, podrá
responder en forma oportuna, y con tiempo, medio y espacio por lo menos iguales
al que suscitó su ejercicio, y en todo caso que garanticen una amplia difusión.
Cuando los ataques mencionados
se produzcan en alocuciones o intervenciones oficiales, haciendo uso de los
espacios que la ley reserva para este tipo de funcionarios en los medios de
comunicación social del Estado o que utilicen el espectro electromagnético, se
solicitará la protección del derecho en los términos establecidos en esta ley y
se concederá en condiciones de equidad para que el representante de la organización de oposición pueda responder
en forma oportuna, y con tiempos y medios similares, y que en todo caso
garanticen una amplia difusión.
Cuando los ataques
mencionados por una intervención o declaración de los funcionarios enunciados,
transmitida en los noticieros y programas de opinión que se emitan en los
medios de comunicación social del Estado, que utilicen el espectro
electromagnético, el medio de comunicación donde se emitió la declaración
deberá dar la oportunidad a la organización de oposición afectada de responder
y controvertir el ataque. Cuando el medio de
comunicación en el cual se haya emitido el ataque haya dado oportunidad
de respuesta, no procederá en ningún caso el derecho de réplica.
Si el medio no concede la
oportunidad de responder al afectado y quien así se considere contacta al medio
de comunicación, dentro de los tres días siguientes a la emisión de las
declaraciones, y éste se niega a permitir su intervención, la organización de
oposición afectada podrá acudir a la acción de protección de los derechos de
oposición en los términos del artículo 28 de la presente ley.
En todo caso, la réplica se
otorgará con base en el principio de buena fe y de forma oportuna, y con tiempo
y medio proporcionales, y en un espacio por lo menos similar al que suscitó su
ejercicio, y en todo caso que garantice una difusión amplia con respeto por la
libertad del noticiero o espacio de opinión para elaborar la respectiva nota
informativa o de opinión. Los contenidos completos de la réplica deben estar
disponibles en la versión electrónica de los medios de comunicación”.
(ii)Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones internacionales
505.
Frente al artículo 17, manifiesta el NIMD que más allá
de la subjetividad de lo que constituye una tergiversación grave y evidente o
un ataque público, la determinación de los criterios de a lo que corresponde
cada una de estas categorías, deberá ser desarrollado por la autoridad
electoral, en el marco del proceso establecido por el artículo 28 del proyecto
de ley.
§
Intervenciones ciudadanas
506. Respecto al derecho de réplica, la MOE en su
intervención manifiesta que dicha disposición debe ser declarada exequible. De
acuerdo con el interviniente, es un medio de defensa del buen nombre de las
organizaciones políticas en oposición, así como un contrapeso al Gobierno
Nacional.
(iii)
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
507. Explica que el derecho
regulado en el artículo 17 del PLE Estatuto de la Oposición, sobre el derecho
de réplica, había sido inicialmente regulado mediante el artículo 35 de la Ley
130 de 1994, pero que su objeto fue ampliado por la norma mencionada, en dos
sentidos: (i) los sujetos contra los que puede presentarse una solicitud de
réplica aumentan en número, pues se hace referencia a cualquier alto
funcionario y se incluyen de forma expresa funcionarios del ejecutivo del nivel
regional, y (ii) se desarrolla de forma concreta el procedimiento a seguir, así
como se consagran algunos principios rectores que deben guiarlo.
(iv)
Problemas jurídicos
508.
Corresponde a la Corte analizar si la regulación del
derecho a la réplica, prevista en el artículo 17 del PLE Estatuto de la
Oposición, se enmarca dentro de los preceptos relacionados con la protección
del derecho a la honra y buen nombre en el marco de actuaciones políticas, así
como a lo relacionado con el derecho de rectificación. Adicionalmente,
corresponde a la Corte analizar si ¿Las obligaciones que el PLEEO establece a
cargo de los medios de comunicación son contrarias a las garantías
constitucionales a la libertad de prensa?
(v) Consideraciones
de la Corte
509. El PLE Estatuto de la
Oposición establece, en el artículo 11, que uno de los derechos de la oposición
política es el derecho de réplica. Este derecho se encuentra desarrollado en el
artículo 17, el cual señala que podrá ser ejercido “en los medios de comunicación social del Estado o que utilicen el
espectro electromagnético”, y procederá frente a “tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos” proferidos
por distintos funcionarios oficiales mencionados en dicha norma. Cuando tales
circunstancias tengan lugar, la organización política que pretenda ejercer el
derecho de réplica “podrá responder en
forma oportuna, y con tiempo, medio y espacio por lo menos iguales al que
suscitó su ejercicio”.
510.
Así entendido, el derecho de réplica constituye un
mecanismo para proteger la honra y buen nombre de las organizaciones políticas
en oposición que son objeto de manifestaciones[308].
Destaca la Corte que el derecho de réplica en los medios de comunicación social
del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético está
incluido en el artículo 112 de la Constitución. Dicho derecho ya había sido
regulado por la legislación colombiana por el artículo 35 de la Ley 130 de
1994, y sobre él se pronunció la Corte en los siguientes términos[309]:
“El derecho de réplica evita que el Gobierno y por su conducto las
fuerzas mayoritarias monopolicen y deriven ventajas políticas indebidas de su
fácil acceso a los medios de comunicación oficiales. De ahí que frente a la
emisión de declaraciones políticas por parte del gobierno que sean susceptibles
de afectar a la oposición, a ésta se le garantice, a través de los mismos
medios, el correlativo derecho de réplica, que viene a ser una especie de
derecho de defensa en el campo propio de la política. De esta manera se obliga
a sostener una especie de diálogo político, leal e igualitario, entre las distintas
formaciones políticas y el gobierno, ausente en lo posible de confusiones y
falsedades que impidan la formación de una opinión pública debidamente
informada”.
511. Resalta la Corte que
el artículo 17 responde al mandato de regulación integral del estatuto de la
oposición política, al que hace referencia el artículo 112 de la Constitución.
En efecto, el artículo 17 del PLE Estatuto de la Oposición contiene dos
diferencias importantes respecto del artículo 35 de la Ley 130 de 1994:
primero, amplía el listado de funcionarios contra los cuales procede el derecho
de réplica, y segundo, establece de forma detallada el procedimiento a seguir
para hacer uso de dicho derecho. Con fundamento en lo anterior, procede
realizar un pronunciamiento de fondo sobre la norma analizada.
512. Para ello, es
importante resaltar que la Corte Constitucional se ha referido en distintas
oportunidades a dos asuntos que están ligados con el artículo 17 del PLE
Estatuto de la Oposición. Se trata, por un lado, de la protección del derecho a
la honra y buen nombre en el marco de actuaciones políticas, y, por otro lado,
del ejercicio del derecho de rectificación. Así, resalta la Corte que no debe
ser entendido el derecho a la réplica como sinónimo del derecho de
rectificación, ya que, son dos figuras que si bien tienen rasgos similares, su
fundamento constitucional y ámbito de aplicación son diferentes. En efecto, la
rectificación encuentra fundamento expreso en el artículo 20 de la Carta y en
el artículo 14 de la Convención y, por regla general, impone a quien emitió la
información falsa o parcializada la carga de aceptar y reconocer la
equivocación cometida, el contenido de dicha retractación dependerá de los
derechos que haya vulnerado y de la difusión que haya tenido el texto
controvertido (ver, sentencia T-1198 de 2004). En cambio, la réplica está
prevista en el artículo 112 de la Carta y se relaciona con el principio de
equilibrio informativo, en tanto busca imponer a quien divulgó el ataque o la
información tergiversada (no necesariamente falsa como en el caso de la
rectificación) que ofrezca un espacio al afectado para que se defienda frente a
las afirmaciones difundidas
513. En ese sentido, en las sentencias T-1198 de
2004, T-040 de 2013 y T-357 de 2015, la Corte ha determinado: “[l]a posibilidad de réplica por
parte del lesionado, no goza de la misma estirpe constitucional del derecho de
rectificación en condiciones de equidad. Si bien la publicación de un texto
en el que la persona afectada asuma su defensa controvirtiendo las afirmaciones
difundidas, favorece el equilibrio con la exposición de diferentes puntos de
vista ante el público receptor, el constituyente optó por exigir la
preservación de la verdad, más que la promoción del equilibrio informativo. En
consecuencia, el mecanismo que la Constitución concibe y consagra para el
restablecimiento extrajudicial de los derechos fundamentales que sean
vulnerados como consecuencia de la extralimitación en el ejercicio informativo,
es el derecho a la rectificación en condiciones de equidad y no la réplica”
(Negrillas fuera de texto original).
514.
Así, respecto de la protección del derecho a la honra
por las expresiones proferidas por funcionarios públicos, la Corte se ha
señalado que, por la naturaleza de sus funciones, estos ejercen una
comunicación directa con los ciudadanos. Ello lo hace para informar a los
ciudadanos sobre asuntos de interés general, para difundir las políticas de
gobierno o para formar opinión pública. Al respecto, el primer caso en el que
estudió con detenimiento este problema jurídico estuvo relacionado con el
Presidente de la República. Se trató de la sentencia T-1191 de 2004[310], en la
que sostuvo la Corte que las expresiones del Presidente podían tener dos
contenidos diferenciables:
“ (i) las manifestaciones del primer mandatario que tienen por objeto
transmitir información objetiva a los ciudadanos sobre asuntos de interés
general; y (ii) aquellas otras en las que, más allá de la transmisión objetiva
de información, expresa cuál es la política gubernamental en determinados
aspectos de la vida nacional, defiende su gestión, responde a sus críticos,
expresa su opinión sobre algún asunto, etc; casos estos últimos enmarcados
dentro del natural desarrollo de la democracia, en los cuales caben
apreciaciones subjetivas formuladas a partir de criterios personales”.
515. De acuerdo con la
argumentación de la Corte en esa oportunidad, en la primera hipótesis antes
mencionada las expresiones deben someterse a las cargas de veracidad y
objetividad que rigen el suministro de información, de conformidad con el
artículo 20 de la Constitución. En la segunda, por su parte, aunque no es
exigible la estricta objetividad, en todo caso estas opiniones no pueden ser
formuladas sino a partir de un mínimo de justificación fáctica real y de
criterios de razonabilidad. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones,
la Corte sostuvo que las expresiones del Presidente de la República podían ser
sometidas a control, pues existen determinadas cargas que debe cumplir. Así,
indicó que “[e]xistiendo la posibilidad
de que declaraciones públicas emitidas por el primer mandatario puedan
transmitir información inexacta o no objetiva, o desconocer derechos
fundamentales de personas o grupos, las mismas pueden ser objeto de diferentes
controles”.
516. El tema de los
límites aplicables a la comunicación de determinados funcionarios públicos con
la ciudadanía fue nuevamente estudiado por la Corte en la sentencia T-263 de
2010[311]. En
ella se retomaron las consideraciones antes reseñadas de la sentencia T-1191 de
2004, respecto de la cual se dijo que “son
analógicamente aplicables para cualquier otro funcionario como Gobernadores o
Alcaldes, quienes también cuentan con esa facultad-deber de comunicarse con la
población”. En la sentencia T-263 de 2010, agregó la Corte que los límites
a las expresiones proferidas por determinados funcionarios públicos son más
estrictos que los límites que tienen los particulares al hacer uso de su
libertad de expresión, no solo por las funciones que les competen sino por la
facilidad de acceso a medios de comunicación.
517.
Este asunto fue debatido también en la sentencia T-627
de 2012[312],
en la que, luego de estudiar los precedentes expuestos, sostuvo la Corte que “las declaraciones de altos funcionarios
públicos -de nivel nacional, local o departamental- sobre asuntos de interés
general no entran en el ámbito de su derecho a la libertad de expresión u
opinión sino que se constituyen en una forma de ejercer sus funciones a través
de la comunicación con la ciudadanía”.
518.
Ahora bien, la Corte ha considerado que no solo
determinados funcionarios públicos tienen límites al momento de ejercer su
facultad de comunicación con los ciudadanos, sino que también los movimientos
políticos deben ajustarse a determinadas limitaciones. Así, por ejemplo, en la
sentencia T-959 de 2006, haciendo referencia a la libertad de expresión en el
marco de campañas electorales, sostuvo la Corte lo siguiente:
“No obstante que es propio de la controversia política y de las campañas
publicitarias que surgen en torno a ella un espíritu de confrontación y de
señalamiento de las diferencias entre las propuestas y las posiciones, que
pueden expresarse en términos radicales, no es menos cierto que sus promotores
y dirigentes tienen un mínimo de responsabilidad por los contenidos que
difunden, los cuales, como en el caso que ahora ocupa la atención de la Corte,
no pueden consistir en la infundada imputación de conductas criminales, de
manera genérica a un grupo de personas, con mayor razón cuando, en el entorno
de violencia política que vive el país, la situación de tales personas y la de
sus allegados es particularmente sensible”.
519.
Así, de la jurisprudencia constitucional es claro que
los partidos políticos y los funcionarios que de ellos hacen parte pueden
expresar asuntos de interés público y participar en controversias políticas,
pero tal libertad tiene limitaciones, las cuales pueden ser controladas a
través de distintos mecanismos jurídicos previstos por el ordenamiento
jurídico.
521.
Es importante anotar que el derecho de réplica al que
se refiere la disposición bajo estudio, no debe confundirse con el derecho de
rectificación. La Corte ha explicado que la rectificación procede cuando se ha
difundido información inexacta o errónea o información parcializada[313].
Cuando esto ocurre, la persona afectada puede solicitarle a quien haya
difundido la información que la corrija. La Corte ha señalado con precisión que
la corrección debe realizarse con un despliegue que sea equitativo en
comparación con el que tuvo la divulgación de la información inexacta o errónea
o parcializada. Ello resulta de importancia para la protección del derecho a la
honra de la persona que fue afectada por ese tipo de información, pero también
para la protección del derecho colectivo a obtener información veraz e
imparcial[314].
Para efectos del control que le corresponde ejercer en esta oportunidad, se
destaca que el ordenamiento constitucional dispuso que un mecanismo eficaz de
control de las expresiones de las personas consiste en acceder a similares
medios en los cuales dicha expresión se profirió, lo cual puede ser útil para
la protección de los derechos de la persona afectada, pero también promueve la
protección del derecho colectivo de acceso a la información.
522. Considera la Corte que la regulación estatutaria
del derecho de réplica encuentra un claro fundamento constitucional, no solo
porque está reconocido expresamente en el artículo 112 de la Constitución, sino
también porque supone un límite razonable a las expresiones de los funcionarios
públicos que hacen parte del Gobierno. Como se aprecia en la jurisprudencia
precedente, las declaraciones de los funcionarios públicos se diferencian de
las que realizan personas que no tienen esa calidad, pues los primeros cumplen
mediante ellas deberes que no les corresponden a los particulares. Esos deberes
son los de mantener informados de forma adecuada a los ciudadanos, por lo que
es preciso que ejerzan esta actividad con base en información veraz e
imparcial. En este sentido, el derecho de réplica adquiere una importancia
especial para promover que dicho límite a la expresión de los funcionarios
públicos se cumpla de forma efectiva.
523. Además, el artículo 17 del PLE Estatuto de la
Oposición regula distintos escenarios en los que los ataques contra
organizaciones políticas declaradas en oposición pueden producirse, con el fin
de establecer los alcances que la réplica debería tener en cada circunstancia.
524.
Un
primer escenario regulado por el artículo bajo estudio es aquel en el que los
ataques contra una organización de oposición se realicen en espacios que la ley
reserva para determinados funcionarios públicos. En ese caso, se establece que
la réplica debe concederse en condiciones de equidad que permitan “responder en forma oportuna, y con tiempos y
medios similares” a aquel en el que la réplica fue difundida.
525.
Un
segundo escenario es aquel en el que una intervención o una declaración de los
funcionarios mencionados en el inciso 1 del artículo 17 del PLE Estatuto de la
Oposición en la que se profieren ataques contra la oposición es reproducida por
un medio de comunicación. En esa circunstancia, dicho artículo establece a su
vez distintos escenarios. Así, establece que el medio de comunicación debe dar
a la organización política en oposición afectada por los ataques oportunidad de
respuesta, y si así lo hace entonces no resultará procedente el derecho de
réplica por esos mismos ataques. Pero a su vez, señala que si no concede tal
oportunidad, la organización política declarada en oposición afectada por tales
ataques podrá solicitar la réplica, la cual el medio de comunicación deberá
conceder dentro de los tres días siguientes. En caso de que la organización
política en oposición solicite la réplica y esta no se conceda, podrá acudir a
la acción de protección de los derechos de la oposición regulada en el artículo
28 del PLE Estatuto de la Oposición, acción que se inicia ante la Autoridad
Electoral cuya constitucionalidad se analizará posteriormente. No obstante,
dicha remisión normativa no presenta reproche de constitucionalidad, será la
Autoridad Electoral en el ejercicio e implementación de dicho mecanismo la
encargada de dar aplicación a los principios de buena fe, oportunidad,
proporcionalidad, condiciones tecnológicas existentes en los medios de
comunicación, para garantizar el derecho al debido proceso de las partes, así
como hacer prevalecer el ejercicio de la libertad de prensa. Así mismo, dispone
con claridad la norma que no procederá en ningún caso el derecho de réplica
sobre la réplica, lo cual se enmarca en el amplio margen de configuración del
legislador, y no conlleva prima facie
ninguna vulneración al derecho al debido proceso (Art. 29 Superior).
526. Por lo demás, el artículo 17 del PLE Estatuto de
la Oposición establece unos principios generales que deben guiar la forma como
se conceda el derecho a la réplica, que son los siguientes: el principio de
buena fe, de oportunidad y de proporcionalidad en el tiempo, el espacio y la
difusión.
527. Encuentra la Corte que el procedimiento
establecido para hacer efectivo el derecho de réplica es razonable y se
fundamenta en el principio de proporcionalidad, en desarrollo del mandato
expreso previsto en el artículo 112 de la Constitución. El principio de
proporcionalidad en la realización de la réplica es de gran importancia para el
respeto del derecho a la honra y buen nombre de las organizaciones políticas en
oposición y del derecho de los ciudadanos de acceso a información veraz e
imparcial, pues busca que esta tenga un impacto similar en términos
informativos del que tuvieron los ataques proferidos contra la organización que
la ejerce.
528. Por último, la Corte encuentra razonable que se
limite el ejercicio del derecho de réplica a aquellas situaciones en las cuales
el Presidente de la República o representantes del gobierno hayan afectado el
buen nombre o la dignidad de un candidato, pues de permitir que por todo tipo
de afirmaciones adversas a los candidatos se abriera la puerta al espacio
cualificado que implica el ejercicio del derecho de réplica se estaría
desconociendo la dinámica del ejercicio de la política pues ésta implica la
posibilidad de criticar -de manera razonable, es decir, en términos respetuosos
de la Carta- el perfil de los demás candidatos.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
529.
Con
base en las consideraciones expuestas, considera la Corte que el artículo 17
del PLE Estatuto de la Oposición se ajusta a la Constitución, y procederá a
declarar su exequibilidad.
f.
Artículos 18, 19, 20,
21, 23: Problemas jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su
constitucionalidad
(i)
Artículos 18, 19, 20, 21 y 23
“Artículo 18. Participación
en mesas directivas de plenarias de corporaciones públicas de elección popular.
Las organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la
correspondiente corporación pública, tendrán participación a través de al menos
una de las posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del Congreso de
la República, las asambleas departamentales, los concejos distritales y de
capitales departamentales.
Los candidatos para
ocupar la plaza que le corresponda a la oposición solo podrán ser
postulados por dichas organizaciones.
La organización
política que hubiese ocupado este lugar en las mesas directivas no podrá volver
a ocuparlo hasta tanto no lo hagan las demás declaradas en oposición, salvo que
por unanimidad así lo decidan.
Esta representación
debe alternarse en períodos sucesivos entre hombres y mujeres.
Artículo 19. Participación
en la Agenda de las Corporaciones Públicas. Los voceros de las bancadas de las organizaciones
políticas declaradas en oposición y con representación en la respectiva
corporación pública de elección popular, según sus prioridades y de común
acuerdo entre ellos, tendrán derecho a determinar el orden del día de la sesión
plenaria y comisiones permanentes, tres (3) veces durante cada legislatura del
Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo 138 de la
Constitución Política, y una (1) vez durante cada período de sesiones
ordinarias de la asamblea departamental, concejo distrital o municipal, según
corresponda. El orden del día podrá incluir debates de control político. La
mesa directiva deberá acogerse y respetar ese orden del día.
El orden del día que
por derecho propio determinan los voceros de las bancadas de las organizaciones
políticas declaradas en oposición, sólo podrá ser modificado por ellos mismos.
Parágrafo. Será
considerada falta grave la inasistencia, sin causa justificada, por parte del
funcionario del Gobierno nacional o local citado a debate de control político
durante las sesiones en donde el orden el día haya sido determinado por las
organizaciones políticas declaradas en oposición.
Artículo 20. Participación
en la Comisión de Relaciones Exteriores. Para la selección de los miembros
del Senado de la República en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se
elegirá al menos un principal y un suplente de las organizaciones políticas
declaradas en oposición al Gobierno nacional y con representación en dicha
cámara, de los cuales uno será mujer y se alternará la posición principal y
suplencia entre el hombre y la mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados
por dichas organizaciones.
Artículo 21. Derecho
a participar en las herramientas de comunicación de las corporaciones públicas
de elección popular. Las organizaciones políticas con representación en las
corporaciones públicas de elección popular declaradas en oposición tendrán
derecho a una participación adecuada y equitativa en los programas de radio,
televisión, publicaciones escritas y demás herramientas de comunicación que
estén a cargo de la respectiva corporación pública de elección popular.
Artículo 23. Derechos de oposición en las Juntas
Administradoras Locales. Las organizaciones políticas declaradas en
oposición a los gobiernos municipales y distritales, y con representación en
las juntas administradoras locales, tendrán dentro de ellas los siguientes
derechos: participación en la mesas directivas de plenarias, participación en
la agenda de la corporación pública en los término de esta ley y a participar
en las herramientas de comunicación de la corporación pública”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones internacionales
530.
En cuanto a la participación en las mesas directivas
de corporaciones públicas, el NIMD se limita a considerar que se trata de un
desarrollo explícito del artículo 112 de la Constitución, estando en
consecuencia acorde con los mandatos constitucionales.
§
Intervenciones ciudadanas
531. Con relación al
artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición, la MOE afirma que tratándose de
mesas directivas de órganos colegiados, si existiera más de un partido de
oposición es importante establecer mecanismos decisorios que permitan a las
colectividades designar un representante para estos fines. A su vez, deben
privilegiarse los debates de control político y citaciones a miembros del
ejecutivo convocados por la oposición, así como permitir que estas
organizaciones determinen el orden del día de las discusiones al interior de
las plenarias y comisiones de las corporaciones públicas.
(iii)
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
532. Con relación a los artículos 18 y 19 del PLE
Estatuto de la Oposición, relacionados con la participación en las mesas
directivas de las plenarias de corporaciones públicas y en su agenda, explica
que se ajustan al texto constitucional, pues “obedece[n] a la necesidad de generar un diálogo constante y dinámico
con participación de los sectores de la oposición para asegurar la estabilidad
de la democracia y del Estado Social de Derecho”.
533. Respecto de los
artículos 20 del PLE Estatuto de la Oposición, indica que hace parte del marco
jurídico constitucional, el cual es desarrollo del ejercicio de la
participación política.
534. Por otra parte, la interviniente manifiesta que
los 18, 19, 21, y 23 del PLE Estatuto de la Oposición se ajustan a la
Constitución, pues logran descentralizar el ejercicio de la política, en desarrollo
de los mandatos contenidos en los artículos 1, 209, 286, 287, 298, 299, 300,
303, 312, 313, 314 y 315 de la Constitución.
535. Indica que el PLE Estatuto de la Oposición amplía
la noción de gobierno para referirse a las administraciones departamentales,
distritales y municipales, con lo que se fortalece el debate político en todos
los niveles, dándole importancia a los líderes locales y a una visión
descentralizada del Estado. Afirma que al permitir que distintas garantías de
la oposición política se manifiesten no solo a nivel nacional sino también a
nivel territorial se desarrolla la descentralización territorial, por lo que
considera que las normas antes indicadas
contenidas en el PLE Estatuto de la Oposición deben considerarse
ajustadas a la Constitución.
(iv)
Problemas jurídicos
536. Corresponde a la
Corte determinar si se ajustan los artículos 19, 19, 20, 21 y 23 a los mandatos
constitucionales.
(v)
Consideraciones de la Corte
537.
Para referirse a la constitucionalidad de los
artículos 18, 19, 20, 21 y 23 del PLE Estatuto de la Oposición, relacionados
con distintos derechos de las organizaciones políticas en oposición, considera
oportuno la Corte preguntarse acerca de los límites que tiene el legislador
para el reconocimiento de derechos a las organizaciones políticas en oposición.
538.
En este sentido, conviene recordar nuevamente que el
artículo 112 de la Constitución, al referirse al estatuto de la oposición, se
limitó a establecer unos derechos mínimos que debe reconocérsele a las
organizaciones declaradas en oposición. Se aprecia de esta forma que no fue
intención del constituyente establecer en dicho artículo un listado taxativo de
derechos concedidas a tales organizaciones, sino tan solo enunciar algunas
garantías que, por considerarse esenciales, se consagraron como núcleo esencial
de cualquier estatuto de la oposición que llegara a expedirse.
539. Por ello, en
desarrollo del margen de configuración concedido al legislador (artículos 114 y
150 de la Constitución), este puede atribuir a tales organizaciones políticas
derechos adicionales a los enunciados por el artículo 112 de la Constitución.
Para ejercer esta facultad, el legislador debe en todo caso tener en cuenta que
en ejercicio de su facultad debe respetar las normas constitucionales (artículo
4 de la Constitución), particularmente aquellas relacionadas con el régimen de
partidos y movimientos políticos. Con base en estas consideraciones, analizará
la Corte los artículos 18, 19, 20, 21 y 23 del PLE Estatuto de la Oposición.
540.
En cuanto al artículo 18 del PLE Estatuto de la
Oposición, recuerda la Corte que el artículo 112 de la Constitución señala
expresamente que “[l]os partidos y
movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar
en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en
ellos”. En ese sentido, la norma mencionada del PLE Estatuto de la
Oposición se limita a desarrollar un mandato constitucional expreso. Aunque el
artículo 112 de la Constitución se refiere a organizaciones políticas
minoritarias, por el contexto de la norma es dado concluir que se hace
referencia a organizaciones políticas en oposición, por lo que no se aprecia
una limitación o un desconocimiento del mandato previsto en la mencionada norma
constitucional. Sobre el particular, en la sentencia C-122 de 2011 señaló la
Corte Constitucional que bajo una interpretación sistemática “[n]o
se puede inferir que el derecho de participación en las mesas directivas del
Congreso se de únicamente para los partidos y movimientos políticos de oposición.
Lo anterior porque como se analizó el término de “minoría política” es mucho
más amplio que el de “minoría oposición”, interpretación que se corresponde con
el artículo 1 sobre democracia pluralista y participativa, con el
artículo 40 sobre la posibilidad de todo ciudadano de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, con el artículo 135 que
establece que son facultades de cada Cámara elegir a sus directivas y con las
normas constitucionales referentes a la representación proporcional en el
Congreso”. Así, reconoce la Corte que en las mesas directivas de las
comisiones constitucionales y las comisiones legales del Congreso consideradas
en su conjunto, tendrán derecho a participar, de acuerdo con su representación,
los partidos y movimientos políticos minoritarios con personería jurídica,
incluidos los de oposición.
En este sentido, no
encuentra la Corte reproche de constitucionalidad alguno en el hecho de que las
organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la
correspondiente corporación pública, tengan participación a través de al
menos una de las posiciones de las mesas directivas, por cuanto, disposiciones
similares han tenido desarrollo en el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992,
respecto de la cual indicó la Corte que no es cierto que las únicas minorías
que pueden acceder son las de la oposición; o las disposiciones de la Ley 1551
de 2012, en las cuales ha prevalecido el amplio margen de configuración del
legislador. En este sentido, observa el Tribunal que prevalece el mandato de
integralidad en la regulación de los derechos de la oposición en el PLEEO, al
prever de forma expresa la participación de la oposición en las mesas
directivas.
541.
El artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición,
además de establecer el derecho a tener representación en al menos una de las mesas
directivas en la corporación pública en la que tengan representación, contiene
tres disposiciones adicionales, relacionadas con: la postulación de los
representantes de las organizaciones declaradas en oposición, la distribución
de tal representación cuando existan varias organizaciones declaradas en
oposición y la alternancia por razones de género de la representación de la
oposición en mesas directivas. Las dos primeras (es decir, la postulación de
los representantes de las organizaciones en oposición y la distribución entre
varias organizaciones en oposición de tal representación) permiten que no se
genere una discriminación entre las organizaciones políticas en oposición, que
sería contraria al artículo 13 de la Constitución. Así mismo, en cuanto a la
solicitud del interviniente de definir los espacios y mecanismos para definir
la organización política declarada en oposición que accederá a dichos
beneficios, deberá ser producto de la autonomía de las organizaciones
políticas, lo cual conlleva a hacer prevalecer la dignidad directica de dichas
organizaciones. Por su parte, la alternancia por razones de género en el
ejercicio de tal representación constituye una importante medida afirmativa que
promueve el fortalecimiento del rol de las mujeres en la política, y en este
sentido se ajusta también a lo previsto en el artículo 13 de la Constitución. Sobre
el particular, la Corte reitera la fundamentación relacionada con acciones
afirmativas del Art. 5(g) del PLEEO.
542.
Finalmente, la Corte reconoce que de conformidad con
lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992 instaladas las sesiones del Congreso se reúnen
los congresistas para elegir mesas y dar comienzo al trabajo legislativo. En
este sentido, el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 dispuso que las mesas
directivas se eligen por una legislatura, esto es, por un periodo de un año. Al
respecto, la Corte no encuentra objeción alguna, por cuanto, la conformación de las mesas deberá seguir
su curso normal, y sólo empezará a darse aplicación al derecho de participación
de la oposición en la legislatura siguiente aplicable, a la fecha en que
comience a surtir efectos la declaración de oposición, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 6 y 9 del PLEEO.
543. Por su parte, el
artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición señala que las organizaciones
políticas declaradas en oposición tendrán derecho a determinar el orden del día
de las corporaciones públicas en las que tienen representación, por las veces
allí establecidas. Considera la Corte que este derecho, aunque no se encuentra
reconocido en el artículo 112 de la Constitución, constituye una herramienta
que permite diversificar los asuntos debatidos en las corporaciones públicas,
pues da a las organizaciones políticas en oposición la posibilidad de elegir en
ciertas oportunidades los asuntos que deberán ocupar la atención de la
respectiva corporación. Con el derecho analizado, se da una facilidad para que
el rol de las organizaciones políticas en oposición no se limite al de
presentar posturas críticas frente a las iniciativas de promovidas por el
Gobierno, pues se les presenta la alternativa de poner en la agenda los temas
que ellas mismas consideren –lo cual puede incluir debates de control político–
para que la respectiva corporación se encargue de su estudio y discusión.
544. Además, para hacer
efectivo este derecho, se establece que la inasistencia de los funcionarios
públicos convocados a las sesiones cuyo orden del día haya sido definido por
las organizaciones en oposición será considerada falta disciplinaria grave. Con
todo, atendiendo al principio de culpabilidad (artículo 29 de la Constitución),
se aclara que dicha consecuencia procederá en casos de inasistencia
injustificada del respectivo funcionario público.
545. Por lo tanto,
considera la Corte que el artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición
representa un legítimo ejercicio del margen del configuración del Congreso para
el desarrollo del derecho a la oposición política, que complementa y desarrolla
el mandato de integralidad previsto en el artículo 112 de la Constitución.
546.
El artículo 20 del PLE Estatuto de la Oposición
reconoce a las organizaciones políticas declaradas en oposición la posibilidad
de tener participación en la Comisión de Relaciones Exteriores, al disponer que
uno de los miembros del Senado de la República presentes en dicha comisión
deberán ser elegidos entre las organizaciones políticas declaradas en
oposición.
548. De acuerdo con su
artículo 1, modificado por el artículo 1 de la Ley 955 de 2005, la Comisión
Asesora de Relaciones Exteriores estará compuesta por los expresidentes de la
República y por doce congresistas integrantes de las Comisiones Segundas
Constitucionales, elegidos de la siguiente forma: “Tres (3) por el Senado pleno con sus respectivos suplentes y tres (3)
por el pleno de la Cámara de Representantes con sus respectivos suplentes”.
549. La Ley 68 de 1993 ya promovía
la participación de partidos o movimientos distintos al del Presidente en la
Comisión Asesora de Relaciones Exteriores. En efecto, señala el parágrafo 1 de
su artículo 1 que “De los miembros que le
corresponde elegir a cada Corporación, por lo menos uno y su respectivo
suplente, deberá pertenecer a partido o movimiento político distinto al del
Presidente de la República”. En este sentido, el legislador ya había
considerado importante promover cierto pluralismo político dentro de la
mencionada instancia asesora, con el fin de promover la presencia de visiones
alternativas sobre los asuntos propios de la Comisión Asesora de Relaciones
Exteriores.
550. En este sentido, el
artículo 20 del PLE Estatuto de la Oposición desarrolla aún más la finalidad de
promover el pluralismo político al interior de la Comisión Asesora de
Relaciones Exteriores (el cual encuentra fundamento constitucional en el
artículo 1 de la Constitución), ya que se especifica que uno de los miembros de
dicha comisión en representación del Senado de la República no solo debe ser de
una organización política distinta de la del Presidente, sino que debe
pertenecer a una organización política declarada en oposición. Esta disposición
no desconoce las competencias del Presidente en materia de relaciones
internacionales (previstas en el numeral 3 del artículo 189 de la
Constitución), pues la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, como su
nombre lo indica, cumple funciones de asesoría (ver supra, numeral 547).
551. En consecuencia,
encuentra la Corte que el artículo 20 del PLE Estatuto de la Oposición se
ajusta a la Constitución, y refleja el mandato de integralidad en la regulación
del estatuto de oposición por parte del legislador estatutario, consagrado en
el artículo 112 del Texto Superior.
552. Por su parte, el
artículo 21 del PLE Estatuto de la Oposición establece el derecho de las
organizaciones políticas en oposición que tengan representación en una
corporación pública a que participen en los programas de radio, televisión,
publicaciones escritas y demás herramientas de comunicación que estén a cargo
de la respectiva corporación pública de elección popular.
553. La Corte considera
que la mencionada disposición desarrolla distintas normas constitucionales y en
ese sentido se ajusta a la Constitución. Particularmente, constituye un
desarrollo del pluralismo, el cual permite y promueve que en el Estado
colombiano tengan cabida distintas posiciones ideológicas sobre un asunto
determinado (ver supra, sección G, literal (c)). En ese sentido,
la participación en las herramientas de comunicación de las corporaciones
públicas permite a las organizaciones políticas no solo manifestar su posición
al interior de las corporaciones públicas en las que ocupan una curul, sino
lograr que ella sea expuesta a un público más amplio, a saber: todo aquel que
tiene contacto con tales herramientas de comunicación.
554. A su vez, este mismo
artículo desarrolla el derecho de acceso a la información (reconocido en el
artículo 20 de la Constitución), pues permite a los ciudadanos conocer
distintas posiciones políticas sobre asuntos que pueden ser de su interés.
Asimismo, encuentra fundamento en los derechos políticos (consagrados en el
artículo 40 de la Constitución), pues es propio del ejercicio político tener la
posibilidad de difundir el proyecto político del cual se hace parte en busca de
apoyos ciudadanos que puedan ayudar a darle mayor fuerza.
555. Por último, en esta
sección analizará la Corte la constitucionalidad del artículo 23 del PLE
Estatuto de la Oposición. Este artículo reconoce algunos derechos a las
organizaciones políticas declaradas en oposición a los gobiernos respectivos
que tengan participación en las juntas administradora locales. Específicamente,
les reconoce los derechos que el PLE Estatuto de la Oposición les asigna a las
organizaciones políticas en oposición en los artículos 18, 19 y 21. Considera
la Corte que esta disposición es coherente con la intención del proyecto de
descentralizar el ejercicio de la política, aspecto que, si bien no se
encuentra expresamente mencionado en los principios rectores de la oposición
política (previstos en el artículo 5 del PLE Estatuto de la Oposición), es
trasversal a él.
556. Al respecto, conviene
recordar que el artículo 1 de la Constitución define al Estado colombiano como
descentralizado, aspecto que se concreta en el reconocimiento de determinadas
funciones a las entidades descentralizadas, como por ejemplo la de “gobernarse por autoridades propias”,
según lo consagra el artículo 287 de la Constitución. Una de esas autoridades
son las juntas administradoras locales, las cuales pueden existir en aquellos
municipios que los concejos decidan dividir por comunas. Sus funciones se
regulan en el artículo 318 de la Constitución.
557. Para la Corte, el
artículo 23 del PLE Estatuto de la Oposición, en la medida en que se fundamenta
en la descentralización política y no se opone a las funciones asignadas a las
juntas administradoras locales por el artículo 318 de la Constitución, resulta
exequible.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
558.
Con
base en las razones expuestas, considera la Corte que los artículos 18, 19,
20, 21 y 23 del PLE Estatuto de la Oposición se ajustan a la Constitución, por
lo que los declarará exequibles.
g.
Artículo 22:
Problemas jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su
constitucionalidad
(i)
Artículo 22
“Artículo 22. Transparencia y
rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes Plurianuales de
Inversión. En el marco de la aprobación
de los planes plurianuales de
inversiones de los Planes de Desarrollo del nivel nacional, departamental y
municipal, el respectivo Gobierno deberá hacer público en los portales web
institucionales los programas y proyectos que se pretendan ejecutar. Además,
deberán publicarse las modificaciones o adiciones a su articulado presentadas
en el trámite de la construcción de dichos planes plurianuales y los
congresistas, diputados y/o concejales autores de las mismas.
Los gobiernos nacionales,
departamentales, distritales y municipales realizarán audiencias públicas para
que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco de los
planes plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización de las
respectivas inversiones. Para el caso del Gobierno nacional estas audiencias
deberán realizarse por departamentos, en los Gobiernos Departamentales deberán
adelantarse en sus respectivos municipios y en los gobiernos distritales o municipales
se realizarán, según el caso, por localidades, comunas o barrios.
Igualmente, antes de
finalizar cada año del período constitucional, el Presidente de la República,
los gobernadores y los alcaldes distritales y municipales, presentarán a la
respectiva corporación pública de elección popular, un informe de cumplimiento
de metas del Plan de Desarrollo y ejecución del presupuesto de inversión.
Los gobiernos deberán poner
a disposición de la ciudadanía el informe en la página web y demás canales digitales
que para tal efecto disponga cada entidad.
El informe será debatido en
plenaria dentro de los treinta (30) días siguientes de su radicación. Para
ello, las organizaciones políticas declaradas en oposición y en independencia
tendrán derecho a que se realice una sesión exclusiva en la respectiva
corporación pública de elección popular para exponer sus posturas y argumentos
frente a dicho informe. La presencia del gobierno será obligatoria.
Parágrafo. Para el caso del
gobierno nacional, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de metas
sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en
cada departamento y región, la distribución sectorial de la inversión a nivel
departamental, los programas que se implementaron en cada sector y la entidad
competente de su ejecución.
Para el caso de los
departamentos, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de metas
sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en
cada municipio, la distribución sectorial de la inversión a nivel
departamental, los programas que se implementaron en cada sector y la entidad
competente de su ejecución.
Para el caso de los
municipios y distritos, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de
metas sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se
realizó en el municipio, en los corregimientos, comunas o localidades, la
distribución sectorial de la inversión, los programas que se implementaron en
cada sector y la entidad competente de su ejecución”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones internacionales
559.
El Netherlands Institute for Multiparty Democracy
intervino en el presente proceso, solicitando que los incisos 1º y 2º del
artículo 22 del PLE Estatuto de la Oposición sean declarados inexequibles, en
la medida en que no respetaron la reserva de ley orgánica establecida en el
artículo 151 de la Constitución para normas sobre la preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones y el plan general
de desarrollo, debido a que, en aras de proporcionar herramientas para el
control político y aumentar la participación ciudadana, buscan introducir
normas a la manera en la que se aprueba y se hace seguimiento a los planes de
desarrollo.
(iii)
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
560.
La interviniente sostiene
que los artículos 5, 9, 16 y 22 del PLE Estatuto de la Oposición establecen
importantes regulaciones en materia de transparencia, control y rendición de
cuentas, aspectos que son centrales para el ejercicio de los derechos políticos
a la oposición e independencia. Para desarrollar su afirmación, señala: “el ejercicio de los derechos de las
organizaciones políticas no adeptas al gobierno, especialmente la oposición,
hace parte del sistema de controles constitucionales al ejercicio del poder
público, motivo por el cual es fundamental que la política se ejerza en
condiciones de transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información”.
(iv)
Problemas jurídicos
561.
¿La regulación dispuesta en el artículo 22 del PLEEO
se ajusta a los mandatos constitucionales, incluyendo pero sin limitarse a la
reglamentación de los mecanismos de control político prevista en la Ley 5 de
1992 y en la Constitución?
(v)
Consideraciones de la Corte
El control social de la gestión
pública
562.
La Constitución Política,
dentro de un marco jurídico “democrático
y participativo”[315], ha buscado la promoción
de mecanismos ciudadanos de vigilancia y control de la gestión pública[316]. El alcance de este
derecho se debe armonizar con lo previsto en el artículo 3 Superior, conforme
al cual la soberanía reside en el pueblo y se ejerce de forma directa o por
medio de sus representantes. Tal como lo expuso la Corte en la sentencia C-1017
de 2012, el derecho al ejercicio del control sobre el poder político adopta
diversas modalidades, o bien se ejerce (i) directamente, por ejemplo, a través
de la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución; y entre
otros, (ii) por intermedio de sus representantes, como ocurre con los informes,
las citaciones o la moción de censura, etc.
563.
En este sentido, el artículo
103 de la Carta estableció el deber del Estado de contribuir a la organización,
promoción y capacitación de diversos sectores de la sociedad civil para
constituir mecanismos democráticos que la representen en las distintas
instancias de participación, control y vigilancia de la gestión pública. De
igual modo, el artículo 270 de la Constitución Política otorgó a la ley la
potestad de organizar las formas y los sistemas de participación ciudadana que
permitan vigilar que la gestión pública se cumpla en sus diversos niveles
administrativos y sus resultados.
564.
En desarrollo de estas
disposiciones constitucionales, la Ley 1757 de 2015 introdujo en el
ordenamiento jurídico colombiano varios instrumentos de participación ciudadana
encaminados a promover estrategias de seguimiento a la gestión pública. Lo
anterior se ve reflejado en la regulación introducida frente a la “Rendición de cuentas de la Rama Ejecutiva
del Poder Público”[317] y el “Control Social a lo Público”[318]. Estos dos instrumentos
reflejan la inequívoca aspiración constitucional de que los ciudadanos
participen activamente en la decisión de los asuntos que los afectan y que
ejerzan el derecho a controlar el poder político[319].
565.
La rendición de cuentas,
caracterizada como una expresión de control social en el artículo 48 de la Ley
1757 de 2015, ha sido entendida por la jurisprudencia de esta Corte “como una manifestación de la democracia
participativa”[320] que desarrolla varias
disposiciones constitucionales como lo son el artículo 40, 103 y 270
Superiores. Asimismo, se trata de un mecanismo que “permite asegurar que los recursos humanos y económicos destinados a los
diferentes órganos o entidades del Estado sean empleados para la consecución de
los fines del Estado, de forma compatible con los principios que gobiernan la
actividad administrativa según lo establece el artículo 209 de la Constitución”[321].
566.
Por medio de esta figura, que
tiene como finalidad la búsqueda de la transparencia de la gestión pública, se
busca que las
entidades de la administración pública del nivel nacional y territorial, así
como los servidores públicos, informen, expliquen y den a conocer los
resultados de su gestión a los ciudadanos, a la sociedad civil, a otras
entidades públicas y a los organismos de control. En esa medida, es un
mecanismo que opera no sólo frente a los ciudadanos, sino también de manera
horizontal frente a ciertos órganos del Estado, de modo que al analizar la
constitucionalidad del artículo 57[322] de la
Ley 1757 de 2015, esta Corte manifestó que:
“(…) esta forma horizontal de rendición de
cuentas no solo constituye una expresión del carácter democrático en tanto
asegura controles efectivos entre los diferentes órganos del Estado sino que,
adicionalmente, es una expresión específica de las competencias de control
político previstas en los artículos 114 –control político del congreso respecto
del Gobierno Nacional, 299 –control político de las asambleas respecto de la
administración departamental, 312 –control político de los concejos respecto de
la administración municipal- y 318 –control de las juntas administradoras
locales-. Este tipo de regulación no solo constituye un desarrollo del mandato
constitucional de propiciar controles interorgánicos como una forma de evitar
el ejercicio abusivo del poder sino también de contribuir a la colaboración
armónica mediante un diálogo institucional permanente”[323].
567.
Por otro lado, la misma Ley
1757 de 2015 introdujo la noción de “control
social a lo público”, la cual fue definida como “el derecho y el deber de los ciudadanos a participar de manera
individual o a través de sus organizaciones, redes sociales e instituciones, en
la vigilancia de la gestión pública y sus resultados”[324]. Para esta Corte, se trata de un mecanismo que tiene como finalidad “incentivar, promover y garantizar la
actuación de la ciudadanía en el seguimiento de las actividades de las
entidades y funcionarios a cuyo cargo se encuentra el cumplimiento de funciones
públicas o de administración de recursos públicos”[325].
568.
El control social de la
gestión pública tiene por objeto el seguimiento y evaluación de las políticas
públicas, así como de la gestión desarrollada por las autoridades públicas y
por los particulares que ejerzan funciones públicas[326]. En este sentido, por medio de esta figura se pone de presente que todos
los niveles de la administración pública pueden ser objeto de vigilancia
ciudadana, salvo los aspectos que sean reservados, pudiendo ejercerse este
control por la ciudadanía de manera individual o por intermedio de
organizaciones constituidas para tal fin[327].
569.
Los artículos 62, 63 y 64 de
la Ley 1757 de 2015, se ocupan respectivamente del alcance, las modalidades y
objetivos del control social. En relación con los mecanismos a través de los
cuales se puede desarrollar el control social, el artículo 63 de la Ley antes mencionada
establece que dicho control social puede ejercerse a través de: (i) veedurías
ciudadanas; (ii) juntas de vigilancia; (iii) Comités de Desarrollo y Control
Social de los Servicios Públicos Domiciliarios; (iv) auditorías ciudadanas; (v)
instancias de participación ciudadana; y (vi) a través del ejercicio de los
derechos constitucionales dirigidos a controlar la gestión pública y sus
resultados. Por su parte, en cuanto a los objetivos de este tipo de control, el
artículo 64 de la Ley 1757 de 2015 establece una lista de objetivos dentro de
los que se destaca la finalidad de “b)
Contribuir a mejorar la gestión pública desde el punto de vista de su
eficiencia, su eficacia y su transparencia”[328].
570.
En esa medida, el control
social a lo público se erige como una figura a través de la cual el legislador
estatutario pretende institucionalizar una forma de control que complementa los
mecanismos de democracia directa y aquellas manifestaciones ciudadanas que se
expresan sin la existencia de una ordenación precisa al respecto. Por ello, se
trata de una herramienta que busca optimizar el derecho de los ciudadanos a
controlar el poder político, que se sigue de lo establecido en los artículos
40, 103 y 270 de la Constitución[329].
571.
Con fundamento en lo anterior, en el artículo 22 del
PLE Estatuto de la Oposición consagra ciertas medidas que buscan garantizar la
transparencia y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y los Planes
Plurianuales de Inversión.
572.
El inciso 1º establece que en el marco de la
aprobación de los planes plurianuales de inversión en los Planes de Desarrollo
del nivel nacional, departamental y municipal, el Gobierno deberá hacer público
en los portales web institucionales los programas y proyectos que se pretendan
ejecutar, así como las modificaciones o adiciones a su articulado presentadas
en el trámite de construcción de dichos planes. Sumado a esto, el inciso 2º
determina la realización de audiencias públicas en todos los niveles, con el
fin de que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco
de los planes plurianuales y presentar propuestas de priorización de las
respectivas inversiones.
573.
Por su parte, los incisos 3º, 4º y 5º de este artículo
regulan el deber, por parte del Presidente de la República, los gobernadores y
los alcaldes distritales y municipales, de (i) realizar audiencias públicas
para que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco de
dichos planes, y puedan presentar propuestas de priorización; y (ii) presentar
a la respectiva corporación pública de elección popular, un informe de
cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo y ejecución del presupuesto de
inversión, antes de finalizar cada año del periodo constitucional; informes que
deberán ser puestos a disposición en la página web o canales digitales.
Asimismo, se determina que este informe será debatido en plenaria, dentro de
los 30 días siguientes a su radicación, ante lo cual las organizaciones
políticas declaradas en oposición e independencia tendrán derecho a que se
realice una sesión exclusiva en la respectiva corporación pública de elección
popular para exponer sus posturas y argumentos frente a dicho informe, sesión
que exige la presencia obligatoria del Gobierno.
574.
Por último, el parágrafo de este artículo, compuesto
por tres incisos, especifica el contenido mínimo de los informes que deberá
presentar el gobierno, dependiendo del nivel territorial del que se trate:
nacional, departamental o municipal.
La reglamentación del control político y del control
público ejercido por el Congreso de la República
575.
De conformidad con el artículo 114 Superior, le
corresponde al Congreso (i) hacer las leyes, (ii) reformar la Constitución y
(iii) ejercer control político sobre el Gobierno y la administración. Además de
las anteriores funciones, el artículo 6º de la Ley 5ª de 1992 establece como
otras funciones del Congreso: (i) la función judicial, (ii) la función
electoral, (iii) la función administrativa, (iv) la función de control público,
y (v) la función de protocolo[330].
576. La Corte
Constitucional ha desarrollado dos definiciones de control político: en sentido amplio y en sentido estricto[331]. En sentido amplio se ha considerado que el
control político ejercido por el Congreso de la República es toda actividad “adelantada con el propósito de cuestionar o
investigar actividades de los restantes poderes públicos, de otros organismos
estatales e inclusive de personas privadas cuyas actuaciones tienen incidencia
en los intereses generales”[332].
577. Con base en esta
definición, si bien en un principio se consideró que los mecanismos de control
político funcionaban como dispositivos de rendición de cuentas que tenían por objeto principal
evaluar la actividad y gestión de los asuntos a cargo del Gobierno y la
administración, con el fin de hacer efectiva su responsabilidad política, la
Corte ha reconocido que los fines del control político “se han extendido con el paso del tiempo, pues éste ya no es solamente
un instrumento para hacer efectiva la responsabilidad política del Gobierno,
sino que ha terminado por convertirse en un instrumento para ventilar las
principales preocupaciones de la sociedad y en un canal de comunicación entre
el Congreso y la opinión pública”[333]. Lo
anterior, ha llevado precisamente a que los mecanismos de control político no
se circunscriban a aquellos expresamente dispuestos en la Constitución y la Ley
5ª de 1992, sino que pueda ser realizado a través de cualquiera de las otras
funciones del Congreso reconocidas en la Constitución, la Ley 5ª de 1992 u
otras leyes. Por esta razón, la Corte Constitucional ha reconocido que resulta
“imposible determinar a priori y de forma taxativa los eventos en que puede
tener lugar su ejercicio”[334].
578. De manera más
reciente, la Corte ha definido el control político en sentido estricto, destacando que es una función que “a nivel nacional se consagra en los
artículos 114 y 208 de la Constitución Política, con manifestaciones
específicas en los numerales 3, 4, 8 y 9 del artículo 135 de la Carta”[335]. La
anterior definición permite diferenciar el control político y el control
público, el último de los “se regula
específicamente en el citado artículo 137, como una facultad amplia que se
brinda a las comisiones permanentes del Congreso de la República para acopiar
información relevante que facilite el ejercicio de sus distintas funciones,
entre el, la tramitación de proyectos de ley o de reformas constitucionales, o
incluso el desenvolvimiento de las funciones judiciales a su cargo”[336].
579. Al referirse de manera
específica a la diferencia entre el control político y el control público, la
Corte Constitucional, en el Auto 543 de 2016, estableció que:
“(…) el control político apunta a toda actividad del órgano colegiado de
representación popular tendiente a pedir cuentas, debatir, cuestionar o
examinar la gestión y actividades del “gobierno y la administración” (CP art.
114), en la medida en que sus actuaciones tengan repercusiones sobre el interés
general[337]; el control público –en su lugar- se
focaliza en una posibilidad de emplazamiento “a cualquier persona, natural o
jurídica”, con miras a que rinda declaraciones sobre hechos relacionados
directamente con el ejercicio de las funciones que de ordinario cumplen las
comisiones permanentes de cada una de las cámaras, obteniendo por esa vía
información que cualifique la función parlamentaria”[338].
580. En consecuencia, es
posible concluir que mientras que “el
control político tiene por objeto investigar, evaluar y realizar juicios de
valor sobre las actuaciones y omisiones de las principales autoridades que
ejercen funciones administrativas [a través de] mecanismos como, por ejemplo, las citaciones (…) la solicitud de informes, e incluso la
posibilidad de ejercer la moción de censura”, el control público, por su
parte, es un instrumento que permite que el Congreso de la República “acceda[] a la información que requieran para
el ejercicio de sus funciones mediante las declaraciones, orales o escritas, de
cualquier persona naturales o jurídica”[339]. Sin
perjuicio de lo anterior, es necesario tener en cuenta que como lo ha expresado
la misma Corte, “no siempre es sencillo
establecer una línea divisoria entre ambas modalidades de control
parlamentario. En efecto, así como no cabe duda de que un particular citado a
una comisión no puede ser objeto de cuestionamientos o juicios de carácter
político, pues sus actuaciones son ajenas al sistema de frenos y contrapesos
que envuelve este esquema de control, no ocurre lo mismo con los servidores
públicos, pues respecto de ellos, en principio, no existe prohibición
constitucional de que al mismo tiempo en que son citados para efectos de
control público, sus acciones u omisiones puedan ser sometidas a valoración con
fines políticos”[340].
581. Asimismo, es
necesario resaltar que el control político ejercido por el Congreso de la
República debe recaer únicamente sobre ciertos funcionarios, por cuanto está
circunscrito a ser ejercido sobre el Gobierno y la Administración. De manera
que como ha sido expresado por el Consejo de Estado, “no existe, porque la Constitución no lo permite, control político
respecto de los demás órganos que estructuran el Estado o sea la rama judicial,
los órganos de control (Ministerio Público y Contraloría General de la
República) y la organización electoral (Consejo Nacional Electoral y
Registraduría Nacional del Estado Civil)”[341].
a)
Informes
582. Según el numeral 8º
del artículo 277 de la Constitución, el Procurador General de la Nación deberá
rendir anualmente informe de su gestión al Congreso. Por su parte, de
conformidad con el numeral 7º del artículo 282 de la Carta, le corresponde al
Defensor del Pueblo rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus
funciones.
583. En concordancia con
lo anterior, el artículo 254 de la Ley 5ª de 1992 establece la obligación de
que (i) el Procurador General de la Nación presente un informe anual de gestión;
y (ii) el Defensor del Pueblo presente unos informes sobre el cumplimiento de
sus funciones, en ambos casos, ante el Congreso de la República. Asimismo, el
parágrafo de dicho artículo señala que éstos deberán presentarse dentro de los
primeros 15 días de cada legislatura.
584. Por último, el
artículo 258 de la Ley 5ª de 1992 establece una habilitación general a los
Senadores y Representantes para que soliciten “cualquier informe a los funcionarios autorizados para expedirlo, en
ejercicio del control que corresponde adelantar al Congreso. La misma
disposición establece el término de 5 días para que la entidad proceda a rendir
el informe”. Asimismo, el artículo 259 de esta Ley señala que el no presentar
oportunamente los informes obligatorios o los que se soliciten acarrea
consecuencias.
b)
Citaciones
585.
De conformidad con el artículo 135.8 de la
Constitución, las Cámaras tienen la facultad de citar y requerir a los
Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos para
que concurran a las sesiones. Dichas citaciones deberán formularse (i) con una
anticipación no menor de cinco días y (ii) en cuestionario escrito. Tras ser
citados, estos funcionarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron
citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores.
Además, dicho debate (i) no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario
y, en todo caso (ii) encabezará el orden del día de la sesión. Por su parte, el
artículo 208.4 de la Carta establece la facultad de las comisiones
constitucionales permanentes de citar a los Ministros, a los Viceministros, a
los Directores de Departamentos Administrativos, al Gerente del Banco de la
República, a los presidentes, directores o gerentes de las entidades
descentralizadas del orden nacional y a otros funcionarios de la rama ejecutiva
del poder público.
586.
La Ley 5ª de 1992 clasifica las citaciones en dos
grupos: las que se formulan a funcionarios[342],
y aquéllas que se dirigen a particulares[343].
También regula en secciones separadas lo atinente al procedimiento a seguir
según la citación sea para: (i) información[344],
(ii) discusión de políticas o temas generales[345],
y, (iii) debates a ministros[346].
c)
Emplazamiento para
rendir declaración
587. El artículo 137 de la
Constitución dispone que cualquier Comisión Constitucional permanente tiene la
facultad de emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, para que rinda
declaraciones orales o escritas “sobre
hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante”.
En estos términos, dicha facultad no está dirigida a efectuar una censura o
juicio de valor sobre las actuaciones y omisiones del declarante, por el
contrario, su naturaleza es meramente
informativa. Según la jurisprudencia de esta Corte, este es un mecanismo de
control público, que no de control político en estricto sentido, de conformidad con el artículo 6.7 de la Ley 5ª de
1992, y cuyo fundamento, en el caso de los servidores públicos es el artículo
113 de la Constitución, y, en el caso de los particulares, el artículo 95
Superior.
588. Si bien el
emplazamiento para rendir declaración como mecanismo de control público tiene
por objeto la obtención de la información necesaria para que las comisiones
constitucionales permanentes ejerzan sus funciones, esto no obsta para que, en
el caso de los servidores públicos, puedan derivarse otro tipo de
responsabilidades[347]. En
este sentido, el propio Auto 140 de 2016 dispone que el ejercicio de la
facultad prevista en el artículo 137 de la Constitución podría derivar en
responsabilidad “de naturaleza política,
cuya investigación o trámite debe ser, entonces, puesta en conocimiento de las
autoridades competentes.”
589.
Para esta Corte, las medidas consagradas en el
artículo 22 del PLE Estatuto de la Oposición constituyen disposiciones
encaminadas a la concreción de los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución,
en virtud de los cuales se promueve la participación ciudadana en la vigilancia
de la gestión pública. En ese sentido, se trata de medidas que buscan
desarrollar herramientas de control a la gestión pública, garantizando la
transparencia y participación de la ciudadanía, enmarcándose en los mecanismos
de “control social” determinados por
la Ley 1757 de 2015, que se erigen como disposiciones encaminadas a lograr que
la función pública sea ejercida conforme a los principios consagrados en el
artículo 209 Superior, abriendo espacios para un adecuado control ciudadano en
todos los niveles territoriales, conforme a los mandatos contenidos en los
artículos 1, 209, 286, 287, 298, 299, 300, 303, 312, 313, 314 y 315 de la
Constitución.
590.
Se trata, además, de una expresión de las competencias
de control político previstas en los artículos 114, 299, 312 y 318 de la
Constitución, de modo que desarrollan los mandatos constitucionales
establecidos en estos artículos, buscando no sólo propiciar la participación
ciudadana, sino además los controles interorgánicos. Bajo este entendido, esta
Corte considera que se trata de medidas adecuadas para garantizar la
transparencia y control de la gestión pública, como mecanismos estrechamente
relacionados con el ejercicio de la oposición política, las cuales se
encuentran acorde con la Constitución, enmarcándose en los mecanismos de
control político regulados por la Carta Política y conforme a las herramientas
de control social reguladas por la Ley 1757 de 2015, que deben ser
desarrolladas en todos los niveles territoriales, de acuerdo con los principios
descentralización y autonomía territorial previstos en el texto Superior.
591.
Por lo demás, esta Corte considera que resulta
razonable y ajustado a la Constitución el establecimiento de una sesión
exclusiva en la que las organizaciones políticas declaradas en oposición e
independencia puedan exponer sus posturas y argumentos frente a los informes
presentados, dentro de los treinta (30) días siguientes a su presentación con
“[l]a presencia del gobierno será obligatoria”, contenida en el inciso 5º del artículo 22 del
PLE Estatuto de la Oposición.
592.
El
inciso 5º aquí comentado, reproduce la regulación del artículo 57 de la Ley
1757 de 2015, estableciendo un deber temporalmente
definido, en cabeza de las corporaciones públicas según el nivel territorial de
que se trate, de debatir los informes presentados, garantizando en este caso,
de manera particular, la participación de las organizaciones políticas
declaradas en oposición o independencia. No se encuentra ninguna norma en el régimen de control político vigente que
reproche la obligatoriedad, en cabeza de quien presenta o a quien este designe informes
de rendición de cuentas, de estar presente en las sesiones en las que la
respectiva corporación pública de elección popular en los diferentes niveles
territoriales debata sobre el informe presentado. Lo anterior, por cuanto la
finalidad que busca el debate de dichos informes, es precisamente que las
diferentes organizaciones políticas puedan participar en la deliberación,
garantizando el principio democrático y, en especial, la participación de
aquellos declarados en oposición o independencia.
593.
En esa medida, esta Corte
considera que el establecimiento de la presencia obligatoria del Gobierno en
las sesiones en las que se debatan dichos informes es constitucional, pues se
ajusta a la regulación sobre la rendición de cuentas y el control político en
general, motivo por el cual deberá ser declarada exequible. Así, reitera la
Corte que el control político que se ejerce entre órganos debe provenir del
mandato expreso de la Carta (artículo 113 de la Constitución), mismos que no podrán
ser creados por una ley que contravenga dicho mandato constitucional.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
594.
Con base en lo anterior, la Corte considera que el
artículo 22 del PLE Estatuto de la Oposición deberá ser declarado exequible en
su totalidad.
h.
Artículos 24 y 25:
Problemas jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su
constitucionalidad
(i)
Artículos 24 y 25
“Artículo 24. Curules
en Senado y Cámara de Representantes. Los candidatos que sigan en votos a
quienes la autoridad electoral declare elegidos Presidente y
Vicepresidente de la República, tendrán el derecho personal a
ocupar, en su orden, una curul en el Senado de la República y otra en la Cámara
de Representantes, durante el periodo de estas corporaciones, e integrarán las
comisiones primeras constitucionales de las respectivas cámaras.
Terminados los
escrutinios electorales, la autoridad
electoral les expedirá las respectivas credenciales.
Quienes resultaren elegidos mediante esta fórmula,
serán miembros adicionales de las actuales comisiones constitucionales
permanentes del Senado de la República y de la Cámara de representantes y, con
la organización política a que pertenezcan, podrán intervenir en las opciones previstas en el artículo 6° de esta
ley y harán parte de bancada de la misma organización política.
Artículo 25. Curules
en las corporaciones públicas de elección popular de las entidades
territoriales. Los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad
electoral declare elegidos en los cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde
Distrital y Alcalde Municipal, tendrán derecho personal a ocupar, en su orden,
una curul en las Asambleas Departamentales,
Concejos Distritales y Concejos Municipales respectivos, durante el
periodo de estas corporaciones. Con la organización política a que pertenezcan,
podrán intervenir en las opciones
previstas en el artículo 7° de esta ley y harán parte de la misma organización
política.
Posterior a la declaratoria de elección de los cargos de Gobernador, Alcalde Distrital
y Municipal y previo a la de las Asambleas Departamentales y Concejos
Distritales y Municipales respectivamente, los candidatos que ocuparon el
segundo puesto en votación, deberán manifestar por escrito ante la comisión
escrutadora competente, su decisión de
aceptar o no una curul en las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales
y Municipales.
Otorgadas las
credenciales a los gobernadores y alcaldes distritales y municipales, la
autoridad electoral les expedirá, previa aceptación, las credenciales como
diputados y concejales distritales y municipales a los que ocuparon los
segundos puestos en la votación para los mismos cargos y
aplicará la regla general prevista en el artículo 263 de la Constitución para
la distribución de las curules restantes
de Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales.
Si no hay aceptación
de la curul se aplicará la regla general prevista en el artículo 263 de la
Constitución política para la distribución de todas las curules de Asambleas
Departamentales y Concejos Distritales y Municipales por población”.
(ii)Intervenciones
§
Intervenciones oficiales
595. En su intervención, la Defensoría del Pueblo
señala que los artículos 24 y 25 desarrollan los incisos 2º, 5º y 6º del artículo 112
superior, por lo que considera que deben ser declarados exequibles.
§
Intervenciones de organizaciones internacionales
596.
En
su intervención el NIMD, señala que los artículos 24 y 25 son un desarrollo del
artículo 112 de la Constitución, de acuerdo con la modificación introducida por
el artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2015, por lo que igualmente están
exentos de reproche constitucional.
§
Intervenciones ciudadanas
597.
En
su intervención, la MOE considera que los artículos 24 y 25 deben ser
declarados exequibles, puesto que son un desarrollo directo del Acto
Legislativo 02 de 2015.
(iii)
Problemas jurídicos
598.
Corresponde a la Corte definir, si los contenidos
materiales de los artículos 24 y 25 se adecúan a los preceptos
constitucionales, en especial a lo dispuesto en el artículo 112 de la Carta.
(iv)
Consideraciones de la Corte
599.
El artículo 24 del PLEEO es un desarrollo directo del
inciso 4º del artículo 112 de la Constitución Política, adicionado mediante el
artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2015. En este sentido, el legislador
estatutario reconoce la opción que el constituyente quiso incorporar en el
sentido que el candidato que le siga en votos al Presidente y Vicepresidente de
la República, ocupen una curul en el Senado y la Cámara de Representantes
respectivamente. Así, se le brinda al candidato derrotado en las elecciones
presidenciales la oportunidad de integrarse a la bancada de su partido o
movimiento político en el Congreso y participar en el ejercicio de la oposición
política, de manera que se consolide una alternativa de poder, pero por lo
demás garantiza que las personas que votaron por la opción derrotada también se
encuentren representadas.
600.
Cuando este artículo incorpora a los candidatos a
presidente y vicepresidente a su respectiva organización política, responde a
la no personalización de la política, pues más que el reconocimiento a una
persona determinada, la curul que estos candidatos pueden ocupar, responde a un
respeto por las ideas políticas que aunque derrotadas en la regla de la
mayoría, recibieron un apoyo significativo de los ciudadanos en ejercicio de su
derecho a la participación política, en ejercicio de su derecho al voto[348]. En
este sentido es clara la exposición de motivos del PLEEO objeto de revisión al
señalar que “[e]l Acto Legislativo 02 de
2015 incluyó dentro de esta norma y con el claro propósito de estimular el
ejercicio de la oposición que de forma natural correspondería a quien ha
perdido la elección”[349].
601.
Debe señalarse que el constituyente en el inciso 5º
del artículo 112 superior, previó que “las
curules así asignadas en el Senado de la República y en la Cámara de
Representantes serán adicionales a las previstas en los artículos 171 y 176”,
de manera que la consagración en el PLEEO de estas curules no presenta un
problema constitucional, sino que se encuentra comprendida dentro de la
competencia del legislador en desarrollo directo del artículo 112 de la
Constitución Política.
602. Ahora bien, el tercer inciso del artículo 24
señala que “Quienes resultaren elegidos
mediante esta fórmula, serán miembros adicionales de las actuales comisiones
constitucionales permanentes del Senado de la República y de la Cámara de
representantes”, sin embargo no debe perderse de vista que en el primer
inciso se determinó que quienes accedan al Congreso de la República por esta
vía, ocuparán una curul adicional en “las
comisiones primeras constitucionales de las respectivas cámaras”, es decir
el PLEEO incorpora una reforma al artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, la cual
distribuye la composición de las comisiones constitucionales y permanentes del
senado para un total de 102 senadores y 166 representantes es decir, con esta
disposición debe acrecentarse en un miembro el número de senadores y
representantes a la Cámara que componen las respectivas comisiones primeras[350].
603.
Por
lo demás, el artículo 25 del PLEEO es un desarrollo directo de los incisos 4º y
6º del artículo 112 Superior, adicionado por el Acto Legislativo 02 de 2015. En
primer lugar, el legislador estatutario estableció que “los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad electoral
declare elegidos en los cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital
y Alcalde Municipal, tendrán derecho personal a ocupar, en su orden, una curul
en las Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Concejos Municipales
respectivos, durante el periodo de estas corporaciones”, ello reproduce el
inciso 4º del artículo 112 por lo que no genera problema de constitucionalidad
alguno. A su vez, señala que en dichas corporaciones colegiadas harán parte de
la organización política a la cual pertenecen, es decir, tal como sucede con el
candidato a presidente y vicepresidente el legislador estatutario busca
fortalecer el ejercicio de la oposición política canalizada a través de
partidos y movimientos políticos y no recurriendo al ejercicio personalista de
la política.
604.
Los
siguientes tres incisos del artículo 25 bajo revisión incorporan las reglas
procedimentales para la distribución de las curules, habida cuenta de que a
diferencia de lo que sucede en el inciso 2º del artículo 112 tratándose de las
curules otorgadas al candidato que le siga en votos al presidente y
vicepresidente de la República electos, el constituyente no previó una regla
determinada para la distribución de dichas curules en los Consejos y Asambleas.
En primer lugar se establece que el candidato que siga en votación al
gobernador de departamento o alcalde municipal o distrital electo, deberá
manifestar su voluntad de acceder a la curul en la asamblea o el concejo
municipal o distrital respectivamente. El inciso 6º del artículo 112 superior,
señala la consecuencia derivada de la “no
aceptación de la curul en las corporaciones públicas de las entidades
territoriales […]”, de donde razonablemente se infiere que entre la
certificaciones de los resultados electorales por parte de la autoridad
electoral y el otorgamiento de la curul en la asamblea o el concejo debe mediar
una aceptación, de donde se sigue que el requisito de manifestar por escrito ante la comisión escrutadora competente, su
decisión de aceptar o no una curul en las Asambleas Departamentales y Concejos
Distritales y Municipales, incorporado en el PLEEO bajo análisis se
encuentra dentro de las competencias del legislador estatutario.
605.
Por
su parte, el inciso tercero del artículo 25 señala que una vez otorgadas las
curules en la asamblea, concejo municipal o distrital, según corresponda, se
procederá al cálculo de las demás curules en los términos del artículo 263 de
la Constitución. Así, este inciso tampoco se opone a lo dispuesto en la
Constitución Política, en la medida, en que a diferencia de lo que sucede con
las curules en senado y cámara, el constituyente no previó un aumento en el
número de miembros de dichas corporaciones colegiadas, como tampoco previó la
modificación expresa del sistema de reparto de curules en dichas corporaciones,
por lo cual, de una lectura sistemática de la Constitución debe entenderse que
el reparto se hace de conformidad con el artículo 263 superior, tal y como lo
hace en este caso el legislador estatutario.
606. Finalmente, el último inciso del artículo 25
señala como consecuencia de la no aceptación de la curul la aplicación de “la regla general prevista en el artículo
263 de la Constitución política para la distribución de todas las curules de
Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales por población”,
este inciso tampoco plantea problema constitucional alguno, en la medida en que
reproduce el inciso sexto del artículo 6º del artículo 112, otorgándole a la no
aceptación de la curul por parte del candidato derrotado la misma consecuencia
que ya había sido prevista por el constituyente.
(v) Decisiones
sobre su constitucionalidad
607.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, la Corte
procederá a declarar la exequibilidad de los artículos 24 y 25 del PLE Estatuto
de la Oposición.
Artículos 26 y 27: Tema –Organizaciones políticas
independientes
a.
Artículos 26 y 27
“CAPÍTULO III
De las Organizaciones
Políticas Independientes
Artículo 26. Organizaciones
Políticas Independientes. Las organizaciones políticas que cuentan con
representación en las corporaciones públicas de elección popular, que no hacen
parte del gobierno, ni de la oposición, deberán declararse como independientes.
Sin perjuicio de los que le asisten a toda organización política, tendrán los
siguientes derechos:
a) Participar en las
herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de elección popular.
b) Postular los
candidatos a las mesas directivas de los cuerpos colegiados previstos en este
Estatuto, en ausencia de organizaciones políticas declaradas en oposición, o de
postulaciones realizadas por éstas últimas.
c) Para la selección
de los miembros de la Cámara de Representantes en la Comisión Asesora de
Relaciones Exteriores se elegirá al menos un principal y un suplente de las
organizaciones políticas declaradas como independientes y con representación en
dicha cámara, de los cuales uno será mujer. Los candidatos solo podrán ser
postulados por dichas organizaciones.
Si la organización
modifica su declaración política, las corporaciones públicas de elección
popular elegirán nuevo miembro de la mesa directiva y se remplazará la
participación en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, en caso de ser
procedente.
Artículo 27. Protección
a la declaración de independencia. No podrán ser designados en cargos de
autoridad política, civil o administrativa en el gobierno, ni dentro de los
doce (12) meses siguientes a su retiro de la organización política, mientras se
mantenga la declaración de independencia:
a) Quienes sean o
hayan sido integrantes de los órganos de dirección, gobierno, control y
administración de las organizaciones políticas declaradas en independencia,
tanto de los niveles nacional, departamentales, distritales y municipales.
b) Quienes hayan sido
candidatos a cargo de elección popular avalados por ellos, elegidos o no”.
b.
Intervenciones
(i)
Intervenciones oficiales
608. Señala la Presidencia de la República que el PLE
Estatuto de la Oposición permite que las agrupaciones políticas se declaren
como independientes, lo cual “dota al
ejercicio de la política de mayores niveles de compromiso y seriedad por parte
de los actores”. Asimismo, sostiene que la declaración política “cumple un papel fundamental con el fin de
que la ciudadanía conozca con claridad cuál es la posición que han sumido las
agrupaciones políticas, en claro fortalecimiento del principio democrático”.
609. El apoderado especial
de la Registraduría Nacional del Estado Civil[351],
solicita a esta Corporación que declare la inexequibilidad de lo dispuesto en
el artículo 26 del proyecto de ley estatutaria o, en su defecto, exequible
condicionado, en el sentido de que las organizaciones políticas que se declaren
en independencia tienen los mismos derechos que las que lo hicieran en
oposición al Gobierno Nacional. De ese modo, manifiesta que el sistema
constitucional democrático conocido como Estado Social de Derecho, defiende la
realización de los principios de pluralismo y de igualdad en materia política,
y en esa medida, el ejercicio de la oposición política en condiciones de
igualdad.
610. En el asunto bajo
revisión, dicho apoderado especial de la Registraduría Nacional del Estado
Civil advierte que los artículos 11 y 26 del proyecto de ley desconocen el
derecho a la igualdad (art. 13 de la Constitución Política), en razón a que no
garantizan a las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno
Nacional los mismos derechos que a las que se consideran independientes.
Específicamente, pone de presente que a estas últimas la norma bajo estudio no
les reconoce: (i) el derecho a réplica; (ii) la participación en mesas
directivas de plenarias de las corporaciones públicas de elección popular;
(iii) la participación en la Agenda de las corporaciones públicas; (iv) la
garantía del libre ejercicio de los derechos políticos; (v) la participación en
la Comisión de Relaciones Exteriores; (vi) el derecho a participar de las
herramientas de comunicación de las corporaciones de elección popular; y (vii)
el derecho a la sesión exclusiva sobre el Plan de Desarrollo y Presupuesto. De
esta manera, concluye que la diferenciación introducida por el PLEEO, entre
estos dos tipos de organizaciones políticas, es contraria a la Carta por cuanto
desconoce el deber del Estado de garantizar los derechos políticos de manera
igualitaria, real y efectiva.
(ii)Intervenciones de
organizaciones internacionales
611. El NIMD se refiere a
la regulación relacionada con los derechos de las organizaciones políticas
independientes, contenida en los artículos 1, 26 y 27 del proyecto de ley, con
el fin de sostener que a pesar de que el artículo 112 de la Constitución
parecería indicar que el Estatuto de la Oposición únicamente puede ocuparse de
los derechos de la oposición, la finalidad de una normativa que busca una
regulación integral de la materia es introducir ciertas garantías para que
ninguna de las organizaciones se vea indebidamente favorecida por ser parte del
Gobierno, por lo que resultaría errado obligar al legislador a abstenerse de
mitigar los potenciales efectos negativos que la introducción de normas para
proteger los derechos de la oposición tendría sobre aquellas organizaciones que
no se acomodan a la dicotomía gobierno-oposición. Asimismo, señalan que no
existe obstáculo constitucional para que el legislador incluya en este proyecto
de ley normas tendientes a regular la actividad de las organizaciones políticas
independientes, pues se trata de un asunto sujeto a la reserva de ley
estatutaria, conforme al literal (c) del artículo 152 Superior[352].
c.
Concepto de la Procuraduría
General de la Nación
612. Advierte que los
derechos de las agrupaciones políticas que se declaren independientes están
regulados en los artículos 1, 6, 8, 10, 22-5, 26 y 27 del PLE Estatuto de la
Oposición. Afirma que, según esos artículos, a las agrupaciones independientes
se les reconoce un tratamiento con menores garantías y espacios de
participación que a quienes de declaren en oposición, lo cual no es reprochable
desde un punto de vista constitucional.
613. La Procuraduría
manifiesta en su intervención que se aprecia una regulación diferente entre
agrupaciones políticas en oposición y agrupaciones políticas independientes en
lo relacionado con (i) el uso de medios de comunicación, (ii) la participación
en cuerpos colegiados, (iii) la existencia de garantías y derechos adicionales
para la oposición y (iv) los mecanismos de protección a los derechos.
614. Para la
interviniente, estas diferencias de tratamiento son justificadas por cuanto el
artículo 3 del PLE Estatuto de la Oposición reconoce el carácter de derecho
fundamental a la oposición política, por lo cual es plausible que en el
proyecto estudiado se establezca la ausencia de ciertos beneficios a las
agrupaciones independientes. A su vez, explica que en su opinión las
agrupaciones en oposición y las independientes “no se encuentran en pie de igualdad, considerando que para el ejercicio
del derecho fundamental a la oposición es necesario contar con mayor acceso y difusión
de las ideas en los medios de comunicación, una participación más acentuada en
los cuerpos colegiados de elección popular y un mayor abanico de mecanismos de
protección que se corresponda con un plazo más amplio de derechos y garantías”.
615. Finalmente, realiza unas consideraciones particulares para indicar que,
pese a que son distintas de las agrupaciones en oposición, “hacen parte de la lógica de lo que puede
entenderse como un estatuto de la oposición, en forma integral”, pues hace
parte de un estatuto de oposición definir la situación de los partidos que no
se encuentran alineados políticamente con el Gobierno, dentro de lo cual caben
las agrupaciones en oposición y las independientes. Agrega, en este mismo
sentido, que el reconocimiento de las agrupaciones políticas tiene relación con
el punto 2.3, particularmente con el punto 2.3.1, que trata sobre la promoción
del pluralismo político.
d.
Problemas jurídicos
616.
En este apartado de la sentencia la Corte se ocupará
del estudio de los siguientes problemas jurídicos relativos al contenido
material de los artículos 26 y 27: ¿corresponde a lo dispuesto en el artículo
112, que habla específicamente de oposición política ejercida por partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, que se reconozca a organizaciones
que no son de oposición sino “independientes”
y se les otorguen ciertos derechos en ejercicio de esa calidad?; ¿Supone un
desconocimiento del derecho a la igualdad que se reconozcan distintos derechos
a las agrupaciones en oposición y a las independientes?; ¿Es acorde con los
mandatos constitucionales, la inclusión de nuevas causales de inhabilidad bajo
el nombre de “protección a la declaración
de independencia”?
e.
Consideraciones de la
Corte
617.
Como se estableció antes, la Constitución establece
como uno de los elementos característicos del Estado colombiano el hecho de ser
pluralista (ver supra, numeral 188), lo cual indica que
en las discusiones sobre asuntos públicos debe promoverse la participación no
solo de las mayorías, sino que se reconoce la importancia y legitimidad de los
grupos minoritarios (ver supra,
numeral 205). El pluralismo
entonces parte del reconocimiento de la existencia de grupos de personas que
tienen creencias con múltiples matices, ideas y concepciones del mundo. Dada la
importancia que las organizaciones políticas tienen en el funcionamiento de la
democracia, es posible entonces que esas distintas creencias sean representadas
a través de organizaciones políticas creadas para el efecto (ver supra, numeral 203).
618.
Teniendo en cuenta la
configuración del Estado colombiano, la Constitución admite que las
organizaciones políticas sean el reflejo de creencias con opciones políticas de
muy amplio espectro. Ello implica que puedan haber grandes diferencias entre
opciones políticas similares u opciones con elementos en común pero también con
diferencias con otras.
621.
Ahora bien, la segunda
cuestión de relevancia constitucional que debe analizar la Corte se relaciona
con el reconocimiento de determinados derechos a las organizaciones políticas
independientes. Particularmente, como lo puso de presente la Procuraduría
General de la Nación en su escrito de intervención, los derechos reconocidos
por el PLE Estatuto de la Oposición a las organizaciones políticas
independientes son distintos de aquellos que el mismo proyecto de norma les
reconoce a las organizaciones políticas declaradas en oposición. Es preciso
evaluar si esta diferencia de trato es razonable, con el propósito de
determinar si se ajusta o no a lo previsto por el artículo 13 de la
Constitución.
622. La Corte procederá
entonces a analizar el artículo 26 del PLE Estatuto de la Oposición conforme a
la metodología del juicio de igualdad[353]. Esta Corte se ha
referido en amplio número de pronunciamientos a la estructura, contenido y
alcance del principio de igualdad en el estado constitucional de derecho[354]. En
esta oportunidad, la Corte reiterará los criterios centrales para el análisis
de una supuesta violación del derecho a la igualdad, basándose en la exposición
presentada por la Corte en la reciente sentencia C-571 de 2017.
623. El derecho a la
igualdad está previsto en el artículo 13 de la Constitución Política, así como
en instrumentos internacionales de derechos humanos que, en virtud del artículo
93 numeral 2, hacen parte del bloque de constitucionalidad[355]. De
este derecho se desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato a
supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones
de hecho disímiles[356]. Como
se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un
juicio de comparación entre dos personas o grupos de personas.
624.
Para determinar con mayor precisión el alcance del
derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en
cuatro reglas, a saber[357]: (i) debe darse un
tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en
común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii)
debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes
y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias;
y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten
similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las
similitudes.
625. Con el propósito de
determinar cuándo se presenta alguna de las hipótesis mencionadas antes, la
Corte ha tenido en cuenta un juicio a partir de tres etapas de análisis. Primero,
se debe establecer el criterio de
comparación (también denominado tertium
comparationis). Con relación a este primer paso de análisis la Corte ha
señalado lo siguiente[358]:
“[e]l concepto de igualdad es relacional y siempre
presupone una comparación entre personas o grupos de personas. La
jurisprudencia constitucional se ha remitido en esta materia a la clásica
formulación de Aristóteles según la cual debe tratarse igual a los iguales y en
forma desigual a los desiguales. Pero, ¿iguales o diferentes respecto de qué?
Como en abstracto todos somos personas iguales y en concreto todos somos
individuos diferentes, es preciso identificar un parámetro para valorar
semejanzas relevantes y descartar diferencias irrelevantes. Esto porque no todo
criterio para diferenciar entre personas o grupos de personas para efectos de
otorgarles diverso tratamiento es constitucional. Así, la propia Constitución
prohíbe, incluso al legislador, discriminar por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica con respecto
al reconocimiento y protección de derechos, libertades y oportunidades (art. 13
inciso 1º C.P.).
La identificación del criterio de
comparación[359] sirve
para examinar si la clasificación del legislador agrupa realmente a personas
diferentes a la luz de la norma acusada, en otras palabras, si las clases
fueron racionalmente configuradas o si lo fueron caprichosamente. La
racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir
a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la determinación de si dos grupos son comparables depende de su
situación vista a la luz de los fines de la norma.
Una
clasificación es claramente racional si incluye a todas las personas en similar
situación, y es totalmente irracional si ninguna de las personas incluidas
tiene relación alguna con tales fines. Los casos donde la racionalidad de la
clasificación es discutible, se refieren a los casos en que la ley no incluye a
todas las personas colocadas en similar situación a la luz del fin buscado (infra-inclusiva) – p.ej. garantiza la
educación gratuita a los niños de baja estatura y no a los de alta estatura –,
incluye personas colocadas en situación diferente a la luz del fin buscado (sobre-inclusiva) – p.ej. garantiza la
educación gratuita a niños de padres adinerados – o, al mismo tiempo, excluye a
unas colocadas en situación similar e incluye a otras no colocadas en situación
semejante (sobre-inclusiva e infra-inclusiva) – p.ej. garantiza la
educación gratuita a todos los niños de baja estatura sean ricos o pobres y no
a los altos –.
En
los casos donde la racionalidad de la clasificación es discutible, el control
ejercido por el juez constitucional reconoce que no es posible exigir al
legislador una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la
delimitación del ámbito de las clases resultantes de dicho criterio. Esto
porque en una democracia donde se respeta el principio de separación de las
ramas del poder público debe haber una distribución de funciones y un sistema
de controles que permitan a la vez el cumplimiento efectivo de los fines del
Estado, así como el respeto y la realización de principios, derechos y valores
materiales. En este marco el legislador goza de un margen de configuración
legislativa en materia del diseño de las políticas públicas, sin que le sea
exigible jurídica, ni prácticamente dada la creciente complejidad social, una
racionalidad máxima, es decir, una congruencia perfecta entre el criterio de
diferenciación y la delimitación de las clases resultantes de aplicar dicho
criterio” (Negrillas fuera del texto adicional).
626.
Segundo, se debe definir si en el plano fáctico y en
el plano jurídico existe realmente un trato igual o diferenciado. Así, una vez establecido el criterio de comparación,
debe verificarse si efectivamente existe un trato igual o un trato diferenciado
o si en realidad el cargo por vulneración del derecho a la igualdad parte de
una indebida comprensión o interpretación de lo que establece la medida
analizada. De este juicio pueden entonces desprenderse dos hipótesis: o los
grupos o personas no son comparables a la luz del criterio de comparación y, en
consecuencia, no se afecta el mandato de trato igual; o los grupos o personas
si pueden ser asimiladas y, en esa medida, se presenta una afectación prima facie del derecho a la igualdad.
627.
Si ocurre lo segundo (si las personas o grupos pueden
ser asimiladas), en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato
se encuentra constitucionalmente justificada[360], análisis que varía, pues puede hacerse en
intensidades distintas, teniendo como propósito salvaguardar el principio
democrático y la separación de poderes, sin afectar gravemente los derechos
inalienables de la persona (artículos 1, 5 y 113 de la Constitución,
respectivamente).
628.
En este sentido, la Corte ha señalado que el juicio de
proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma intensidad en todos los
casos. De no proceder así (es decir, si siempre se aplicara la misma intensidad
en el análisis de proporcionalidad), las competencias de los diferentes órganos
del Estado, al igual que las posibilidades de actuación de los particulares en
ejercicio de la libre iniciativa privada, podrían resultar anuladas o afectadas
gravemente. Ello se debe a que, en últimas, en este paso lo que se analiza es
si la diferenciación prevista por la medida analizada es o no proporcional[361]. Con
fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido tres
intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a saber: leve,
intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede y lo
que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a continuación[362]:
a.
Juicio leve de igualdad: este juicio
maximiza la separación de poderes y el principio democrático, representando el
ámbito de intervención menos intenso del juez constitucional en asuntos de
competencia del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que la
medida estudiada desarrolla una competencia específica definida en cabeza de un
órgano constitucional; la medida estudiada aborda cuestiones económicas,
tributarias o de política internacional; o del análisis de dicha medida no se
advierte, prima facie, que la
diferenciación que ella establece afecte de forma grave el goce de un derecho
fundamental. El juicio leve de igualdad, que presupone siempre un examen
independiente de la licitud de la medida, tiene como propósito analizar dos
cuestiones: (i) si determinada distinción –medida- persigue una finalidad
constitucional legítima o no prohibida por la Constitución. En caso de ser ello
así, se requiere además establecer si (ii) el medio puede considerarse, al
menos prima facie, como idóneo para alcanzar la finalidad identificada.
b.
Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por
la Corte cuando, entre otras, existe un indicio de que pueda haber una
afectación a la libre competencia, cuando se trata de medidas de discriminación
inversa o cuando se pueda afectar el goce de un derecho no fundamental. El
juicio intermedio de igualdad está compuesto también de dos pasos analíticos,
orientados a determinar (i) si la distinción prevista por la medida analizada
se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente importante y (ii) si el
medio elegido es efectivamente conducente para el logro de esa finalidad.
c.
Juicio estricto de igualdad: se aplica, en
principio, cuando la diferenciación que se estudia utiliza una categoría
sospechosa (como aquellas mencionadas en el artículo 13 de la Constitución a
modo de prohibiciones); cuando implica la afectación de los derechos de
personas en condición de debilidad manifiesta, o pertenecientes a grupos
marginados o discriminados; interfiere con la representación o participación de
sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera la afectación de los
derechos de minorías insulares y discretas; establece un privilegio; o afecta
de manera grave, prima facie, el goce
de un derecho constitucional fundamental.
Este análisis, el más riguroso, tiene como propósito
determinar (i) si la distinción prevista en la medida analizada persigue una
finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha distinción es
efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la distinción es
necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para lograr con el
mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en
sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la medida analizada
exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y valores
constitucionales.
629. En cada caso deberá el juez valorar las diferentes razones que concurren
para fundamentar la intensidad del juicio, de acuerdo con los criterios
jurisprudencialmente establecidos.
630.
Para evaluar la constitucionalidad de la parte
cuestionada del artículo 12 del proyecto de ley, la Corte tendrá en cuenta la metodología de análisis expuesta en
precedencia, a fin de determinar si en el presente caso existe efectivamente un
desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución). Así, procederá a identificar y delimitar el
criterio de comparación y, a la luz de este, definir si la norma otorga un
tratamiento paritario a grupos diferentes. En caso de comprobar lo anterior,
será necesario determinar si dicho tratamiento se encuentra constitucionalmente
justificado, para lo cual deberá definir la intensidad del juicio de
proporcionalidad y, por consiguiente, aplicarlo al caso concreto.
Grupos objeto de comparación y la finalidad del artículo 26 del PLEEO
631. Así, en cuanto al
criterio de comparación, considera la Corte que en este caso debe realizarse
entre las organizaciones políticas declaradas en oposición y las organizaciones
políticas independientes. En segundo lugar, encuentra la Corte que en el plano
fáctico en efecto existe una diferencia entre ambos tipos de organizaciones,
pues a las organizaciones políticas independientes el artículo 26 del PLE
Estatuto de la Oposición les reconoce tres derechos específicos, mientras que
el artículo 11 del mismo cuerpo normativo consagra un catálogo de derechos más
amplio para las organizaciones políticas declaradas en oposición. En ese
sentido, sí existe un tratamiento diferenciado en el PLE Estatuto de la
Oposición relacionado con los derechos reconocidos a las organizaciones
políticas independientes y a las organizaciones políticas en oposición.
Criterio de comparación, afectación prima
facie del derecho a la igualdad e intensidad del juicio de igualdad
632. Corresponde ahora
analizar si la diferencia de trato mencionada anteriormente se encuentra
justificada o no. Para tal efecto, la Corte considera que la intensidad del
análisis que le corresponde aplicar en este caso es leve, pues del análisis
preliminar de la distinción estudiada no se advierte que existe una afectación
a un goce de un derecho fundamental, sino, antes bien, el PLE Estatuto de la
Oposición pretende desarrollar los artículos 1 y 112 de la Constitución. En ese
sentido, corresponde analizar si la distinción que se estudia (i) persigue una
finalidad constitucional legítima o no prohibida por la Constitución, y, en
caso de que así sea, (ii) si el medio puede considerarse, al menos prima facie, como idóneo para alcanzar
la finalidad identificada.
633.
Así, por un lado, considera la Corte que la diferencia
de trato entre las organizaciones políticas de oposición y las independientes
persiguen una finalidad legítima, pues se aprecia que el legislador decidió
dotar con mayores garantías a las organizaciones que ejercen la oposición que a
las que adoptan una posición independiente. Para la Corte, ello es posible pues,
si bien ambas posiciones reflejan un ejercicio crítico frente al Gobierno, son
manifestaciones distintas de la oposición política (ver supra, numerales 619 y 620).
634.
El reconocimiento diferenciado de derechos a las
organizaciones políticas en oposición e independientes persigue la finalidad de
proteger de manera especial a las organizaciones en oposición, las cuales
adoptan una postura de crítica general a las políticas del Gobierno, a
diferencia de lo que sucede en el caso de las organizaciones independientes,
cuya crítica se ejerce en principio solo respecto de asunto determinados del
Gobierno. La posición de crítica generalizada y constante exige que las organizaciones
políticas en oposición gocen de una protección especial en comparación con las
organizaciones políticas independientes, y a ello precisamente pretende
responder el PLE Estatuto de la Oposición, al reconocerles derechos
diferenciados.
635.
Ahora bien, la decisión del legislador de dotar de
mayores garantías a las organizaciones políticas declaradas en oposición no
solo es constitucionalmente legítima, sino que es idónea para el logro de esa
finalidad. Así, se advierte que los derechos adicionales que les corresponden a
las organizaciones políticas declaradas en oposición se relacionan con
financiación adicional (artículo 12 del PLE Estatuto de la Oposición), mayor
acceso a medios de comunicación y a documentación oficial (artículos 13, 14, 15
y 16 del PLE Estatuto de la Oposición), derecho de réplica (artículo 17 del PLE
Estatuto de la Oposición) y participación en la agenda de las corporaciones
públicas (artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición).
636.
Los derechos mencionados implican la distribución de bienes
escasos, como el acceso a medios, a financiación estatal o la definición de los
temas que se abordará en las sesiones de las corporaciones públicas. En este
sentido, lo que hace el PLE Estatuto de la Oposición es priorizar la
distribución de estos recursos a favor de las organizaciones políticas
declaradas en oposición. Considera la Corte que con ello se permite a dichas
organizaciones políticas declaradas en oposición tener una mayor exposición con
el propósito de informar acerca de sus posiciones críticas, lo cual se explica
por las grandes posibilidades de difusión que tienen los Gobiernos.
637.
En todo caso, resalta la Corte que el reconocimiento
de un catálogo de derechos más amplio a favor de las organizaciones políticas
declaradas en oposición no significa que a las organizaciones políticas
independientes no se les proteja su postura crítica frente al Gobierno. En
efecto, ellas también tienen determinados beneficios encaminados a proteger los
derechos que emanan de los artículos 1 y 112 de la Constitución. Así, conviene
mencionar que en todo caso el artículo 26 del PLE Estatuto de la Oposición les
concede tres garantías específicas: participar en las herramientas de
comunicación de las corporaciones de elección popular, postular candidatos a
las mesas directivas de los cuerpos colegiados (cuando las organizaciones
declaradas en oposición no ejerzan tal derecho) y participar en la Comisión
Asesora de Relaciones Exteriores.
638.
Por ello, concluye la Corte que la diferencia de trato
prevista en el PLE Estatuto de la Oposición entre las organizaciones políticas
declaradas en oposición y las que se declaran en independencia del Gobierno no
desconoce el artículo 13 de la Constitución Política.
Inhabilidades a determinados miembros de las
organizaciones políticas declaradas en oposición
639.
Resta entonces en este apartado referirse al artículo
27 del PLE Estatuto de la Oposición, el cual establece una inhabilidad a
determinados miembros de las organizaciones políticas declarados en oposición
para ejercer cargos de autoridad política, civil o administrativa en el
Gobierno, mientras se mantenga la declaración de independencia. Se trata de una
inhabilidad que también fue establecida para los mismos miembros de las
organizaciones políticas declaradas en oposición, prevista en el artículo 29
del PLE Estatuto de la Oposición.
640.
Para juzgar la constitucionalidad de esta disposición,
conviene recordar que las inhabilidades son “restricciones fijadas por el constituyente o el legislador para limitar
el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas”, razón
por la cual pueden entenderse como requisitos negativos para el acceso a la
función pública[363].
641.
La Corte ha destacado que, con base en los artículos
6º, 123 y 150 numeral 23 de la Constitución, el legislador cuenta con la
facultad de establecer el régimen de inhabilidades. En este sentido, ha
sostenido la Corte que es competencia del Congreso “evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o
actos constitutivos de inhabilidad o incompatibilidad, así como el tiempo
durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en
ellas”[364].
642.
Para ejercer dicha competencia, el Congreso debe
armonizar dos intereses. Por un lado, rodear de condiciones de transparencia,
imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio
público. Por otro lado, respetar el derecho político de acceder a los cargos
públicos, incluyendo los de elección popular, previsto en el artículo 40 de la
Constitución. Por ello, ha considerado la Corte que el legislador debe ejercer
su competencia de establecer las inhabilidades para los cargos públicos
respetando los criterios de razonabilidad y proporcionalidad[365].
643.
Como se ha explicado anteriormente, el análisis de
proporcionalidad de una medida admite distintos grados de exigencia[366].
Teniendo en cuenta que la medida estudiada limita el ejercicio de un derecho
fundamental (el de acceso a los cargos públicos), considera la Corte que es
preciso analizar esta medida teniendo en cuenta un juicio estricto de
proporcionalidad. En ese sentido, la Corte analizará (i) si la medida prevista
persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha medida
es efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la medida es
necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para lograr con el
mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en
sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la medida analizada
exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y valores
constitucionales.
644.
En primer lugar, la inhabilidad prevista en el
artículo 27 del PLE Estatuto de la Oposición persigue una finalidad imperiosa:
proteger la autonomía de las organizaciones políticas independientes, para que
determinados miembros que la componen no puedan ser atraídos por los
respectivos gobiernos mediante ofrecimientos burocráticos. En ese sentido,
puede afirmarse que dicha inhabilidad desarrolla los artículos 1, 40 y 112 de
la Constitución, por lo que puede concluirse que persigue una finalidad
imperiosa.
645.
En segundo lugar, la medida prevista en el artículo 27
del PLE Estatuto de la Oposición es adecuada para el logro de esa finalidad,
pues si se admitiera que ciertos miembros de organizaciones políticas independientes
pudieran aceptar ofrecimientos burocráticos del gobierno respectivo se
debilitaría la posición crítica de la organización política, pues sus miembros
más visibles podrían ser cooptados por el gobierno respecto del cual ejercen
una posición de autonomía.
646. La Corte considera,
además, que la inhabilidad es necesaria, por dos razones. Por un lado, hace
referencia solo a determinados miembros de las organizaciones políticas
independientes, los cuales tienen una posición importante y visible al interior
de dicha organización, por lo que les es exigible mayores compromisos con la
postura crítica que han asumido. Por otro lado, tiene una limitación temporal
de doce (12) meses, pues establece que estará vigente dentro de los doce (12)
meses siguientes al retiro de la organización política independiente, lo cual
supone un límite al compromiso de esos miembros con la organización de la que
han formado parte, sin que dicho límite sea desproporcionado o niegue en la
práctica el ejercicio de posturas críticas al interior de esa misma
organización política.
647. Finalmente, constata
la Corte que la medida también es proporcional en estricto sentido, pues la
protección de la autonomía de las organizaciones políticas independientes es de
gran importancia para un Estado pluralista, que no solo permite sino que
promueve la formación de opiniones críticas y disidentes del Gobierno
respectivo. La importancia de esta finalidad justifica la restricción de los
derechos políticos de ciertos miembros de las organizaciones políticas
independientes, en especial cuando se trata de una restricción que solo por un
año, luego del cual dejará de ser aplicable. En ese sentido, lo previsto en el
artículo 27 del PLE Estatuto de la Oposición supone una restricción razonable
de los derechos políticos de determinados miembros de las organizaciones
políticas en oposición, que se justifica por el beneficio buscado a favor de la
autonomía de dichas organizaciones.
f.
Decisión sobre la
constitucionalidad de los artículos 26 y 27
648. Por las razones expuestas anteriormente, la Corte
declarará la exequibilidad de los artículos 26 y 27 del PLE Estatuto de la
Oposición Política.
Artículos 28 a 31: Tema –De los mecanismos de protección de los derechos de la oposición
a.
Artículos 28 y 29:
Problemas jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su
constitucionalidad
(i)
Artículos 28 y 29
“CAPÍTULO IV
De los mecanismos de
protección de los derechos de la
oposición
Artículo 28. Acción de
Protección de los Derechos de Oposición. Para la protección de los derechos
que se consagran en esta ley, las organizaciones políticas que se declaren en
oposición tendrán una acción de carácter especial ante la Autoridad Electoral,
con las siguientes características:
a) Se instaurará dentro de
un término que permita establecer una relación de inmediatez, oportuna y
razonable, con los hechos que vulneran el derecho respectivo.
b) La solicitud será
suscrita por el representante de la respectiva organización política en el que
se indicará contra quien se dirige, la conducta objeto de reproche, los hechos,
las pruebas y fundamentos de derecho que la sustentan y la medida que, a su
juicio, debe tomar la Autoridad Electoral para proteger el derecho.
c) La Autoridad Electoral
someterá a reparto la solicitud en las veinticuatro (24) horas siguientes a su
recibo. El inicio de la actuación administrativa será comunicado a las partes.
d) El ponente podrá convocar
a las partes a audiencia para asegurar el derecho de contradicción y contribuir
a la pronta adopción de la decisión, la que podrá notificarse en estrados, caso
en el cual el recurso deberá interponerse y sustentarse inmediatamente. La
audiencia podrá suspenderse y reiniciarse en caso de ser necesario.
e) En caso en que no se
convoque a dicha audiencia, el accionado podrá ejercer su derecho de defensa
por escrito dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación
del inicio de la actuación.
f) Tratándose del derecho de
réplica la audiencia será obligatoria y deberá realizarse dentro de las setenta
y dos (72) horas siguientes al reparto de la solicitud. La decisión se
notificará en estrados.
g) La Autoridad Electoral
está facultada para tomar todas las medidas necesarias para el restablecimiento
del derecho vulnerado, incluida la adopción de medidas cautelares.
h) Si se protege el derecho,
se ordenará su cumplimiento dentro de los cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.
i) La Autoridad Electoral
sancionará a toda persona natural o jurídica, o entidad pública, que incumpla
las órdenes emitidas, con multas entre diez (10) y mil (1.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
Artículo 29. Protección de
la declaratoria de oposición. No podrán ser designados en cargos de
autoridad política, civil o administrativa en el gobierno, ni dentro de los
doce (12) meses siguientes a su retiro de la organización política, mientras se
mantenga la declaración de oposición:
a) Quienes sean o hayan sido
integrantes de los órganos de dirección, gobierno, control y administración de
las organizaciones políticas declaradas en oposición, tanto de los niveles
nacional, departamentales, distritales y municipales.
b) Quienes hayan sido
candidatos a cargo de elección popular avalados por ellos, elegidos o no”.
(ii)Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones internacionales
649. El NIMD en su intervención al referirse a la
protección de los derechos de la oposición contenida en los artículos 28, 29,
30 y 31, considera que éstos no solo se encuentran amparados por la
Constitución, sino que persiguen fines constitucionales legítimos, como lo es
la preservación de la integridad de los partidos y movimientos políticos, de
modo que solicita que los mismos sean declarados exequibles.
§
Intervenciones ciudadanas
650. El ciudadano Juan
Fernando Londoño solicita a esta Corte que declare la inexequibilidad del
artículo 28 del PLEEO, por ser contrario a los artículos 40, 86, 112, 229 y 265
de la Constitución Política. Para justificar su petición, en primer lugar,
expone el impacto negativo que ha generado el conflicto armado interno en la
realidad política del país y, en efecto, la importancia de que hubiesen sido
elevadas a rango constitucional reglas que imponen a los partidos tradicionales
el reparto equitativo del poder. En ese sentido, destaca que una de las
características del sistema político ha sido el carácter “consociacional” de los gobiernos conformados por sectores
históricamente representados en el poder. En este mismo sentido, explica las
graves represiones de las que han sido víctimas aquellos que no pertenecían a
las elites políticas, así como los que buscaron conformar partidos y
movimientos políticos de izquierda. Refiere las responsabilidades que son
atribuibles al Estado colombiano por la incapacidad de conjurar la permanente
violación de los derechos a la vida y la participación política de los actores
críticos del gobierno; situación que ha derivado en la configuración de una
doble dinámica, “por un lado, inclusión y
coalición entre quienes compartían las visiones del establecimiento político (…),
y por otro, exclusión y represión para
quienes no los compartían”. Afirma que el anterior contexto revela las
razones por las cuales la Constitución de 1991 dispuso la creación de un
Estatuto de Oposición que permitiera dirimir las controversias políticas a
través de los cauces institucionales. Y en esa medida, sostiene que la
aprobación de este estatuto va a permitir completar el sistema democrático.
651.
En segundo lugar, el ciudadano Londoño considera que
la previsión de un mecanismo de naturaleza administrativa y de composición
política para la salvaguarda del “derecho
fundamental a la oposición política”, desconoce los preceptos 40, 86, 112,
229 y 265 de la Carta, debido a que pone la protección de dicha garantía
fundamental por fuera de la competencia de los jueces. Explica que, tratándose
de un derecho fundamental, la oposición política deber ser protegida mediante
los mismos mecanismos instituidos para la salvaguarda de este tipo de derechos,
es decir, la acción de tutela y el acceso a la administración de justicia.
Aceptar lo contrario implicaría, cuanto menos, (i) vaciar de contenido las
normas constitucionales precitadas; (ii) privar al actor político de un medio
judicial garantista y eficaz para reclamar el amparo de su derecho a la
oposición; (iii) subordinar la solicitud de protección del derecho individual a
la voluntad del partido político, a pesar de que existe un sistema de voto
preferente; (iv) imponer un paso adicional para el acceso a la administración
de justicia, que no genera mejores garantías para los involucrados; y (v)
asignar funciones judiciales al Consejo Nacional Electoral que son ajenas a su
naturaleza y desbordan el alcance de sus competencias constitucionales.
652.
Finalmente, señala que, en el evento de que la Corte
declare exequible el artículo 28 del proyecto de ley, la eficacia de acción del
Consejo Nacional Electoral se vería comprometida por problemas de diferente
orden, tales como el establecimiento de un control centralizado de todos los
conflictos que se presenten a nivel nacional, en razón a que los interesados
dejarían de acudir a los jueces de sus respectivas regiones. Además, advierte
que la composición política del mencionado Consejo Nacional Electoral, que en
su mayoría la integran magistrados elegidos por los partidos mayoritarios,
evidencia que sus actuaciones no serían garantía de protección para los
derechos de los miembros de las organizaciones políticas en oposición, ni de
las independientes. Ello, si se tiene en cuenta que, sin importar sus calidades
personales, los magistrados de esa corporación representan en mayor medida a
los partidos mayoritarios que a los de oposición.
(iii)
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
653.
Para la Procuraduría, los
artículos 19, 27, 28, 29, 30 y 31 del PLE Estatuto de la Oposición son
constitucionales por tres razones. En primer lugar, porque son adecuados para
garantizar la efectividad de los derechos y el propósito de las autoridades
públicas, contenido en el artículo 2 de la Constitución. Particularmente,
argumenta que lo previsto en los artículos 27 y 29 del PLE Estatuto de la
Oposición propenden la salvaguarda de los intereses políticos legítimos de las
organizaciones, buscando evitar que estas dejen de exponer sus posturas
divergentes por razones burocráticas.
654. En segundo lugar, considera que las normas mencionadas antes desarrollan
el principio de responsabilidad de las autoridades públicas en el ejercicio de
sus funciones contenido en los artículos 2 y 6 de la Constitución. De manera
concreta, señala que es legítimo que el artículo 19 del PLE Estatuto de la
Oposición sancione con falta grave la inasistencia injustificada a debates de
control político en las sesiones en donde el orden del día haya sido
determinado por las organizaciones políticas declaradas en oposición, pues con
ello se evita que quienes ostentan el poder obstruyan el ejercicio de los
derechos a la oposición política.
Y en tercer lugar, sostiene
que los artículos estudiados son respetuosos del debido proceso.
(iv)
Problemas jurídicos
655.
Corresponde a la Corte determinar si el contenido
material del artículo 28 y 29 del PLEEO, se adecuan a los mandatos
constitucionales.
(v) Consideraciones
de la Corte
656.
Artículo 28: El artículo 28 del PLEEO prevé una acción de
protección de los derechos de la oposición, cuya titularidad la tienen las
organizaciones políticas que se declaren en oposición. En este sentido, lo que
se propuso el legislador es dotar de eficacia la garantía institucional que se
le brinda al ejercicio de la oposición, al crearse un medio expedito para
exigir los derechos que en virtud de dicha garantía tienen las organizaciones
políticas.
657.
Uno de los intervinientes plantea que este mecanismo
de protección no debe dejarse en manos de la Autoridad Electoral, en primer
lugar por ser ésta una autoridad administrativa y no judicial, y en segundo
lugar, por la forma en que éste órgano se conforma, puesto que, aducen, se
verían privilegiados los partidos o movimientos políticos mayoritarios que son
quienes conforman dicho Consejo. En este sentido, debe ponerse de presente que
el constituyente previó en el artículo 265 Superior, como una de las
“atribuciones especiales” de la Autoridad Electoral el “velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos
políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión
política; por los derechos de la
oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos
electorales en condiciones de plenas garantías”. En efecto, se enmarca
dentro del amplio margen del legislador estatutario[367] el
desarrollo de este artículo, con el fin de prever los mecanismos de protección
para la oposición y las minorías políticas.
658.
A su vez, en relación con la conformación del Consejo
Nacional Electoral, debe recordarse que fue el constituyente, el que previó la
forma en que éste debía conformarse, y las funciones que le fueron asignadas,
de modo que no le corresponde a esta Corte, como órgano constituido, entrar a
hacer valoraciones en torno a la conveniencia o inconveniencia sobre su diseño
institucional. Sin embargo, debe llamar la atención la Corte, y reiterar su
jurisprudencia, en la necesidad en que este mecanismo previsto en el PLEEO sea
puesto en marcha por el Consejo Nacional Electoral con la seriedad que demanda
la protección de un elemento fundamental del sistema democrático como lo es la
oposición. De la estricta observancia en su trámite de la neutralidad, de la
imparcialidad, y la celeridad depende una garantía vital para la legitimidad
del sistema democrático como lo es el ejercicio de la oposición. Tal como
sucede en una democracia constitucional, las mayorías políticas deben observar
el máximo respeto por los opositores, por los grupos minoritarios y
divergentes, como consecuencia del hecho de que ser mayoría en un sistema
democrático es apenas contingente, pues eventualmente se podrá ser minoría u
oposición política, por lo que es importante que se respeten los procedimientos[368],
acciones y garantías previstos por el constituyente y el legislador para el
funcionamiento del sistema democrático y para su legitimidad.
659.
Sobre la acción prevista por el legislador estatutario
para la protección de los derechos de la oposición, el PLEEO señala que esta es
una acción de “carácter especial”, en
este sentido se destaca la naturaleza administrativa de este procedimiento. A
su vez, las siguientes puede ser consideradas como las características
principales que reviste: (i) el poner en conocimiento a una autoridad
administrativa unos hechos que vulneran una garantía concedida a las
organizaciones políticas; (ii) con el fin de que la autoridad electoral tome
las medidas necesarias para que dichas garantías se restablezcan; y (iii) en el
marco de un proceso que implica la contradicción.
660.
En primer lugar, el legislador estatutario previó que
esta acción debe satisfacer el requisito de inmediatez, pero no fijó un término
estricto para su interposición, por lo que éste deberá ser valorado de manera
razonable por la Autoridad Electoral, atendiendo a los principios de
razonabilidad e imparcialidad. A su vez, la titularidad de la acción al estar
radicada en las organizaciones políticas, deberá ser suscrita por el
representante de dicha organización, detallando los hechos, las conductas
objeto de reproche, las pruebas, los fundamentos de derecho y las medidas que
se soliciten. Sobre este particular no debe perderse de vista que este
procedimiento administrativo de protección de la oposición es informal,
expedito y no requiere de la intermediación de un abogado. Por tal razón, se
debe llamar la atención a la Autoridad Electoral en el sentido que la
valoración de la solicitud deberá hacerse de la manera más favorable a quien la
interpone (pro-actione), sin exigir
un formalismo exagerado o un exceso ritual manifiesto que torne esta acción en
excesivamente técnica y compleja y por lo tanto ineficaz.
661.
El legislador estatutario, en el literal (c), previó
que una vez presentada la solicitud de protección de los derechos de la oposición,
ésta deberá ser repartida en veinticuatro (24) horas, y posteriormente las
partes deberán ser notificadas del inicio de la actuación administrativa, por
los mecanismos de notificación de la Ley 1437 de 2011. Una vez surtida esta
notificación, el ponente, de conformidad con los literales (d) y (e), en las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes deberá: (i) citar a las partes a
audiencia; o (ii) recibir el escrito del accionado para que ejerza su derecho
de contradicción. En ambos casos, se cumple con los requisitos del debido
proceso de publicidad y contradicción entre las partes.
662.
Sin embargo, encuentra esta Corte que mientras que el
literal (d) prevé que la decisión será notificada en estrados, una vez
terminada la audiencia, en el supuesto del literal (e) el legislador
estatutario omitió fijar un término para la resolución de la solicitud y la
notificación de su decisión.
663.
En efecto, cuando el derecho de defensa sea ejercido
por escrito, el legislador estatutario omitió fijar un término para que la
Autoridad Electoral se pronuncie de fondo sobre la protección de los derechos
de la oposición, así como el mecanismo para su notificación. Por tal motivo, y
tratándose de una actuación de naturaleza administrativa y expedita, se
encuentra que la Autoridad Electoral debe cumplir con el principio
constitucional de celeridad[369] que
rige la función administrativa[370], más
aun tratándose de la protección de la oposición prevista en el numeral 6º del
artículo 265 Superior.
664.
Sin embargo, con el fin de evitar
una desprotección de los derechos de la oposición, y atendiendo a la naturaleza
administrativa de la Autoridad Electoral, esta Corte considera que serán
aplicables a este procedimiento los términos fijados en el Código Electoral, y
en ausencia de norma expresa en dicho Código deberán ser aplicadas las
previsiones del procedimiento administrativo general, esto es, la Ley 1437 de
2011.
665.
En el literal f) el legislador estatutario señaló que
la realización de una audiencia será obligatoria tratándose de quejas relacionadas
con el derecho de réplica, y que ésta deberá adelantarse dentro de las setenta
y dos (72) horas siguientes al reparto de la solicitud, y su decisión deberá
ser notificada en estrados. En este punto, no encuentra la Corte Constitucional
reproche constitucional alguno.
666.
Por lo demás, con la finalidad de que la protección de
los derechos de la oposición política sea eficaz, se fija un término de
cumplimiento de cuarenta y ocho (48) horas para las medidas que sean adoptadas
por la Autoridad Electoral. Con el fin que este cumplimiento no resulte
ineficaz, el legislador previó en el literal i) la potestad de la Autoridad
Electoral de imponer sanciones a las personas naturales, jurídicas o entidades
públicas que incumplan las órdenes emitidas. Dicha sanción podrá oscilar entre
diez (10) y (1.000) salarios mínimos legales vigentes, la cual deberá ser
tasada atendiendo a criterios objetivos, que respeten el debido proceso y que
tengan en cuenta la proporcionalidad entre la gravedad de la conducta y la
sanción adecuada. En relación con la potestad sancionatoria del Consejo
Nacional Electoral ha señalado esta Corte:
“Si bien la
potestad sancionatoria que ejerce el Consejo Nacional Electoral CNE, es de
naturaleza disciplinaria administrativa, que implica la posibilidad de
escrutinio judicial de sus decisiones, resultando procedente cuestionar ante la
jurisdicción contenciosa administrativa las decisiones adoptadas por el CNE
cuando consideren que son contrarias al orden jurídico, la previsión de los
enunciados normativos que determina que la decisión administrativa del CNE que
resuelve la disolución y liquidación de partidos y movimientos, “no tendrá
recurso alguno”, no implica que contra ese acto administrativo no operan las
acciones contenciosas que prevea la ley ni que, en caso que se cumplan con los
requisitos de procedibilidad previstos en la Constitución, la ley y la
jurisprudencia de esta Corporación, también resulten aplicables acciones
judiciales subsidiarias y excepcionales, como la acción de tutela”[371].
667.
Finalmente, uno de los reproches a este artículo
puesto de presente por los intervinientes es que se trata de una garantía
administrativa y no de una garantía judicial. Al respecto debe recordar esta
Corte, que la Autoridad Electoral prevista por el constituyente es el Consejo
Nacional Electoral, órgano constitucional autónomo de naturaleza
administrativa, y cuyo origen político confía en la capacidad del sistema
democrático de auto determinarse y de garantizar a las organizaciones políticas
un grado importante de autonomía. Sin embargo, las actuaciones de la Autoridad
Electoral no pueden ser caprichosas, puesto que éstas, en todo caso, están
sometidas a las acciones contenciosas que prevé la ley, las cuales, además,
cada vez son más expeditas y permiten la garantía eficaz de los derechos por la
vía, por ejemplo, de las medidas cautelares previstas en la Ley 1437 de 2011[372].
668.
En todo caso, precisó que, en el evento en que se
verifique una vulneración grave al derecho fundamental, podrán las
organizaciones políticas, eventual y subsidiariamente, recurrir a la acción de
tutela. En este sentido, enfatizó la Corte que la procedencia de la acción de
tutela por vulneración del derecho a la oposición deberá ser analizada en cada
caso y será procedente únicamente en situaciones concretas en las que la
idoneidad, eficacia y justiciabilidad de ese derecho de encuentre cuestionada,
por lo cual, se reconoce la idoneidad y eficacia del mecanismo de protección
previsto en el artículo 28 para garantizar los beneficios que se otorgan a las
organizaciones políticas declaradas en oposición. Así mismo, reitera la Corte
sus consideraciones y fundamentación a lo dispuesto en el artículo 3 del PLEEO
sobre el derecho fundamental a la oposición política.
669.
Artículo 29: Como bien se señaló en el análisis del
artículo 27 del PLE Estatuto de la Oposición las inhabilidades son “restricciones fijadas por el constituyente o
el legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o
funciones públicas”, razón por la cual pueden entenderse como requisitos
negativos para el acceso a la función pública[373]. En
este caso, el legislador estatutario incluyó la misma restricción ya analizada,
con la diferencia de que en este caso su destinatario no son las organizaciones
independientes, sino aquellas declaradas en oposición en los términos del PLE
Estatuto de la Oposición y el artículo 112 de la Constitución.
670.
Como se explicó al examinar el artículo 27, la
jurisprudencia de esta Corte ha reiterado la facultad del legislador para
establecer el régimen de inhabilidades, siempre y cuando armonice la necesidad
de generar condiciones de transparencia, igualdad y moralidad al acceso y
permanencia en el servicio público y el derecho político que le asiste a todos
los ciudadanos de acceder a los cargos públicos, incluyendo pero sin limitarse
a los de elección popular, en los términos del artículo 40 de la Constitución.
671.
En efecto se reitera que el juicio de proporcionalidad
que debe adelantar la Corte en relación a este artículo, tal como lo hizo
frente al artículo 27 del PLE Estatuto de la Oposición limita el ejercicio de
un derecho fundamental (el de acceso a los cargos públicos); por tal razón,
considera la Corte que es preciso analizar esta medida llevando a cabo un
juicio estricto de proporcionalidad, en el mismo sentido expuesto en el
análisis del artículo 27 del PLEEO.
672.
En primer lugar, la inhabilidad prevista en el
artículo 29 del PLE Estatuto de la Oposición persigue una finalidad imperiosa:
proteger la autonomía de las organizaciones políticas declaradas en oposición
así como la protección de su función crítica e independiente frente al
Gobierno, para que determinados miembros que la componen no puedan ser atraídos
por los respectivos gobiernos mediante ofrecimientos burocráticos. En ese
sentido, puede afirmarse que dicha inhabilidad desarrolla los artículos 1º y
112 de la Constitución, por lo que puede concluirse que persigue una finalidad
imperiosa.
673.
En segundo lugar, la medida prevista en el artículo 29
del PLE Estatuto de la Oposición es adecuada para el logro de esa finalidad,
pues si se admitiera que ciertos miembros de organizaciones políticas
declaradas en oposición pudieran aceptar ofrecimientos de participación en el
Gobierno respectivo se debilitaría la posición crítica de la organización política,
pues sus miembros más visibles podrían llegar a ser cooptados por el gobierno
respecto del cual ejercen una posición crítica.
674.
La Corte considera, además, que la inhabilidad es
necesaria, por dos razones. Por un lado, hace referencia solo a determinados
miembros de las organizaciones políticas declarados en oposición, en razón a la
visibilidad del cargo al interior de tales organizaciones, lo cual además,
busca dotar de seriedad los compromisos ideológicos que se asumen al participar
y tener una posición activa y visible en una organización política. Por otro
lado, tiene una limitación temporal de doce meses, pues establece que estará
vigente hasta por los doce meses siguientes al retiro de la organización
política declarada en oposición, lo cual supone un límite al compromiso de esos
miembros con la organización de la que han formado parte, sin que dicho límite
sea exagerado y niegue en la práctica el ejercicio de posturas críticas al
interior de esa misma organización política.
675.
Finalmente, reitera la Corte que la medida también es
proporcionada en estricto sentido, pues la protección de la autonomía de las
organizaciones políticas declaradas en oposición es de gran importancia para un
Estado pluralista, que no solo permite sino que promueve la formación de
opiniones críticas y disidentes del Gobierno respectivo, lo cual se evidencia
en la garantías consagradas en el artículo 112 de la Constitución. La
importancia de esta finalidad justifica la restricción de los derechos
políticos de ciertos miembros de las organizaciones políticas independientes,
en especial cuando se trata de una restricción que solo por un año, luego del
cual dejará de ser aplicable. Como consecuencia de lo anterior, lo previsto en
el artículo 29 del PLE Estatuto de la Oposición supone una restricción
razonable de los derechos políticos de determinados miembros de las
organizaciones políticas en oposición, que se justifica por el beneficio
buscado a favor de la autonomía de dichas organizaciones y la protección de su
función crítica que tiene como fin plantear alternativas a los distintos
niveles del Gobierno, y no ser cooptados por ellos, como una forma de silenciar
tales voces disidentes.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
676.
Con base en las anteriores
consideraciones, procederá la Corte a declarar la exequibilidad de los
artículos 28 y 29 del PLE Estatuto de la Oposición.
b.
Artículo 30:
Problemas jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su
constitucionalidad
(i)
Artículo 30
“Artículo 30. Procuraduría
delegada para la protección de los derechos políticos y de la oposición. La
Procuraduría General de la Nación contará con una Procuraduría Delegada para la
protección de los derechos políticos y de la oposición en la forma que este
organismo lo determine.
En el mes de marzo de
cada año, el Procurador General presentará un informe a cada una de las cámaras
del Congreso de la República sobre el grado de observancia de los derechos
contemplados en este Estatuto, el cual deberá incorporarse al orden del día
para su debate, a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes al
inicio de las sesiones ordinarias.
El informe deberá
contener un balance del ejercicio del derecho fundamental a la oposición en el
nivel nacional, departamental y municipal así el nivel de cumplimiento de los
derechos consagrados en el presente Estatuto.
Parágrafo transitorio.
Para asegurar el correcto ejercicio de lo señalado en este artículo, concédase
precisas facultades al Presidente de la República, por el término de seis (6)
meses, para reformar la Procuraduría General de la Nación en los aspectos
estrictamente necesarios para la entrada en funcionamiento de la Procuraduría
Delegada para la protección de los derechos políticos y de la oposición”.
(ii)Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones internacionales
677. El NIMD en su intervención al referirse a la
protección de los derechos de la oposición contenida en los artículos 28, 29,
30 y 31, considera que éstos no solo se encuentran amparados por la
Constitución, sino que persiguen fines constitucionales legítimos, como lo es
la preservación de la integridad de los partidos y movimientos políticos, de
modo que solicita que los mismos sean declarados exequibles.
(iii)
Concepto del Procurador General de la Nación
678.
Por su parte, en relación
con los asuntos regulados en los artículos 28 a 31 del PLE Estatuto de la
Oposición, afirma en su concepto que dichos artículos incorporan medidas que se
encuentran inescindiblemente ligadas con la obligación de crear un Estatuto de
la Oposición.
(iv)
Problemas jurídicos
679.
¿Es constitucional la creación de una Procuraduría
Delegada para la protección de los derechos políticos de la oposición?. Así
mismo, corresponde a la Corte determinar si ¿Es constitucional la concesión de
facultades al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses,
para reformar dicha entidad?
(v) Consideraciones
de la Corte
680.
El mencionado artículo parte por establecer que la
Procuraduría General de la Nación contará con una Procuraduría Delegada para la
protección de los derechos políticos y de la oposición en la forma en que este
organismo lo determine. La Carta Política desarrolla entre sus artículos 275 y
280, las disposiciones referentes a la Procuraduría General de la Nación. Entre
sus funciones, le corresponde al Procurador General de la Nación vigilar el
cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos, así como las demás funciones que determine la ley.
681.
Desde luego, como lo ha reiterado la Corte[374] en
todas aquellas ocasiones en que la Carta Política autoriza al legislador para
ampliar enunciaciones constitucionales, para plasmar excepciones a sus normas,
o para consagrar reglas que las complementen, no se puede hablar de
competencias legislativas absolutas, pues el límite material de lo que el
legislador pueda fijar en ejercicio de la autorización constitucional está
precisamente en los principios que informan la Constitución y en el sistema que
surge de sus disposiciones. En ese orden de ideas, el contenido de la ley,
aunque a ella se haya otorgado la facultad de llenar espacios que la propia
Carta no alcanzó a cubrir, debe ser examinado en virtud del control de
constitucionalidad con el objeto de verificar que no desconozca los mandatos
superiores y que responda a los postulados de razonabilidad y proporcionalidad.
682.
Teniendo en cuenta lo anterior, la norma se encarga de
realizar una modificación orgánica, ya que con la creación de una Procuraduría
Delegada para la protección de los derechos políticos y de la oposición, bajo
la dirección del Procurador General de la Nación, se eliminarían las funciones
asignadas al Consejo Nacional Electoral por el constituyente primario (Art.
265.6 Superior[375]). Por
lo que el mencionado artículo 30 del PLEEO resulta contrario a dicho mandato
constitucional, y en el mismo sentido conlleva a generar una duplicidad de
funciones entre las entidades mencionadas.
683. En efecto, como ya lo
ha señalado esta Corte, a pesar de la conformación política del Consejo
Nacional Electoral, éste debe desempeñar sus labores con neutralidad, como
garantía de las instituciones democráticas y de la confianza ciudadana en
éstas, así:
“De la imparcialidad de la
organización electoral y del efectivo cumplimiento de las normas sobre
elecciones, partidos, movimientos y derechos de la oposición, depende la
vigencia de las instituciones democráticas y la confianza que en su recto
discurrir puedan tener los ciudadanos y diferentes actores de la vida política.
Como quiera que el Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo una serie de
funciones en cada una de estas materias y que su integración refleja la
composición política del Congreso, es conveniente y justo que los partidos y
movimientos minoritarios participen en su conformación, de modo que se
garantice con su presencia, aún más, la completa neutralidad de la organización
y de las autoridades electorales frente a las controversias y eventos
políticos”[376].
684.
Por lo cual, es dado concluir que corresponde al
Consejo Nacional Electoral velar por los derechos de las minorías políticas, en
el marco de la más completa neutralidad frente a las controversias y eventos
políticos que se le presenten en el marco del PLE Estatuto de la Oposición.
685.
Por lo demás, en cuanto al parágrafo transitorio del
artículo 30 concede precisas facultades al Presidente de la República, por el
término de seis (6) meses, para reformar la Procuraduría General de la Nación
en los aspectos estrictamente necesarios, para la entrada en funcionamiento de
la Procuraduría Delegada para la protección de los derechos políticos y de la
oposición. Sobre el particular, constata la Corte que dicha facultad
transitoria y extraordinaria no se puede enmarcar en las facultades previstas
en el numeral 10 del artículo 150 Superior, por lo cual, corresponde a la Corte
declarar su inexequibilidad.
686.
En múltiples ocasiones esta
Corte se ha pronunciado respecto del otorgamiento de facultades extraordinarias
Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley[377]. Sin embargo, la
jurisprudencia reiterada de esta Corte ha considerado que ello debe hacerse de
forma excepcional, en la medida en que afecta gravemente las competencias del
Congreso de la República, disminuye la deliberación pluralista propia del
órgano legislativo y acentúa los poderes del Presidente de la República, de
manera tal que esta Corte debe ser especialmente estricta a la hora de
adelantar el examen de validez de disposiciones de este tipo. Al respecto,
señala la Corte:
“La
jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que esta forma de habilitación
extraordinaria plantea ventajas pero a su vez implica riesgos. Así, de un lado,
resulta útil para la regulación de temas particularmente complejos por su
contenido técnico, acelera la expedición de normas con fuerza de ley cuando
resulta necesario para conjurar crisis, o facilita ajustes atendiendo razones
de conveniencia pública. Pero, de otro lado, su utilización excesiva debilita
el principio democrático ante el empobrecimiento de la deliberación al interior
del Congreso, relativiza el principio de separación de poderes y acentúa el
carácter presidencialista del régimen político[378].
“Teniendo
en cuenta lo anterior, la Carta Política establece exigentes requisitos
para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales
pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco[379],
ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva
exclusiva del Congreso; (ii) la
aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de los
miembros de una y otra Cámara; (iii) el
Congreso no puede otorgarlas motu
proprio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el
Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros[380];(iv) el término máximo por el
cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o
por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en
cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno
en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser
claras y precisas”[381].
687. En efecto, no se
encuentra evidencia que una necesidad o conveniencia pública que lleve a que se
confieran estas facultades al Presidente de la República, más aun, cuando el
propio legislador creó la Procuraduría Delegada para la protección de los
derechos políticos y de la oposición. Adicionalmente, no se evidencia con
claridad y precisión el sentido y el alcance de dichas facultades extraordinarias,
sino que estas resultan imprecisas, lo que se encuentra proscrito por la
jurisprudencia constitucional[382].
Finalmente, la Constitución Política en el artículo 150-10, establece que
dichas facultades deben ser solicitadas expresamente
por el gobierno nacional, lo cual no ocurre en el presente caso, sino que el
Congreso de la República renuncia, en favor del Presidente, el ejercicio de su
competencia constitucional de legislar[383].
688. Con base en lo
anteriormente expuesto, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del
artículo 30 del PLEEO. No obstante dicha declaratoria de inexequibilidad,
observa la Corte que según lo dispone el numeral 8º del artículo 277 de la
Constitución, el Procurador General de la Nación deberá rendir anualmente
informe de su gestión al Congreso. En concordancia con lo anterior, el artículo
254 de la Ley 5 de 1992 establece la obligación de que el Procurador General de
la Nación presente un informe anual de gestión ante el Congreso de la
República. Asimismo, el parágrafo de dicho artículo señala que éstos deberán
presentarse dentro de los primeros quince (15) días de cada legislatura, por lo
que no puede entenderse con esta declaratoria de inexequibilidad que dicha
obligación no debe ser cumplida por la Procuraduría General de la Nación.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
689. Con fundamento en las
anteriores consideraciones, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del
artículo 30 del PLEEO.
c.
Artículo 31:
Problemas jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su
constitucionalidad
(i)
Artículo 31
“Artículo 31. Seguridad para los
miembros de las organizaciones políticas que se declaren en oposición. En
el marco del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, el
Gobierno nacional estructurará programas de protección y seguridad con enfoque
diferencial y de género para los directivos y miembros de las organizaciones
políticas declaradas en oposición.
Parágrafo. En cada periodo
de sesiones ordinarias, el Procurador General de la Nación y el Defensor del
Pueblo presentarán, respectivamente, un informe a cada una de las cámaras del
Congreso de la República sobre el cumplimiento de los derechos establecidos en
este Estatuto y un balance sobre las garantías de seguridad en relación con los
derechos a la vida e integridad personal de los miembros de las organizaciones
políticas declaradas en oposición. Además se deberán analizar el cumplimiento
de las medidas tendientes a garantizar la participación equilibrada entre
hombres y mujeres.
Dichos informes deberán ser
sustentados por el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo
ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para lo cual deberá fijarse fecha
a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes a su presentación. En
esa sesión, los congresistas podrán formular preguntas y observaciones a los
informes del Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo, quienes
deberán dar respuesta a las mismas de forma inmediata”.
(ii)Intervenciones
§
Intervenciones oficiales
690. De acuerdo con la
Defensoría del Pueblo, este artículo incluye tres nuevas funciones a cargo de
la Defensoría que sobrepasan su capacidad institucional y presupuestal. Estas
funciones consisten en (i) presentar un balance sobre las garantías de
seguridad sobre los miembros de las organizaciones políticas declaradas en
oposición; (ii) pronunciarse acerca del cumplimiento de los derechos
establecidos en el estatuto y (iii) analizar el cumplimiento de las medidas
encaminadas a garantizar la protección equilibrada entre hombres y mujeres. En
cuanto a la primera, la Defensoría del Pueblo manifiesta que, producto del
Acuerdo Final, se encuentra en proceso de implementación de tal deber.
691. Sin embargo, la
Defensoría se opone a la creación de las siguientes dos funciones. En primer
lugar, porque considera que el cumplimiento de los derechos de la oposición
debe ser garantizado por las autoridades electorales (art. 265.6 Superior) y,
en segundo lugar, por considera que no cuenta con los instrumentos suficientes
para cumplir con esta función. En adición a ello, pone de presente que se puede
presentar una duplicidad de funciones, pues el artículo 30 del PLE Estatuto de
la Oposición crea, al interior de la Procuraduría General de la Nación, la
Procuraduría Delegada para la Protección de los Derechos Políticos y de la
Oposición. Por último, señala que la
Defensoría del Pueblo presenta, en virtud del artículo 282 Superior, un informe
ante el Congreso de la República.
692.
En razón de lo anterior, la Defensoría del Pueblo
solicita que se declare la constitucionalidad condicionada del artículo 31,
bajo el entendido que la función particular de rendir un informe al Congreso
dictada en la norma se subsumiría dentro de la función constitucional genérica
del artículo 282 Superior y, que se exhorte al Gobierno Nacional y al Congreso
para que incluya las partidas presupuestales que permitan la ejecución de
nuevas funciones que le fueron otorgadas a la Defensoría del Pueblo en este
artículo.
§
Intervenciones de organizaciones internacionales
693. El NIMD en su intervención al referirse a la
protección de los derechos de la oposición contenida en los artículos 28, 29,
30 y 31, considera que éstos no solo se encuentran amparados por la
Constitución, sino que persiguen fines constitucionales legítimos, como lo es
la preservación de la integridad de los partidos y movimientos políticos, de
modo que solicita que los mismos sean declarados exequibles.
(iii)
Concepto del Procurador General de la Nación
694.
Por su parte, en relación
con los asuntos regulados en los artículos 28 a 31 del PLE Estatuto de la
Oposición, afirma en su concepto que dichos artículos incorporan medidas que se
encuentran inescindiblemente ligadas con la obligación de crear un Estatuto de
la Oposición.
(iv)
Problemas jurídicos
695.
Debe determinar la Corte, si el mencionado artículo se
adecua a las disposiciones constitucionales, en especial, definir si se está
frente a un caso particular de control político o de control público. Así como
definir, ¿si se ajusta a los mandatos constitucionales la creación de programas
de protección y seguridad con enfoque de género para los directivos y miembros
de las organizaciones políticas declaradas en oposición?
(v) Consideraciones
de la Corte
El derecho fundamental a la seguridad personal
696. La Constitución
Política, a partir de su preámbulo, y especialmente en los artículos 2 y 11,
consagra la vida como un derecho fundamental que debe ser protegido por el
ordenamiento constitucional. De manera particular, el artículo 2º de la Carta
señala que “las autoridades de la
República están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades (…)”.
697. El deber de
protección de la vida y la integridad personal, se encuentra previsto no solo
en la Constitución Política, sino también en diferentes tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[384]. En
ellos se instituyó, como mandato superior de obligatorio cumplimiento para
todas las autoridades del Estado, la realización de actividades tendientes a
lograr las condiciones para la pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida
e integridad de los ciudadanos[385].
Asimismo, se ha advertido que el Estado y en particular las autoridades
públicas, están obligadas no solo a abstenerse de vulnerar la vida e integridad
personal de los asociados, en lo que se conoce como deberes de respeto, sino
también a evitar que terceras personas los afecten (deberes de protección)[386]. Con
base en estos últimos, se ha desarrollado la noción de seguridad personal.
698. La jurisprudencia constitucional[387] ha establecido que la
noción de seguridad personal se proyecta en tres dimensiones distintas: (i)
como un valor constitucional[388], (ii) como un derecho
colectivo[389] y
(iii) como un derecho individual de rango fundamental[390].
699. En relación con la seguridad personal como derecho individual de rango
fundamental, la Corte ha señalado que su contenido se encamina a la protección
de la vida y de la integridad personal de quien lo invoca[391], razón por la cual:
“(…) faculta a las personas para
recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que
estén expuestas a riesgos que no
tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos (sic) los niveles
soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el
derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad
ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a
las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos
fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta
la primacía del principio de equidad.”[392]
700. En lo que respecta a
la faceta de derecho individual, la Corte, en un reciente
pronunciamiento[393], precisó de aquí se
deriva la posibilidad de exigir de parte del Estado acciones positivas para
conjurar una amenaza concreta contra la seguridad personal, destacando que tal
actividad procede cuando se ha identificado un riesgo excepcional, es decir,
aquellos que “no tiene el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los
niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”[394].
701. Sobre este punto, la
Corte ha indicado que se trata de un mandato que se intensifica cuando se está
frente a personas que por su actividad, están expuestas a un nivel de amenaza
mayor. En este sentido, ha expresado que:
“(…) el derecho fundamental a
la seguridad personal adquiere especial relevancia cuando es invocado por
sujetos que con ocasión de su pertenencia a ciertos grupos minoritarios están
sometidos a riesgos desproporcionados, como es el caso de defensores de
derechos humanos, minorías étnicas, líderes de oposición y/o minorías
políticas. En estos eventos se amplía considerablemente el espectro de
derechos fundamentales involucrados, a tal punto que su amenaza compromete
seriamente la vigencia del sistema democrático”[395].
(Subrayado fuera del texto original).
702. En síntesis, como se vio, la jurisprudencia constitucional ha reconocido el
carácter fundamental de los derechos a la vida y a la seguridad personal. En
relación con este último, se ha determinado que el Estado debe provisionar
efectivamente las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la
existencia de las personas en sociedad, de tal manera que no sean expuestas a
riesgos extraordinarios de recibir daños en su contra. En ciertas ocasiones,
este deber de protección del Estado se intensifica cuando se está
ante sujetos que están expuestos a mayores amenazas, como lo es el caso de
líderes y miembros de las colectividades en oposición, frente a quienes el
Estado debe prestar especial atención y quienes deben tener un apoyo
institucional para garantizar el ejercicio pleno de sus derechos.
703.
El
artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición contiene ciertas disposiciones que
buscan garantizar la seguridad para los miembros de las organizaciones
políticas que se declaren en oposición. En este sentido, establece que, en el
marco del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, el
Gobierno deberá estructurar “programas de
protección y seguridad con enfoque diferencial y de género para los directivos
y miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición”.
704.
Sumado
a esto, este artículo contiene un parágrafo que establece que (i) el Procurador
General de la Nación deberá presentar un informe a cada una de las cámaras del
Congreso de la República sobre el cumplimiento de los derechos establecidos en
este Estatuto; y (ii) el Defensor del Pueblo deberá presentar un balance sobre
las garantías de seguridad en relación con los derechos a la vida e integridad
personal de los miembros de las organizaciones declaradas en oposición. Sumado
a esto, la disposición señala que, en ambos casos, se deberá analizar el
cumplimiento de las medidas tendientes a garantizar la participación
equilibrada entre hombres y mujeres y que dichos informes deberán ser
sustentados ante cada una de las Cámaras dentro de los quince (15) días
siguientes a su presentación, dándosele la oportunidad a los congresistas de
formular preguntas y observaciones sobre los mismos.
705.
Para
esta Corte, las disposiciones establecidas en el primer inciso del artículo 31
del PLE Estatuto de la Oposición se encuentran ajustadas a la Constitución, en
la medida en que buscan garantizar el derecho fundamental a la seguridad
personal de los directivos y miembros de organizaciones declaradas en
oposición, quienes, por esta situación, se encuentran expuestos a mayores
amenazas, haciendo necesario el diseño de una estrategia específica, con
enfoque diferencial y de género, que permita la protección efectiva los
derechos fundamentales de estas personas.
706.
Como
lo establece su articulado, el Gobierno nacional deberá estructurar estos
programas de protección y seguridad con base en el Decreto Ley 895 de 2017 “Por el cual se crea el Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política”, cuyo artículo 16 determina que
la Unidad Nacional de Protección será la encargada de articular dichos
programas[396]. Sobre el particular,
debe tenerse en cuenta que mediante la sentencia C-555 de 2017, esta Corte se
pronunció sobre la constitucionalidad del Decreto antes mencionado,
determinando que su artículo 16 se encontraba ajustado a la Carta, en la medida
en que el propósito preventivo en cabeza de las autoridades se establece como
un deber de especial protección de la seguridad encomendado a la Unidad
Nacional de Protección que debe ser entendido:
“(…) dentro
del propósito de dar cumplimiento a los lineamientos de política pública,
relacionados con las garantías de seguridad para el ejercicio de la política,
también definidos y desarrollados por la Instancia de Alto Nivel y en
concordancia con el Estatuto de la Oposición, dando alcance así a la
materialización y efectividad que surge de la obligación del Estado frente a la
adopción de medidas necesarias a efectos de articular adecuadamente el
funcionamiento de esa modalidad especial de seguridad, garantizando el pleno
ejercicio de los derechos de quienes participen en política”[397].
707.
De
este modo, considera la Corte que las disposiciones contenidas en el primer
inciso del artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición son constitucionales,
reiterando lo establecido en la sentencia C-555 de 2017, mediante la cual se
declaró la exequibilidad del artículo 16 del Decreto Ley 895 de 2017, en la
misma se señaló que las medidas de seguridad otorgadas a la oposición encuentra
asidero “en los valores que identifican
la democracia participativa y pluralista, con el claro propósito de estimular
el ejercicio de la oposición que de forma natural correspondería al respeto por
el disentimiento, la fiscalización, y la crítica fundamentada propia de la
democracia, en razón a que la participación en política de los miembros de los
grupos alzados en armas en contra del Estado es una consecuencia de un proceso
de paz por medio del cual se busca incorporar a estos grupos a la democracia y
sus formas pacíficas”.
708.
Por
su parte, frente al parágrafo del artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición,
esta Corte considera que el mismo se encuentra ajustado a la Constitución, en
la medida en que busca regular un dispositivo que tiene una naturaleza
meramente informativa, correspondiendo a un desarrollo concreto del control
público.
709.
Como
se desprende del texto analizado, esta disposición busca que el Congreso de la
República obtenga (i) un informe sobre el cumplimiento de los derechos
establecidos en el Estatuto; y (ii) un balance sobre las garantías de seguridad
en relación con los derechos a la vida e integridad personal de los miembros de
las organizaciones políticas declaradas en oposición, los cuales deben incluir
un análisis sobre el cumplimiento de las medidas tendientes a garantizar la
participación equilibrada entre hombres y mujeres.
710.
En
criterio de esta Corte, la presentación de estos informes no tiene por objeto
cuestionar, formular juicios de valor o endilgar responsabilidad política
alguna sobre el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo, sino
únicamente buscan informar al Congreso de la República sobre aspectos
particulares en relación con la garantía de los derechos de la oposición en
Colombia.
711.
En
relación con los asuntos sobre los que recae la obligación de presentar estos
informes, debe resaltarse que la Constitución establece de manera general la
función en cabeza del Procurador General de la Nación (art. 277.2 Superior) y el
Defensor del Pueblo (art. 282 Superior), de proteger y asegurar la efectividad
de los derechos de los ciudadanos. Asimismo, en los artículos 277.8[398]
y 282.7[399] de la Carta, se señala el
deber de éstos de presentar informes, el cual es reiterado en el artículo 254
de la Ley 5ª de 1992, según el cual el Procurador General de la Nación está
obligado a presentar un informe anual de su gestión y el Defensor del Pueblo
deberá presentar informes sobre el cumplimiento de sus funciones, en ambos
casos, dentro de los primeros 15 días de cada legislatura ordinaria.
712.
Con base en lo anterior, esta Corte considera que,
contrario a lo sostenido por la Defensoría del Pueblo en su intervención, las
funciones establecidas en el parágrafo del artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición,
lejos de constituir funciones nuevas para el Ministerio Público, se enmarcan
dentro de las funciones generales de protección, promoción, ejercicio y
divulgación de los derechos en cabeza del Procurador General de la Nación y el
Defensor del Pueblo. Por ello, éstas deben ser ejercidas sin perjuicio de las
atribuciones del Consejo Nacional Electoral consagradas en el artículo 265.6 de
la Carta.
713.
De este modo, la Corte manifiesta que, debido a que la
presentación de informes consagradas en este artículo versa sobre funciones que
de antemano se encontraban en cabeza del Procurador General de la Nación y el
Defensor del Pueblo, la presentación de los mismos deberá hacerse en
consonancia con lo dispuesto en los artículos 277.8 y 282.7 de la Constitución,
así como en el artículo 254 de la Ley 5 de 1992, dentro de los primeros 15 días
de cada legislatura.
714.
Así mismo, respecto del segundo
inciso del parágrafo del artículo bajo estudio, el cual establece la obligación
de sustentar dichos informes ante las Plenarias de cada una de las Cámaras
dentro de los 15 días siguientes a su presentación, en una sesión donde los
congresistas podrán formular preguntas y observaciones a los informes del
Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo, quienes deberán dar
respuesta a las mismas de forma inmediata. Sobre una cuestión similar, al ser
consultado el Consejo de Estado, esta entidad manifestó que[400]:
“Algunos de los funcionarios que tienen la obligación de presentar
informes sobre el cumplimiento de sus deberes, pueden ser citados a las
plenarias o a las comisiones permanentes, con el fin de explicar dichos
informes o responder interrogatorios relacionados con asuntos de su
incumbencia. Pero otros funcionarios (Presidente de la República, Procurador
General de la Nación, Contralor General de la República, Defensor del Pueblo),
no se encuentran en la lista correspondiente de los empleados oficiales que
pueden ser objeto de citación para efectos de absolver los cuestionarios
escritos que les sean formulados, ni supuestamente, para responder a
interrogatorios verbales.
De manera que la obligación de rendir informes escritos al Congreso, no
implica necesariamente la comparescencia (sic) del informante a las plenarias
para que a su vez proceda a rendir informes verbales en relación con los
mismos. Para que la plenaria pueda proceder en este último sentido, o en su
caso la respectiva Comisión Permanente, será menester que así lo disponga
expresamente la Constitución o la ley. De lo contrario, el informe escrito tendrá
su propia autonomía y, por ende, habrá que considerarlo desligado del
procedimiento de citación”.
715. En esa medida, la
Corte considera que esta disposición contiene una regulación que, por un lado,
se enmarca dentro de la reglamentación de presentación de informes consagrada
en los artículos 254 – 260 de la Ley 5ª de 1992 y, por el otro, es compatible
con la reglamentación contenida en los artículos 233-236 del reglamento del
Congreso sobre las citaciones en general.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
716. Con base en lo
anterior, esta Corte encuentra que el artículo 31 del PLE Estatuto de la
Oposición es exequible.
Artículo 32: Tema –Pérdida de los derechos de la oposición
a.
Artículo 32
“CAPÍTULO V
Disposiciones finales
Artículo 32. Pérdida
de derechos de la oposición. Los derechos reconocidos en esta ley a las
organizaciones políticas se mantendrán mientras esté vigente la declaración de
oposición. En caso contrario se perderán.
En consecuencia, la
Autoridad Electoral cancelará el correspondiente registro como organización
política de oposición, reliquidará la financiación correspondiente y reasignará
los espacios en radio y televisión. Las corporaciones públicas de elección
popular elegirán nuevo miembro de la mesa directiva y se remplazará la participación
en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores”.
b.
Intervenciones
717. No se recibieron
intervenciones específicas sobre la inexequibilidad, o exequibilidad
condicionada de la presente disposición. Así, destaca la Corte que los
argumentos formulados por los intervinientes, sobre los cuales se sustenta su
exequibilidad, se enmarcan dentro de los argumentos esbozados por estos y
reseñados en el análisis de los artículos 1 a 5 del PLEEO.
c.
Problemas jurídicos
718.
¿La previsión de las consecuencias por la pérdida de
la vigencia de la declaratoria de oposición de los partidos políticos se ajusta
a los mandatos constitucionales, y hace parte del margen de configuración del
legislador estatutario?
d.
Consideraciones de la
Corte
719.
En el capítulo de disposiciones finales, el artículo
32 del proyecto de ley se concentra en regular la pérdida de derechos de la
oposición. Para tal efecto, el inciso primero de la norma, prescribe: “Los derechos reconocidos en esta ley a las
organizaciones políticas se mantendrán mientras esté vigente la declaración de
oposición. En caso contrario se
perderán”.
720.
La Corte considera que la disposición precitada es
compatible con la Constitución, debido a que su contenido se encuentra
comprendido dentro del margen de configuración del que dispone el Congreso para
regular el ejercicio de la oposición política. En efecto, la determinación del
supuesto bajo el cual se pierden los derechos políticos, son aspectos que el
legislador estatutario está en la libertad de desarrollar, en virtud, no solo
de la amplia competencia que le fue asignada por la Constitución en materia de
oposición política, sino también por la ausencia de un mandato constitucional
referente a la pérdida de dichos derechos. Así, si el Congreso es competente
para dictar la ley estatutaria sobre el estatuto de la oposición, lo es
igualmente para establecer los hechos bajo los cuales se pierden los derechos
al momento en el que pierda vigencia la declaración, lo anterior, con miras a
alinear los incentivos y garantizar la efectividad del estatuto.
721.
En ese sentido, cabe resaltar, de un lado, que el
artículo 112 de la Constitución consagra los elementos básicos de la oposición
política, reconoce a los actores políticos que están legitimados para ejercerla
y establece las garantías o derechos que a ella se adscriben, y de otro, que
ese mismo precepto, en concordancia con lo previsto en el literal c del
artículo 152 Superior, confiere al legislador la competencia para reglamentar “íntegramente” la materia por medio de
ley estatutaria, incluido la declaración de oposición, y la pérdida de los
derechos ante la falta de vigencia de la misma.
722.
Cabe resaltar que como se indicó en la sección II.G(a), el ejercicio
adecuado de la oposición política, implica el cumplimiento del deber por parte
de las organizaciones políticas de optar por declararse en oposición,
independencia o gobierno, fortaleciendo de esta forma los principios de
pluralidad y participación, propios del sistema democrático. Lo anterior,
permite y facilita a la ciudadanía tener una claridad sobre las verdaderas
propuestas, programas y posiciones. Por lo cual, encuentra razonable la Corte
que ante la pérdida de vigencia de la declaración de oposición, la misma
conlleve a la pérdida de los derechos reconocidos en el proyecto de ley para
aquella organización política que hubiese revocado su declaración. Así, el
legislador dentro de su margen de configuración, y la integralidad del estatuto
de oposición, puede definir las consecuencias derivadas de la pérdida de los
derechos, a saber, “[l]a Autoridad
Electoral procederá a cancelar el correspondiente registro como organización
política de oposición, reliquidar la financiación correspondiente y reasignar
los espacios en radio y televisión. Las corporaciones elegirán nuevo miembro de
las mesa directiva y se remplazará la participación en la Comisión Asesora de
Relaciones Exteriores”.
723.
Por lo demás, considera la Corte que dichas
consecuencias no pueden ser tenidas como contrarias a la autonomía que rige a
las organizaciones políticas, así como tampoco contraria a la libertad de
asociación de dichas organizaciones, como se señaló en el artículo 6 del PLEEO,
las organizaciones políticas deben optar por una de las formas de declaración
allí previstas, reconociendo así el sustento constitucional a la capacidad de
dichas organizaciones de autorregular sus propios intereses, decisiones, dando
estricta aplicación a los principios y postulados que rigen su actividad. De la
misma forma, teniendo en cuenta que tanto la normatividad como la
jurisprudencia constitucional, han permitido una mayor intervención en la
actividad de las organizaciones políticas, la Corte considera que en este caso
las medidas operativas e instrumentales que prevé el artículo 32 en su inciso
2º, gozan de legitimidad en la medida en la que permiten alcanzar la finalidad
de fortalecimiento de las agrupaciones políticas (preservar el principio de
transparencia de las agrupaciones políticas), alcanzar mayores niveles de
representación democrática (mantener las verdaderas alternativas de poder,
dotadas de garantías institucionales y de seguridad), y permite con los efectos
el establecimiento de regímenes de control y sanción, que sirvan de desestimulo
para la cooptación del sistema político por parte de actores ilegales (sostiene
el principio de pluralismo y derecho al disenso que protege la declaración en
oposición).
e.
Decisión sobre la
constitucionalidad del artículo 32
724.
Con base en las razones expuestas, la Corte encuentra
que los elementos normativos que se desprenden de la disposición examinada son
una manifestación del amplio margen de configuración legislativa que el
Congreso tiene en la materia. En consecuencia, la Corte procederá a declarar
exequible el artículo 32 del PLEEO.
Artículo 33: Tema: Vigencia y derogatorias
a.
Artículo 33
“Artículo 33. Vigencia y
derogaciones. La presente ley rige a partir del veinte (20) de
julio de 2018 y deroga todas las disposiciones que le sea contrarias, en
especial los artículos 32 a 35 y 50 de la Ley 130 de 1994”.
b.
Intervenciones
725. No se recibieron
intervenciones específicas sobre la inexequibilidad, o exequibilidad
condicionada de la presente disposición. Así, destaca la Corte que los
argumentos formulados por los intervinientes, sobre los cuales se sustenta su
exequibilidad, se enmarcan dentro de los argumentos esbozados por estos y
reseñados en el análisis de los artículos 1 a 5 del PLEEO.
c.
Concepto de la
Procuraduría General de la Nación
726.
Afirma la Procuraduría que
la norma del PLE Estatuto de la Oposición relacionada con la vigencia es
constitucional por cuanto utiliza una fórmula tradicionalmente empleada para
dicho fin, es decir, la producción de efectos normativos a partir de su
publicación.
d.
Problemas jurídicos
727.
Corresponde a la Corte analizar, ¿si el artículo 33
del PLEEO, se ajusta o no a los mandatos constitucionales?
e.
Consideraciones de la
Corte
728. El artículo 33 del
PLEEO prevé que la ley rige a partir del veinte (20) de julio de 2018 y deroga
todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los artículos 32 a
35 y 50 de la Ley 130 de 1994.
729. Para la Corte es dado
concluir que el legislador estatutario en ejercicio de sus competencias puede
establecer el momento a partir del cual entra en vigencia la ley. La Corte ha
reiterado que esta potestad puede ser ejercida “[e]xpidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este
asunto (siempre y cuando el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de
la ley respectiva la fecha de vigencia), o incluyendo en la misma un precepto
donde expresamente señale la fecha en que ésta comienza a regir”[401]. En
esta oportunidad, el artículo 33 del PLEEO implementa la segunda alternativa,
señalando que la fecha de entrada vigencia de la ley será a partir del veinte
(20) de julio de 2018, lo cual, además de enmarcarse en la potestad de
configuración del legislador, respeta el principio de sostenibilidad
financiera, y permitiendo que en el período restante a la fecha de inicio de la
legislatura del veinte (20) de julio de 2018, se realicen los ajustes y
modificaciones a nivel de las organizaciones políticas. De igual forma, precisa
la Corte que sólo a partir de la inscripción de la declaración política se
harán exigibles los derechos previstos en el PLEEO (Art. 9 del PLEEO), por lo
cual, es claro que sólo serán exigibles los derechos si dentro del mes
siguiente al inicio del Gobierno se realiza la inscripción mencionada, y que
dicho mes se ajustará según el nivel nacional o territorial. Por ejemplo, la
declaración política a nivel nacional deberá realizarse a más tardar el siete
(7) de septiembre de 2018, y así deberá ajustarse cada cuatrienio, y en el caso
del nivel territorial deberá realizarse dentro del mes siguiente al primero
(1º) de enero de 2020 y así ajustarse a cada período electoral en el
territorio.
730. Unido a ello, la
norma objeto de análisis acoge una modalidad mixta de derogatoria, al
prescribir que con su entrada en vigencia suprimirá del ordenamiento jurídico
no solo aquellas disposiciones que le sean contrarias -derogatoria tácita-,
sino también los artículos 32 a 35 y 50 de la Ley Estatutaria 130 de 1994
-derogatoria expresa-. La Corte encuentra que ningún cuestionamiento de
constitucionalidad cabe al precepto objeto de análisis, dado que en ejercicio
de sus competencias el legislador estatutario replica la fórmula común de
derogatoria tácita, al tiempo que suprime formal y específicamente los
referidos artículos de la Ley Estatutaria 130 de 1994, que se ocupaban de
regular la materia desarrollada por la nueva ley de naturaleza estatutaria.
731. Adicionalmente,
destaca la Sala que los artículos 32 a 35 y 50 de la Ley 130 de 1994, tenían
como fin el dictar " el estatuto
básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su
financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones",
por lo cual, en dichos artículos se incluyeron ciertas disposiciones de
protección a la oposición política, como lo es la definición de oposición (art.
32), la posibilidad de acceso de la oposición a información y documentación
oficiales, salvo los sometidos a reserva (art. 33), el acceso de la oposición a
los medios de comunicación del Estado (art. 34), y el derecho de los partidos y
movimientos políticos que no participen en el gobierno a ejercer la réplica en
los medios de comunicación del Estado, frente a tergiversaciones graves y
evidentes o ataques proferidos por el Presidente de la República, los ministros
o los jefes de los departamentos administrativos cuando haya sido con
utilización de los mismos medios (art. 35). Por su parte, el artículo 50
dispone que los derechos de la posición política serían los mismos en el nivel
nacional y territorial.
732. Manifiesta la Sala
que frente a la derogatoria de tales artículos en modo alguno puede alegarse un
déficit de protección de las organizaciones políticas declaradas en oposición,
en la medida en que el presente PLEEO se da en desarrollo del mandato
constitucional de artículo 112 superior de “reglamentar
íntegramente la materia”, y como se ha analizado en la presente sentencia,
no sólo este PLEEO define el sentido y el alcance de la garantía institucional
de la oposición política a nivel nacional y territorial, los derechos que le
van aparejados como el de réplica y acceso a la información, sino que
desarrolla cada uno de los contenidos que el constituyente previó que debía
tener un estatuto de la oposición.
733. En efecto, al hacer
la Corte la revisión previa de la Ley 130 de 1994, señaló que aunque resultaba
constitucional que en una ley sobre partidos políticos y de rango estatutario,
se desarrollaran ciertas materias relacionadas con el ejercicio de la oposición
política, en todo caso, por medio de una ley estatutaria debería hacerse una
regulación integral del tema en un estatuto de la oposición, que cumpliera con
el mandato constitucional del artículo 112 Superior, así señaló la Corte que:
“El régimen jurídico de los partidos y movimientos que integra en un
mismo cuerpo normativo las reglas que les dan su fisonomía propia y las que
gobiernan los derechos políticos de la oposición, refleja bien la realidad
dialéctica del fenómeno de la política democrática. Los partidos y movimientos
que en un momento dado participan en la actividad de los órganos del Estado,
pueden luego estar colocados en la oposición y desde allí ejercer la crítica y
fiscalización a los actos que de éstos emanan. El proceso político democrático,
por otra parte, integra en su seno de manera permanente esta bipolaridad y en
él confluyen los actos de acción y afirmación del poder como también los de
oposición y lucha al mismo. No peca contra la sindéresis, pues, la ley
estatutaria que al regular el sistema de los partidos deja sentadas reglas
sobre el estatuto del derecho de la oposición, con miras a su consolidación
jurídica y a su vigencia práctica. La Constitución no se opone a su tratamiento
unitario. El estatuto de la oposición debe ser desarrollado en una ley
estatutaria que regule íntegramente la materia (CP art. 112) y, justamente, el
proyecto que se examina tendrá la naturaleza y el rango de ley estatutaria
cuando se sancione y, de otro lado, pretende regular de manera completa esta
específica materia. Adicionalmente, desde el punto de vista formal, el artículo
152-c de la CP atribuye al Congreso una competencia unitaria en punto a
"organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto
de la oposición y funciones electorales"[402].
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la
Corte al analizar el examen del contenido material de esta disposición, no
encuentra reproche constitucional alguno.
f.
Decisión sobre la
constitucionalidad del artículo 33
734.
Por las anteriores razones, la Corte observa que el
contenido normativo del artículo 33 del PLE Estatuto de la Oposición Política
se ajusta a la Constitución y en consecuencia, lo declarará exequible.
Acorde con las precisiones y
declaraciones de la Corte, contenidas en la Sección II.G de la presente sentencia, se
incorpora en un anexo el texto del PLE Estatuto de la Oposición, el cual
incluye lo declarado exequible de conformidad con la parte motiva, excluye lo
declarado inexequible, y refiere lo declarado exequible de manera condicionada.
Dicho anexo hace parte de la sentencia.
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, en cuanto
al procedimiento de formación y trámite legislativo, el Proyecto de Ley
Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, “Por medio del cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y
algunos derechos a las organizaciones políticas independientes”.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 9º, 11, 13, 14, 15,
16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 32 y 33 del
Proyecto de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, “Por medio del cual se adopta el Estatuto de
la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes”.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 2º, 7º, 8º y 10 del Proyecto de Ley
Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, salvo (i) la expresión “así como a los grupos significativos de
ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales con
representación en las corporaciones públicas de elección popular”,
contenida en la definición de organizaciones políticas del inciso primero del
artículo 2º, (ii) el inciso segundo y los numerales 1, 2 y 3 previstos en el
artículo 7º, (iii) el inciso segundo del artículo 8º; y (iv) los incisos
segundo y tercero del artículo 10, los cuales se declaran INEXEQUIBLES.
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 del Proyecto
de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, salvo la expresión “en partes iguales” contenida en el
inciso 1º del mencionado artículo, que se declara INEXEQUIBLE, y se sustituye por la expresión “de manera proporcional”, la cual deberá interpretarse conforme a
las reglas fijadas en el artículo 17 de la Ley 1475 de 2011.
QUINTO- Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 30 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 03/17
Senado–006/17 Cámara.
SEXTO.-
REMITIR al Presidente del Congreso de la República el Proyecto de Ley
Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, para que el texto sea ajustado de
acuerdo con lo dispuesto en la sección II.H de esta providencia, se firme por
los presidentes de ambas cámaras y se remita de inmediato a la Presidencia de
la República para los efectos del correspondiente trámite constitucional.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración
de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO FIVERA
Magistrada
Con salvamento
parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Impedimento
aceptado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHELSINGER
Magistrada
Impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
|
ANEXO
II.H. TEXTO DEFINITIVO DESPUÉS DE LA REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL -PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 03 DE
2017 SENADO, 006 DE 2017 CÁMARA |
|
por medio de la cual se adoptan el Estatuto
de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes. |
|
CAPÍTULO I Disposiciones generales |
|
Artículo 1°. Objeto. La presente ley
estatutaria establece el marco general para el ejercicio y la protección
especial del derecho a la oposición de las organizaciones políticas y algunos
derechos de las organizaciones independientes. |
|
Artículo 2°. Definiciones. Para efectos de
la presente ley, entiéndase por organizaciones políticas a los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica. Por Gobierno entiéndase, según corresponda, al nacional encabezado por
el Presidente de la República, y a las administraciones departamentales,
distritales y municipales, encabezadas por el respectivo gobernador, alcalde
distrital o municipal. Por Autoridad Electoral se entiende al Consejo Nacional Electoral o la
entidad que haga sus veces. Por réplica se entiende el derecho que le asiste a las organizaciones
políticas declaradas en oposición a responder y controvertir declaraciones
que sean susceptibles de afectarlas por tergiversaciones graves y evidentes
en los términos establecidos en el artículo 17 de la presente ley. |
|
Artículo 3°. Derecho fundamental a la oposición política.
De conformidad con los artículos 40 y 112 de la Constitución Política,
la oposición es un derecho fundamental autónomo que goza de especial
protección por el Estado y las autoridades públicas. |
|
Artículo 4°. Finalidades. La oposición política
permite proponer alternativas políticas, disentir, criticar, fiscalizar y
ejercer libremente el control político a la gestión de gobierno, mediante los
instrumentos señalados en el presente Estatuto, sin perjuicio de los derechos
consagrados en otras leyes. |
|
Artículo 5°. Principios rectores.
Las normas que establece el presente Estatuto deben interpretarse a partir,
entre otros, de los siguientes principios: a) Construcción de la Paz Estable y Duradera.
El Estatuto de Oposición aquí consagrado se soporta en el reconocimiento de
la legitimidad de la oposición política como elemento central de la
resolución pacífica de las controversias. b) Principio democrático. El derecho fundamental a
la oposición e independencia política es una condición esencial de la
democracia participativa y debe realizarse reconociendo los valores de la
convivencia, la tolerancia, la deliberación pública, la no estigmatización y
el respeto a las diferencias. c) Participación política efectiva. El Estado
garantizará a todas las organizaciones políticas el ejercicio de la
oposición, incluyendo la movilización y la protesta social. d)
Ejercicio pacífico de la deliberación política.
El proceso de reincorporación política de los actores en armas requiere el
respeto efectivo del derecho a la oposición política. e) Libertad de pensamiento y opiniones.
Las autoridades, las organizaciones políticas y la ciudadanía respetarán las
diferentes opciones ideológicas y opiniones políticas divergentes que surjan
del debate democrático. f) Pluralismo político. Las autoridades, las
organizaciones políticas y la ciudadanía respetarán las diferentes opciones
ideológicas y opiniones políticas divergentes que surjan del debate
democrático. g) Equidad de género. Las organizaciones
políticas, incluidas aquellas que se declaren en oposición, compartirán el
ejercicio de los derechos que le son propios entre hombres y mujeres, de
manera paritaria, alternante y universal. h) Armonización con los convenios y tratados internacionales.
Los derechos establecidos en este Estatuto se interpretarán de conformidad
con los tratados y convenios internacionales de derechos humanos ratificados
por Colombia, en especial la Convención Americana de Derechos Humanos. Dicha
interpretación se hará de la manera más amplia posible en función de
garantizar el ejercicio de los derechos políticos. i) Control Político: El ejercicio del control
político permitirá a las organizaciones políticas verificar y controlar las acciones
políticas y administrativas del gobierno. j) Diversidad étnica: Las organizaciones y/o
movimientos indígenas, afrodescendientes, raizales y palenqueras, gozarán del
respeto a sus diferentes posiciones culturales, ideológicas, cosmovisión y
opiniones políticas que surjan del debate democrático. |
|
Artículo 6°. Declaración política.
Dentro del mes siguiente al inicio del Gobierno, so pena de considerarse
falta al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio
por la Autoridad Electoral, las organizaciones políticas deberán optar por: 1. Declararse en oposición. 2. Declararse independiente. 3. Declararse organización de gobierno. Las organizaciones políticas que inscribieron al candidato electo como
Presidente de la República, gobernador o alcalde se tendrán como de gobierno
o en coalición de gobierno. En consecuencia, mientras dure su mandato no
podrán acceder a los derechos que se le reconocen a las organizaciones
políticas de oposición o independientes, en la presente ley. Parágrafo. Las organizaciones políticas podrán por
una sola vez y ante la Autoridad Electoral modificar su declaración
política durante el periodo de gobierno. |
|
Artículo 7°. Niveles territoriales de oposición política.
Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán
declararse en oposición, en cualquiera de los niveles de gobierno de que
trata el artículo 2° de esta ley. |
|
Artículo 8°. Competencia para efectuar la declaración política.
En el caso de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
la declaración política o su modificación se adoptará, en cada nivel
territorial, de conformidad con lo establecido en sus estatutos. Parágrafo transitorio. Las organizaciones
políticas deberán modificar sus estatutos y definir el mecanismo o
autoridades competentes para realizar la declaración política antes del
veinte (20) de julio de 2018. |
|
Artículo 9°. Registro y publicidad.
La declaración política o su modificación, deberá registrarse ante la
correspondiente Autoridad Electoral, o en su defecto ante la Registraduría
Distrital o Municipal según corresponda, quienes deberán remitirla de manera
oportuna a aquella, para su respectiva inscripción en el registro único de
partidos y movimientos políticos. A partir de la inscripción se harán
exigibles los derechos previstos en esta ley. La Autoridad Electoral publicará y actualizará en su página web las
respectivas declaraciones o modificaciones. |
|
Artículo 10. Representación de las organizaciones políticas para el
ejercicio y protección de los derechos de oposición e independientes.
Para el ejercicio de los derechos derivados de la declaración de oposición e
independencia, y para activar los mecanismos de protección, se tendrán como
representantes de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, a las autoridades territoriales y nacionales que definan sus
estatutos. |
|
CAPÍTULO II De los derechos de la oposición política |
|
Artículo 11. Derechos. Las organizaciones
políticas declaradas en oposición de que trata la presente ley, tendrán los
siguientes derechos específicos: a) Financiación adicional para el ejercicio de la oposición. b) Acceso a los medios de comunicación social del Estado o que hacen
uso del espectro
electromagnético. c) Acceso a la información y a la documentación oficial. d) Derecho de réplica. e) Participación en mesas directivas de plenarias de las corporaciones
públicas de elección
popular. f) Participación en la Agenda de las Corporaciones Públicas. g) Garantía del libre ejercicio de los
derechos políticos. h) Participación en la Comisión de Relaciones Exteriores. i) Derecho a participar en las herramientas de comunicación de las
corporaciones públicas
de elección popular. j) Derecho a la sesión exclusiva sobre el Plan de Desarrollo y
presupuesto. Parágrafo. Se promoverán garantías y mecanismos de
acciones afirmativas para que los partidos y movimientos sociales de los
pueblos indígenas y afrodescendientes accedan a los derechos reconocidos en
este artículo. |
|
Artículo 12. Financiación adicional para el ejercicio de la
oposición. Se apropiará una partida adicional
para el Fondo Nacional de Financiación Política, equivalente al cinco por
ciento (5%) del monto del financiamiento del funcionamiento permanente de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, con destino a las
organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional,
quienes internamente garantizarán el manejo de los recursos asignados de
acuerdo a los principios constitucionales y legales rectores del presente Estatuto.
Esta partida se distribuirá de manera proporcional entre todos ellas. Parágrafo 1°. De presentarse modificación a la
declaratoria de oposición al Gobierno nacional por parte de alguna
organización política, la misma deberá devolver los dineros no ejecutados al
Fondo Nacional de Financiación Política. Parágrafo 2°. Las autoridades competentes deberán
adelantar las medidas necesarias para asegurar la financiación en los
términos del presente artículo a partir del veinte (20) de julio de 2018. |
|
Artículo 13. Acceso a los medios de comunicación social del Estado
y los que hacen uso del espectro electromagnético.
Sin perjuicio de los espacios institucionales para la divulgación política
otorgados a todos los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, la Autoridad Electoral asignará entre las organizaciones políticas
con representación en las corporaciones públicas de elección popular que se
declaren en oposición, espacios adicionales en medios de comunicación social
del Estado y los que hacen uso del espectro electromagnético. Para radio y
televisión, se hará de la siguiente manera: a) Asignará, en cada canal de televisión y emisora, al menos 30
minutos mensuales en las franjas de mayor sintonía. b) Determinará la duración, frecuencia y fechas de emisión de los
espacios, con el apoyo técnico de la Autoridad Nacional de
Televisión y del Ministerio de las Tecnologías de Información y las
Comunicaciones, según sea el caso. c) Para el ejercicio de la oposición al Gobierno nacional, se
asignarán solamente en medios de comunicación con cobertura nacional. Para el
ejercicio de la oposición a nivel territorial, se asignarán espacios de
acuerdo a la cobertura y correspondencia de los medios con el nivel
territorial. d) El cincuenta por ciento (50%) del tiempo se asignará en partes
iguales, y el otro cincuenta por ciento (50%) con base en el número de
escaños que tenga cada organización en el Congreso de la República, las
asambleas departamentales y los concejos municipales o distritales, según
corresponda. e) El costo de los espacios será asumido con cargo al Presupuesto
General de la Nación, para lo cual se apropiarán anualmente las partidas
necesarias. f) Para las concesiones o títulos que se asignen, renueven o
prorroguen a partir de la vigencia de esta ley, los tiempos necesarios para
el cumplimiento de lo aquí ordenado constituye una obligación especial del
servicio a cargo de los concesionarios u operadores. g)
En los espacios otorgados para divulgación política en los medios de
comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro
electromagnético, las organizaciones políticas deberán garantizar la
participación paritaria entre hombres y mujeres; h) La Autoridad Electoral reglamentará la materia. |
|
Artículo 14. Acceso a medios de comunicación en instalación del
Congreso. En la instalación de las sesiones del Congreso
por parte del Presidente de la República, luego de la transmisión oficial,
las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional
tendrán un tiempo de veinte (20) minutos para presentar sus observaciones y
dar a conocer los planteamientos alternativos, en los mismos medios de
comunicación social utilizados para la transmisión oficial. De no ser posible
construir un acuerdo entre las organizaciones políticas declaradas en
oposición, el tiempo será distribuido en proporción a su representación en el
Congreso. Parágrafo. La Autoridad Electoral reglamentará la
materia, así como las condiciones en que este derecho pueda extenderse al
ejercicio de la oposición a las administraciones departamentales, distritales
y municipales, siempre garantizando condiciones de equidad y proporcionalidad
en relación espacios, tiempos y medios utilizados por los gobiernos locales. |
|
Artículo 15. Acceso a medios de comunicación en alocuciones
presidenciales. Cuando el Presidente de la República haga
alocuciones oficiales en medios de comunicación que usan el espectro
electromagnético, las organizaciones políticas declaradas en oposición al
Gobierno nacional, tendrán en el transcurso de las siguientes cuarenta y ocho
(48) horas, en los mismos medios, con igual tiempo y horario, espacios para
controvertir la posición del gobierno. Esta opción tendrá un límite de tres
veces en el año. De no ser posible construir un acuerdo entre las organizaciones
políticas declaradas en oposición, el tiempo será distribuido en proporción a
su representación en el Congreso. Parágrafo. La Autoridad Electoral reglamentará la materia,
así como las condiciones en que este derecho pueda extenderse al ejercicio de
la oposición a las administraciones departamentales, distritales y
municipales. |
|
Artículo 16. Acceso a la información y a la documentación oficial.
Las organizaciones políticas que se declaren en oposición tendrán derecho a
que se les facilite con celeridad, la información y documentación oficial,
dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la solicitud. Parágrafo. Lo anterior sin perjuicio de lo
contemplado en el artículo 258 de la Ley 5ª de 1992. |
|
Artículo 17. Derecho de réplica. Las
organizaciones políticas que se declaren en oposición tendrán el derecho de
réplica en los medios de comunicación social del Estado o que utilicen el
espectro electromagnético, frente a tergiversaciones graves y evidentes o
ataques públicos proferidos por el Presidente de la República, ministros,
gobernadores, alcaldes, secretarios de despacho, directores o gerentes de
entidades descentralizadas y por cualquier otro alto funcionario oficial. En
tales casos la organización política interesada en ejercer este derecho,
podrá responder en forma oportuna, y con tiempo, medio y espacio por lo menos
iguales al que suscitó su ejercicio, y en todo caso que garanticen una amplia
difusión. Cuando los ataques mencionados se produzcan en alocuciones o
intervenciones oficiales, haciendo uso de los espacios que la ley reserva
para este tipo de funcionarios en los medios de comunicación social del
Estado o que utilicen el espectro electromagnético, se solicitará la
protección del derecho en los términos establecidos en esta ley y se
concederá en condiciones de equidad para que el representante de la
organización de oposición pueda responder en forma oportuna, y con tiempos y
medios similares, y que en todo caso garanticen una amplia difusión. Cuando los ataques mencionados por una intervención o declaración de
los funcionarios enunciados, transmitida en los noticieros y programas de
opinión que se emitan en los medios de comunicación social del Estado, que
utilicen el espectro electromagnético, el medio de comunicación donde se
emitió la declaración deberá dar la oportunidad a la organización de
oposición afectada de responder y controvertir el ataque. Cuando el medio de
comunicación en el cual se haya emitido el ataque haya dado oportunidad de
respuesta, no procederá en ningún caso el derecho de réplica. Si el medio no concede la oportunidad de responder al afectado y quien
así se considere contacta al medio de comunicación, dentro de los tres días
siguientes a la emisión de las declaraciones, y éste se niega a permitir su
intervención, la organización de oposición afectada podrá acudir a la acción
de protección de los derechos de oposición en los términos del artículo 28 de
la presente ley. En todo caso, la réplica se otorgará con base en el principio de buena
fe y de forma oportuna, y con tiempo y
medio proporcionales, y en un espacio por lo menos similar al que suscitó su
ejercicio, y en todo caso que garantice una difusión amplia con respeto por
la libertad del noticiero o espacio de opinión para elaborar la respectiva
nota informativa o de opinión. Los contenidos completos de la réplica deben
estar disponibles en la versión electrónica de los medios de comunicación. |
|
Artículo 18. Participación en mesas directivas de plenarias de
corporaciones públicas de elección popular.
Las organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en
la correspondiente corporación pública, tendrán participación a través de al
menos una de las posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del
Congreso de la República, las asambleas departamentales, los concejos
distritales y de capitales departamentales. Los candidatos para ocupar la
plaza que le corresponda a la oposición solo podrán ser postulados por dichas organizaciones. La organización política que hubiese ocupado este lugar en las mesas
directivas no podrá volver a ocuparlo hasta tanto no lo hagan las demás
declaradas en oposición, salvo que por unanimidad así lo decidan. Esta representación debe alternarse en períodos sucesivos entre
hombres y mujeres. |
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Artículo 19. Participación en la Agenda de las Corporaciones
Públicas. Los voceros de las bancadas de las
organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la
respectiva corporación pública de elección popular, según sus prioridades y
de común acuerdo entre ellos, tendrán derecho a determinar el orden del día
de la sesión plenaria y comisiones permanentes, tres (3) veces durante cada
legislatura del Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo 138
de la Constitución Política, y una (1) vez durante cada período de sesiones
ordinarias de la asamblea departamental, concejo distrital o municipal, según
corresponda. El orden del día podrá incluir debates de control político. La
mesa directiva deberá acogerse y respetar ese orden del día. El orden del día que por derecho propio determinan los voceros de las
bancadas de las organizaciones políticas declaradas en oposición, sólo podrá
ser modificado por ellos mismos. Parágrafo. Será considerada falta grave la
inasistencia, sin causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno
nacional o local citado a debate de control político durante las sesiones en
donde el orden el día haya sido determinado por las organizaciones políticas
declaradas en oposición. |
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Artículo 20. Participación en la Comisión de Relaciones Exteriores.
Para la selección de los miembros del Senado de la República en la
Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se elegirá al menos un principal y
un suplente de las organizaciones políticas declaradas en oposición al
Gobierno nacional y con representación en dicha cámara, de los cuales uno
será mujer y se alternará la posición principal y suplencia entre el hombre y
la mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados por dichas
organizaciones. |
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Artículo 21. Derecho a participar en las
herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de elección
popular. Las organizaciones
políticas con representación en las corporaciones públicas de elección
popular declaradas en oposición tendrán derecho a una participación adecuada
y equitativa en los programas de radio, televisión, publicaciones escritas y
demás herramientas de comunicación que estén a cargo de la respectiva
corporación pública de elección popular. |
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Artículo 22. Transparencia y rendición de cuentas en el Plan de
Desarrollo y Planes Plurianuales de Inversión. En
el marco de la aprobación de los planes plurianuales de inversiones de los
Planes de Desarrollo del nivel nacional, departamental y municipal, el
respectivo Gobierno deberá hacer público en los portales web institucionales
los programas y proyectos que se pretendan ejecutar. Además, deberán
publicarse las modificaciones o adiciones a su articulado presentadas en el
trámite de la construcción de dichos planes plurianuales y los congresistas,
diputados y/o concejales autores de las mismas. Los gobiernos nacionales, departamentales, distritales y municipales
realizarán audiencias públicas para
que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco de los
planes plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización de las
respectivas inversiones. Para el caso del Gobierno nacional estas audiencias
deberán realizarse por departamentos, en los Gobiernos Departamentales
deberán adelantarse en sus respectivos municipios y en los gobiernos
distritales o municipales se realizarán, según el caso, por localidades,
comunas o barrios. Igualmente, antes de finalizar cada año del período constitucional, el
Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes distritales
y municipales, presentarán a la
respectiva corporación pública de elección popular, un informe de
cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo y ejecución del presupuesto de
inversión. Los gobiernos deberán poner a disposición de la ciudadanía el informe
en la página web y demás canales digitales que para tal efecto disponga cada
entidad. El informe será debatido en plenaria dentro de los treinta (30) días
siguientes de su radicación. Para ello, las organizaciones políticas
declaradas en oposición y en independencia tendrán derecho a que se realice
una sesión exclusiva en la respectiva corporación pública de elección popular
para exponer sus posturas y argumentos frente a dicho informe. La presencia
del gobierno será obligatoria. Parágrafo. Para el caso del gobierno nacional, en el
informe deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de
Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en cada
departamento y región, la distribución sectorial de la inversión a nivel
departamental, los programas que se implementaron en cada sector y la entidad
competente de su ejecución. Para el caso de los departamentos, en el informe deberá especificarse
el cumplimiento de metas sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la
inversión que se realizó en cada municipio, la distribución sectorial de la
inversión a nivel departamental, los programas que se implementaron en cada
sector y la entidad competente de su ejecución. Para el caso de los municipios y distritos, en el informe deberá
especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de Desarrollo y el monto
total de la inversión que se realizó en el municipio, en los corregimientos,
comunas o localidades, la distribución sectorial de la inversión, los
programas que se implementaron en cada sector y la entidad competente de su
ejecución. |
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Artículo 23. Derechos de oposición en
las Juntas Administradoras Locales.
Las organizaciones políticas declaradas en oposición a los gobiernos
municipales y distritales, y con representación en las juntas administradoras
locales, tendrán dentro de ellas los siguientes derechos: participación en la
mesas directivas de plenarias, participación en la agenda de la corporación
pública en los término de esta ley y a participar en las herramientas de
comunicación de la corporación pública. |
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Artículo 24. Curules en Senado y Cámara
de Representantes. Los candidatos que
sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos Presidente y
Vicepresidente de la República,
tendrán el derecho personal a ocupar,
en su orden, una curul en el Senado de la República y otra en la Cámara de
Representantes, durante el periodo de estas corporaciones, e
integrarán las comisiones primeras constitucionales de las respectivas
cámaras. Terminados los escrutinios electorales, la autoridad electoral les expedirá las
respectivas credenciales. Quienes resultaren elegidos mediante esta fórmula, serán miembros
adicionales de las actuales comisiones constitucionales permanentes del
Senado de la República y de la Cámara de representantes y, con la
organización política a que pertenezcan, podrán intervenir en las opciones previstas en el artículo 6° de
esta ley y harán parte de bancada de la misma organización política. |
|
Artículo 25. Curules en las corporaciones públicas de elección
popular de las entidades territoriales. Los
candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos en los cargos de
Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal, tendrán
derecho personal a ocupar, en su orden, una curul en las Asambleas
Departamentales, Concejos Distritales
y Concejos Municipales respectivos, durante el periodo de estas
corporaciones. Con la organización política a que pertenezcan, podrán
intervenir en las opciones
previstas en el artículo 7° de esta ley y harán parte de la misma
organización política. Posterior a la declaratoria de elección de los cargos de Gobernador, Alcalde
Distrital y Municipal y previo a la de las Asambleas Departamentales y
Concejos Distritales y Municipales respectivamente, los candidatos que
ocuparon el segundo puesto en votación, deberán manifestar por escrito ante
la comisión escrutadora competente, su
decisión de aceptar o no una curul en las Asambleas Departamentales y
Concejos Distritales y Municipales. Otorgadas las credenciales a los gobernadores y alcaldes distritales y
municipales, la autoridad electoral les expedirá, previa aceptación, las
credenciales como diputados y concejales distritales y municipales a los que
ocuparon los segundos puestos en la votación para los mismos cargos y
aplicará la regla general prevista en el artículo 263 de la Constitución para
la distribución de las curules
restantes de Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales. Si no hay aceptación de la curul se aplicará la regla general prevista
en el artículo 263 de la Constitución Política para la distribución de todas
las curules de Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales
por población. |
|
CAPÍTULO III
De las Organizaciones Políticas
Independientes |
|
Artículo 26. Organizaciones Políticas Independientes.
Las organizaciones políticas que cuentan con representación en las
corporaciones públicas de elección popular, que no hacen parte del gobierno,
ni de la oposición, deberán declararse como independientes. Sin perjuicio de
los que le asisten a toda organización política, tendrán los siguientes
derechos: a) Participar en las herramientas de comunicación de las corporaciones
públicas de elección popular. b) Postular los candidatos a las mesas
directivas de los cuerpos colegiados previstos en este Estatuto, en ausencia
de organizaciones políticas declaradas en oposición, o de postulaciones
realizadas por éstas últimas. c) Para la selección de los miembros de la Cámara de
Representantes en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se elegirá al
menos un principal y un suplente de las organizaciones políticas declaradas
como independientes y con representación en dicha cámara, de los cuales uno
será mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados por dichas
organizaciones. Si la organización modifica su declaración política, las corporaciones
públicas de elección popular elegirán nuevo miembro de la mesa directiva y se
remplazará la participación en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores,
en caso de ser procedente. |
|
Artículo 27. Protección a la declaración de independencia.
No podrán ser designados en cargos de autoridad política, civil o
administrativa en el gobierno, ni dentro de los doce (12) meses siguientes a
su retiro de la organización política, mientras se mantenga la declaración de
independencia: a) Quienes sean o hayan sido integrantes de los órganos de dirección,
gobierno, control y administración de las organizaciones políticas declaradas
en independencia, tanto de los niveles nacional, departamentales, distritales
y municipales. b) Quienes hayan sido candidatos a cargo de elección popular avalados
por ellos, elegidos o no. |
|
CAPÍTULO IV De los mecanismos de protección de los
derechos de la oposición |
|
Artículo 28. Acción de Protección de los Derechos de Oposición.
Para la protección de los derechos que se consagran en esta ley, las
organizaciones políticas que se declaren en oposición tendrán una acción de
carácter especial ante la Autoridad Electoral, con las siguientes
características: a) Se instaurará dentro de un término que
permita establecer una relación de inmediatez, oportuna y razonable, con los
hechos que vulneran el derecho respectivo. b) La solicitud será suscrita por el representante de la respectiva
organización política en el que se indicará contra quien se dirige, la
conducta objeto de reproche, los hechos, las pruebas y fundamentos de derecho
que la sustentan y la medida que, a su juicio, debe tomar la Autoridad
Electoral para proteger el derecho. c) La Autoridad Electoral someterá a reparto la solicitud en las
veinticuatro (24) horas siguientes a su recibo. El inicio de la actuación
administrativa será comunicado a las partes. d) El ponente podrá convocar
a las partes a audiencia para asegurar el derecho de contradicción y
contribuir a la pronta adopción de la decisión, la que podrá notificarse en
estrados, caso en el cual el recurso deberá interponerse y sustentarse
inmediatamente. La audiencia podrá suspenderse y reiniciarse en caso de ser
necesario. e) En caso en que no se convoque a dicha audiencia, el accionado podrá
ejercer su derecho de defensa por escrito dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la comunicación del inicio de la actuación. f) Tratándose del derecho de réplica la audiencia será obligatoria y
deberá realizarse dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al
reparto de la solicitud. La decisión se notificará en estrados. g) La Autoridad Electoral está facultada para tomar todas las medidas
necesarias para el restablecimiento del derecho vulnerado, incluida la
adopción de medidas cautelares. h) Si se protege el derecho,
se ordenará su cumplimiento dentro de los cuarenta y ocho (48) horas
siguientes. i) La Autoridad Electoral sancionará a toda persona natural o
jurídica, o entidad pública, que incumpla las órdenes emitidas, con multas
entre diez (10) y mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes. |
|
Artículo 29. Protección de la declaratoria de oposición. No
podrán ser designados en cargos de autoridad política, civil o administrativa
en el gobierno, ni dentro de los doce (12) meses siguientes a su retiro de la
organización política, mientras se mantenga
la declaración de oposición: a) Quienes sean o hayan sido integrantes de los órganos de dirección,
gobierno, control y administración de las organizaciones políticas declaradas
en oposición, tanto de los niveles
nacional, departamentales, distritales y municipales. b) Quienes hayan sido candidatos a cargo de elección popular avalados
por ellos, elegidos o no. |
|
Artículo 30. [Inexequible]. |
|
Artículo 31. Seguridad para los miembros
de las organizaciones políticas que se declaren en oposición. En el marco del Sistema Integral de Seguridad
para el Ejercicio de la Política, el Gobierno nacional estructurará programas
de protección y seguridad con enfoque diferencial y de género para los
directivos y miembros de las organizaciones políticas declaradas en
oposición. Parágrafo. En cada
periodo de sesiones ordinarias, el Procurador General de la Nación y el
Defensor del Pueblo presentarán, respectivamente, un informe a cada una de
las cámaras del Congreso de la República sobre el cumplimiento de los
derechos establecidos en este Estatuto y un balance sobre las garantías de
seguridad en relación con los derechos a la vida e integridad personal de los
miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición. Además se
deberán analizar el cumplimiento de las medidas tendientes a garantizar la
participación equilibrada entre hombres y mujeres. Dichos informes deberán ser sustentados por
el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo ante
las Plenarias de cada una de las Cámaras para lo cual deberá fijarse fecha a
más tardar dentro de los quince (15) días siguientes a su presentación. En
esa sesión, los congresistas podrán formular preguntas y observaciones a los
informes del Procurador General de la Nación y el Defensor del
Pueblo, quienes deberán dar respuesta a las mismas de forma inmediata. |
|
CAPÍTULO V Disposiciones finales |
|
Artículo 32. Pérdida de derechos de la oposición.
Los derechos reconocidos en esta ley a las organizaciones políticas se
mantendrán mientras esté vigente la declaración de oposición. En caso
contrario se perderán. En consecuencia, la Autoridad Electoral cancelará el correspondiente
registro como organización política de oposición,
reliquidará la financiación correspondiente y reasignará los espacios en
radio y televisión. Las corporaciones públicas de elección popular elegirán
nuevo miembro de la mesa directiva y se remplazará la participación
en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores. |
|
Artículo 33. Vigencia y derogaciones.
La presente ley rige a partir del veinte (20) de julio de 2018 y deroga todas
las disposiciones que le sean contrarias, en especial los artículos 32 a 35 y
50 de la Ley 130 de 1994. |
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-018/18
M.P.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Reconocimiento
de movimientos ciudadanos sin garantías para ejercer control político
1. Con el respeto acostumbrado por las
providencias de la Corte, me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de
la Sala Plena en el asunto de la referencia, en relación con la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “así como
a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y
movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de
elección popular”, contenida en la definición del término “organizaciones
políticas”, consagrado en el inciso primero del artículo 2º del Proyecto de Ley
Estatutaria examinado y en otras normas del mismo Estatuto. Esta decisión llega
a una conclusión contradictoria que desconoce el espíritu constitucional de
tener una democracia abierta y pluralista que otorga garantías a todos los
actores políticos. En efecto, si bien la Sentencia evidencia que los grupos
significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y los movimientos
sociales son modalidades constitucionalmente reconocidas de representación
democrática, les niega el ejercicio del derecho fundamental a la oposición una
vez acceden a una curul a través de una elección popular, esto es, al mismo
tiempo que se les permite acceder y ejercer el poder político, se les impide la
posibilidad de efectuar un control a dicho poder a través de las garantías que
se derivan de este derecho fundamental.
2. La sentencia C-018 de 2018 fundamentó la
citada declaratoria de inexequibilidad en tres razones principales: (i) el
Legislador estatutario excedió la norma de competencia material, (ii) se
desconoció la voluntad del Constituyente de fortalecer los movimientos y
partidos políticos con personería jurídica, y (iii) resultaría problemático
hacer un seguimiento y control a los movimientos ciudadanos sin personería
jurídica.
3. Frente al primer argumento expuesto en la
Sentencia C-018 de 2018, no comparto la conclusión a la que llegó la mayoría de
la Sala Plena, esto es, que el legislador estatutario excedió la norma de
competencia material que le fue otorgada al reconocer el derecho fundamental a
la oposición a grupos o movimientos que no cuentan con personería jurídica. Una
interpretación armónica de los principios y normas constitucionales que
desarrollan el alcance de los derechos políticos, fuerza a concluir que el
legislador estatutario sí podía, válidamente, extender la titularidad del
derecho fundamental a la oposición a otras agrupaciones distintas a los
movimientos o partidos políticos con personería jurídica, tal como se explicará
a continuación.
3.1. El artículo 5º del Proyecto de Ley
estudiado consagra como uno de los principios rectores del Estatuto de la
Oposición Política el principio democrático, precisando además dicha norma que
el derecho fundamental a la oposición política es una condición esencial de la
democracia participativa. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el
principio democrático tiene un carácter universal y expansivo. Sobre esta
última característica, en la Sentencia C-089 de 1994 se explicó que dicho
principio, “lejos
de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante
reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad
con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y
profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los
principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva
construcción”[403].
Posteriormente, en la Sentencia
C-179 de 2002 se precisó que la fuerza expansiva de la democracia implica la
ampliación efectiva de todas las herramientas que garanticen y profundicen la
democracia. Al respecto, se indicó: “se
trata pues de una maximización progresiva de los mecanismos que permiten el
acceso al poder político, y el ejercicio y control del mismo, así como la
ingerencia (SIC) en la toma de
decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de la democracia
participativa proscribe los obstáculos y trabas que impiden la efectiva
realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas que
regulan el ejercicio de los derechos políticos”[404].
3.2.
De hecho, la Corte Constitucional ha aplicado el carácter expansivo del
principio democrático para estudiar la constitucionalidad de normas que otorgan
derechos y garantías a grupos políticos diferentes a los partidos o movimientos
con personería jurídica. En Sentencia C-955 de 2001 se estudió la demanda que
se presentó en contra de la expresión “grupos políticos” contenida en una norma
del Código Electoral. Dijo la Corte:
“De las normas transcritas, así
como de las consideraciones que las comentan, se desprende con claridad que los
organismos o las organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos
significativos de ciudadanos pueden manifestarse y actuar políticamente, lo
cual incluye la posibilidad de designar, postular e inscribir candidatos o
listas de candidatos a los cargos de elección popular.
En estos términos, la Corte considera que el principio
de representatividad proporcional debe ser aplicado de forma extensiva y debe
favorecer las propuestas políticas contenidas en las listas de candidatos
presentadas, con sujeción a la ley, por los movimientos políticos, las
organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos
de ciudadanos.
Esta conclusión se impone
como resultado de la interpretación armónica que se ha hecho en esta Sentencia,
de las disposiciones constitucionales que se integran a la preceptiva del
artículo 263, cuales son los artículos 2º, 40-1, 108, 109 y 111 de la Constitución
Política y de la naturaleza expansiva de los derechos derivados del modelo
democrático participativo. Así, en última instancia, cuando el artículo 263 se
refiere a la representación proporcional de los partidos, debe entenderse
también la de los movimientos políticos, la de las organizaciones sociales, los
movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos que intervengan
en el debate electoral y presenten sus respectivas listas de candidatos, con
sujeción a la ley”[405].
3.3. Así mismo, en Sentencia C-1081 de 2005, la
Corte declaró la constitucionalidad de una norma que disponía que los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos podían presentar
listas y candidatos únicos para las elecciones territoriales que se realizaran
con posterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003, a pesar de que
el inciso primero del artículo 263 de la Constitución sólo hacía referencia a
partidos y movimientos políticos.[406]
En esta oportunidad la Corte reiteró lo señalado en la sentencia C-955 de 2001,
y señaló:
“Aunque válidamente podría pensarse que el Consejo
Nacional Electoral excedió los límites de su función regulatoria al admitir en
las contiendas a los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos
–a pesar de que los mismos no fueron expresamente mencionados en el artículo
263 superior- esta Corporación considera que, a partir de una lectura
complementada con el artículo 108 de la Carta Política, tal como quedó
modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003, es posible
afirmar que ‘Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos
también podrán inscribir candidatos”[407].
3.4.
Así entonces, si bien en el presente caso el artículo 112 de la Constitución
Política sólo menciona a los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica como beneficiarios de los derechos y garantías que se derivan de
ejercer el derecho fundamental a la oposición política, esto no implica que, en
virtud del carácter expansivo del principio democrático, al legislador estatutario
le esté vedado extender este derecho a otros actores con capacidad política,
como los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y
los movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de
elección popular.
3.5. Esta disposición no contradice la
voluntad del Constituyente, pues una lectura sistemática de las normas
constitucionales lleva a concluir que el legislador estatutario podía incluir a
los mencionados grupos dentro de los destinatarios del Estatuto de la
Oposición, siempre y cuando tuvieran representación en las corporaciones
públicas de elección popular. En efecto, el artículo 107 de la Constitución “garantiza a todos los ciudadanos el derecho
a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos”. Por su
parte, el artículo 108 indica que “los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán
inscribir candidatos (a elecciones)”,
mientras que el artículo 109 precisa que “los partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos
significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos
estatales”. Se advierte entonces que, el acceso a cargos de elección
popular y las garantías y derechos que de esto se derivan, no se restringe
exclusivamente a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
por el contrario, el Constituyente reconoció otras agrupaciones, como los
movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos, como
modalidades válidas de representación democrática. Por lo tanto, resulta
contradictorio que se reconozca a estas agrupaciones la posibilidad de
constituirse en alternativas para el acceso y el ejercicio del poder político,
pero se les nieguen las garantías para ejercer el control político a través del
derecho fundamental a la oposición en las corporaciones públicas de elección
popular en las que obtengan representación, tal como sí lo pueden hacer los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
4.
En cuanto al segundo argumento expuesto en la Sentencia de la cual me aparto
(esto es, el hecho de que aceptar la ampliación de los titulares del derecho a
la oposición, tal como lo hace el legislador estatutario, no se acompasa con la
voluntad del Constituyente de fortalecer los movimientos y partidos políticos
con personería jurídica), es preciso indicar que, contrario a lo sostenido por
la mayoría de la Sala Plena, considero que garantizar el derecho fundamental a
la oposición a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas
y a los movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas
de elección popular, en las mismas condiciones que los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, lejos de contrariar la voluntad del
Constituyente, la desarrolla en armonía con el sistema democrático sobre el que
se asienta el Estado colombiano y los derechos y garantías que establece la
Constitución Política para la conformación, ejercicio y control del poder
político. Además, asegura el derecho a la igualdad de todas las personas que,
en ejercicio de la representación democrática en las corporaciones para las
cuales han sido elegidas, deciden declararse en oposición al Gobierno.
4.1.
En tal sentido, la misma Sentencia C-018 de 2018 concluye que las garantías de
un Estado democrático y pluralista solo son predicables de los partidos y
movimientos políticos excluyendo a los grupos significativos de ciudadanos, las
agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en las
corporaciones públicas de elección popular. Concretamente, plantea lo
siguiente:
“(…)
los partidos y movimientos políticos son una de las formas que la Constitución
prevé para garantizar a todos los ciudadanos la participación política en la
definición de la agenda estatal. En efecto, como lo ha señalado la Corte, el
carácter pluralista implícito en el Estado constitucional y democrático tiene
directa incidencia en la estructura y organización de ese tipo de asociaciones
(art. 107 Superior), por cuanto les impone el deber de incorporar internamente
los conductos apropiados que“(i) permit[an] la deliberación de las distintas
vertientes ideológicas al interior de la agrupación;” y “(ii) articul[en] esas
posiciones con la regla de mayoría, utilizada para la toma de decisiones dentro
del partido o movimiento político.”[408]
De esta manera, los partidos y movimientos políticos, en tanto mecanismo de
participación política, cumplen con la función de canalizar y comunicar al
Gobierno las exigencias, así como las expresiones de apoyo u oposición de los
gobernados, en especial las de las minorías de conformidad con lo previsto en
el artículo 112 Superior. // A partir de los fundamentos expuestos en
precedencia, se concluye que el modelo de democracia adoptado con la Carta
Política de 1991 es de base participativa y pluralista, razón por la cual, los
diversos sectores de la población tienen derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, y en esa medida, a fundar
partidos y movimientos políticos que articulen, comuniquen y ejecuten las
opiniones de los ciudadanos, con respeto por las diversas orientaciones o
posiciones que coexisten en la sociedad, en especial las que defiendan las
minorías.”[409]
4.2. Las anteriores consideraciones, a mi juicio, invisibilizan el rol de
los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y
movimientos sociales en un Estado social y democrático de Derecho, en especial
si se pretende garantizarles el derecho fundamental a la oposición política
siempre que cuenten con representación en las corporaciones públicas de
elección popular.
5. Finalmente, tampoco comparto el tercer
argumento esbozado en la Sentencia C-018 de 2018, según el cual, resulta
problemático garantizar el derecho fundamental a la oposición de los grupos
significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y los movimientos
sociales porque sería muy difícil hacer un seguimiento y control a dicho
grupos, como por ejemplo, en el manejo de recursos o en la identificación de
sus voceros, considero que este tipo de argumentos, atinentes a las
dificultades prácticas que podrían presentarse para garantizar el derecho
fundamental a la oposición, no constituyen razones de orden constitucional que
permitan negar tal derecho a estas organizaciones políticas.
6. En suma, no comparto la decisión adoptada
por la mayoría de la Sala Plena porque considero que el legislador estatutario
podía, válidamente, ampliar la titularidad del derecho fundamental a la
oposición, consagrado en el artículo 112 de la Constitución Política, a los grupos significativos de ciudadanos, las
agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en las
corporaciones públicas de elección popular, desarrollando de esta forma la
voluntad del Constituyente en armonía con el sistema democrático y el conjunto
de derechos y garantías que establece la Constitución Política para la
conformación, ejercicio y control del poder político.
En
los anteriores términos, dejo planteado el salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-018 de 2018.
Fecha ut
supra,
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
[1] Dentro del período de intervenciones, se recibió comunicación de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, manifestando no tener facultades para intervenir en el presente asunto (ver cuaderno principal folio 141). En el mismo sentido, de forma extemporánea, se recibió concepto de la Agencia Nacional del Espectro.
[2] El interviniente aporta el libro “Oposición Política en Colombia – completar la Democracia y Garantizar la Paz.”, de Juan Fernando Londoño, el cual fue producto de su investigación para el Centro de Estudios en Democracia y Asuntos Electorales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
[3] “[b]ajo el entendido que la función particular de rendir un informe al Congreso dictada en la norma se subsumiría dentro de la función constitucional genérica del artículo 282 de la Constitución” y “Exhorte al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que en el presupuesto general de la Nación se incluyan partidas presupuestales suficientes a fin de garantizar la viabilidad en la ejecución de las nuevas funciones asignadas a la Defensoría del Pueblo, contenidas en el parágrafo del artículo 31 (…)”. Ver, folio 317 del cuaderno principal.
[4] “(…) Sin embargo, la vaguedad en la redacción de las facultades mencionadas del CNE [principio de pluralismo político] deja las dudas de si con ellas se puede controlar la ideología de las organizaciones”. Ver, folio 231 y 232 del cuaderno principal. Adicionalmente, en las consideraciones de la intervención, expone la representante de la Universidad Externado de Colombia la necesidad de adecuar la legislación en derecho parlamentario y la legislación electoral. En relación con el primero, se refiere a la necesidad de desarrollar la figura de las bancadas, y en lo que tiene que ver con los temas electorales, al establecimiento de reglas que promuevan el desarrollo de las campañas y financiación en clave de las organizaciones y no, para los miembros individualmente considerados. Ver, folios 219 y siguientes del cuaderno principal.
[5] “En el sentido de entender que la declaración de oposición, independencia o gobierno debe ser el resultado de un proceso amplio al interior de las organizaciones, que garantice el pluralismo y la participación efectiva de todos los afiliados”. Ver, folio No. 171 del cuaderno principal.
[6] Ver, folio 181 y siguientes del cuaderno principal.
[7] El interviniente solicita a esta Corte que declare la inexequibilidad del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria, por ser contrario a los artículos 40, 86, 112, 229 y 265 de la Constitución Política.
[8] James Alexander Lara Sánchez.
[9] “[n]o se garantizan los mismos derechos de las organizaciones políticas declaradas en oposición al gobierno de turno y las que se consideren independientes”. Ver, folio 410 del cuaderno principal. O en su defecto, proceder a la declaratoria de la exequibilidad condicionada, en el sentido de que las organizaciones políticas declaradas en independencia tienen los mismos derechos que las que lo hicieran en oposición al Gobierno Nacional.
[10] El inciso final del AL 01/16, prevé que “En lo no establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del Congreso de la República”.
[11] Intervención suscrita por Claudia Isabel González Sánchez, en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
[12] Intervención suscrita por Ángela Rodríguez, en calidad de representante legal y apoderada judicial de la sucursal en Colombia del Netherlands Institute for Multiparty Democracy.
[13] Ver, Cuaderno principal, folios 157A y siguientes.
[14] Intervención suscrita por Floralba Padrón Pardo, en calidad de docente investigadora y miembro del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia.
[15] Ver, Cuaderno principal, folio 223.
[16] Ver, Cuaderno principal, folio 224.
[17] Ver, Cuaderno principal, folio 229.
[18] Ver, Cuaderno principal folio 229.
[19] Intervención suscrita por Luis Fernando Múnera Congote, en calidad de Decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana.
[20] Intervención suscrita por Camilo Alejandro Mancera Morales, en calidad de Coordinador del Observatorio de Justicia Electoral de la Misión de Observación Electoral.
[21] Intervención suscrita por Francisco Javier Toloza Fuentes y Jairo Andrés Rivera Henker, en calidad de voceros de la agrupación política Voces de Paz y Reconciliación.
[22] Ver, Cuaderno principal, folio 237.
[23] Ver, Cuaderno principal, folio 238.
[24] Ver, Cuaderno principal, folios 238 - 241.
[25] Ver, Cuaderno principal, folio 243.
[26] Ver, Cuaderno principal, folios 241-242. Por ello, señalan de manera precisa que los artículos 13, 14, 15, 16, 17 y 18 deben verse como un desarrollo fiel de los postulados del artículo 112 Superior y que el proyecto de ley, en su totalidad, debe ser declarado exequible.
[27] Intervención suscrita por Jomary Ortegón Osorio –Presidenta de la Corporación; José Jans Carretero Pardo, abogado de la Corporación; y Soraya Gutiérrez Arguello como vocera del MOVICE.
[28] Intervención suscrita por Luis Carlos Vergel Hernández, en calidad de apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación.
[29] Ver, sentencia C-160 de 2017.
[30] Según consta en las Gacetas del Congreso No. 351 del 18 de mayo y No. 544 del 6 de julio, ambas de 2017.
[31] Intervención suscrita por Carlos A. Coronel Hernández, en calidad de Registrador Delegado en lo Electoral.
[32] El inciso final del AL 01/16, prevé que “En lo no establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del Congreso de la República”.
[33] En la sentencia C-408 de 2017, mediante la cual se revisó la constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017, al referirse al requisito de que las modificaciones al texto propuesto del proyecto tuvieran aval de Gobierno, sostuvo: “debe advertirse que esta última previsión fue declarada inexequible por la sentencia C-332 de 2017. Sin embargo, en la medida en que dicho fallo no previó efectos retroactivos de la decisión, la regla resulta aplicable en el presente caso, habida cuenta de que estaba vigente y gozaba de presunción de constitucionalidad cuando se adelantó el trámite legislativo que precedió a la norma examinada”. Esa misma sentencia afirmó que el razonamiento antes citado resultaba aplicable al requisito de votación en bloque previsto para los proyectos de acto legislativo y de ley tramitados con base en el AL 01/16.
[34] Ibídem.
[35] El artículo 153 de la Constitución determina, en su
inciso 1, que “[l]a aprobación,
modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta
de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura”.
Esta misma norma establece, en su inciso 2, que el trámite de las leyes
estatutarias comprende la revisión previa de constitucionalidad que realiza la
Corte, revisión en la que los ciudadanos podrán participar con el fin de
defender o impugnar la constitucionalidad de la norma revisada. La Corte se ha referido en
distintas oportunidades a las reglas aplicables al trámite de leyes
estatutarias. Ver, sentencias C-784 de 2014, C-256 de 2014, C-154 de 2016,
C-379 de 2016, entre otras.
[36] Título IV –De la participación democrática y de los partidos políticos, Capítulo 3 –Del estatuto de la oposición.
[37] Además del artículo 151, la Constitución contiene otras disposiciones que regulan las leyes orgánicas. De manera particular, la Carta Política prohíbe que se otorguen facultades extraordinarias al Presidente de la República para la expedición de estas normas (art. 150.10); somete a este tipo de leyes la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288); autoriza al Congreso de la República para la creación de nuevos departamentos de conformidad con la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial (art. 297); dispone que mediante la Ley orgánica se establecerán las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial, las atribuciones, los órganos de administración, los recursos de las regiones así como los principios para la adopción del estatuto especial de cada región (art. 307); y, determina que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley orgánica de ordenamiento territorial (art. 329). Sumado a esto, la Constitución establece que este tipo de leyes reglamentarán todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo (art. 342); dispone que la discusión y aprobación del Presupuesto se hará por el Congreso de acuerdo con lo establecido en la Ley orgánica (art. 349); establece que el gasto público social en la Ley de presupuesto agrupará las partidas de esa naturaleza, según la definición que de ello haga la Ley orgánica respectiva (art. 350); y, señala que la Ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, así como su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo (art. 352).
[38] Ver, sentencia C-052 de 2015.
[39] Ver, sentencia C-172 de 2010.
[40] Al respecto, el artículo 151 de la Carta se refiere al hecho que el Congreso, entre otras, expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, incluyendo las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo.
[41] “Artículo
12. Financiación adicional para
el ejercicio de la oposición. Se apropiará una partida adicional
para el Fondo Nacional de Financiación Política, equivalente al cinco por
ciento (5%) del monto del financiamiento del funcionamiento permanente de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, con destino a las
organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional, quienes
internamente garantizarán el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los
principios constitucionales y legales rectores del presente Estatuto. Esta
partida se distribuirá en partes iguales entre todos ellas.
Parágrafo 1°. De presentarse modificación a la
declaratoria de oposición al Gobierno nacional por parte de alguna organización
política, la misma deberá devolver los dineros no ejecutados al Fondo Nacional
de Financiación Política.
Parágrafo 2°. Las autoridades competentes
deberán adelantar las medidas necesarias para asegurar la financiación en los
términos del presente artículo a partir del veinte (20) de julio de 2018”.
“Artículo 13. Acceso a los medios de comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro electromagnético. Sin perjuicio de los espacios institucionales para la divulgación política otorgados a todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, la Autoridad Electoral asignará entre las organizaciones políticas con representación en las corporaciones públicas de elección popular que se declaren en oposición, espacios adicionales en medios de comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro electromagnético. Para radio y televisión, se hará de la siguiente manera:. (…) (e) El costo de los espacios será asumido con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias”.
[42] Ver, sentencias C-145 de 1994, C-484 de 1996 y C-515 de 2004.
[43] Ver, sentencia C-515 de 2004.
[44] Ver, sentencias C-592 de 1995 y C-324 de 1997.
[45] En esa dirección, en la sentencia C-862 de 2012, mediante la cual se realizó la revisión de constitucionalidad de la Ley Estatutaria 1622 de 2013, “Por medio de la cual se expide el Estatuto de la Ciudadanía Juvenil y se dictan otras disposiciones”, la Corte revisó la constitucionalidad de una disposición (Art. 60) que, al igual que el artículo 12 del proyecto de ley bajo estudio, hacía unas exigencias presupuestales a cargo del Estado, pues disponía que las administraciones nacional, departamental, distrital, municipal y local “deberán apropiar” los recursos presupuestales necesarios para que las interlocuciones de los Consejos de Juventud con las autoridades territoriales y nacionales se cumplan a cabalidad según las disposiciones de la presente ley. La Corte declaró exequible la norma precitada, al considerar que: “ […] La exigencia presupuestal que incluye el primer inciso del artículo, así como su parágrafo, no constituye una orden precisa para incluir una partida dentro de los respectivos presupuestos, sino la autorización para que lo hagan cuando la función asignada así lo requiera, por lo que es respetuosa de la libertad que debe garantizarse al Gobierno, en los distintos niveles, al momento de definir las partidas que conformarán el presupuesto –artículo 346 de la Constitución-”.
[46] Ver, sentencia C-652 de 2015.
[47] En ese sentido, ver sentencias C-484 de 1996 y C-515 de 2004.
[48] “Artículo 18. Participación en mesas directivas de
plenarias de corporaciones públicas de elección popular. Las
organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la
correspondiente corporación pública, tendrán participación a través de al menos
una de las posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del Congreso
de la República, las asambleas departamentales, los concejos distritales y
de capitales departamentales.
Los candidatos
para ocupar la plaza que le corresponda a la oposición solo podrán ser
postulados por dichas organizaciones.
La organización
política que hubiese ocupado este lugar en las mesas directivas no podrá volver
a ocuparlo hasta tanto no lo hagan las demás declaradas en oposición, salvo que
por unanimidad así lo decidan.
Esta representación debe alternarse en períodos sucesivos entre hombres y mujeres”.
[49] “Artículo 19. Participación en la Agenda de las
Corporaciones Públicas. Los voceros de las bancadas de las
organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la
respectiva corporación pública de elección popular, según sus prioridades y de
común acuerdo entre ellos, tendrán derecho a determinar el orden del día de la
sesión plenaria y comisiones permanentes, tres (3) veces durante cada
legislatura del Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo 138
de la Constitución Política, y una (1) vez durante cada período de
sesiones ordinarias de la asamblea departamental, concejo distrital o
municipal, según corresponda. El orden del día podrá incluir debates de control
político. La mesa directiva deberá acogerse y respetar ese orden del día.
El orden del día
que por derecho propio determinan los voceros de las bancadas de las
organizaciones políticas declaradas en oposición, sólo podrá ser modificado por
ellos mismos.
Parágrafo. Será considerada falta grave la inasistencia, sin causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno nacional o local citado a debate de control político durante las sesiones en donde el orden el día haya sido determinado por las organizaciones políticas declaradas en oposición”.
[50] “Artículo 22. Transparencia y rendición de cuentas en el
Plan de Desarrollo y Planes Plurianuales de Inversión. En el
marco de la aprobación de los planes plurianuales de inversiones de los Planes
de Desarrollo del nivel nacional, departamental y municipal, el respectivo
Gobierno deberá hacer público en los portales web institucionales los programas
y proyectos que se pretendan ejecutar. Además, deberán publicarse las
modificaciones o adiciones a su articulado presentadas en el trámite de la
construcción de dichos planes plurianuales y los congresistas, diputados y/o
concejales autores de las mismas.
Los gobiernos
nacionales, departamentales, distritales y municipales realizarán audiencias
públicas para que la ciudadanía pueda
conocer los proyectos de inversión en el marco de los planes plurianuales y
puedan presentar propuestas de priorización de las respectivas inversiones.
Para el caso del Gobierno nacional estas audiencias deberán realizarse por
departamentos, en los Gobiernos Departamentales deberán adelantarse en sus
respectivos municipios y en los gobiernos distritales o municipales se
realizarán, según el caso, por localidades, comunas o barrios.
Igualmente,
antes de finalizar cada año del período constitucional, el Presidente
de la República, los gobernadores y los alcaldes distritales y
municipales, presentarán a la respectiva corporación pública de elección
popular, un informe de cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo y ejecución
del presupuesto de inversión.
Los gobiernos
deberán poner a disposición de la ciudadanía el informe en la página web y
demás canales digitales que para tal efecto disponga cada entidad.
El informe será
debatido en plenaria dentro de los treinta (30) días siguientes de su
radicación. Para ello, las organizaciones políticas declaradas en oposición y
en independencia tendrán derecho a que se realice una sesión exclusiva en la
respectiva corporación pública de elección popular para exponer sus posturas y
argumentos frente a dicho informe. La presencia del gobierno será obligatoria.
Parágrafo. Para el caso del
gobierno nacional, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de metas
sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en
cada departamento y región, la distribución sectorial de la inversión a nivel
departamental, los programas que se implementaron en cada sector y la entidad
competente de su ejecución.
Para el caso de
los departamentos, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de metas
sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en
cada municipio, la distribución sectorial de la inversión a nivel
departamental, los programas que se implementaron en cada sector y la entidad
competente de su ejecución.
Para el caso de los municipios y distritos, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en el municipio, en los corregimientos, comunas o localidades, la distribución sectorial de la inversión, los programas que se implementaron en cada sector y la entidad competente de su ejecución”.
[51] En el mismo sentido, la Corte se pronunció al analizar la constitucionalidad del Art. 55 de la Ley 1757 de 2015.
[52] Ver, sentencias C-353 de 1994, C-600A de 1995, C-295 de 2002 y C-540 de 2012.
[53] Ver, sentencia C-540 de 2012.
[54] Ibídem.
[55] Según consta en la Gaceta No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017.
[56] La Corte Constitucional ha tenido ya ocasión de señalar que los ministros, cuando actúan ante el Congreso de la República, representan al Presidente. En este sentido, la sentencia C-294 de 2012 indicó lo siguiente: “Así, con base en la regla constitucional según la cual los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno (art. 208, CP), la jurisprudencia constitucional ha señalado que se ha de presumir que los Ministros cuando actúan a nombre del Gobierno ante el Congreso de la República, por ejemplo, presentado proyectos de ley, representan la voluntad del Presidente de la República. En la sentencia C-992 de 2001, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad en la cual se acusaba a un Ministro de haber actuado por su cuenta y riesgo, sin el consentimiento del Presidente, por cuanto el Proyecto de ley no había sido firmado por el Jefe de Estado, la Corte resolvió el caso reiterando su jurisprudencia en la materia”.
[57] Ver, Gacetas del Congreso No. 265 y 266, ambas del veinticinco (25) de abril de 2017.
[58] Ver, Gacetas del Congreso No. 122 del Tres (3) de marzo de 2017 y 130 del siete (7) de marzo de 2017.
[59] Ver, Gaceta del Congreso No. 104 del veintiocho (28) de febrero de 2017.
[60] Ver, Gaceta del Congreso No. 106 del veintiocho (28) de febrero de 2017.
[61] Ver, Gacetas del Congreso No. 152 del 21 de marzo y 156 del 22 de marzo, ambas de 2017.
[62] Ver, Gaceta del Congreso No. 470 del nueve (9) de junio de 2017.
[63] Ver, Gaceta del Congreso No. 369 del veintidós (22) de mayo de 2017.
[64] Ver, Gaceta del Congreso No. 171 del siete (7) de marzo de 2017.
[65] Ver, Gaceta del Congreso No. 219 del seis (6) de abril de 2017.
[66] Ver, Gaceta del Congreso No. 171 del veinticuatro (24) de marzo de 2017.
[67] Ibíd.
[68] Según consta en el Acta No. 4 de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta No. 174 del veinticuatro (24) de marzo de 2017.
[69] Ver, Acta No. 4 Según consta en el Acta No. 4 de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta No. 174 del veinticuatro (24) de marzo de 2017.
[70] Según consta en el Acta No. 4 de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta No. 174 del veinticuatro (24) de marzo de 2017.
[71] Ibíd.
[72] Según consta en la Gaceta 152 del veintiuno (21) de marzo de 2017.
[73] Según consta en la Gaceta 242 del veintiuno (21) de abril de 2017
[74] Ver, sentencia C-408 de 2017.
[75] Según consta en las Gacetas 242 del veintiuno (21) de abril y en la 350 del dieciocho (18) de mayo, ambas de 2017.
[76] Según consta en la Gaceta 350 del dieciocho (18) de mayo de 2017.
[77] Según consta en el Acta 207 del tres (3) de abril de 2017 del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 369 del veintidós (22) de mayo de 2017.
[78] Acta 207 de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta No. 369 del veintidós (22) de mayo de 2017.
[79] Según consta en la Gaceta 156 del veintidós (22) de marzo de 2017.
[80] Según consta en la Gaceta 360 del diecinueve (19) de mayo de 2017.
[81] Según consta en la Gaceta 685 del diecinueve (19) de mayo de 2017.
[82] Según consta en la Gaceta 686 del diecinueve (19) de mayo de 2017.
[83] Según consta en el Acta 64 del Senado de la República, publicada en la Gaceta 469 del nueve (9) de junio de 2017.
[84] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 470 del nueve (9) de junio de 2017.
[85] Según la jurisprudencia constitucional, en virtud de la exigencia de los anuncios previos a la votación, “se hace necesario que así no esté exactamente determinada, la fecha de votación sea determinable con base en el anuncio”. Sentencia C-241 de 2006. En similar sentido, ver sentencias C-533 de 2004 y C-473 de 2005.
[86] Ver, Acta 65 del Senado de la República, publicada en la Gaceta 470 del nueve (9) de junio de 2017.
[87] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 265 del veinticinco (25) de abril de 2017.
[88] Según consta en el Acta 211 del veinticinco (25) de abril de 2017 de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 397 del 26 de mayo de 2017.
[89] Según consta en la Gacetas del Congreso No. 265 y 266 del veinticinco (25) de abril de 2017.
[90] Según consta en las Gacetas del Congreso 351 del dieciocho (18) de mayo y 544 del seis (6) de julio, ambas de 2017.
[91] Según consta en el Acta 212 de veintiséis (26) de abril de 2017 de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 351 del dieciocho (18) de mayo de 2017.
[92] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 544 del seis (6) de julio de 2017.
[93] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 544 del seis (6) de julio de 2017.
[94] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 351 del dieciocho (18) de mayo de 2017.
[95] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 171 del veinticuatro (24) de marzo de 2017.
[96] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 242 del veintiuno (21) de abril de 2017
[97] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 360 del diecinueve (19) de mayo de 2017.
[98] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017.
[99] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 351 del dieciocho (18) de mayo de 2017.
[100] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 544 del seis (6) de julio de 2017.
[101] Ver, sentencia C-379 de 2016.
[102] Ver, sentencia C-373 de 2016.
[103] Ver, sentencia C-706 de 2005.
[104] Ver, sentencia C-379 de 2016.
[105] Ver, Gacetas del Congreso No. 104 y 106, ambas del veintiocho (28) de febrero de 2017.
[106] Ver, Gaceta del Congreso No. 152 del veintiuno (21) de marzo y 156 del veintidós (22) de marzo, ambas de 2017.
[107] Ver, Gaceta 152 del veintiuno (21) de marzo de 2017 y Gaceta 156 del veintidós (22) de marzo de 2017.
[108] Ver, Gaceta del Congreso No. 470 del nueve (9) de junio de 2017.
[109] Ver, Gaceta del Congreso No. 369 del veintidós (22) de mayo de 2017.
[110] Según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y 106, ambas del veintiocho (28) de febrero; 152 del veintiuno (21) de marzo; 156 del veintidós (22) de marzo; 369 del veintidós (22) de mayo; y 470 del nueve (9) de junio, todas ellas de 2017.
[111] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”.
[112] Al respecto, la sentencia C-154 de 2016 dispuso que “Sin embargo, también se ha señalado que esta herramienta no constituye una barrera para que el Congreso ejerza su función legislativa y mucho menos una carga de trámite que recaiga sobre el legislativo exclusivamente, puesto que es el gobierno quien cuenta con los elementos técnicos para efectuar los estimativos de los costos fiscales de un determinado proyecto”.
[113] Ver, sentencia C-154 de 2016. En el mismo sentido, en la sentencia C-490 de 2011, la Corte manifestó que “El mandato de adecuación entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance entre los poderes públicos y el principio democrático. La exigencia de la norma orgánica, a su vez, presupone que la previsión en cuestión debe contener un mandato imperativo de gasto público. Al respecto, la Corte ha señalado que “el Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley. Desde esta perspectiva la Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad en las normas que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo. En esos casos ha dicho la Corporación que el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas”.
[114] Sobre el particular, ver artículos 12, 13 –literal (e), Art. 28 y 29 de la Gaceta del Congreso No. 32, de fecha 1º de febrero de 2017. En la misma Gaceta se hizo referencia, a “el artículo 12 se refiere a financiación adicional disponiendo de un monto equivalente al cinco por ciento (5%) de lo apropiado para el financiamiento público de los partidos”, “El costo de los espacios será asumido con cargo al Presupuesto General de la Nación en todos los casos. Sin embargo, cuando se trate de medios de comunicación privados que usan el espectro electromagnético […] el costo de los espacios adquiere la calidad de obligación especial del servicio, y por lo tanto estará a cargo de concesionario o tenedor de la frecuencia a cualquier título”.
[115] Sobre el particular, ver Gacetas del Congreso No. 104 y 106 (28 de febrero de 2017), artículos con algunas modificaciones y mismas consideraciones del pie de página anterior; y Gacetas del Congreso No. 152 y 156 (21 y 22 de marzo de 2017, respectivamente), artículos con algunas modificaciones y mismas consideraciones del pie de página anterior.
[116] Ver, Gaceta del Congreso No. 171 de fecha 24 de marzo de 2017.
[117] Sobre este aspecto particular, la Presidencia de la República en su intervención manifestó que en el trámite del PLE Estatuto de la Oposición no era procedente realizar consulta previa. Al respecto, inicia por reconocer que todas las medidas legislativas o administrativas que generen afectación específica y directa a las comunidades étnicas. Sostiene que, según la jurisprudencia constitucional (en particular la sentencia C-175 de 2009), las medidas legislativas de carácter general que afecten de igual forma a todos los ciudadanos no están en principio sometidas a consulta previa, salvo si aborda cuestiones reguladas en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo o si incide en cuestiones propias de la identidad de las comunidades étnicas. Aduce que, con base en esta jurisprudencia, resulta claro que el PLE Estatuto de la Oposición no debía ser objeto de consulta pues “no regula asuntos relativos a comunidades étnicamente diferenciadas, ni es una medida susceptible de incidir en la conformación de su identidad”, ni “se regulan en el proyecto de ley materias relacionadas con el aprovechamiento de recursos naturales en los territorios de grupos étnicos, conformación, delimitaciones o gobierno de los territorios de este tipo de comunidades, en los términos de la jurisprudencia”
[118] Ver, sentencia C-379 de 2016.
[119] La única excepción admitida por la jurisprudencia a esta regla se presenta cuando la medida que afecta directamente a una comunidad étnica promueve su participación real y efectiva en la vida política, caso en el cual esa medida, en todo caso, deberá ser consultada antes de implementarse. Ver, sentencia C-290 de 2017.
[120] Ver, sentencias C-038 de 2009 y C-175 de 2009.
[121] Ver, sentencia C-366 de 2011.
[122] Establece dicho literal lo siguiente: “Las organizaciones y/o movimientos indígenas, afrodescendientes, raizales y palenqueras, gozarán del respeto a sus diferentes posiciones culturales, ideológicas, cosmovisión y opiniones políticas que surjan del debate democrático”.
[123] Señala ese parágrafo lo siguiente: “[s]e promoverán garantías y mecanismos de acciones afirmativas para que los partidos y movimientos sociales de los pueblos indígenas y afrodescendientes accedan a los derechos reconocidos en este artículo”.
[124] Ver, sentencias C-862 de 2012 y C-290 de 2017.
[125] Ver, sentencia C-180 de 1994.
[126] Ver, sentencia C-230A de 2008.
[127] Ver, sentencia C-150 de 2015.
[128] Ibídem.
[129] Con relación al principio de participación, la Corte en sentencia C-577 de 2014 manifestó: “La Constitución de 1991 es prolija en la consagración de contenidos dogmáticos que definen y concretan el principio de participación dentro del ordenamiento constitucional; principio que, como se observa a partir del análisis de las disposiciones constitucionales que lo enuncian y desarrollan, resulta esencial en la definición del Estado colombiano, especialmente en lo relativo a su carácter democrático. En efecto, si la democracia garantiza que las decisiones más importantes dentro del Estado se tomen por parte del cuerpo de ciudadanos, la participación profundiza y desarrolla el principio democrático a través de la especificación de aquellos mecanismos o aquellas vías por las cuales los ciudadanos podrán hacerse partícipes del proceso decisorio. La participación, desde esta perspectiva, será el elemento definitorio de la Constitución que permitirá la realización material/sustancial de la democracia –también principio fundante del ordenamiento constitucional del Estado colombiano, de acuerdo con el artículo 1º de la Constitución-.” (Negrilla fuera del original).
[130] La participación como derecho se prescribe en diferentes instrumentos internacionales. La Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos lo prevé en sus artículos 6 y 7. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 25 y la Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 23.
[131] Constitución Política, art. 2°.
[132] Ver, sentencia C-089 de 1994, reiterada por la sentencia C-230A de 2008.
[133] Conforme lo ha indicado la Corte, el principio democrático “es universal en la medida en que comprende variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados” y en cuanto “se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social”; pero, a la vez, el principio democrático es expansivo, porque “su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su defensa.” (Negrilla fuera del original) Cfr. Ibídem.
[134] El artículo 40 de la Constitución establece como derechos derivados del derecho general de participación las garantías para: (1) participar en elecciones en la condición de elector o potencial elegido, (2) intervenir, adoptando decisiones, en los diferentes mecanismos de participación democrática entre los que se encuentran el plebiscito, el referendo, las consultas populares y la revocatoria del mandato, (3) constituir y formar parte de partidos, movimientos y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y programas, (4) formular iniciativas ante las diferentes corporaciones públicas, (5) promover la defensa de la Constitución y la ley mediante la formulación de las acciones públicas que se encuentren previstas y (6) ocupar cargos públicos.
[135] En ese sentido, la Corte ha reconocido que los conceptos de democracia participativa y representativa no son completamente opuestos y que “por el contrario, se complementan logrando así que el pueblo, titular originario de la soberanía, pueda escoger -mediante el sufragio universal- a sus gobernantes y, a su vez, cuente con los mecanismos jurídicos propios que garanticen su vinculación con los asuntos que le afectan directamente y en cuya solución se encuentra comprometido”. Ver, sentencia C-089 de 1994.
[136] Ver, sentencia C-461 de 2008, reiterada en la sentencia C-141 de 2010.
[137] Ver, sentencia T-637 de 2001.
[138] Ibídem.
[139] Ver, sentencia T-540 de 1992.
[140] En la sentencia C-490 de 2011, la Corte así lo determinó al señalar que: “el modelo de democracia adoptada por la Constitución es necesariamente pluralista, pues solo así es posible vincular los distintos intereses concurrentes con el ejercicio del poder político.”
[141] Ver, sentencia C-141 de 2010.
[142] Ver, sentencia T-527 de 1992.
[143] Ibídem.
[144] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[145] Ibídem.
[146] “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
[147] Así, por ejemplo, las constituciones del siglo XIX incorporaron la inviolabilidad e irresponsabilidad de los legisladores. La Constitución de Rionegro (art. 22, 44 y 45) incorporó derecho de expresión e inmunidad a los miembros de las legislaturas; por su parte, la Constitución de 1886 mantuvo la inviolabilidad de los votos y opiniones de los congresistas (art. 106). El artículo 47 de dicha Constitución prohibió “las juntas políticas de carácter permanente”; de acuerdo con José María Samper, en su obra “Derecho Público Interno” la razón para esta prohibición es el “que el constituyente ha querido preservar a la sociedad colombiana de la funesta acción de ciertas asociaciones permanentes, tales como los clubs revolucionarios de Francia y las juntas que han existido entre nosotros con los nombres de las sociedad democráticas, populares y de salud pública” Editorial Temis, 1982. Posteriormente, el artículo 14 del Acto Legislativo No. 2 del 6 de junio de 1910 introdujo las “circunscripciones senatoriales de uno o más departamentos” con el fin que “puedan tener representación las minorías”, ello como reacción al quinquenio de Reyes; en efecto el Decreto 126 de 1910, en el cual se convocó a la Asamblea Constituyente de 1910, estableció como uno de los puntos fundamentales de la reforma constitucional el establecimiento del “ejercicio de la función electoral, asegurando la representación de las minorías”.
[148] Álvaro Echeverry Uruburu, “La Convivencia Democrática como objetivo central de la reforma a la Constitución” en Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta 48, doce (12) de abril de 1991.
[150] Ver: Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 104, veintiocho (28) de febrero de 1991.
[151] Proyecto de la Alianza Democrática M-19.
[152] Proyectos de Gobierno, Horacio Serpa y otros, Guillermo Plazas Alcid, Antonio Galán Sarmiento y José Matías Ortiz.
[153] Todas las referencias son tomadas del Informe de la subcomisión Cuarta, “Partidos, Sistema Electoral y Estatuto de la Oposición”.
[154] Ello se manifestaría en la presencia en órganos de control y la vigilancia de la administración por parte de la oposición política.
[155] Se presentaron proyectos por parte del Gobierno, la Alianza Democrática M-19 el Partido Social Conservador, Horacio Serpa y otros, Jaime Arias López, Guillermo Plazas Alcid, Antonio Galán Sarmiento y José Matías Ortiz
[156] Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 89, cuatro (4) de mayo de 1991.
[157] Gianfranco Pasquino, La oposición, 1998, Madrid: Alianza, p. 30.
[158] Debe resaltarse que la fiscalización y control al gobierno no es ejercido únicamente por la oposición parlamentaria o legislativa, sino que de hecho es adelantada por diversos grupos sociales y de interés, como pueden ser los medios de comunicación o los gremios. Sin embargo, quizás el elemento diferenciador de estos grupos frente a los partidos políticos, es que éstos últimos participan en el ejercicio de oposición con la intención, en la mayoría de los casos, de convertirse en una alternativa de gobierno. Ver: David Armando Rodríguez, Óp Cit. pp. 69-70.
[159] Juan Linz, “Democracia presidencial o parlamentaria. Hay alguna diferencia” En: Presidencialismo vs. Parlamentarismo, materiales para el estudio de la reforma Constitucional, consejo para la consolidación de la democracia, primera edición, Buenos Aires, EUDEBA, 1988, p. 31.
[160] David Armando Rodríguez, óp. Cit. p. 36.
[161] Constitución Política de
Colombia de 1991. Artículo 112. Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer
libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar
alternativas políticas. Para estos efectos, se les garantizarán los siguientes
derechos: el acceso a la información y a la documentación oficial, con las
restricciones constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicación
social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de
acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso
inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación.
Los partidos y movimientos
minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.
Una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia.
[162] Constitución Política de Ecuador de 1998. Artículo 117. Los partidos y movimientos políticos que no participen del gobierno, tendrán plenas garantías para ejercer, dentro de la constitución y la ley, una oposición crítica, y proponer alternativas sobre políticas gubernamentales. Le ley regulará este derecho.
[163] David Armando Rodríguez, óp. Cit. p. 87.
[164] En Colombia el COFIPE equivale al menos a tres leyes: la ley estatutaria de partidos políticos, el Código Electoral y la Ley 974 de 2005.En Argentina, los temas regulados por el COFIPE están desarrollados en la ley de partidos políticos, la ley de financiamiento de éstos, la ley del fuero nacional electoral, la ley de elecciones primarias y el Código Electoral. En Brasil, éste equivale a la ley de partidos políticos, a la ley general de elecciones y sus reformas y al Código Electoral.
[165] José Alejandro, Mujica Zapata, La Oposición Política en la España Democrática, Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 2004.
[166] Paloma Requejo, Democracia parlamentaria y principio minoritario, Barcelona: Ariel, 2000.
[167] Intervención suscrita por Claudia Isabel González Sánchez, en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
[168] Concepto presentado por apoderado especial James Alexander Lara.
[169] Intervención presentada a través de la Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, Paula Robledo Silva.
[170] “Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”.
[171] Constitución Política, artículo 152, Par. Trans.- Adicionado. A.L. 2/2004, art. 4°. “El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República”.
[172] Ver, Cuaderno principal, folio 231.
[173] Ibídem.
[174] Ver, Cuaderno principal, folio 233.
[175] Intervención presentada por la Comisión Colombiana de Juristas, a través de los señores Gustavo Gallón Giraldo, Juan Carlos Ospina, María Cielo Lianes y Jorge Abril Maldonado.
[176] Intervención suscrita por Jorge Armando Cruz Buitrago.
[177] Ver, cuaderno principal, folio 429 (Pág. 4).
[178] Ver, cuaderno principal, folio 433 (Pág. 8).
[179] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[180] Ver, Ley 130 de 1994 “(…) Los movimientos políticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones”. En el mismo sentido, ver sentencias C-1081 de 2005, reiterado por la sentencia C-490 de 2011.
[181] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[182] Ver, sentencia C-1081 de 2005, reiterado por la sentencia C-490 de 2011.
[183] Ibíd.
[184] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[185] Ver, sentencia C-303 de 2010.
[186] Artículo 2º.
[187] “Parágrafo. Los grupos significativos de ciudadanos que postulen
candidatos al Senado de la República o a la Cámara de Representantes y obtengan
los votos requeridos para el reconocimiento de personería jurídica, podrán
organizarse como partidos o movimientos políticos y solicitar la
correspondiente personería. La solicitud deberá ir acompañada del acta de
fundación, los estatutos, la plataforma ideológica y programática, la lista de
afiliados y la prueba de la designación de los directivos, y será presentada
ante el Consejo Nacional Electoral por quien haya sido designado como
representante legal del partido o movimiento así constituido.
En el acto de reconocimiento de personería jurídica el Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción en el Registro Único a que se refiere esta disposición, a partir de lo cual dichas agrupaciones políticas tendrán los mismos derechos y obligaciones de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y se someterán, en todo lo demás, a las mismas reglas de organización y funcionamiento”.
[188] Constitución Política, artículo 265.
[189] Al respecto, “[l]a minoría política, como oposición institucionalizada, puede estar vinculada a otros sistemas que no tengan naturaleza parlamentaria y bipartidista, a pesar de que, como vimos, la oposición alcanza su máxima expresión en los parlamentos de tradición británica que permiten fiscalizar, criticar y limitar la acción del gobierno, y pasivas, destinadas a normar la alternancia o la sustitución de este”. Ver, Jorge Alejandro Amaya, Los derechos políticos, 2016, Buenos Aires, ASTREA, p. 192.
[190] En efecto, la propuesta de artículo que surge por consenso de la subcomisión cuarta de la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente establecía “La ley establecerá un estatuto de la Oposición en el que se consagre el derecho que tienen los partidos y los movimientos políticos que no participan en el Gobierno, para garantizar el ejercicio de su función crítica y la formación de alternativas políticas”.
[191] Ver, Asamblea Nacional Constituyente Gaceta Constitucional No. 89, del martes cuatro (4) de mayo de 1991.
[192] Al respecto, “Por lo tanto, como regla general, la “minoría política” ejerce la función de oposición, y el ejercicio de esta requiere que el ordenamiento le garantice ciertos derechos y capacidades de actuación”. Ver, Jorge Alejandro Amaya, Los derechos políticos, 2016, Buenos Aires, ASTREA, p. 181.
[193] Ver, sentencia C-122 de 2011.
[194] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[195] Ver, sentencia C-141 de 2010.
[196] La jurisprudencia constitucional de manera reiterada y pacífica ha reconocido la fundamentalidad del derecho a la participación, y de sus contenidos consagrados en el artículo 40 de la Constitución, para tal efecto pueden consultarse las sentencias: T-439 de 1992; C-089 de 1994; C-329 de 2003; T-558 de 2003; T-959 de 2006; C-141 de 2010; C-490 de 2011; C-122 de 2011; C-840 de 2013; C-699 de 2013; T-066 de 2015; T-276 de 2015; T-707 de 2015, entre otras. Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en casos e informes que no integran el bloque de constitucionalidad, pero que son doctrina relevante, ha señalado lo siguiente “Los gobiernos tienen, frente a los derechos políticos y al derecho a la participación política, la obligación de permitir y garantizar la organización de todos los partidos políticos y otras asociaciones [...]; el debate libre de los principales temas socioeconómicos; la realización de elecciones generales, libres y con las garantías necesarias para que sus resultados representen la voluntad popular” (Informe Anual 2002, CIDH 2003a, Cap. IV, Cuba, párr. 12 e Informe 67/06, CIDH 2006, párr. 246). “(…) el libre ejercicio del derecho de participación en el gobierno requiere además el respeto de otros derechos humanos, en especial de la libertad y seguridad personal. De la misma forma, la plena vigencia de la libertad de expresión, asociación y reunión es imprescindible para la participación directa en la toma de decisiones que afectan a la comunidad” (Informe 67/06, CIDH 2006, párr. 256). Ver, Caso Manuel Cepeda Vargas Vs. Colombia, sentencia del veintiséis (26) de mayo de 2010, y Caso Castañeda Gutman Vs. México, sentencia del seis (6) de agosto de 2008.
[197] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[198] Una de las fuentes doctrinales más reconocidas en el tema de oposición, como lo es Robert Dahl, reconoce tres etapas del desarrollo histórico de ésta: tolerancia, legitimización e institucionalización (Robert Dahl, Opposition in western democracies. Polyarchy, participation and opposition, New Haven, Yale University Press, 1971). En efecto, la Constitución Política de 1991 en su artículo 112 lo que busca es institucionalizar la oposición, consagrando las garantías mínimas para su ejercicio, pero también respetando la autonomía propia de las organizaciones políticas, en el marco de un Estado Democrático.
[199] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[200] Ver, sentencia C-162 de 2008.
[201] A modo de ejemplo, en la sentencia SU-047 de 1999 se reconoció la “inviolabilidad parlamentaria” como una garantía institucional a favor del Congreso y la democracia, la cual, además encuentra una relación importante con los derechos fundamentales a la libre expresión.
[202] Ver, sentencia C-313 de 2014.
[203] Ver, sentencia C-288 de 2012.
[204] Ver, sentencia C-313 de 2014.
[205] En este sentido señala la doctrina, por ejemplo, que el ejercicio de la de oposición tiene como fin “suplir el liderazgo del país […] hacer saber al gobierno que existen otros preparados para reemplazarlo” George Anastaplo, Loyal Opposition in a Modern Democracy, 35 Loy. U. Chi. L. J. 1009 (2004) p. 1016
[206] Ver, Auto 149 de 2009 y Auto 140 de 2016.
[207] Ver, sentencia C-432 de 2017.
[208] Ver, Auto 543 de 2016.
[209] Al respecto ver las sentencias C-1017 de 2012 y C-490 de 2011, entre otras.
[210] Al respecto señaló esta Corte en la Sentencia C-089 de 1994 “el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.”
[211] Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-089 de 1994, C-558 de 1994, C-509 de 1994, C-021 de 1996, , C-866 de 2001, C-652 de 2003, C-303 de 2010, C-490 de 2011, C-1017 de 2011, C-150 de 2015.
[212] Ver, entre otras, las sentencias, C-179 de 1994, C-024 de 1994, C-650 de 2003, C-742 de 2012 y C-223 de 2017.
[213] Ver, Sentencia C-742 de 2012.
[214] Ver, Sentencia C-742 de 2012.
[215] Ver, Sentencia C-009 de 1992.
Ver también, las sentencias C-127 de 1993 y C-456 de 1997.
[216] En este sentido la doctrina afirma que “la institución del ejercicio de la oposición política, con su dependencia en elecciones legítimas y la libertad de expresión, hacen innecesario el recurso a la revolución”. George Anastaplo, Loyal Opposition in a Modern Democracy, 35 Loy. U. Chi. L. J. 1009 (2004) p. 1016
[217] Ver, sentencia C-579 de 2013.
[218] Ver, sentencia C-577 de 2014.
[219] Como lo señala la doctrina “la libre expresión, y el derecho a oponerse pública y legítimamente a las políticas y las acciones del gobierno del momento son consideradas como un elemento central del concepto de democracia liberal, tanto como la existencia de elecciones libres” Ludger Helms, Five ways of institutionalizing political opposition: Lessons from the advanced democracies, Government and Opposition; WIN, 2004, 39 1, p22-p54, 33p. Al respecto ver también: Robert A. Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven and London, Yale University Press, 1971.
[220] Ver, sentencia C-577 de 2014.
[221] En este sentido señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-089 de 1994: “La oposición política es una consecuencia directa del valor del pluralismo y del derecho al disenso. Los partidos y movimientos están llamados a canalizar el descontento con el objeto de censurar cuando así lo estimen conducente las decisiones del gobierno”, ello es reafirmado en la sentencia C-169 de 2001 en la cual se afirma la existencia de una “relación inescindible que se establece entre el pluralismo y la participación en una democracia constitucional como la colombiana”.
[222] La Corte Constitucional en la sentencia C-089 de 1994 afirmó: “Es posible imaginar y justificar democráticamente un sistema pluralista que busque la protección de los derechos humanos, tal como se entienden en la democracia constitucional occidental, pero no es posible justificar un sistema que pretenda instaurar la protección de estos derechos humanos a partir de condiciones no pluralistas. Dicho brevemente: puede haber pluralismo sin estado social de derechos pero no puede haber estado social de derechos sin pluralismo.”
[223] Ver, sentencia C-141 de 2010.
[224] En similar sentido afirmó la Corte Constitucional en la sentencia C-089 de 1994: “El pluralismo político, se reitera, consiste en una serie de reglas de juego que imponen el respeto de la decisión mayoritaria tomada por el pueblo y la vigencia de las libertades públicas que lo hacen posible”, en similares términos la sentencia C-490 de 2011 señala: “no puede comprenderse un sistema de partidos que esté organizado democráticamente y que, a su vez, no sea pluralista. Esto por la sencilla razón que la democracia, en su concepción material, involucra la necesidad que las distintas concepciones y vertientes ideológicas puedan participar sustantivamente del debate político”.
[225] Ibíd.
[226] Artículo 1º, de la ley 1475 de 2011.
[227] Al respecto ver las sentencias C-371 de 2000 y C-490 de 2011.
[228] En el fundamento jurídico 105 de la sentencia C-490 de 2011, se establece que “El artículo 13 C.P. establece que todas las personas gozan de los mismos derechos y libertades, y que para promover la igualdad real y efectiva, el Estado “adoptará medidas a favor de grupos discriminados y marginados”, las cuales incluyen acciones afirmativas, consideradas por la jurisprudencia compatibles con la Constitución, toda vez que disminuyen los efectos negativos de las prácticas sociales que involucran discriminación sistémica, como aquellas que han ubicado a las mujeres en condiciones desventajosas para participar en política”.
[229] Ver, Ibíd., sentencia C-490 de 2011.
[230] Publicación: COLOMBIA 50/50 EN EL 2030: ESTRATEGIAS PARA AVANZAR HACIA LA PARIDAD EN LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL NIVEL TERRITORIAL, ONU Mujeres - Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres, Noviembre de 2016. Este documento se alinea con el Marco de Cooperación de ONU Mujeres en Colombia 2015 – 20194 dentro del cual el ámbito de liderazgo y la participación política de las mujeres constituye un eje estratégico, con medidas para garantizar la participación y liderazgo efectivo de las mujeres en los procesos de toma de decisiones, fortaleciendo la capacidad del Estado y de la sociedad civil para su implementación.
[231] En virtud de la ratificación de tratados internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Entrado en vigor para Colombia el 23 de marzo de 1976, en virtud de La Ley 74 de 196), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Entrada en vigor para Colombia el 18 de julio de 1978, en virtud de la Ley 16 de 1972), la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (Aprobada mediante Ley 51 de 1981. Entró en vigor para Colombia a partir del 19 de febrero de 1982).
[232] El artículo 107 de la Carta que consagra el principio democrático y la equidad de género, como ejes rectores de la organización de los partidos y movimientos políticos. De conformidad con estos mandatos los partidos y movimientos políticos deben procurar encarnar una representatividad basada en la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, y desplegar acciones encaminadas a remover barreras que obstruyan la participación igualitaria y equitativa de unos y otras. La medida sometida a examen permite a los partidos y movimientos políticos avanzar en el proceso hacia una mejor satisfacción del principio de equidad de género, y a profundizar en una mayor efectividad del principio democrático en su organización y desempeño.
[233] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[234] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[235] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Manuel Cepeda Vargas Vs. Colombia, párr. 173;sentencia del 26 de mayo de 2010
[236] En el mismo sentido, la Corte Europea de Derechos Humanos ha señalado que: “[T]he fact that […] a political project is considered incompatible with the current principles and structures of [a] State does not mean that it infringes democratic rules. It is of the essence of democracy to allow diverse political projects to be proposed and debated, even those that call into question the way a State is currently organized, provided that they do not harm democracy itself”. Case of Freedom And Democracy Party (ÖZDEP) v. Turkey (Application no. 23885/94) 8 December 1999, párr. 41; Case of Socialist Party and others v. Turkey (20/1997/804/1007) 25 May 1998, párr. 47.
[237] En similar sentido, cfr. Caso Yatama Vs. Nicaragua, supra nota 65, párr. 201; Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03, supra nota 249, párr. 89, y Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño. Opinión Consultiva OC-17/02 de 28 de agosto de 2002. Serie A No. 17, párr. 46.
[238] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castañeda Gutman Vs. México, párr. 141-143; sentencia del 6 de agosto de 2008. En similar sentido la sentencia Caso Manuel Cepeda Vargas Vs. Colombia señaló: “140. Los derechos políticos son derechos humanos de importancia fundamental dentro del sistema interamericano que se relacionan estrechamente con otros derechos consagrados en la Convención Americana como la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación y que, en conjunto, hacen posible el juego democrático. La Corte destaca la importancia que tienen los derechos políticos y recuerda que la Convención Americana, en su artículo 27, prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables para la protección de éstos”.
[239] Ver, sentencia C-1017 de 2012.
[240] Constitución Política, artículos 40, 103, 237-2 y 241.
[241] Ver, sentencia C-1017 de 2012.
[242] Ibíd.
[243] Ibíd.
[244] Ver, sentencia C-141 de 2010
[245] Ver, sentencia C-490 de 2011
[246] Ver, sentencia C-169 de 2001
[247] Ver, Cuaderno principal, folio 232.
[248] Consejo de Estado, Sentencia No. 25000-23-41-000-2013-00194-01 del 6 de marzo de 2015, sección tercera.
[249] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[250] Ibíd.
[251] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[252] Sobre estos límites, la Corte, en la sentencia C-089 de 1994 dijo: “A este respecto la Corte encuentra que en un sentido negativo la ley que se ocupe de la organización y régimen de los partidos, no puede, en principio, imponer a los partidos y movimientos, entre otras cosas, las siguientes: (1) condiciones y exigencias específicas sobre la implantación de un determinado procedimiento de adopción de sus decisiones internas - de acuerdo con los antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente, la adopción del artículo 108 inciso 2 de la CP buscaba establecer esta garantía -; (2) el contenido y el sentido concretos de una determinación que de acuerdo con sus estatutos corresponda tomar a un órgano suyo; (3) la forma especial de integrar sus órganos internos; (4) el contenido particular de sus estatutos y programas. || En un sentido positivo, la ley que regula la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, puede, por vía general, determinar la organización de los partidos, siempre que se trate de ordenar su estructura genérica y ella resulte necesaria para el ejercicio de las funciones que están llamados a cumplir o para el correcto funcionamiento del sistema democrático”.
[253] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[254] Sobre este punto, en la sentencia C-490 de 2011 se expresó que “desde esa etapa se evidenció que dicho grado de intervención es dinámico y debe responder, como en efecto ha sucedido, a los mínimo históricos de cada periodo”. Sobre el particular, la sentencia C-089 de 1994 señaló que “[l]os requisitos que ha establecido el proyecto [de ley estatutaria], a juicio de la Corte, no exceden el margen de lo razonable que, ciertamente, tratándose del ejercicio de derechos políticos debe situarse siempre en los mínimos históricamente sostenibles en un momento dado”.
[255] De manera precisa, se expidieron el Acto Legislativo 01 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2009.
[256] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[257] Ley 1475 de 2011, Artículo 1º.
[258] Como fue expresado al momento de analizar el artículo 2º del presente PLE Estatuto de la Oposición, resulta acorde con la Constitución y el desarrollo jurisprudencial sobre la materia que se haya reconocido el derecho a la oposición a organizaciones distintas a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por lo que mal haría el legislador y esta Corte si limitase este derecho únicamente a aquellas organizaciones que contasen con personería jurídica.
[259] Ver, Gaceta del Congreso 104, Pág. 9.
[260] Respecto del acto de validación de la inscripción ante la Autoridad Electoral, la Corte en la sentencia C-490 de 2011 manifestó que (i) se trata de requisitos y procedimientos en materia de inscripción orientados a dar eficacia a la exigencia constitucional de presentar en todo proceso electoral listas y candidatos únicos (Art. 263 Superior), (ii) así mismo, responde a la garantía del debido proceso en las actuaciones administrativas y la sujeción de sus actos al principio de legalidad (Art. 29 Superior). Una vez aceptado el candidato inscrito, la Autoridad Electoral debe emprender una serie de medidas encaminadas a informar a la ciudadanía sobre dicha decisión. En la misma sentencia, la Corte sostuvo que dicha disposición está orientada a hacer efectivas diversas garantías constitucionales vinculadas al principio de democracia participativa, al debido proceso administrativo, al principio de transparencia que debe orientar el debate democrático, así como al derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político. Propende así mismo por proteger la función pública, a través del principio de publicidad, toda vez que somete al control ciudadano e institucional los nombres de quienes aspiran a ejercer el poder político, a efecto de que se establezcan posibles causas de inelegibilidad. En efecto, la norma desarrolla la relevancia del principio de publicidad como elemento esencial del debido proceso en el ejercicio de la función administrativa. Satisface el derecho de los electores a conocer los nombres de los aspirantes a ejercer cargos públicos, posibilita la activación de los mecanismos de control institucional y ciudadano sobre las calidades de los aspirantes a cargos y corporaciones de elección popular, y promueve el debate democrático sobre la conformación del poder político. Además de los mencionados propósitos generales, la norma incorpora específicos mecanismos de control institucional sobre las calidades de los candidatos inscritos, como los de requerir la certificación de la Procuraduría General de la Nación y otros entes de control sobre la eventual concurrencia en alguno o algunos de los postulados de causales de inhabilidad, propósito que desarrolla el principio de transparencia y promueve la protección de la función pública.
[261] Sobre el particular, la sentencia C-490 de 2011, al ejercer el control de constitucionalidad sobre el artículo 29 señaló que “De una parte, encuentra la Corte que las coaliciones constituyen mecanismos estratégicos que cuentan con el aval constitucional, para ser aplicados en los procesos de escogencia de candidatos (Art. 107 C.P.), comoquiera que constituyen una expresión del libre ejercicio del derecho de participación y de postulación política. De otra parte, la norma bajo examen reitera la exigencia constitucional de listas únicas en procesos de elección popular, en este caso para cargos uninominales provistos mediante este mecanismo, con la que se propende por garantizar mayor legitimidad a través del más amplio respaldo popular al candidato que resulte elegido en la contienda electoral. El establecimiento de unos acuerdos básicos entre los partidos y movimientos políticos concurrentes, sobre aspectos fundamentales de la asociación estratégica establecida, constituye un desarrollo de la libertad organizativa interna de los partidos y movimientos políticos en el marco de la autonomía que les reconoce la Constitución; constituyen así mismo elementos fundamentales de los procesos democráticos, y un factor que propende por la transparencia, la objetividad y la equidad en la administración de la empresa electoral conjunta. El carácter vinculante del acuerdo realizado entre las diferentes fuerzas políticas y/o ciudadanas coaligadas con propósitos electorales, es un predicado del principio de autonomía de los movimientos y partidos políticos, así como garantía de seriedad de este tipo de consensos estratégicos protegidos por la Constitución. En tanto que la inclusión en los formularios de inscripción de los partidos y movimientos que integran la coalición, así como la filiación política de los candidatos, protege la libertad del elector”.
[262] Ver, Gaceta del Congreso 104, Pág. 9.
[263] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[264] Ver, sentencia C-490 de 2011, en donde se recopilan los principios aplicables al derecho sancionador con base en las sentencia C-819 de 2006, C-884 de 2007 y C-595 de 2010.
[265] Constitución Política de Colombia. Artículo 107. Inciso 7º. “Los partidos y movimientos políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación (…)”.
[266] El artículo 10 de la Ley 1475 de 2011 señala: “Faltas. Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones imputables a los directivos de los partidos y movimientos políticos: 1. Incumplir los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de los partidos y movimientos políticos”. El artículo 12 de la misma Ley, por su parte, establece: “Sanciones aplicables a los partidos y movimientos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán ser objeto de las siguientes sanciones según la gravedad de las faltas, la categoría de las entidades territoriales, cuando ellas sean imputables a sus directivos, a sus candidatos a cargos o corporaciones de elección general o, en general, cuando sus directivos no adopten las medidas tendientes a evitar la realización de tales acciones u omisiones o cuando no inicien los procedimientos internos tendientes a su investigación y sanción: 1. Suspensión o privación de la financiación estatal y/o de los espacios otorgados en los medios de comunicación que hacen uso del espectro electromagnético, en los casos de incumplimiento grave de los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de dichas organizaciones políticas, y cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 1 al 8 del artículo 10”.
[267] Ver, sentencia C-342 de 2006, C-334 de 2014. En esta última sentencia, se recogen las reglas dispuestas en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, en los siguientes términos: “El artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, como se acaba de ver, tiene varias reglas legales estatutarias y una excepción relevantes para el caso sub examine. A partir de estas reglas es posible advertir, de manera especial, que (i) existe un criterio objetivo para establecer la militancia a un partido o movimiento político y, por ende, para verificar la doble militancia; (ii) la regla sobre doble militancia es más estricta cuando se trata de directivos de los partidos o movimientos políticos, o quienes hayan sido elegidos o aspiren a ser elegidos a cargos o corporaciones de elección popular; (iii) tanto los directivos como los candidatos elegidos o que aspiren a serlo tienen el deber de pertenecer al partido o movimiento político mientras ostenten la investidura o cargo y, en caso de querer presentarse a la siguiente elección por otro partido o movimiento político deben renunciar a su curul al menos doce meses antes del primer día de inscripciones para el proceso electoral, o renunciar con la misma anticipación antes de postularse para ser directivos de otros partidos o aceptar la designación que se les haga como tales; (iv) en caso de incumplir con las anteriores reglas, la persona incurre en doble militancia y, por ende, será sancionada conforme a los estatutos del partido o movimiento político y, si es candidato a un cargo de elección popular, esta circunstancia será causal para la revocatoria de la inscripción. La excepción es que las reglas anteriores no se aplican a miembros de partidos o movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones previstas en esta ley”.
[268] Ver, sentencia C-303 de 2010.
[269] Ver, sentencia C-342 de 2006.
[270] Gaceta del Congreso No. 104, del veintiocho (28) de febrero de 2017.
[271] De conformidad con la sentencia C-862 de 2012, “[l]a autonomía territorial, como garantía institucional inherente a la conformación del Estado colombiano, es un principio constitucional cuyo núcleo esencial puede expresarse como la facultad de autodeterminación de las entidades territoriales en los temas que atañen específicamente a la localidad o al ámbito departamental, [el cual] debe entenderse en consonancia y armonía con la forma de Estado adoptada por la Constitución, esto es el Estado unitario –artículo 1º de la Constitución-, que implica limitaciones al ejercicio de la autonomía reconocida a las entidades territoriales”.
[272] Ley 1475 de 2011. Artículo 1°. Principios de organización y funcionamiento. “Los partidos y movimientos políticos se ajustarán en su organización y funcionamiento a los principios de transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en sus estatutos. En desarrollo de estos principios, los partidos y movimientos políticos deberán garantizarlos en sus estatutos. Para tales efectos, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones de contenidos mínimos: 1. Participación. Entiéndase por el derecho de todo afiliado a intervenir, directamente o a través de sus representantes, en la adopción de las decisiones Fundamentales del partido o movimiento, en el máximo órgano de dirección y en las demás instancias de gobierno, administración y control, así como los derechos de elegir y ser elegido en todo proceso de designación o escogencia de sus directivos y de sus candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, de acuerdo a sus estatutos. 2. Igualdad. Se entiende por igualdad la exclusión de toda discriminación o privilegio por razones ideológicas, económicas, sociales, de sexo, o de raza, en los procesos de participación en la vida del partido o movimiento. 3. Pluralismo. El pluralismo implica para las organizaciones políticas el deber de garantizar la expresión de las tendencias existentes en su interior, en particular de las minorías, sin perjuicio de la aplicación del principio de mayoría, razón por la que los estatutos incluirán normas sobre quórum y mayorías especiales para la toma de decisiones fundamentales en materia de organización, funcionamiento y de participación de sus afiliados en la vida del partido o movimiento. 4. Equidad e igualdad de género. En virtud del principio de equidad e igualdad de género, los hombres, las mujeres y las demás opciones sexuales gozarán de igualdad real de derechos y oportunidades para participar en las actividades políticas, dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los debates electorales y obtener representación política. 5. Transparencia. Es el deber de los partidos y movimientos políticos de mantener permanentemente informados a sus afiliados sobre sus actividades políticas, administrativas y financieras. Para su cumplimiento, deberán realizar cada año rendición de cuentas. 6. Moralidad. Los miembros de los partidos y movimientos políticos desarrollarán su actividad de conformidad con las normas de comportamiento adoptadas en los correspondientes códigos de ética”.
[273] Ver, sentencia C-872 de 2003.
[274] Robert Dahl. (1996) Political Oppositions in Western Democracies. Yale University Press.
[275] Vergottini Giuseppe (1989). La Forma de gobierno de oposición garantizada. Revista de estudios políticos de la Universidad de Rioja. No. 9. P. 14 – 15.
[276] El estudio se denomina “Oposición política en Colombia: ¿Un debate inconcluso?, realizado por Juan Camilo Cardona Cárdenas.
[277] Vladimiro Naranjo Mesa. (2003). Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. Bogotá: Temis S.A.
[278] El artículo 109 de la
Constitución, previo a las modificaciones introducidas mediante los Actos
Legislativos del 2003 y 2009, establecía: “ARTÍCULO
109. El Estado contribuirá a la financiación del funcionamiento y de las
campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica.
Los demás
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen
candidatos, se harán acreedores a este beneficio siempre que obtengan el
porcentaje de votación que señale la ley.
La ley podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos.”
[279] Constitución Política, art. 241, núm. 8.
[280] En ese sentido, ver sentencias C-484 de 1996 y C-515 de 2004.
[281] Constitución Política, art.
9, modificada por el art. 3 del Acto Legislativo 01 de 2003: “El Estado concurrirá a la financiación de
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad
con la ley.
Las campañas que
adelanten los partidos y movimientos con personería jurídica y los grupos
significativos de ciudadanos que postulen candidatos serán financiadas con
recursos estatales mediante el sistema de reposición por votos depositados.
La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación. (…)”.
[282] Esta disposición constitucional fue reglamentada de forma temporal por el Decreto 2207 de 2003, norma que posteriormente fue declarada inconstitucional por vicios en el procedimiento de su creación por medio de la sentencia C-523 de 2005. Sin embargo, mientras estuvo vigente, el Decreto 2207 de 2003 se constituyó en la regulación puntual respecto del tema de las campañas electorales, siendo aplicado en las elecciones locales realizadas en octubre de 2003. Al ser declarada su inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional, la única regulación vigente de carácter general volvió a ser la Ley 130 de 1994.
[283] La Corte, en sentencia C-443 de 2011, indicó que “En materia de financiación de campañas electorales el acto legislativo [01 de 2009, artículo 3°] realizó distintas y trascendentales modificaciones respecto del sistema previsto con anterioridad. En primer lugar se eliminó la exclusividad del mecanismo de reposición de votos como medio de financiación estatal; y, como segundo gran punto, la disposición constitucional creó la posibilidad de entregar a los candidatos, a manera de anticipo de la financiación estatal proveniente de la reposición de votos, parte de los fondos públicos destinados a la financiación de campañas electorales, dinero que, obviamente, se recibirá con anterioridad a la realización de la elección. De esta forma se consagró, esta vez como regla general, la obligación por parte del Estado de concurrir en la financiación de las campañas electorales con antelación al certamen electoral.”
[284] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[285] “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
[286] Ver, sentencias C-089 de 1994, C-145 de 1994 y C-1153 de 2005.
[287] En la sentencia C-1153 de 2005, con ocasión del estudio del proyecto de ley de garantías para la elección de Presidente de la República, la Corte reiteró que “el rol que el Estado debe desempeñar a través de la financiación de las organizaciones políticas y de las campañas electorales es fundamental para el fortalecimiento de la democracia, e hizo énfasis en los múltiples riesgos de la creciente financiación privada de los partidos y movimientos políticos que justifica la necesidad de financiación estatal.”
[288] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[289] En la Sentencia C-523 de 2005, con ocasión del análisis constitucional del Decreto 2207 de 2003, en virtud del cual se regulaba la financiación de las campañas electorales en los departamentos, municipios y distritos, de acuerdo con lo ordenado en el Acto Legislativo 01 de 2003, la Corte indicó que “la financiación de las campañas electorales era un aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos y que, por tanto, era una materia sometida a reserva de ley estatutaria, las cuales deben ser revisadas de manera previa, integral y oficiosa por parte de la Corte Constitucional.”
[290] Constitución Política, art. 151, literal c, prescribe: “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) c. Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales; (…)”.
[291] En concreto, este Tribunal en la sentencia C-490 de 2011, señaló: “La jurisprudencia constitucional ha resaltado la enorme relevancia de la financiación con recursos públicos de los partidos y movimientos políticos, así como de las campañas electorales, y por ello ha reiterado que este tema debe ser necesariamente objeto de regulación estatutaria.”
[292] En punto a la importancia que para la implementación de la democracia tiene la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos, y de las campañas electorales, la Corte en la sentencia C-490 de 2011, reafirmó que: “en su función de regular el tema de la financiación de las organizaciones políticas y de las campañas electorales, el legislador no puede desconocer (i) la necesidad de regular mediante ley estatutaria este tema; (ii) la necesidad de determinar las fuentes lícitas de financiación privada; y (iii) la necesaria consagración y regulación de la financiación estatal parcial a las organizaciones políticas y campañas electorales. Lo anterior, por cuanto al existir un expreso mandato constitucional a este respecto, el legislador no puede consagrar disposiciones que la desconozcan, lo cual atentaría contra uno de los elementos y requisitos fundamentales de una democracia constitucional.”(Negrilla fuera del original).
[293] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[294] A este respecto, en la sentencia C-089 de 1994, la Corte manifestó: “La libertad organizativa interna que la Constitución reconoce a los partidos y movimientos, reafirma la apertura del sistema político en su mismo origen: "En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos" (CP art. 108). El destino de los ingresos del partido, incluidos los provenientes del apoyo estatal, es un asunto que está gobernado por el principio de libertad interna. La gestión de las finanzas de una organización política está íntimamente ligada a su estrategia y plan de acción y mal puede, por ende, condicionarse desde afuera. Si el Estado ha decidido, por las razones expuestas, apoyar financieramente la actividad política, ello ha obedecido a los motivos expresados, que son ajenos a un propósito soterrado suyo de controlar el sentido de una variable propia de su manejo interno. Así parezcan a primera vista plausibles los derroteros de gasto que traza la norma, lo cierto es que interviene el Estado en una órbita que le está vedada por la Carta Política” (Negrilla fuera del original)
[295] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[296] Ver, entre muchas otras, sentencia C-093 de 2011, C-673 de 2011 y C-104 de 2016.
[297] La Constitución Política de 1991 consagra diversas garantías asociadas a la oposición, entre las cuales, se encuentran: (i) los mecanismos de democracia directa como el cabildo abierto, referendo, plebiscito, iniciativa legislativa, consultar popular; (ii) regulación constitucional de los partidos y movimientos políticos; (iii) reconocimiento de las garantías a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos; (iv) libertad de afiliación a las organizaciones mencionadas; (v) derecho de las organizaciones sociales a manifestarse y a participar en eventos políticos; (vi) regulación del estatuto de oposición; (vii) financiación mixta de las campañas electorales y del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos; (viii) representación proporcionales mediante el sistema de cuociente electoral, entre muchos otros.
[298] Con posterioridad a la Carta Política de 1991, por iniciativa legislativa, en su mayoría, y del gobierno de turno, fueron presentados, entre 1992 y 2011, doce (12) proyectos de ley con el fin de reglamentar el Estatuto de Oposición. El primero, proyecto de Ley 44 de 1992 (Gaceta No.57/92), presentado por Manuel Cepeda Vargas y otros, y el último de ellos, proyecto de ley – de 2011 (No radicado), realizado por el entonces Ministro del Interior, German Vargas Lleras.
[299] Ley 1475 de 2011, art. 17, prescribe: “De la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos. El Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional de Financiación Política, de conformidad con las siguientes reglas de distribución de la correspondiente apropiación presupuestal: 1. El diez por ciento (10%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos con personería jurídica. 2. El quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido el 3% o más del total de votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado de la República o de Cámara de Representantes. 3. El cuarenta por ciento (40%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección del Congreso de la República. 4. El quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Concejos Municipales. 5. El diez por ciento (10%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Asambleas Departamentales. 6. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas. 7. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.”
[300] Ver, sentencia C-1153 de 2005.
[301] Al respecto, la sentencia C-1153 de 2005 señaló que “[l]a Corte no considera que la reserva de estos espacios quebrante los derechos de los concesionarios, pues, amén de que la facultad general de gestión y administración del espectro está reservada al Estado, la finalidad que inspira las transmisiones políticas se encamina a la satisfacción del interés general. A lo anterior se suma que la Corte Constitucional no considera desproporcionada la provisión de los espacios asignados a las campañas políticas, ya que, además de que dicha transmisión no es permanente, sino que se restringe al espacio total de un mes - entre los 60 y los 8 días anteriores a las elecciones -, la misma ocupa pocos minutos de los horarios privilegiados, triple A y mayor audiencia en radio”.
[302] Ver, Gaceta del Congreso No. 32, Pág. 10 y 11.
[303] Ver, Gaceta del Congreso No. 32, Pág. 11.
[304] Ver, sentencia C-350 de 1997.
[305] En ese sentido, la Corte en sentencia T-181 de 2014, manifestó: “(…) el artículo 74 de la Carta Política establece que todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, al mismo tiempo que advierte que pueden existir restricciones a ese derecho de acceso a la información en los casos que establezca la ley. Esta prerrogativa permite la satisfacción de los principios a la transparencia y publicidad de la gestión pública, los cuales deben imperar en un ordenamiento constitucional y democrático, para combatir y eliminar los actos de corrupción derivados del abuso del poder y la malversación de los recursos públicos.”
[306] Ver, sentencia T-558 de 2012.
[307] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe del año 2001 de la Relatoría de la CIDH para la Libertad de Expresión, Capítulo III, párrafo 14, citada en la sentencia C-872 de 2003. Se incluye su cita exclusivamente para fines de interpretación, no se entiende que dicho informe haga parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto.
[308] En sentencia C-542 de 2016, con relación a los derechos a la honra (art. 21 CP) y al buen nombre de las personas jurídicas, la Corte señaló: “[e]l núcleo esencial del artículo 15 permite también proteger a las personas jurídicas, ante la difamación que le produzcan expresiones ofensivas e injuriosas. Es la protección del denominado "Good Will" en el derecho anglosajón, que es el derecho al buen nombre de una persona jurídica y que puede ser estimado pecuniariamente. Esta ha sido la interpretación que la doctrina constitucional contemporánea le ha dado al término "buen nombre" y que fue recogida por el Tribunal Constitucional Español en Sentencia 137 de 1.985, en el caso Derivados de Hojalata S.A. (…) La Constitución reconoce y garantiza la honra de "todas" las personas, sin excepción alguna. El artículo 13 de la Constitución consagra expresamente el derecho a la igualdad ante la ley, vedando cualquier discriminación. La dignidad de la persona es el soporte y fundamento de dicha igualdad”.
[309] Respecto a la derogatoria del artículo 35 de la Ley 130 de 1994, ver análisis material de la Corte al artículo 33 del PLEEO en la presente sentencia.
[310] En esa sentencia se resolvió la acción de tutela presentada por representantes de varias organizaciones no gubernamentales de derechos humanos contra el entonces Presidente de la República, al considerar que en algunos discursos, uno de los cuales fue transmitido por los canales de televisión nacionales, las había vinculado con grupos al margen de la ley. A su juicio, esta afirmación falsa había vulnerado su derecho a la honra y al buen nombre y había puesto en peligro su integridad física y su vida.
[311] En esta sentencia se estudió una acción de tutela interpuesta por dos personas pertenecientes al comité promotor de la revocatoria del mandato del Alcalde de Fusagasugá debido a que, en espacios radiales y televisivos de tipo oficial, este había afirmado que su iniciativa de revocatoria se debía a una venganza porque no les había querido otorgar dineros del presupuesto local para sus intereses personales. En opinión de los actores, estas declaraciones, al ser falsas, habían vulnerado sus derechos a la honra y al buen nombre.
[312] En esta sentencia se estudió la acción de tutela interpuesta por 1280 mujeres contra el entonces el Procurador General de la Nación y dos Procuradoras Delegadas, argumentando que estos funcionarios habían emitido de manera continua y sistemática una serie de pronunciamientos que incluyen información inexacta o tergiversada, relacionada con los derechos reproductivos de las mujeres colombianas. Agregaron que esa información falsa y tergiversada generaba confusión y desinformación generalizada.
[313] El ejercicio del derecho a la información implica el respeto de los principios de veracidad e imparcialidad. Ver, T-357 de 2015, entre otras.
[314] Ver, sentencia T-263 de 2010.
[315] Ver, Constitución Política, Preámbulo. Al respecto la sentencia C-1017 de 2012 determinó que “De lo expuesto se concluye que el modelo democrático participativo tiene una clara línea de acción que se enfoca en asegurar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, con un alcance transversal, universal y expansivo. En materia política, este principio no se concentra exclusivamente en el acto de elección de representantes, ya que incluye el reconocimiento de los mecanismos de participación previstos por el Constituyente y aquellos que en virtud del desarrollo de la libertad de configuración normativa disponga el legislador. En todo caso, como ya se dijo, la participación democrática en el plano político no es absoluta, pues la misma se encuentra sometida a las limitaciones que en términos de razonabilidad se establezcan en la ley, acorde con los mandatos previstos en la Constitución”.
[316] Ver, sentencia C-438 de 2017.
[317] Ley 1757 de 2015, artículo 48-59.
[318] Ley 1757 de 2015, artículos 60-72.
[319] Ver, sentencia C-150 de 2015.
[320] Ibíd.
[321] Ibíd. Adicionalmente, según el artículo 209 de la Constitución “[l]a función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (…)”.
[322] Ley 1757 de 2015. Artículo
57. Respuesta a los informes de
rendición de cuentas. El Congreso de la República tendrá un mes de plazo para evaluar,
dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que
presente el gobierno a través de sus ministerios. Las mesas directivas de las
cámaras confiarán su estudio a las respectivas comisiones constitucionales o
legales, o a una comisión accidental.
Parágrafo. Los concejos municipales y distritales, las asambleas departamentales y las Juntas Administradoras Locales, también tendrán un mes de plazo para evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que presenten los alcaldes municipales, distritales, locales y los gobernadores al respectivo cuerpo colegiado que le corresponda la evaluación.
[323] Ver, sentencia C-150 de 2015.
[324] Ley 1757 de 2015. Artículo 60.
[325] Ver, sentencia C-150 de 2015.
[326] Ley 1757 de 2015. Artículo 61.
[327] Ver, sentencia C-150 de 2015.
[328] Ley 1757 de 2015. Artículo 64. Objetivos del Control Social. Son objetivos del control social de la gestión pública y sus resultados: a) Fortalecer la cultura de lo público en el ciudadano; b) Contribuir a mejorar la gestión pública desde el punto de vista de su eficiencia, su eficacia y su transparencia; c) Prevenir los riesgos y los hechos de corrupción en la gestión pública, en particular los relacionados con el manejo de los recursos públicos; d) Fortalecer la participación ciudadana para que esta contribuya a que las autoridades hagan un manejo transparente y eficiente de los asuntos públicos; e) Apoyar y complementar la labor de los organismos de control en la realización de sus funciones legales y constitucionales; f) Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la función pública; g) Promover el liderazgo y la participación con miras a democratizar la gestión pública; h) Poner en evidencia las fallas en la gestión pública por parte de agentes estatales y no estatales, y formular propuestas para mejorarla; i) Contribuir a la garantía y al restablecimiento de los derechos sociales, económicos y culturales”. (subrayado fuera del texto original).
[329] Ver, sentencia C-150 de 2015, reiterado en la sentencia C-438 de 2017.
[330] Ley 5 de 1992. ARTÍCULO 6o. CLASES DE FUNCIONES
DEL CONGRESO. El Congreso de la República cumple:
1. Función constituyente, para
reformar la Constitución Política mediante actos legislativos.
2. Función legislativa, para
elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los
ramos de la legislación.
3. Función de control
político, para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás
autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos
funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones
pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política.
4. Función judicial, para
juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad
política.
5. Función electoral, para
elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación,
Magistrados de la Corte Constitucional y de la Corte Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo,
Vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta, y Designado a la
Presidencia en el período 1992 -1994.
6. Función administrativa,
para establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado
y la Cámara de Representantes.
7. Función de control público,
para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan
declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las
indagaciones que la Comisión adelante.
8. Función de protocolo, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones.
[331] Al respecto ver: Corte Constitucional sentencia C-432 de 2017.
[332] Ver, Auto 330 de 2008 y sentencia C-540 de 2012.
[333] Ver, Auto 330 de 2008.
[334] Ibíd.
[335] Ver, Auto 543 de 2016. Vale la pena aclarar que el control político opera en la órbita nacional, en la medida en que la propia Constitución también autoriza expresiones de control político en las entidades territoriales, conforme se deriva de lo previsto en el artículo 299 de la Carta, relacionado con la función de las asambleas departamentales frente a la administración departamental y 312 Superior, que se refiere a la actuación del consejo municipal sobre la administración del municipio.
[336] Ver, Auto 543 de 2016.
[337] Ver, Auto 140 de 2016.
[338] Ver, Auto 149 de 2009.
[339] Ver, sentencia C-432 de 2017.
[340] Ver, Auto 546 de 2016.
[341] Consejo de Estado, Corte de Consulta y Servicio Civil. Sentencia del 25 de julio de 1994. Rad. Núm. 615.
[342] Arts. 233 a 235 de la Ley 5ª de 1992. El artículo 233, al referirse a la citación de funcionarios, establece que “[l]as Cámaras podrán, para la discusión de proyectos de ley o para el estudio de asuntos relacionados con sus funciones, requerir la asistencia de los Ministros. Las Comisiones Permanentes podrán, además, solicitar la presencia de los Viceministros, los Directores de Departamentos Administrativos, el Gerente del Banco de la República, los Presidentes, Directores o Gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público”.
[343] Arts. 236 ibídem.
[344] Arts. 237 a 243 ibídem.
[345] Arts. 244 a 248 ibídem.
[346] Arts. 249 a 252 ibídem.
[347] Ver, Auto 140 de 2016.
[348] En efecto, este tipo de fórmulas buscan profundizar el pluralismo político, caracterizado así en la sentencia C-490 de 2011: “En contraposición con la Constitución de 1886 que circunscribía el ejercicio de la actividad política de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, que (i) amplía las modalidades de participación democrática en instancias que van más allá que la elección representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes, etc. “
[349] Gaceta del Congreso No. 32, primero (1º) de febrero de 2017, página 7.
[350] Toda vez que la Ley 3ª de 1992 es una ley ordinaria, su modificación por la vía de una ley estatuaria no plantea problemas constitucionales, en consonancia con lo señalado por esta Corte en la sentencia C-540 de 2012: “La Corte considera que al proyecto de ley podía introducirse disposiciones ordinarias y orgánicas, sin que ello lo hiciera inconstitucional. Según se ha explicado en una ley estatutaria puede introducirse un asunto propio de una ley ordinaria atendiendo que el trámite de ésta resulta menos riguroso que el exigido para la aprobación de una ley estatutaria, como es la importancia de la materia (regulación de derechos y deberes fundamentales y los procedimientos y recursos para su protección), el procedimiento establecido para su aprobación (exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura), además de la revisión previa por la Corte Constitucional (arts. 152 y 153 superiores)”.
[351] James Alexander Lara Sánchez. Intervención presentada de forma extemporánea.
[352] Ver cuaderno principal, folios [•].
[353] Ver, sentencias C-114 y 115 de 2017.
[354] La jurisprudencia sobre el principio de igualdad es muy amplia. Es posible sostener, sin embargo, que las herramientas jurídico conceptuales para evaluar una posible infracción al principio/derecho a la igualdad se encuentra unificada desde las sentencias C-093 de 2001 y C-673 de 2001, en las cuales la Corte incorporó el concepto del test integrado de igualdad. Otras sentencias en las que se incorporaron paulatinamente los criterios de evaluación de posibles violaciones al derecho a la igualdad son C-063 de 1997 y C-588 de 2009 sobre la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública, C-372 de 2011 sobre la aplicación del principio de progresividad en el acceso a los mecanismos de protección judicial, T-703 de 2008 y T-110 de 2010, (y especialmente en el segundo de esos fallos) en las que se estudió la constitucionalidad de los cupos para minorías étnicas en universidades públicas. En la sentencia C-714 de 2002, así como las tempranas sentencias C-494 de 1992 y C-040 de 1993.
[355] Ver, entre otros, los artículos 1.1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[356] Ver, sentencia C-022 de 1996.
[357] Ver sentencias C-015 de 2014 y C-179 de 2016.
[358] Ver sentencia C-741 de 2003.
[359] Ver al respecto el precursor artículo de Tussman & tenBroek, “The Equal Protection ot the Laws”, 37 Calif.L.Rev. 341 (1949).
[360] Ver sentencia C-093 de 2001.
[361] Ver, entre muchas otras, sentencia C-093 de 2011, C-673 de 2011 y C-104 de 2016.
[362] Ver, entre otras, sentencias C-114 y C-115, ambas de 2017.
[363] Ver, sentencia C-1212 de 2001.
[364] Ver, sentencias C-194 de 1995 y C-490 de 2011.
[365] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[366] Aunque la Corte en precedencia se pronunció sobre los distintos grados de intensidad que admite el juicio de igualdad sobre determinada medida, estos grados también se aplican tratándose del análisis de otros derechos fundamentales, como lo es el derecho político de acceder a los cargos públicos, incluyendo los de elección popular, previsto en el artículo 40 de la Constitución.
[367] En este sentido señaló esta Corte en la sentencia C-875 de 2011 “El legislador tiene una amplia discrecionalidad en la regulación de los procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal encuentra su límite en la Constitución. En la sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indicó: “… esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria. ‘…Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización.’ Igualmente, en sentencia C-314 de 2002 se precisó que la potestad de configuración del legislador es una competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la Carta Política, la cual debe estar justificada en un principio de razón suficiente, en donde si la decisión del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento jurídico. Uno de esos límites es precisamente no hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa. En esa misma línea, en la sentencia C-662 de 2004, se adujo que ‘al juez constitucional le corresponde garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse conforme a los límites que impone la misma Carta’”
[368] Debe recordarse que esta Corte en la sentencia C-490 de 2011, reconoció la competencia del Consejo Nacional Electoral para imponer sanciones a los partidos políticos, al encontrarse esta competencia consagrada en el artículo 265 de la Constitución, y ser desarrollada por el legislador estatutario. En este sentido señaló la Corte Constitucional: “Son los órganos de control de los partidos y movimientos políticos los competentes para la imposición de sanciones, precedida, eso sí, de las garantías propias del derecho al debido proceso, correspondiéndole, por la adscripción de competencia que le hace el legislador estatutario, al Consejo Nacional Electoral CNE la resolución de la impugnación de las sanciones impuestas por los órganos de control de partidos y movimientos políticos, función ésta que se inserta en la cláusula general prevista en el artículo 265 C.P., cuando le confiere a este organismo la función de ejercer la regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos y, como corolario de esa competencia, velar por el cumplimiento de las normas sobre dichos colectivos, junto con las demás funciones que le confiera la ley. No puede perderse de vista que la resolución de controversias que el legislador estatutario confiere al Consejo Nacional Electoral CNE esta a su vez sometida al escrutinio judicial, en razón a que las decisiones de este organismos son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
[369] Al respecto, ha señalado esta Corte “En cuanto al principio de celeridad, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que éste implica para los funcionarios públicos el objetivo de otorgar agilidad al cumplimiento de sus tareas, funciones y obligaciones públicas, hasta que logren alcanzar sus deberes básicos con la mayor prontitud, y que de esta manera su gestión se preste oportunamente cubriendo las necesidades y solicitudes de los destinatarios y usuarios, esto es, de la comunidad en general. Igualmente ha señalado esta Corporación, que este principio tiene su fundamento en el artículo 2º de la Constitución Política, en el cual se señala que las autoridades de la Nación tienen la obligación de proteger la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades de los ciudadanos, al igual que asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, lo cual encuentra desarrollo en artículo 209 Superior al declarar que la función administrativa está al servicio de los intereses generales entre los que se destaca el de la celeridad en el cumplimiento de las funciones y obligaciones de la administración pública.”
[370] Constitución Política, artículo 209
[371] Corte Constitucional, sentencia c-490 de 2011
[372] Al respecto el Consejo de
Estado ha adelantado una interpretación y aplicación favorable de éstas con
miras a garantizar de manera eficaz y célere los derechos: “3.5.- Por último, el Despacho pone de
presente el carácter decididamente autónomo de la tutela cautelar a
través de las denominadas “medidas cautelares de urgencia”, establecidas
en el artículo 234 del Código y con las que se procura la
adopción de una medida provisional de manera inmediata, en donde – dada
la situación de inminente riesgo de afectación de los derechos del
interesado – se prescinde del trámite de notificación a la
contraparte y puede ordenarse la misma, inclusive, de manera previa a la
notificación del auto admisorio de la demanda (conforme al artículo
229 del Código).
Esta disposición constituye una protección reforzada al
derecho convencional de toda persona de contar con un recurso judicial efectivo
en caso de graves violaciones de derechos humanos dejando la medida de ser
accesoria y subordinada al proceso contencioso administrativo principal y
adquiriendo unas características y particularidades diferenciadas, pues
en sí misma constituye, a la luz del procedimiento contencioso, un
recurso judicial sui generis de urgencia para la protección de los
derechos de los asociados. Es en estos términos, como una medida
autónoma garante de los Derechos Humanos, que se debe interpretar y
aplicar, por parte de los Jueces Administrativos, la tutela cautelar de
urgencia
[…]
Con base en la anterior jurisprudencia, cabe comprender y reconocer a la institución cautelar como un procedimiento autónomo al proceso contencioso administrativo, de ahí, entonces, que se conciba como una garantía efectiva y material del acceso a la administración de justicia. Conforme a ello, para la procedencia de las medidas cautelares debe tenerse en cuenta presupuestos constitucionales, convencionales y legales, lo que lleva a decir que al Juez Administrativo le corresponde remover los obstáculos eminentemente formales que llegaren a impedir la adopción de estas medidas en los casos en que exista una seria y verdadera amenaza de vulneración de derechos, bienes o intereses jurídicos. Este argumento encuentra mayor peso, aún, en el caso de las denominadas medidas cautelares de urgencia, las cuales, conforme a la lectura dada por la Sala Plena, así como por la finalidad que están llamadas a satisfacer, implica que se concreten como verdaderas medidas preliminares cautelares de eficacia inmediata para la protección de los derechos” Consejo de Estado, Corte de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Radicación: 11001-03-26-000-2015-00174-00 (55953), veintiséis (269 de febrero de 2016, ver también Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2014, exp. 2013-06871.
[373] Ver, sentencia C-1212 de 2001.
[374] Ver, sentencia C-431 de 1997.
[375] “6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías”.
[376] Ver, sentencia C-089 de 1994
[377] Ver, entre otras, sentencia C-160 de 2017.
[378] Ver, sentencias C-691 de 2003, C-097 de 2003, C-503 de 2001, C-1493 de 2000.
[379] La Corte ha aclarado que “Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a "crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras", todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes marco" de que trata el numeral 19 (…)”. Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1992. Ver también C-097 de 2003, y C-691 de 2003.
[380] Ver también C-119 de 1996
[381] Corte Constitucional, sentencia C-366 de 2012
[382] Ver entre otras, las sentencias C-074 de 1993, C-050 de 1997, C-366 de 2012. C-261 de 2016 y C-253 de 2017
[383] Prevista en los artículos 150 y 114 de la Constitución Política
[384] Ver, por ejemplo, art. 4.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.”
[385] Ver, sentencia C-331 de 2017.
[386] Ibíd.
[387] Ver, sentencia T-511 de 2016.
[388] En cuanto a la seguridad como valor y fin del Estado, la Corte en la sentencia T-683 de 2005 señaló que se trata de un “valor genérico que permea toda la Constitución, en tanto que garantía de las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio nacional. Así, la seguridad constituiría una de las metas de la Carta Política de 1991, tal y como lo muestran el Preámbulo y el artículo 2º, en tanto el Constituyente buscó asegurar a los integrantes de la nación la vida, la convivencia y la paz, entre otros. Por ello, en el sistema constitucional instaurado en Colombia desde 1991, todas las instituciones que velan por crear condiciones de seguridad, tienen como finalidad primordial la de proteger las libertades y derechos de las personas”.
[389] En la sentencia T-719 de 2003 se dijo, por ejemplo, que “la seguridad aparece en nuestra Constitución bajo la forma de un derecho colectivo, es decir, un derecho que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (art. 88, C.P.)”.
[390] El carácter fundamental del derecho a la seguridad personal, no tiene su origen en el reconocimiento expreso por parte de la Constitución, sino que proviene de una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales de la misma (Preámbulo y artículos 2, 12, 17, 18, 28, 34 44, 46 y 73 Superiores) y de los diferentes instrumentos internacionales que hacen parte del ordenamiento jurídico interno, como son la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencias T-234 de 2012, T- 078 de 2013, T-224 de 2014 y T-511 de 2016.
[391] Ver, sentencia T-039 de 2016.
[392] Ver, Sentencia T-719 de 2009.
[393] Ver, sentencia T-039 de 2016.
[394] Ver, sentencia T-719 de 2003.
[395] Ver, sentencia T-707 de 2015.
[396] Decreto Ley 895 de 2017. Artículo 16. Seguridad para los miembros de las organizaciones políticas que se declaren en oposición. En concordancia con lo establecido en el Estatuto de la Oposición, la Unidad Nacional de Protección articulará programas de protección y seguridad para los directivos y miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición.
[397] Ver, sentencia C-555 de 2017.
[398] Constitución Política. Artículo 277.- “El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 8. Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso”.
[399] Constitución Política. Artículo 282.- “El Defensor del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: 7. Rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones”.
[400] Consejo de Estado, Corte de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 25 de julio de 1994. Rad. Núm. 615.
[401] Ver, sentencia C-492 de 1997.
[402] Corte Constitucional, sentencia C-089 de 1994
[403] Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 1994. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta sentencia la Corte Constitucional adelantó el control previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”. SV. Carlos Gaviria Díaz, Jorge Arango Mejía, José Gregorio Hernández Galindo, Antonio Barrera Carbonell. SPV. Jorge Arango Mejía, José Gregorio Hernández Galindo, Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. AV. Vladimiro Naranjo Mesa, Fabio Morón Díaz.
[404] Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 2002. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta sentencia la Corte Constitucional adelantó el control previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto programático”. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil.
[405] Corte Constitucional. Sentencia C-955 de 2001. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta sentencia la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 1º numeral 5º (parcial) del Decreto 2241 de 1986, el cual señala: “PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD. Dentro del marco del sistema del cuociente electoral, las corporaciones escrutadoras asegurarán la representación proporcional de los partidos y grupos políticos expresadas en las urnas conforme al artículo 172 de la Constitución Nacional.” (Subrayado fuera del texto).
[406] El inciso 1º del artículo 263 de la Constitución Política, vigente para el momento en que se profirió la sentencia C-1081 de 2005, establecía: “Para todos los procesos de elección popular, los Partidos y Movimientos Políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva elección”.
[407] Corte Constitucional. Sentencia C-1081 de 2005. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta sentencia la Corte estudió la constitucionalidad del “Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, por medio del cual se regula el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003”. El inciso 1º del artículo 1º de dicho Reglamento establecía: “Para las elecciones territoriales que se realicen con posterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003, los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica y los Movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, presentarán listas únicas para Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Municipales y Juntas Administradoras Locales, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules a proveer en la respectiva corporación. En los mismos términos, deberán presentar candidatos únicos para Gobernadores y Alcaldes Distritales o Municipales”. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández. AV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[408] Ibídem.
[409] Fundamentos jurídicos 203 y 205 de la Sentencia C-018 de 2018.