LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sanciones en materia de tecnologías de la información y comunicaciones/TECNOLOGIAS
DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Régimen sancionatorio
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y SANCIONES
EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Exequibilidad del artículo 44 de Ley 1753
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido y naturaleza
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y Plan de inversiones de entidades públicas del orden
nacional
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y
objetivos
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones Públicas
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformación
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación mediante ley
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación bajo condiciones especiales
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones
MODIFICACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LEY APROBATORIA-Naturaleza especial
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia económica
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Límites
UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre disposiciones y materia principal de la ley
LEY-Conexidad
objetiva y razonable entre disposiciones y materia dominante de la misma
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Etapas para establecer la violación
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance diverso
ALCANCE Y FUNDAMENTO DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Precedente
vigente
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión entre
objetivos o metas de la parte general e instrumentos creados por legislador
para alcanzarlos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión
teleológica entre objetivos, metas y estrategias y disposiciones instrumentales
que contiene/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE COHERENCIA-Vínculo
entre medios y fines del Plan Nacional de Desarrollo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión
estrecha entre metas y propósitos del plan y disposiciones instrumentales
contenidas en la ley
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control
judicial
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión
eventual
LEYES APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control judicial
CONTROL JUDICIAL DE LEYES APROBATORIAS DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación/CONTROL
JUDICIAL DE LEYES APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia
constitucional
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y COMUNICACIONES-Alcance y
naturaleza
LEY SOBRE SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y COMUNICACIONES-Principios y
conceptos
LEY SOBRE SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y COMUNICACIONES-Régimen de
infracciones y sanciones
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Mecanismos para la ejecución y Competitividad e infraestructura
estratégicas
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y COMUNICACIONES-Carácter
instrumental de la disposición impugnada
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Pilares básicos
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Estrategias transversales y regionales
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Bases o pilares
DIAGNOSTICO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Balance
PROMOCION DEL SECTOR DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y COMUNICACIONES-Elemento
nuclear en el Plan Nacional de Desarrollo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Vincula los pilares “Colombia en Paz” y “Colombia equitativa y sin
pobreza extrema” al desarrollo de tecnologías de la información y
comunicaciones
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y
COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATEGICAS-Mecanismo para cerrar brechas sociales y promover la equidad, educación
y competitividad
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y COMUNICACIONES Y PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Juicio de conexidad directa e inmediata
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y COMUNICACIONES-Faltas de
naturaleza administrativa
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Fijación de sanciones por incumplimiento de deberes de personas de
industrias del sector de las Tecnologías de la información y comunicaciones
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y COMUNICACIONES-Carácter
imperativo/SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES-Inicio y conclusión de procedimientos administrativos por
autoridades administrativas/SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y COMUNICACIONES-Régimen sancionatorio integral
SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y COMUNICACIONES Y PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Incremento del valor de multas impuestas a personas jurídicas
BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Competitividad e infraestructura estratégicas/BASES DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Promoción de tecnologías de la información y comunicaciones
como plataforma para la equidad, educación y competitividad
ADOPCION DEL REGIMEN SANCIONATORIO EN MATERIA DE
TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES Y VIGILANCIA Y CONTROL DEL
SECTOR Y ACTUALIZACION DE SANCIONES-Vínculo
estrecho
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No viola el principio de unidad de materia
Referencia: expediente D-10872
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
44 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018: “Todos por un nuevo país”.”
Demandante: Camilo Andrés Cortés Vargas
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de
2016.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Camilo Andrés Vargas
Cortés presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley
1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018:
“Todos por un nuevo país”.”, por
considerar que vulnera los artículos 158 y 339 de la Constitución Política.
Mediante providencia de fecha 15 de julio de 2015,
el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda al constatar que reunía
los requisitos para su trámite.
En la misma providencia, se corrió traslado al
Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los
términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista
con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se
comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones y al Departamento Nacional de Planeación.
Se invitó a participar en el presente juicio a la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a las facultades de
Derecho de la Universidad Externado, de la Universidad Javeriana, de la
Universidad del Norte, de la Universidad de la Sabana, de la Universidad Sergio
Arboleda y de la Universidad Libre, al Programa de Derecho de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Escuela de
Derecho de la Universidad EAFIT y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que, si lo estimaban conveniente, mediante
escrito que debería presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al del
recibo de la comunicación respectiva, emitieran su opinión especializada sobre
las disposiciones que son materia de la impugnación.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue
publicado en el Diario Oficial 49538 del 9 de junio de 2015:
LEY 1753 DE 2015
(junio 9)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos
por un nuevo país”.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TÍTULO III.
MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN.
CAPÍTULO I.
COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICAS.
(…)
ARTÍCULO 44. SANCIONES EN MATERIA TIC. Modifíquese el artículo 65 de la Ley
1341 de 2009, el cual quedará así:
“Artículo 65. Sanciones. Sin
perjuicio de la responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el
infractor, la persona natural o jurídica que incurra en cualquiera de las
infracciones señaladas en el artículo 64 de la
presente ley, será sancionada, además de la orden de cesación inmediata de la
conducta que sea contraria a las disposiciones previstas en esta ley, con:
1. Amonestación.
2. Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000)
salarios mínimos legales mensuales para personas naturales.
3. Multa hasta por el equivalente a quince mil
(15.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas.
4. Suspensión de la operación al público hasta por
dos (2) meses.
5. Caducidad del contrato o cancelación de la
licencia, autorización o permiso.
III. LA DEMANDA
1. Señala el demandante que la disposición acusada
desconoce los artículos 158 y 339 de la Constitución dado que en ella se
incluyen prescripciones que no corresponden a las materias propias de la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo. Advierte que la Corte, en diferentes
providencias, ha señalado que entre la parte general de dicho Plan y su parte
especial debe existir una conexión teleológica que debe ser directa e
inmediata.
2. De acuerdo con lo referido, argumenta el
ciudadano, la jurisprudencia constitucional ha venido estableciendo diferentes
criterios que deben orientar el examen de constitucionalidad cuando se plantea
un cargo por infracción del principio de unidad de materia en contra de una
norma incluida en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. En primer lugar,
aunque el principio de unidad de materia no se exige de los objetivos, metas,
estrategias y políticas de su parte general, sí se impone respecto de las
normas de naturaleza presupuestal o que establecen mecanismos para ejecutar la
parte general de la ley, existiendo una obligación de que estos últimos tengan
su referente en ella. En segundo lugar, el legislador tiene la obligación de
salvaguardar el contenido material de la ley, de manera tal que no puede
emplearla “para llenar vacíos o inconsistencias de leyes anteriores ni para
el ejercicio de facultad legislativa general atribuida al Congreso de la
República.” y, en consecuencia, la validez de las normas integradas
a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo depende de que ellas o bien sean
orientadoras de las políticas económica, social o ambiental, o bien se refieran
a instrumentos para su realización. En tercer lugar, dado el carácter
multitemático de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el juzgamiento del
respeto al principio de unidad de materia debe llevarse a cabo de forma
estricta puesto que, de lo contrario, cualquier disposición podría ser incluida
en dicha ley, lo que conduciría a vaciar de contenido la exigencia establecida
en el artículo 158 de la Constitución. En cuarto lugar, la parte instrumental
del Plan Nacional de Desarrollo debe tener una conexión directa de medio a fin,
con los objetivos generales del Plan no bastando que sea eventual o mediata.
Sera eventual “si de su cumplimiento no puede obtenerse
inequívocamente la efectividad de los objetivos o metas” al paso que
será mediata “cuando la consecución del objetivo o meta de la parte general no
se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular,
sino que requiere de la presencia de otra condición o circunstancia.”
3. Advierte la demanda que el artículo acusado
-modificatorio del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009- prevé un instrumento que
no satisface las exigencias fijadas por esta Corporación en materia de respeto
al principio de unidad de materia. En primer lugar, no puede afirmarse que la
disposición contribuya al desarrollo de los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo en materia de tecnologías de la información –a los que el demandante
se refiere ampliamente-. En particular, no se evidencia que permita “el desarrollo de aplicaciones y contenidos, ni consolide las
capacidades de las personas para aprovechar las oportunidades del sector TIC ni
mucho menos potencialice el uso de la infraestructura, y finalmente, tampoco
consolida la calidad y cobertura de los servicios TIC.” En segundo
lugar, no se constata que la norma acusada tenga por objeto la obtención de un
resultado específico que se vincule con la planeación propia del Plan Nacional
de Desarrollo. En tercer lugar, la disposición acusada no se ajusta al
contenido de la Ley 1753 de 2015 en tanto “no es una norma de orientación
de la política económica, social o ambiental, ni es un instrumento que propenda
por conseguir los objetivos y las metas fijadas en materia de TICs dentro del
PND (…).” En cuarto lugar, no se constata una conexión
suficiente entre la medida adoptada y el Plan Nacional de Desarrollo puesto que
no resulta claro que una medida sancionatoria “sea un instrumento directo e
inmediato para la consecución de los objetivos y metas trazadas para el sector
de las TICs (…).” En quinto lugar y en atención a las
consideraciones anteriores, la norma acusada podría encuadrarse en el “ejercicio de la facultad legislativa general atribuida al Congreso
de la República (…)”.
IV. INTERVENCIONES
1. De entidades públicas
1.1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
Julio Andrés Ossa Santamaría, en su condición de
apoderado judicial de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República,
interviene ante la Corte para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la
disposición acusada. A su juicio, existe una clara conexidad entre el propósito
de la disposición acusada y los objetivos y metas contenidos en el Plan
Nacional de Desarrollo.
El artículo modificado hace parte de la Ley 1341 de
2009 en la que se definen las políticas públicas en telecomunicaciones de manera
que resulta posible considerar “que la disposición que se acusa
forma parte de las normas básicas del sector de las tecnologías de la
información.” Según el interviniente, el artículo se relaciona con
la imposición de sanciones respecto de aquellos comportamientos opuestos al
orden público en materia de telecomunicaciones. No se trata de “una norma aislada de alcance restringido, sino una disposición
medular del sistema, que irradia la obligatoriedad de todas las disposiciones
de la Ley 1341 de 2009 y de las normas legales que la complementan, así como de
las disposiciones reglamentarias que la desarrollan.”
La modificación de las sanciones, incrementando su
intensidad, asegura una mayor capacidad del Estado para controlar que el sector
de las telecomunicaciones resulte más eficiente y se protejan adecuadamente los
intereses de los usuarios. Ello se muestra en conexión directa con el documento
“Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un
nuevo país” en el que se advierte que en lo referido al entorno del
sector “se requiere consolidar un marco normativo, institucional y
regulatorio convergente, que genere la seguridad jurídica suficiente para
promover un mayor nivel de inversión privada en infraestructura y mayores
niveles de crecimiento e inclusión, y prepare a Colombia para el ingreso a la
OCDE. Adicionalmente, se requiere armonizar el ordenamiento territorial, con el
fin de reducir las barreras al despliegue territorial de infraestructura (…)”
La relación no es además una relación hipotética,
puesto que la modificación de las sanciones tiene efectos inmediatos en el
sector y le permite al Estado alcanzar los objetivos trazados en materia de
telecomunicaciones. Ello se relaciona, por ejemplo, con su modernización, el
mejoramiento de la conectividad, el aumento de la oferta, la generación de
nuevos productos así como la ampliación del acceso y uso de las nuevas
tecnologías. Se trata entonces de una herramienta que permite, sin duda alguna,
asegurar la consecución de los objetivos propuestos. Según la intervención,
dicha relación “es evidente, casi gráfica, y da cuenta de que
sí existe una conexidad temática –en el sentido teleológico que impone el Plan
Nacional de Desarrollo-, que resulta acorde con los textos constitucionales.”
1.2. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
1.2.1. Juan Manuel Charry Urueña, actuando como
apoderado judicial del Ministerio de Tecnologías de la Información y
Comunicaciones, manifiesta al inicio de su escrito que coadyuva la demanda.
Pese a ello, en la solicitud final de su escrito pide a esta Corporación sea
declarado exequible el artículo demandado.
Al margen de lo anterior, el escrito se encuentra
dirigido a defender la exequibilidad de la disposición acusada. Para el efecto,
luego de referirse a los principios generales de la Ley Orgánica del Plan
Nacional de Desarrollo, al principio de unidad de materia y al principio de
conexidad, la intervención se ocupa de precisar las razones de
constitucionalidad de la norma.
En esa dirección advierte que entre los objetivos
del Plan de Inversiones se prevé el “Desarrollo productivo TIC como
plataforma para la equidad, la educación y la competitividad, Ciencia,
Tecnología e Innovación”. Teniendo en cuenta ello, el artículo 44
acusado establece las diferentes sanciones que operan ante el incumplimiento de
los mandatos que el Plan impone a los prestadores de servicios TIC. Dicho
artículo “se encuentra compaginado con la parte general de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo y de manera directa con los lineamientos encaminados a
la búsqueda de la inclusión productiva y el acceso a bienes públicos y
servicios, con miras a obtener equidad y erradicar la pobreza extrema y
promover la provisión de servicios públicos, infraestructura y conectividad los
cuales deben prestarse con la calidad que permita su contenido.”
Concluye el interviniente señalando que la
modificación de la sanciones es un instrumento que permite generar un efecto
persuasivo, con el fin de que aquellos que proveen redes y servicios de
tecnología de la información y las comunicaciones, dirijan toda su capacidad
para alcanzar las metas y objetivos del Plan. De esa forma se asegura la “calidad en los servicios, cobertura, despliegue y uso de
infraestructura, respeto por los derechos de los usuarios, entre otros, lo cual
guarda irrefutablemente relación de conexidad directa con los objetivos, metas
y programas establecidos en el cuerpo normativo de la Ley 1753 de 2014.”
1.2.2. En escrito presentado posteriormente por el
apoderado judicial del Ministerio, se complementan los argumentos inicialmente
formulados. En esa dirección indica (i) que la modificación del régimen
sancionatorio se explica en el hecho de que las sanciones inicialmente
previstas eran irrisorias considerando el nivel de ingresos de los proveedores
de redes y servicios; (ii) que se conservan los criterios de dosimetría
establecidos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009; (iii) que se establece
un régimen que pretende ser efectivamente disuasorio de los comportamientos
contrarios a la ley, y que fue resultado de la comparación con otros regímenes
sancionatorios. En adición a ello (iv) la nueva regulación resulta compatible
con las recomendaciones formuladas por la OCDE, quien ha considerado importante
confrontar las facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio con
las del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones al
indicar, entre otras cosas, la importancia de que las multas tengan efectos
suficientemente disuasivos.
1.3. Departamento Nacional de Planeación
Gian Carlo Suescún Sanabria, en su condición de
apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación, solicita a la Corte
declarar la exequibilidad del artículo cuestionado. Advierte en primer lugar,
invocando la jurisprudencia constitucional, que son tres los elementos que
deben ser considerados en un examen de unidad de materia cuando la disposición
hace parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Es necesario,
inicialmente, establecer el contenido de la norma que se cuestiona y
seguidamente determinar si guarda o no relación con la materia de la ley del
Plan. A partir de ese análisis, se puede determinar la infracción de las
disposiciones que se acusan.
La disposición demandada tiene por objeto
incrementar de manera sustancial las sanciones que pueden imponerse a las
personas que incurran en algunos de los comportamientos previstos en el
artículo 64 de la Ley 1341 de 2009. Este incremento supone una variación de
2000 smlmv a 15000 smlmv.
La conexidad existente –de medio a fin- entre las
bases del Plan Nacional de Desarrollo y el artículo demandado, se demuestra a
partir de varios argumentos. En efecto, la existencia y aplicación de un
régimen sancionatorio efectivo es indispensable para (i) asegurar el goce
efectivo de varios derechos de los ciudadanos relacionados con la salud, la
educación y la seguridad personal, (ii) cumplir las metas y objetivos que en
materia de educación, justicia y salud fueron incorporados a la ley del Plan,
(iii) garantizar la calidad de los servicios TIC, centrales en el propósito de
reducir la brecha digital y disminuir las desigualdades de orden social y
territorial y (iv) favorecer el desarrollo de la banda ancha a la que se refieren
las Bases del PND 2014-2018 (pág. 143). Advierte el interviniente,
complementando la anterior perspectiva, que “un nivel bajo de calidad afecta
negativamente la competitividad y el desarrollo (…).”
En adición a lo señalado, el representante del
Departamento Nacional de Planeación cita varios apartes de las Bases del
Plan en los que se advierte la relevancia del componente de las tecnologías de
la información y las comunicaciones, tal y como ocurre, por ejemplo, con la
línea estratégica d) –servicios- del objetivo 3 definido como “Promover las TIC como plataforma para la equidad, la educación y
la competitividad- que, a su vez, hace parte de la estrategia transversal
denominada “Competitividad e Infraestructura Estratégicas”.
Concluye la intervención precisando que “es evidente el vínculo de la disposición acusada con los pilares,
estrategias, objetivos y orientaciones generales de la política económica en
materia TIC. Este vínculo es directo y efectivo por cuanto la norma se
constituye en un medio que efectivamente permite garantizar la preservación y
restauración del ordenamiento jurídico en materia TIC, mediante la imposición
de sanciones que no solo reprueben sino que también previenen la realización de
todas aquellas conductas que el legislador ha configurado como infracciones al
régimen de las tecnologías de la información y comunicaciones en los términos
del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009.”
2. De instituciones educativas
2.1. Universidad Libre – Facultad de derecho
Jorge Kenneth Burbano Villamarín en su condición de
Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá y Jorge Ricardo Palomares
García, docente de la misma facultad, solicitan a la Corte declarar exequible
la disposición demandada.
Los intervinientes se refieren al alcance del
principio de unidad de materia en las leyes de presupuesto, indicando que se
desconoce cuando las normas no tienen conexión alguna con la materia
presupuestal, no pretenden lograr la cabal ejecución presupuestal o superan el
límite temporal de vigencia de la ley de presupuesto. Luego de ello y analizado
el contenido y ubicación del artículo 44 concluyen que “si bien la norma, desde una primera lectura, pareciese no hacer
parte de la ejecución presupuestal, ni consagrar un destino a las sanciones
pecuniarias, sí garantiza el adecuado manejo de los recursos a favor del Estado
y, por tanto, constituye una norma de carácter macroeconómico.”
Conforme a eso, afirman, se constata la existencia de una mínima conexión
teleológica.
2.2. Universidad Javeriana – Grupo de Acciones
Públicas de la Facultad de Ciencias Jurídicas
En documento suscrito por Manuela Jaramillo
González, Milad Said Barguil y Ernesto Rojas Romero, integrantes del Grupo de
Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público de la Universidad
Javeriana, se solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma
cuestionada.
Para fundamentar tal solicitud se ocupan los
intervinientes de recordar la jurisprudencia constitucional en materia de
unidad de materia destacando, entre otras cosas, que ella no supone simplicidad
temática. Según afirman, lo que exige tal principio es una conexión teleológica
entre los objetivos del Plan y la norma cuestionada. Advierten que la
vinculación entre la norma acusada y los objetivos del Plan se identifica sin
dificultad. A su juicio “el artículo 44 cumple con la
condición anteriormente expuesta, al establecer
el régimen sancionatorio en materia de TIC, lo que finalmente viene a
representar la materialización de los pilares que se encuentran expuestos en el
artículo 5 del PND, específicamente el referente al Buen Gobierno, con miras a
llevarlo a feliz término.”
Sostienen además, de una parte, que el proyecto establece
en el artículo 26 la variación de las multas aplicables en materia de
hidrocarburos y, de otra, que el asunto relacionado con las TIC se encuentra
referido en diversas disposiciones de la Ley del Plan Nacional entre las que se
encuentran, entre otros, los artículos 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 186, 193,
194, 195 y 207, de manera que resulta útil e imprescindible ocuparse del tema
relativo a las sanciones.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1. Con fundamento en los artículos 242.2 y 278.5 de
la Constitución, el Procurador General de la Nación emitió concepto en el que
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 44 de la Ley 1753 de
2015.
2. Empieza el Ministerio Público indicando que la
Corte debe establecer si el artículo demandado vulnera el principio de unidad
de materia dado que, por su contenido, parece no tener relación directa e
inmediata con los objetivos fijados por el Plan Nacional de Desarrollo.
Asimismo y como cuestión previa, sostiene que la ley de la que hace parte la
disposición acusada tiene, en principio una vigencia limitada que corresponde a
4 años.
3. La función de los planes de desarrollo supone,
indica el Ministerio Público, que ellos se ocupen de diferentes materias y, en
esa medida, se trata de instrumentos multitemáticos. La unidad de materia en
las leyes que los aprueban se define no a partir de “lo que
esté contenido en la parte general ni en los planes de inversiones, sino lo
establecido en las normas instrumentales financieras, técnicas y jurídicas que
permiten que cada plan se pueda ejecutar.” En esa dirección, la
unidad de materia se respeta cuando existe una conexión directa e inmediata
entre las normas que se consideran instrumentales y la parte general del Plan.
Tales medidas instrumentales deben hacer posible cumplir, eficientemente, los
propósitos que se han fijado. Estas consideraciones encuentran fundamento en el
artículo 341 de la Constitución y en la sentencia C-747 de 2012.
4. El Procurador refiere el objetivo general del
Plan Nacional de Desarrollo aprobado en la Ley 1753 de 2015, así como los
pilares en los que se funda: la equidad y la educación. Desde la perspectiva
regional, el Plan establece que en lo relativo al Centro Oriente y al Distrito
Capital es fundamental la conectividad y el desarrollo productivo sostenible.
En el plan de inversiones públicas se prevé como uno de los objetivos
cardinales la competitividad y la infraestructura estratégica que, en relación
con las TIC, se concreta como plataforma para la equidad, la educación y la
competitividad. Según destaca el Procurador “dentro de los mecanismos para
la ejecución del plan se estableció el fortalecimiento al desarrollo de
software, aplicaciones y contenidos digitales por parte de compañías
colombianas y con recursos del Fondo de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (…); y también lo correspondiente a la función asignada a la Agencia
nacional del Espectro para expedir normas relacionadas con el despliegue de antenas
para definir la potencia máxima de las mismas y el límite a la exposiciones de
las personas a campos electromagnéticos (…)”. Además de ello,
prevé el deber de fijar estándares, modelos y lineamientos en materia de
tecnologías de la información y telecomunicaciones en lo que corresponde a las
actuaciones de las autoridades públicas respecto de los ciudadanos.
5. Contrastados tales contenidos con lo dispuesto
por la norma cuestionada, puede concluirse que, en efecto, existe la relación
de conexidad exigida para este tipo de leyes. Se trata de la imposición de
sanciones por el incumplimiento de las obligaciones a cargo de los operadores
privados, tal y como se desprende del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009. La
modificación introducida, que comporta el incremento de las sanciones y una
mayor claridad de las mismas “hará que quienes se obliguen
con el Estado a ejecutar los planes, proyectos y recursos en materia de TIC lo
hagan en forma eficiente y sin ninguna duda de evitar cumplir con sus
obligaciones, porque en el incumplimiento de tales compromisos se involucra
tanto a las personas naturales encargadas de tomar las decisiones de ejecución
y cumplimiento contractual, como a las personas jurídicas contratistas
responsables del cumplimiento de las obligaciones con el Estado en asuntos de
TIC.” En consecuencia no se viola el principio de unidad de
materia.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia de la Corte
En virtud de lo establecido en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución la Corte es competente para conocer la demanda
de inconstitucionalidad de la referencia dado que se dirige en contra de una
disposición contenida en la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.”.
2. Problema jurídico y metodología de la decisión
2.1. Atendiendo el contenido de la demanda y las
diferentes intervenciones presentadas en el curso del presente proceso, debe la
Corte establecer si el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015, que modificó
parcialmente el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 ajustando el régimen
sancionatorio que se aplica en caso de infracción de los deberes consagrados
para el sector de las tecnologías de la información y comunicaciones, desconoce
el principio de unidad de materia (arts. 158) en lo relativo a la ley
aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.
2.2. Con el propósito de dar respuesta al problema
jurídico planteado la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente (i) se
referirá al principio de unidad de materia, precisando su alcance específico en
relación con las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Para el
efecto recapitulará el alcance del precedente vigente y caracterizará el examen
que debe emprenderse cuando se trata de una acusación de esta naturaleza. A
continuación (ii) desarrollará el análisis específico con el objeto de
establecer si el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015, cumple las condiciones que
impone tal principio.
3. La ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo y el principio de unidad de materia
Esta Corporación se ha ocupado en numerosas
providencias de precisar la naturaleza de la ley que aprueba el Plan Nacional
de Desarrollo y, con fundamento en ello, de establecer la forma en que el
principio de unidad de materia se proyecta. A continuación la Corte se referirá
a las principales pautas o reglas que en esta materia se pueden desprender de
la jurisprudencia constitucional.
3.1. El contenido y la naturaleza de la ley
aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo
3.1.1. El artículo 339 de la Constitución,
modificado por el acto legislativo 03 de 2011, hace parte del capítulo II –de
los Planes de Desarrollo-, del título XII de la Carta que regula el Régimen
Económico y de la Hacienda Pública. Tal disposición ordena que exista un Plan
Nacional de Desarrollo compuesto por dos partes claramente diferenciadas: la
parte general y el plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. En la primera deben consagrarse (a) los propósitos y objetivos
previstos para el largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción del
Estado en el mediano plazo y (c) las estrategias y orientaciones generales en
materia de política económica, social y ambiental[1].
La segunda parte debe incluir (a) los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y (b) la especificación de los recursos financieros que
demanda su ejecución[2].
Ahora bien, la jurisprudencia de este
Tribunal ha sostenido que la Ley del Plan no solo prevé, entre los instrumentos
o estrategias que resultan necesarios para la consecución de las metas y
objetivos del Plan “las referentes al cálculo
de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos
fiscales con destino a la financiación de programas” sino que también incluye “normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las
metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha
estimado deseable alcanzar.”[3] Tal
conclusión encuentra fundamento en la prescripción contenida en el artículo
150.3 de la Carta conforme al cual le corresponde al Congreso aprobar la ley
del plan determinando no solo los recursos y las apropiaciones sino
también las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos.
En síntesis, siguiendo lo dicho en la
sentencia C-394 de 2012, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo se
encuentra conformada por (a) los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno, (d)
los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de
inversión pública nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las
normas jurídicas necesarias para su ejecución[4].
3.1.2. La jurisprudencia constitucional ha
señalado que la ley del Plan es multitematica y
heterogénea[5].
Ello se explica no solo por la fijación que de sus contenidos hace la Carta,
sino también porque su proceso de elaboración y aprobación demanda el desarrollo
de procesos de participación y concertación en los que tienen cabida diferentes
sectores de la comunidad y del Estado. Según esta Corte, el Plan Nacional “no recoge una visión unívoca sobre la metas de desarrollo económico a
conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario,
cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuales deben ser las
políticas y estrategias que han de adelantarse durante este período, aunque en
todo caso el Gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación.”[6]
3.1.3. El Plan Nacional de Desarrollo debe
ser aprobado mediante una ley (art. 150.3 C.P.), cuyo trámite de adopción se
encuentra sometido a condiciones especiales directamente fijadas por la
Constitución y algunas de ellas precisadas en la Ley Orgánica 152 de 1994 (art.
151 C.P.)[7].
En primer lugar (a) su elaboración le corresponde al Gobierno Nacional quien
deberá garantizar la participación de las autoridades
de planeación, de las entidades territoriales y en la actualidad del Consejo de
Gobierno Judicial –antes Consejo Superior de la Judicatura- (arts. 341
C.P y 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley 152 de 1994). Una vez elaborado el Plan de
Desarrollo (b) el Gobierno debe someterlo al Consejo Nacional de Planeación,
instancia que formulará las observaciones del caso, las cuales podrán ser o no
acogidas por el Gobierno a efectos de incluir las enmiendas que correspondan
(arts. 340 y 341 C.P y 18 de la Ley 152 de 1994). Agotada esta etapa y en un
término máximo de 6 meses contados a partir del inicio del período presidencial
(c) el Gobierno presenta a consideración del Congreso de la Republica el
proyecto de ley (arts. 341 C.P. y 19 de la Ley 152 de 1994). A continuación,
(d) la iniciativa es examinada en primer debate por las comisiones de asuntos
económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta en un término máximo de 45 días (arts. 341 C.P. y 20 de la Ley 152
de 1994) y, con fundamento en su informe, (e) se discute y aprueba por la
Plenaria de cada una de las Cámaras en un término máximo de 45 días (arts. 341 C.P. y 21 de la Ley 152 de
1994).
Respecto de las modificaciones que pueden
introducirse al proyecto presentado por el Gobierno Nacional también están
previstas algunas reglas. En efecto (f) durante cualquiera de las etapas y bajo
la condición de mantener su equilibrio financiero el Congreso de la Republica
puede introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas. Si la
modificación tiene como resultado la inclusión de nuevos programas o proyectos
de inversión será indispensable la autorización por escrito del Gobierno
Nacional (arts. 341 C.P y 22 de la Ley 152 de 1994). Ahora bien (g) este podrá
introducir, durante cualquier etapa del trámite legislativo, las modificaciones
que estime pertinentes (arts. 341 C.P y 23 de la Ley 152 de 1994)[8].
Finalmente, la Constitución establece (h) una regla
de habilitación extraordinaria del Gobierno Nacional que le permite, si el
Congreso no lo aprueba en el término de tres meses después de haberle sido
sometido a consideración, poner en vigencia el Plan de Inversiones Públicas a
través de la expedición de un decreto con fuerza de ley (arts. 341 C.P. y 25 de
la Ley 152 de 1994).
3.1.4. La naturaleza especial del Plan Nacional de
Desarrollo y de su ley aprobatoria, obedece no solo a su contenido y
procedimiento de aprobación, sino también a su especial fuerza jurídica. En
efecto, el Plan de Desarrollo es desde la perspectiva del artículo 334 de la
Carta, una de las máximas manifestaciones de la dirección de la economía por
parte del Estado o, como lo ha indicado este Tribunal, una “expresión suprema de la función de planeación”[9].Erigiéndose en el “esfuerzo del Estado por estructurar una política económica
razonada y armónica durante un cierto período”[10] constituye
“un presupuesto indispensable para el logro de los objetivos
básicos del sistema constitucional”[11] y,
en consecuencia, se trata de “un mecanismo ordenador y
aglutinador de la política estatal”[12].
La importancia económica de este instrumento se
traduce, a su vez, en una especial posición en el sistema de fuentes y en una
particular eficacia normativa.
En primer lugar, la Carta Política señala que el
Plan de Inversiones Públicas debe ser aprobado por una ley que tendrá prelación
sobre las demás leyes. Por tal razón esta Corporación ha indicado que “una norma que desarrolle materias contenidas en
la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no podrá contener disposiciones
contrarias a la misma, aunque se trate de disposiciones legales equivalentes,
pues de manera expresa la Constitución le ha otorgado prevalencia a Ley del Plan
Nacional de Desarrollo.”[13] Incluso
este Tribunal ha advertido que “una ley que contenga
disposiciones contrarias a las contenidas en el Plan Nacional, será una norma
contraria a la Constitución.”[14] Esta
regla se aplica, tal y como lo ha previsto la Carta, sin perjuicio de la
competencia del Congreso para expedir leyes anuales de presupuesto que aumenten
o disminuyan las partidas y recursos que hubieren sido aprobados en la ley del
Plan[15].
En segundo lugar, la Constitución establece que los
mandatos contenidos en el Plan de Inversiones Públicas constituyen mecanismos
idóneos para su ejecución -reemplazando los existentes- sin que se requiera, en
consecuencia, la aprobación de leyes diferentes para su implementación.
Conforme a ello, la aplicación de normas contenidas en dicho Plan no demanda
una nueva intervención del Congreso para su puesta en práctica. Si no fuera
así, la prevalencia reconocida a dicha ley podría ser fácilmente desconocida,
subordinando su eficacia a la expedición subsiguiente de otras normas. Según lo
destacó la Corte en sus primeras providencias, esa disposición “se explica
en razón de la naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como
mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones (…)”[16] de
forma que resultaba necesario “darle a la ley del plan una posibilidad de
ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas
en el sentido estricto de la palabra.”[17]
3.2. El principio de unidad de materia en la ley
aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo
3.2.1. En atención a que la ley del Plan debe
sujetarse a los límites aplicables a las demás leyes, su aprobación no puede
desconocer la prescripción establecida en el artículo 158 de la Carta y en el
artículo 148 de la Ley 5 de 1992. Según tales normas todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella.
3.2.2. Ese mandato, conocido bajo el nombre de
“unidad de materia” exige que las disposiciones de una ley guarden conexidad
con la materia principal de la misma. Puede entonces decirse que no se
trata de “un límite competencial al poder legislativo
de las cámaras respecto de un contenido material determinado”[18] sino
“una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático
predeterminado.”[19] Impide
entonces que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de la ley y,
en esa medida, asegura (i) que la deliberación legislativa se surta
adecuadamente, respetando el principio democrático (art. 3) y (ii) que la
aprobación de leyes resulte ordenada a fin de que los ciudadanos y las
autoridades puedan conocer las normas que rigen su comportamiento, asegurando
así la vigencia del Estado de Derecho (arts. 1 y 6) y el principio de
publicidad (art. 209)[20].
3.2.3. La Corte ha establecido la “conexidad” como
el criterio para definir la infracción del artículo 158 de la Constitución.
Para la generalidad de las leyes dicho criterio
exige que entre la materia dominante de la ley y cada una de sus disposiciones
exista una conexidad objetiva y razonable de naturaleza, temática, causal,
teleológica, metodológica o sistemática[21].
En ese sentido “el vínculo o relación puede
darse en función de (…) (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la
ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión
causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir
con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de
técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada
disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada
una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo
ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-”[22].
Conforme a tal perspectiva, el juicio
constitucional para establecer la violación del principio de unidad de materia
se encuentra compuesto por dos etapas. En la primera de ellas se define “el alcance material o contenido temático de la
ley parcialmente demandada”[23] procediendo,
seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las disposiciones que se
acusan o examinan existe alguno de tales vínculos. Este juicio, ha insistido la
jurisprudencia, no puede ser extremadamente rígido pues se afectaría gravemente
el principio democrático[24].
De acuerdo con ello, la violación del artículo 158 solo ocurriría cuando las normas “resulten ajenas a la materia regulada”[25].
3.2.4. Esta Corte ha sostenido que en consideración
al carácter multitemático de la ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo, el principio de unidad de materia tiene un alcance diverso. De no
ser así, dijo la sentencia C-394 de 2012, “la prohibición de incluir temas
que no guarden relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría
quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de
contenidos que éste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsión
legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza.”
De otra forma dicho, no es posible, en estricto sentido, identificar una
materia o tema dominante de la ley –más allá del tema genérico de la
planeación- dado que se ocupa de regular muy variadas áreas y sectores de la
vida estatal y comunitaria.
3.2.5. El precedente vigente, relativo al alcance y
fundamento de la unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo,
puede sintetizarse en los siguientes enunciados.
a) El principio de unidad de materia en la ley
aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo impone la conexión o vínculo entre
los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los
instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos. En consecuencia, el
legislador no puede incluir cualquier tipo de normas en la ley del Plan, siendo
indispensable que las medidas de naturaleza instrumental se encuentren en una
relación de conexidad directa con los objetivos y metas del Plan. Si ello no
ocurre o si la disposición no incorpora ningún mecanismo para la ejecución de
una de las políticas del Plan, se producirá una infracción del artículo 158 de
la Carta. Así pues, las exigencias del principio de unidad de materia se
predican de las normas de carácter presupuestal y de aquellas que señalan
mecanismos para la ejecución de Plan[26].
Explicó en su oportunidad la Corte:
“Precisando lo anterior puede decirse que algunas
de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la
orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá
presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales
son, por ejemplo, las que describen los principales programas de
inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las
estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas
últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud
sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas
generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y
si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas,
igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de
planeación.”
b) El principio de unidad de materia impone que
exista una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y
estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que
contiene. Esta exigencia de un vínculo estrecho entre los medios y los fines,
encuentra fundamento no solo en la necesidad de conferir un contenido preciso a
la unidad de materia en un estatuto multitemático como la ley del Plan, sino en
el principio de coherencia reconocido en la Ley Orgánica 152 de 1994 al
prescribir que los programas y proyectos del
plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y
objetivos establecidos en éste (art. 3. Literal m).
Sobre el particular esta Corporación indicó que “[e]n tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador
deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a
fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan”[27] y,
en atención a tal exigencia “si ellos no se vinculan directa e
inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de
coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.”[28] Explicó
la Corte:
“Precisando lo anterior puede decirse que algunas
de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la
orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá
presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales
son, por ejemplo, las que describen los principales programas de
inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las
estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas
últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud
sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas
generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si
la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas,
igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de
planeación.”[29]
c) La conexión estrecha que exige el principio de
unidad de materia entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones
instrumentales contenidas en la ley, así como el correlativo incremento de la
severidad del juicio de constitucionalidad a cargo de esta Corte, se apoya en
varias razones.
En primer lugar, seguir los estándares de
juzgamiento previstos para otro tipo de leyes privaría -por el carácter
multitemático de la Ley del Plan- de todo efecto útil al artículo 158, quedando
las disposiciones de ese tipo de ley inmunes a los mandatos que contiene y a
las finalidades que persigue[30].
Adicionalmente, teniendo en cuenta que el carácter dúctil que usualmente
caracteriza este juicio se explica por la importancia de proteger el principio
democrático que se concreta en la libertad de configuración del Congreso de la
Republica, incrementar la intensidad del control cuando se trata de la ley del
Plan se justifica debido a que dicho principio “se encuentra notoriamente
mermado”[31] en
tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificación
del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el termino
para la aprobación del Plan es reducido.
A tales razones, considera la Corte, las acompaña
una adicional. En efecto, la especial posición que en el sistema de fuentes tiene
la ley del Plan así como su particular eficacia normativa, exige asegurar que
los mandatos en ella contenidos se relacionen directamente con la función de
planeación. Se trata de una ley que no solo se erige en criterio para
determinar la validez de otras leyes, sino que también tiene la aptitud de
aplicarse inmediatamente puesto que sus mandatos constituyen mecanismos idóneos
para su ejecución. Esa aplicación prevalente e inmediata debe encontrarse
subordinada a que, en realidad, las normas instrumentales persigan de manera
inequívoca los propósitos del Plan.
d) La fijación del contenido del principio de
unidad de materia en los anteriores términos se traduce en un control judicial
más estricto encaminado a establecer, no cualquier tipo de conexión entre la
parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen,
sino un vínculo directo y no simplemente eventual o mediato. El estándar de
juzgamiento se hace más riguroso y demanda de la Corte un especial cuidado a
efectos de evitar que, al amparo de la naturaleza temáticamente abierta de la
ley del Plan, terminen incorporándose disposiciones extrañas a los propósitos
de la planeación.
El adjetivo “directo” se opone a lo eventual o
mediato. Según la jurisprudencia la conexión será eventual
“si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la
efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o
hipotética.”[32] A
su vez, ella será mediata “cuando la efectivización de la norma general
programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma
instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la
presencia de otra condición o circunstancia.”[33] En
otros términos “aquellas disposiciones de carácter
instrumental que no sean inequívocamente efectivas para la realización de los
programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera
autónoma no establezcan condiciones suficientes para la materialización de las
metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia.”[34]
Complementando el anterior criterio para el
juzgamiento de la ley del Plan, la jurisprudencia también ha sostenido que
violan el artículo 158 “aquellas normas que no tengan
como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del
presupuesto público durante un cuatrienio” de manera tal que la Ley del Plan no
puede ser empleada “para “llenar los vacíos e inconsistencias que presenten
leyes anteriores” (…) o para “ejercer la potestad
legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna
relación con los objetivos y metas de la función de planificación” (…).”[35]
e) El control judicial de las leyes aprobatorias
del Plan Nacional de Desarrollo se ha encontrado orientado por las pautas antes
descritas. En su aplicación, la Corte ha sostenido, por ejemplo, que violaban
el principio de unidad de materia normas incluidas en ese tipo de leyes
(i) que definían “la estructura y el
funcionamiento de ciertas corporaciones regionales”, en tanto no
tenían como propósito “planificar y priorizar las acciones públicas y
la ejecución del presupuesto público durante un cuatrenio, sino definir
aspectos de elección y configuración de esas corporaciones que no están
inescindiblemente ligados al espíritu de la ley y a los planes y programas
propuestos”[36] (C-795
de 2004)[37];
(ii) que regulaban el contrato de condiciones uniformes en servicios públicos y
le conferían facultades sancionatorias a las empresas de esa naturaleza dado
que ninguno de los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan hacían
referencia a tal materia[38] (C-539
de 2008); (iii) y que preveían la adquisición de predios, estudios,
diseños, construcción y dotación de la Nueva Sede del Congreso de la República en
tanto la parte general del Plan no aludía al mejoramiento de la planta física
del Congreso[39] (C-539
de 2008).
En numerosas oportunidades la Corte ha declarado la
exequibilidad de disposiciones instrumentales del Plan acusadas de violar el
principio de unidad de materia. En esa dirección ha declarado conformes al artículo
158 de la Carta normas (i) que prevén mecanismos de participación relacionados
con actividades de planeación[40] (C-191 de 1996);(ii) que disponen liquidar las
administradoras públicas del régimen de Prima Media así como la creación de
Colpensiones, luego de considerarlas “medidas instrumentales que presentan
una aptitud sustancial directa e
inmediata para realizar los planes, programas y las metas generales contenidos
en dicha Ley, y de manera especial el programa de reorganización
del “marco institucional del Régimen de Prima Media del orden nacional.”(…)”[41](C-376
de 2008); (iii) que establecen la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social pues a través de ella se alcanzarían los “objetivos
de eficiencia operativa que redundarán en la garantía y efectividad de los
derechos de los asegurados” propósitos enlazados al proyecto
de reorganización institucional de las entidades
que administran el Régimen de Prima Media[42] (C-376
de 2008); (iv) que otorgan al Presidente de la República facultades
extraordinarias para expedir disposiciones con fuerza de ley que establezcan
las “funciones” y “el sistema específico de carrera” de la
Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,
dado que se relacionaban con el programa general de reorganización del marco
institucional de la administración del Régimen de Prima Media[43] (C-376
de 2008); (v) que autorizan al Gobierno para establecer un manual de tarifas
mínimas para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos
en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud,
al estimar que se vinculaban a la estrategia del mejoramiento de la eficiencia
y calidad en la prestación del servicio de salud[44] (C-377
de 2008): (vi) que prevén la creación de un Centro de Altos Estudios
Legislativos por encontrar que ello se relacionaba con los planes de
fortalecimiento del sistema político, del sistema electoral, del sistema de
bancadas y de los mecanismos de rendición de cuentas[45] (C-539
de 2008); (vii) que consagran instrumentos para el desarrollo y la
consolidación de los servicios de telemedicina y transporte aéreo medicalizado,
por considerar su vínculo con la parte general del Plan y, en particular con
la “política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del
empleo y la equidad”[46] (C-714
de 2008); (viii) que derogan normas tributarias dado que ello no es, en
principio, incompatible con la Ley del Plan[47] (C-801
de 2008); (ix) que regulan los recursos del
SGP para agua potable y saneamiento básico, distribuyendo las actividades de
monitoreo, seguimiento y control en dos Ministerios, en tanto se vinculaba
con la estrategia relativa a la dinamización de sectores
“locomotora”, entre los cuales se encontraba la vivienda[48] (C-077
de 2012); (x) que autorizan a las Corporaciones Autónomas Regionales para
realizar aportes a municipios y a empresas de servicios públicos, puesto que se
relacionaban con uno de los propósitos del Plan relativo al mejoramiento de las
condiciones en infraestructura y prestación de los servicios de acueducto y
saneamiento básico[49] (C-077
de 2012); (xi) que establecen el incremento del impuesto predial, dada su
relación efectiva con metas generales relacionadas con el uso de la tierra y la
formalización de la propiedad rural[50](C-077
de 2012); (xii) que modifican disposiciones de la Ley que regula los contratos
de estabilidad jurídica debido a su nexo con la política general de fomento de
la inversión[51] (C-077
de 2012); (xiii) que adicionan un parágrafo al artículo 470 del Estatuto
Tributario estableciendo la destinación de recursos correspondientes al
gravamen de la telefonía móvil para su inversión en proyectos relacionados con
la apropiación social del patrimonio cultural que, precisamente, hacia parte de
uno de los objetivos generales plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo[52] (C-077
de 2012); (xiv) que regulan la detección de infracciones de tránsito por medios
tecnológicos y las sanciones y procedimientos de tránsito, al constituir
medidas relacionadas con la infraestructura y control del transporte que, en el
Plan Nacional de Desarrollo era “un objetivo y eje fundamental
para el logro del crecimiento sostenible y de la competitividad”[53] (Sentencia
C-363 de 2012); (xv) que establecen medidas de descongestión por razón de la
cuantía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto se
conectan con el objetivos del Plan relacionados con la descongestión de la
justicia[54] (Sentencia
C-363 de 2012); (xvi) que prohíben el cobro del arancel judicial a CISA cuando
intervenga en procesos judiciales, al considerar que dicha medida se dirige a “hacer posible el logro general del Buen Gobierno, a través de
medidas correctivas y de control sobre los bienes, activos, créditos e
instituciones del Estado”[55] (Sentencia
C-363 de 2012); (xvii) que disciplinan la expropiación para adelantar proyectos
de infraestructura de transporte, la concurrencia de terceros para pagar los
precios de los inmuebles enajenados voluntariamente y expropiados para la
construcción de vivienda así como los criterios para los avalúos de dichos
inmuebles, puesto que se asociaban a objetivos generales del Plan referidos a
la infraestructura en transporte, la vivienda y el urbanismo[56] (C-394
de 2012); (xviii) que cedían a favor del
municipio de Nemocón (Cundinamarca), la totalidad de las rentas por concepto de
ingresos de turistas al monumento turístico “Mina de Sal”, dado su nexo con
propósitos del Plan relativos al fortalecimiento de las regiones y
del turismo como motor del desarrollo regional[57] (C-747
de 2012); y (xix) que sujetan
algunas operaciones de crédito público y asimiladas, de manejo de la deuda
pública y conexas, a las normas sobre crédito público aplicables a las
entidades del correspondiente orden administrativo, en tanto se vinculan
directamente con el principio de sostenibilidad de las finanzas
públicas orientador de la política
fiscal[58] (C-670
de 2014).
f) El examen de este grupo de decisiones
permite identificar una orientación uniforme respecto del fundamento del
principio de unidad de materia, de su alcance respecto de las leyes
aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo y de la metodología que debe
aplicarse para determinar su cumplimiento. De manera particular cabe destacar
que la práctica interpretativa de esta Corporación indica que el juzgamiento de
normas incluidas en tal tipo de leyes por la infracción del artículo 158
requiere, en primer lugar, (i) determinar la ubicación y alcance de la norma
impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza
instrumental. A continuación corresponderá (ii) establecer si existen
objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del
Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada
y, de ser el caso proceder a su caracterización[59].
Finalmente es necesario (iii) determinar si entre la disposición instrumental
acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del
Plan existe una conexidad directa e inmediata.
4. Análisis constitucional del artículo 44 de la
Ley 1753 de 2015
Procede la Corte a examinar la constitucionalidad
del artículo acusado. Para el efecto, en primer lugar, establecerá el alcance
de la disposición acusada identificando el contexto normativo en el que se
inscribe (4.1). A continuación precisará si en la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo aprobado mediante la Ley 1753 de 2015 existen objetivos,
metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con la disposición
acusada (4.2.). Finalmente, en caso de ser ello así, determinará si el artículo
impugnado se encuentra en relación de conexidad directa e inmediata con los
contenidos de la parte general (4.3.).
4.1. Alcance y naturaleza del artículo 44 de la Ley
1753 de 2015
4.1.1. La disposición acusada modifica el artículo
65 de la Ley 1341 de 2009. Esta ley define los
principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de
las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, crea la Agencia Nacional
de Espectro y dicta otras disposiciones.
En el artículo 1º fija su objeto, señalando
que en ella se establece el marco general para la formulación de las
políticas públicas del sector de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, su ordenamiento, el régimen de competencia, la protección al
usuario, así como lo concerniente a la cobertura, la calidad del servicio, la
promoción de la inversión en el sector y el desarrollo de estas tecnologías, el
uso eficiente de las redes y del espectro radioeléctrico, así como las
potestades del Estado en relación con la planeación, la gestión, la
administración adecuada y eficiente de los recursos, regulación, control y
vigilancia del mismo.
El artículo 9º de la misma ley define el
Sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, estableciendo
que se encuentra conformado por industrias manufactureras, comerciales y
de servicios cuyos productos recogen, procesan, crean, transmiten o muestran
datos e información electrónicamente. En atención a tal definición y al hecho
de que la Ley 1341 de 2009 tiene por objeto regular tal sector, se concluye que
el título IX del que hace parte la norma acusada, se aplica a todos los sujetos
o agentes que participan en las industrias que allí se refieren.
4.1.2. El Título IX –arts. 63 al 67- fija el
régimen de infracciones y sanciones. El artículo 63 establece como titular de
la facultad sancionatoria al Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones. A su vez, dicha disposición señala como sujetos pasivos
de las sanciones, a los autores de la infracción y a los titulares de la
licencia, permiso o autorización.
El artículo 64 enuncia las infracciones objeto de
sanción. Son ellas (i) no respetar la confidencialidad
o reserva de las comunicaciones, (ii) proveer redes y servicios o realizar
telecomunicaciones en forma distinta a lo previsto en la ley, (iii) utilizar el
espectro radioeléctrico sin el correspondiente permiso o en forma distinta a
las condiciones de su asignación, (iv) el incumplimiento de las obligaciones
derivadas de las concesiones, licencias, autorizaciones y permisos, (v)
abstenerse de presentar a las autoridades la información requerida o
presentarla de forma inexacta o incompleta, (vi) incumplir el pago de las contraprestaciones
previstas en la ley, (vii) incumplir el régimen de acceso, uso, homologación e
interconexión de redes, (viii) realizar subsidios cruzados o no adoptar
contabilidad separada, (ix) incumplir los parámetros de calidad y eficiencia
que expida la CRC, (x) violar el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
prohibiciones previsto en la ley, (xi) la modificación unilateral de parámetros
técnicos esenciales y el incumplimiento de los fines del servicio de
radiodifusión sonora, (xii) cualquiera otra forma de incumplimiento o violación
de las disposiciones legales, reglamentarias o contractuales o regulatorias en
materia de telecomunicaciones, (xiii) cualquier práctica o aplicación que
afecte negativamente el medio ambiente, en especial el entorno de los usuarios,
el espectro electromagnético y las garantías de los demás proveedores y
operadores y la salud pública.
El artículo 65 -en su redacción original-
prescribía que sin perjuicio de la responsabilidad penal o
civil en que pueda incurrir el infractor, la persona natural o jurídica que
incurra en cualquiera de las infracciones será objeto de las sanciones
previstas. Tales sanciones consistían, además de la orden de cesación inmediata
de la conducta contraria a la ley, en la amonestación, la imposición de multas
hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales,
la suspensión de la operación al público hasta por dos (2) meses y la caducidad
del contrato o cancelación de la licencia, autorización o permiso.
El artículo 66 dispone que a efectos de definir las
sanciones aplicables, la autoridad correspondiente debe incluir una motivación
específica que considere la gravedad de la falta, el daño producido, la
reincidencia en la comisión de los hechos así como la proporcionalidad entre la
falta y la sanción. En consecuencia, al ejercer sus competencias en esta
materia, las autoridades correspondientes tienen el deber de tomar en cuenta
los criterios de dosificación allí previstos, de manera que exista proporción
entre la intensidad de la sanción impuesta y la gravedad de la infracción
cometida.
El artículo 67 define el procedimiento
administrativo para la imposición de la sanción, señalando las etapas que deben
agotarse. Dicha actuación comprende la formulación de cargos, su comunicación,
la presentación de descargos, el decreto y la práctica de las pruebas que se
requieran, la expedición de la resolución que decida el asunto y la
interposición de los recursos del caso.
4.1.3. La disposición impugnada en esta oportunidad
se encuentra incluida en el Título III -Mecanismos para la ejecución del
plan-, Capítulo I -Competitividad e infraestructura estratégicas- de
la Ley 1753 de 2015. Tal capítulo, que comprende del artículo 7 al 54, incluye
disposiciones de muy diferente contenido. En lo referido al Sector de las
Tecnologías de la Información y Comunicaciones, regula
el fortalecimiento al desarrollo de software,
aplicaciones y contenidos digitales con impacto social (art. 39), la definición
de una senda de banda ancha regulatoria (art. 40), las
concesiones de espacios de televisión en el canal nacional de operación pública
(at. 41), el plazo y renovación de los permisos para el uso del espectro
radioeléctrico (art. 42), las funciones de la agencia nacional del espectro
(art. 43), las sanciones en materia TIC (art. 44), los
estándares, modelos y lineamientos de tecnologías de la información y las
comunicaciones para los servicios al ciudadano (art. 45), las funciones del
fondo de tecnologías de la información y las comunicaciones (art. 46) y las servidumbres para garantizar el servicio de comunicación
(art. 47)
El artículo 44 acusado introduce una doble
modificación del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 y, en lo demás, conserva su
texto original. De una parte, establece que la sanción máxima de 2000 smlmv
establecida originalmente para las personas naturales y jurídicas, se aplicará
únicamente a las primeras y, de otra, establece que en el caso de las personas
jurídicas dicha sanción podrá ascender hasta la suma equivalente a 15.000
smlmv.
Para la Corte es claro que la disposición impugnada
tiene carácter instrumental. En efecto, de su texto se desprende que no fija un
propósito, una meta, un objetivo o una estrategia general. Por el contrario, se
limita a reproducir algunas de las sanciones aplicables a quienes hacen parte
del sector de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, de una
parte, y a incrementar las sanciones aplicables a las personas jurídicas de otra.
Adicionalmente, su ubicación normativa en el Título III correspondiente a los “Mecanismos
para la ejecución del Plan” pone de presente su condición de medio o
herramienta para alcanzar los fines establecidos en la parte general del mismo.
4.2. La Ley 1753 de 2015 y los contenidos generales
relacionados con la disposición acusada
4.2.1. Mediante la Ley 1753 de 2015 se
expidió el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al período
2014-2018 denominado “Todos por un nuevo país”. Su artículo 1º prevé que
dicho plan “tiene como objetivo construir una Colombia en paz, equitativa y
educada, en armonía con los propósitos del Gobierno nacional, con las mejores
prácticas y estándares internacionales, y con la visión de planificación, de
largo plazo prevista por los objetivos de desarrollo sostenible.”
A partir de esta definición el artículo 3º
establece los pilares básicos del Plan a saber: paz, equidad y educación. Sobre
el primero se establece que el Plan es reflejo del propósito de “construir
una paz sostenible bajo un enfoque de goce efectivo de derechos”; el
segundo supone “una visión de desarrollo humano integral en una sociedad con
oportunidades para todos”; y el tercero reconoce que “la educación es el
más poderoso instrumento de igualdad social y crecimiento económico en el largo
plazo” dirigida “a cerrar brechas en acceso y calidad al sistema
educativo, entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando
al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades
para todos los ciudadanos.”
El artículo 4º establece las estrategias
transversales y regionales del Plan, indicando que las primeras son las
siguientes: (a) competitividad e infraestructura estratégicas, (b) movilidad
social, (c) transformación del campo, (d) seguridad, justicia y democracia para
la construcción de paz, (e) buen gobierno y (f) crecimiento verde.
4.2.2. El artículo 2º de la citada ley prescribe
que el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por
un nuevo país” hace parte del Plan Nacional de Desarrollo y se integra como
un anexo. Dicho documento contiene diferentes referencias a las tecnologías de
la información y comunicaciones, tal y como se señala a continuación.
a) El primer pilar del Plan es enunciado en el
documento como “Colombia en Paz”. Uno de sus objetivos consiste en “integrar el territorio y sus comunidades, para contribuir al
cierre de brechas poblacionales y sociales, potenciando la conectividad para la
inclusión productiva y el acceso a bienes públicos, servicios sociales e
información”[60]Entre
los elementos de dicho objetivo se encuentra el “[a]umento en la conectividad física y digital para el cierre de
brechas y la inclusión productiva”[61], señalando que
“la conectividad digital resultará indispensable para avanzar en el
cierre de brechas poblacionales y territoriales para el acceso a bienes, a
servicios e información, aprovechando las posibilidades que la tecnología
ofrece para innovar, reducir costos, educar y compartir información; y el inmenso
potencial que ha adquirido el Estado en los últimos años para el desarrollo de
políticas de innovación social”.
En adición a lo anterior indica que “la conectividad es esencial para llevar la presencia del Estado a
las zonas más apartadas, por lo cual es un elemento fundamental en el proceso
de construcción de la paz con enfoque territorial”[62].
Luego de ello el documento advierte que las estrategias del Plan se encuentran
dirigidas “a impactar en la productividad regional, reducir los costos de
transporte de los productos rurales, y promover la equidad poblacional y
territorial, mejorando las condiciones de conectividad y acceso de las
poblaciones más necesitadas a los bienes y servicios para su desarrollo y
bienestar.” De esta manera, concluye, “será
posible generar las condiciones para la construcción de paz, al facilitar la
presencia del Estado en zonas apartadas, incentivando el trabajo asociativo alrededor
de la infraestructura y facilitando el retorno de la población rural víctima
del conflicto armado.”[63]
En el primer pilar del Plan se establece también
como objetivo “[r]educir las desigualdades
sociales y territoriales entre los ámbitos urbano y rural, mediante el
desarrollo integral del campo como garantía para la igualdad de oportunidades.”[64] El primer elemento de ese propósito consiste en el “[d]esarrollo rural integral para el bienestar de las comunidades
campesinas, indígenas, negras, afrodescendientes, palenqueras y raizales”[65], señalando que un adecuado “desarrollo rural integral
requiere además estrategias para facilitar la comunicación entre las personas,
acceder a la información sobre servicios como la salud, justicia y educación o
mejorar la productividad de los negocios, a través de tecnologías de información
y de políticas para promover el acceso, el uso y su incorporación en la vida
diaria de las personas.”[66]
b) El segundo pilar del Plan es enunciado como
“Colombia equitativa y sin pobreza extrema”. En el diagnóstico se explica lo
siguiente respecto de los avances en materia de tecnologías de la información y
de las comunicaciones:
“Las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC) también son determinantes de la equidad social y
económica, ya que permiten el desarrollo de las potencialidades y actividades
productivas, y mejoran la calidad de vida de los individuos y las regiones.
Entre 2010 y 2014 se lograron grandes avances en materia de infraestructura y
servicios de TIC, representados principalmente por una cobertura del 96 % de
las cabeceras municipales a la red nacional de fibra óptica, la instalación de
más de 5.000 centros comunitarios de acceso a internet y la asignación de más de
1,5 millones de subsidios para conexión a internet en estratos 1 y 2. Sin
embargo, aún se identifican significativas brechas en cuanto a acceso, uso y
apropiación. En relación al acceso, un 43,6 % de los hogares en cabeceras
municipales poseen conexión a Internet, mientras que en las zonas rurales esta
cifra tan solo alcanza 6,8 %. En cuanto al uso, se estima que un 51,7 % de la
población usó Internet en Colombia (DANE, Indicadores básicos de tecnologías de
la información y las comunicaciones en hogares y microestablecimientos, 2013).
Por último, el nivel de apropiación pareciera estar asociado con una baja
cultura de las TIC (el 52,9 % de las personas que no cuentan con conexión a
internet no la tienen porque no la consideran necesaria, y el 32,3 % porque no
sabe utilizar Internet). En este sentido, se requiere continuar con los
esfuerzos para incentivar el uso y apropiación de las TIC.”[67]
Como tercer objetivo del referido pilar se propone
“[r]educir las brechas
poblacionales y territoriales en la provisión de servicios de calidad en salud,
educación, servicios públicos, infraestructura y conectividad.”[68] Uno de sus elementos consiste en “[a]mpliar las oportunidades
de conectividad que promuevan los procesos de desarrollo territorial”[69] y
tiene por finalidad que el Sector de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones adopte “en conjunto con las entidades
responsables, mecanismos que impacten directamente en la generación de
condiciones de equidad y superación de la pobreza.” Para ello
se “fomentará el desarrollo de aplicaciones enfocadas en la población
vulnerable, entre ellas, las que permitan llevar la oferta de servicios del
Estado a la población en situación de pobreza, la automatización de trámites y
servicios, y aquellas que les permitan estar informados y mejorar su calidad de
vida.”[70]
c) En la explicación de las denominadas Estrategias
Transversales, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, refieren otra vez a
las tecnologías de la información y las comunicaciones. Al presentar la estrategia denominada “Competitividad e
infraestructura estratégicas”[71] -
se indica lo siguiente:
“Las tecnologías de la información y las
comunicaciones (TIC) pasan a jugar un papel protagónico. No basta la simple
provisión de infraestructura y servicios de soporte si estos no vienen
acompañados de una estrategia de profundización de su uso en las empresas y en
el día a día de las personas. Sin embargo, un país más competitivo no solo
requiere empresas más productivas, sino también un Estado más eficiente y
accesible, para lo cual las TIC se convierten en el mejor aliado para su
interacción con los ciudadanos y la consecución de las metas sociales del
Gobierno nacional. Las TIC permiten hacer más transparente la labor del Estado,
proveerlo de información más precisa para la toma de decisiones y focalizar
mejor la oferta de programas sociales. Será a través de las TIC como se llegue,
a un menor costo, a la población vulnerable o a territorios apartados que
históricamente no han contado con una presencia estatal fuerte.”[72]
El diagnóstico relativo a las tecnologías de la
información y comunicaciones[73] contiene
el siguiente balance:
“En los últimos años el país experimentó un proceso
de modernización soportado en las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC). A 2010, Colombia presentaba un rezago considerable en
penetración de Internet (…) y de computadores (…) si se le comparaba con otros
países de la región como Brasil, México o Chile. El nivel de inversión (…) en
el sector TIC, como porcentaje del PIB, era muy inferior (0,6 %) al promedio de
los países con PIB per cápita similar (1,5 % del PIB).
Para 2014 se alcanzó una mejora significativa en la
conectividad, principalmente producto del despliegue de infraestructura,
conectando el 96 % de los municipios a la red nacional de fibra óptica y
pasando de cinco a nueve accesos de cables submarinos. Asimismo, se generó una
mayor oferta de servicios, al alcanzar 9,7 millones de conexiones a Internet
banda ancha, y se desarrollaron programas que facilitaron el acceso de todos
los colombianos a las TIC, instalando 5.225 kioscos Vive Digital y 237 puntos
Vive Digital.
En materia de emprendimiento y generación de
aplicaciones y contenidos, se instalaron 17 centros de emprendimiento TIC
(Vivelabs), se apoyó a más de 55.000 emprendedores por medio del programa
Apps.co, se promovió la adopción de las TIC en más de 17.000 mipyme, se
digitalizaron más de 1.000 trámites y servicios de alta importancia para los
ciudadanos, y se redujo de 20 a cuatro el promedio de niños por terminal
(computadores, tabletas) en las escuelas públicas. (…)
Estos logros, alcanzados mediante la ejecución
exitosa del Plan Vive Digital 2010-2014 por parte del Ministerio TIC, se vieron
reflejados en el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014, Prosperidad para todos, como también en el crecimiento del sector,
el cual fue de 5,2 %, superior a la tasa de crecimiento del PIB nacional para
el mismo periodo (5,1 %).
No obstante, al comparar el tamaño del sector TIC
con el de países de ingresos similares, (…) se hace evidente la necesidad de
apalancar su crecimiento a través de estrategias que permitan afianzar el
acceso, uso y apropiación de las TIC por parte de la población y sectores
productivos, y la generación de capital humano especializado.
Se observa que la mayor parte de los usuarios
demandan aplicaciones y contenidos básicos, enfocados principalmente al
entretenimiento y las comunicaciones, lo que tiene un bajo aporte a la
productividad del país. Esto se evidencia en el bajo gasto que el país hace en
software y aplicaciones. Por cada dólar gastado en el país, tan solo una décima
de centavo corresponde a estos productos, mientras que para otros países de la
región esta relación llega a dos décimas. (…)
Por su parte, Colombia cuenta con un gasto per
cápita en software promedio de seis dólares, mientras que países como México
gastan 12 dólares, Japón 116, Estados Unidos 438 y Suiza 911. (…) Lo anterior
se explica por la baja demanda que la mencionada industria posee en el país, el
bajo nivel de apropiación de las TIC por parte de los usuarios (…) y su uso
enfocado a aplicaciones poco productivas, las cuales representan el 60 % de las
descargas, contra un 20 % de las consideradas productivas.
En materia de Gobierno electrónico, Colombia
mantuvo la posición número 11 en el índice de participación electrónica14 que
mide, entre otros aspectos, el uso de Internet para suministrar información del
Gobierno a los ciudadanos, y su interacción y participación. En el índice de
Gobierno electrónico, que mide la capacidad y voluntad del sector público en la
utilización de las TIC para prestar servicios públicos, el país descendió del
puesto 43 al 50. Por su parte, el 41 % de los ciudadanos aún no interactúan con
el Estado por medios electrónicos y, de los que lo hacen, tan solo el 13 % es
para procesos de participación. (…) En el orden nacional, los principales retos
de las entidades públicas se concentran en fortalecer la apertura de datos
abiertos, avanzar en la interoperabilidad y en la solución de problemáticas con
participación e innovación abierta.
Del mismo modo, alrededor del 50 % de los hogares y
el 87 % de los micro-establecimientos que no cuentan con conexión a Internet
manifiestan no poseerla por no considerarla necesaria. (…) Esto, además de
demostrar bajos niveles de apropiación, revela un desconocimiento de las
potencialidades de las TIC para el desarrollo humano y para la productividad de
los negocios.
Por otra parte, los usuarios colombianos deben
enfrentar barreras que les dificultan el uso cualificado de las TIC. En la
actualidad, el 72 % de todos los contenidos de la Web están en inglés, (…) lo
que excluye a un gran número de usuarios que no comprenden ese idioma. (…) Otra
de las barreras para su uso cualificado es el costo del software dado que, aun
cuando los usuarios pueden acceder a Internet, muchas veces no cuentan con los
recursos económicos para comprarlo.
Aun cuando los avances en infraestructura han sido
notables, todavía se evidencian algunas dificultades en materia de servicio y
acceso universal en las zonas de menores ingresos y de difícil acceso
geográfico. Además, aún el 4 % de las cabeceras municipales no tiene cobertura
del servicio de Internet. (…) Asimismo, el país enfrenta el gran reto de
garantizar la sostenibilidad de toda la infraestructura desplegada para los
programas de acceso y servicio universal implementados actualmente.
Por su parte, con el fin de promover la
infraestructura de redes fijas, especialmente en centros de baja densidad
poblacional, el país enfrenta el reto de facilitar la instalación de
infraestructura a hogares (último kilómetro), con el fin de garantizar el
acceso de los usuarios a los servicios TIC, y promover mercados geográficos más
competitivos.
En materia de masificación del servicio de Internet
de banda ancha, en la actualidad existe una penetración del 44 % (…) de los
hogares. Se estima que en estratos 1 y 2 existen dos millones de hogares que
cuentan con conexión de banda ancha, (…) lo cual se alcanzó a través de la
implementación de la política gubernamental de subsidios de Internet banda
ancha enfocada en los segmentos de la base de la pirámide.
La calidad del servicio y la velocidad de la banda
ancha adquieren gran importancia cuando se desea prestar servicios más
complejos, si se tiene en cuenta la masificación en el uso de contenidos y
aplicaciones, y el efecto de la concentración territorial de usuarios. Colombia
presenta velocidades por debajo de lo requerido para estas aplicaciones, puesto
que menos del 3 % de la conexiones están por encima de 10 Mbps, mientras que en
países desarrollados más del 50 % de las conexiones tienen anchos de banda
superiores a los 10 Mbps; (…) la meta europea a 2020 es que todos los
ciudadanos tengan acceso a velocidades de descarga mínima de 30 Mbps y al menos
el 50 % de los hogares cuenten con conexiones por encima de 100 Mbps. (…)
En cuanto al entorno del sector, se requiere
consolidar un marco normativo, institucional y regulatorio convergente, que
genere la seguridad jurídica suficiente para promover un mayor nivel de
inversión privada en infraestructura y mayores niveles de crecimiento e
inclusión, y prepare a Colombia para el ingreso a la OCDE. Adicionalmente, se
requiere armonizar el ordenamiento territorial, con el fin de reducir las
barreras al despliegue territorial de infraestructura.
Finalmente, en el contexto internacional, la nueva
economía de Internet ha redefinido las actividades de producción y comercio
durante las dos últimas décadas, y se ha consolidado como un factor de
crecimiento en los países. A 2016, la economía de Internet habrá alcanzado un
tamaño de 4,2 trillones de dólares en los países desarrollados. Esto, como
consecuencia del impacto que Internet está teniendo en las economías
globalizadas, generando aumento de la productividad, nuevas oportunidades de
negocio y nuevas posiciones de trabajo. En este sentido, Colombia enfrenta el
reto de incorporarse activamente a esta nueva realidad internacional, lo que
requiere un mayor entendimiento del impacto y oportunidades que esta tendencia
generará en los diferentes sectores de la economía nacional.”[74]
Presentado tal diagnóstico y al definir la visión
de la estrategia se indica que “Colombia adoptará una cultura generalizada
de apropiación de las TIC, garantizando el acceso de toda la población a los
servicios asociados, llevando al país a formar parte activa de la sociedad de
la información, el conocimiento y la tecnología, mediante el desarrollo de
aplicaciones y contenidos digitales que respondan a las necesidades de todos
los sectores, y mejorando las capacidades de los colombianos para el uso de las
mismas.”[75] Ello “contribuirá
de manera positiva al cierre de brechas, a la generación de capacidades y
oportunidades para el desarrollo integral de las personas, al mejoramiento de
la calidad de vida y, por tanto, a la construcción de una Colombia más educada,
equitativa y sin pobreza.”[76]
Como objetivo tres de esta estrategia se establece
“Promover las TIC como plataforma para la equidad, la educación y la
competitividad”[77].
Al explicarlo se advierte que en “una economía cada vez más global y
competitiva, la sociedad debe soportar sus actividades en una base tecnológica
sólida”[78] de
manera que, continua el documento, “las TIC juegan un papel fundamental en
la construcción de una sociedad más equitativa, en paz, educada y de una
economía más competitiva.”[79] Con
ese fundamento se establecen cuatro líneas de estrategias que son enunciadas
así:
“ (…) Aplicaciones: impulsar el desarrollo de
aplicaciones y contenidos digitales con impacto social y para el Gobierno,
promoviendo la adopción de una cultura TIC en toda la sociedad e impulsando
programas para el emprendimiento, fortalecimiento de la industria y generación
de talento humano TIC.
(…) Usuarios: consolidar las capacidades de los
colombianos para aprovechar las oportunidades que ofrecen las TIC para
educarse, informarse, emplearse, generar contenidos y aplicaciones, generar
conocimiento, aumentar la productividad e interactuar con el Gobierno, con el
fin mejorar su calidad de vida.
(…) Infraestructura: potencializar el uso de la
infraestructura TIC, garantizar la cobertura de Internet banda ancha y TV
digital para la totalidad del territorio nacional y garantizar su
sostenibilidad.
(…) Servicios: consolidar la calidad y cobertura de
los servicios TIC, incluidos los terminales que permitan a los estudiantes y
docentes avanzar en el propósito de mejorar la educación en Colombia, así como
un marco institucional que proteja al usuario y fomente la inversión.”[80]
Al explicar la última de ellas el documento indica
que “se continuará consolidando un marco regulatorio, normativo e
institucional convergente que responda a las nuevas realidades tecnológicas y
de mercado”[81] y,
para ello “se adelantarán las acciones necesarias para mejorar los niveles de
eficiencia y calidad de los servicios TIC, fortaleciendo las herramientas de
vigilancia y control, actualizando y armonizando el régimen sancionatorio
administrativo aplicable a este sector, así como el fomento a la transparencia
y la información por parte de los proveedores de redes y servicios de
telecomunicaciones, que permitan al usuario comparar los resultados de calidad
del servicio.”[82]
4.2.3. Como se desprende del anterior análisis, la
promoción del Sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
constituye un elemento nuclear en el Plan Nacional de Desarrollo. En efecto,
tal promoción se articula con la búsqueda de la paz (primer pilar) puesto que
el impulso de la conectividad para la
inclusión productiva y el acceso a bienes públicos, servicios sociales e
información, facilita la integración del territorio y sus
comunidades, así como el cierre de las brechas poblacionales y sociales.
Adicionalmente hace posible, en el contexto del mismo pilar, la integración de
comunidades rurales en tanto no solo facilita la comunicación entre las
personas que la conforman, sino también el acceso a la información relativa a
los servicios de salud, justicia y educación. En la misma
dirección, es evidente el vínculo que existe entre el propósito de promover una
sociedad más equitativa (segundo pilar) y el desarrollo de dicho sector dado
que, como lo resalta el Documento sobre las Bases del Plan, el impulso de la
conectividad constituye un elemento importante para conseguir la integración de
todos los territorios y asegurar el conocimiento suficiente de la oferta
estatal.
La relación antedicha se pone en evidencia con
particular claridad en la formulación de una de las estrategias transversales
del Plan denominada “Competitividad e infraestructura estratégicas.” El
carácter transversal que se predica de ella permite afirmar que su desarrollo
ha sido considerado como imprescindible para la realización de los pilares del
Plan. Al definirla se fija el objetivo de promover las TIC como plataforma para
la equidad, la educación y la competitividad y, al mismo tiempo, se delimitan
como áreas específicas de acción las aplicaciones, los usuarios, la infraestructura
y los servicios.
|
Pilar o estrategia |
Objetivos o visión |
Componentes del objetivo |
Precisiones de los componentes |
|
Colombia en Paz (primer pilar) |
“Para alcanzar esta visión de una Colombia en paz, y desde la
necesidad de priorizar el esfuerzo público para el cierre de brechas
sociales, económicas y territoriales como base de las transformaciones
sociales que requiere el país, es necesario avanzar en el cumplimiento de los
siguientes objetivos: “(…) 2) integrar el territorio y sus comunidades, para
contribuir al cierre de brechas poblacionales y sociales, potenciando la conectividad para la inclusión productiva y el
acceso a bienes públicos, servicios sociales e información(…).”[83] |
“Aumento en la conectividad física y digital para
el cierre de brechas y la inclusión productiva.”[84] |
“(…) la conectividad digital resultará
indispensable para avanzar en el cierre de brechas poblacionales y
territoriales para el acceso a bienes, a servicios e información,aprovechando
las posibilidades que la tecnología ofrece para innovar, reducir costos,
educar y compartir información; y el inmenso potencial que ha adquirido el
Estado en los últimos años para el desarrollo de políticas de innovación
social. (…)”[85] “(…) La conectividad es esencial para llevar la
presencia del Estado a las zonas más apartadas, por lo cual
es un elemento fundamental en el proceso de construcción de la paz con
enfoque territorial (…).”[86] “(…) las estrategias del Plan, de cara a estos propósitos, están
orientadas a impactar en la productividad regional, reducir los costos de
transporte de los productos rurales, y promover la equidad poblacional y
territorial, mejorando las condiciones de conectividad y
acceso de las poblaciones más necesitadas a los bienes y servicios para su
desarrollo y bienestar.”[87] “Con lo anterior, será posible generar las condiciones para la
construcción de paz, al facilitar la presencia del Estado en zonas apartadas,
incentivando el trabajo asociativo alrededor de la infraestructura y
facilitando el retorno de la población rural víctima del conflicto armado.”[88] |
|
Colombia en Paz (primer pilar) |
“Reducir las
desigualdades sociales y territoriales entre los ámbitos urbano y rural,
mediante el desarrollo integral del campo como garantía para la igualdad de
oportunidades.”[89] |
“Desarrollo rural integral para el bienestar de las comunidades
campesinas, indígenas, negras, afrodescendientes, palenqueras y raizales.”[90] |
“(…) El desarrollo rural integral requiere además estrategias para
facilitar la comunicación entre las personas, acceder a la información sobre
servicios como la salud, justicia y educación o mejorar la productividad de
los negocios, a través de tecnologías de información y de
políticas para promover el acceso, el uso y su incorporación en la vida
diaria de las personas.”[91] |
|
Colombia equitativa y sin pobreza extrema (segundo pilar) |
“Reducir las
brechas poblacionales y territoriales en la provisión de servicios de calidad
en salud, educación, servicios públicos, infraestructura y
conectividad.”[92] |
“Ampliar las oportunidades de conectividad que promuevan los procesos de desarrollo territorial.”[93] |
“(…) Ampliar la conectividad entre
territorios será una de las estrategias claves para el cierre de brechas
territoriales. El sector de las Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones (TIC) adoptará, en conjunto con las entidades
responsables, mecanismos que impacten directamente en la generación de
condiciones de equidad y superación de la pobreza. Para esto,
fomentará el desarrollo de aplicaciones enfocadas en la población vulnerable,
entre ellas, las que permitan llevar la oferta de servicios del Estado a la población
en situación de pobreza, la automatización de trámites
y servicios, y aquellas que les permitan estar informados y mejorar su
calidad de vida. En materia de apropiación, se generarán capacidades TIC en
las familias en situación de mayor vulnerabilidad, se fortalecerán los
emprendimientos comunitarios a través de las TIC y se
propenderá por la creación de oportunidades laborales para personas en
situación de pobreza.”[94] |
|
Competitividad e infraestructura estratégicas
(Estrategia) |
“Colombia adoptará una cultura
generalizada de apropiación de las TIC, garantizando el acceso de toda la
población a los servicios asociados, llevando al país a formar parte activa
de la sociedad de la información, el conocimiento y la tecnología,mediante
el desarrollo de aplicaciones y contenidos digitales que respondan a las
necesidades de todos los sectores, y mejorando las capacidades de los
colombianos para el uso de las mismas. Esto contribuirá de manera positiva al
cierre de brechas, a la generación de capacidades y oportunidades para el
desarrollo integral de las personas, al mejoramiento de la calidad de vida y,
por tanto, a la construcción de una Colombia más educada, equitativa y sin
pobreza.”[95] |
“Promover las TIC como plataforma para la
equidad, la educación y la competitividad.”[96]. |
En una economía cada vez más global y competitiva, la sociedad debe soportar sus actividades en una base tecnológica sólida.
En este sentido, las TIC juegan un papel
fundamental en la construcción de una sociedad más equitativa, en paz,
educada y de una economía más competitiva. Para alcanzar la
visión en este sector, se establecen las siguientes cuatro grandes líneas
estratégicas: • Aplicaciones: impulsar el desarrollo de aplicaciones y contenidos
digitales con impacto social y para el Gobierno, promoviendo la adopción de una cultura TIC en toda la sociedad e
impulsando programas para el emprendimiento, fortalecimiento de la industria
y generación de talento humano TIC. • Usuarios: consolidar las capacidades de los
colombianos para aprovechar las oportunidades que ofrecen las TICpara
educarse, informarse, emplearse, generar contenidos y aplicaciones, generar
conocimiento, aumentar la productividad e interactuar con el Gobierno, con el
fin mejorar su calidad de vida. • Infraestructura: potencializar el uso de la
infraestructura TIC, garantizar la cobertura de Internet banda ancha y TV
digital para la totalidad del territorio nacional y garantizar su
sostenibilidad. • Servicios: consolidar la calidad y
cobertura de los servicios TIC, incluidos los terminales que
permitan a los estudiantes y docentes avanzar en el propósito de mejorar la
educación en Colombia, así como un marco institucional que proteja al usuario
y fomente la inversión.”[97] Al explicar la última de las líneas estrategias
–servicios- el documento indica: “(…) En
segunda medida, se continuará consolidando un marco regulatorio,
normativo e institucional convergente que responda a las nuevas realidades
tecnológicas y de mercado, para lo cual se avanzará en el
fortalecimiento institucional de la CRC, acorde con las recomendaciones de la
OCDE, en términos de su naturaleza jurídica, composición, períodos de sus
miembros, funciones, presupuesto, adecuación de planta y estructura. En este mismo sentido, se adelantarán las acciones necesarias
para mejorar los niveles de eficiencia y calidad de los servicios TIC,
fortaleciendo las herramientas de vigilancia y control, actualizando y
armonizando el régimen sancionatorio administrativoaplicable a este sector, así
como el fomento a la transparencia y la información por parte de los
proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, que permitan al
usuario comparar los resultados de calidad del servicio.” [98] |
De la síntesis incorporada en el cuadro anterior y
en particular de los apartes subrayados, se desprende que el Plan Nacional de
Desarrollo, aprobado mediante la Ley 1753 de 2015, vincula de manera
particularmente estrecha los pilares “Colombia en Paz” y “Colombia
equitativa y sin pobreza extrema” al desarrollo de las tecnologías de la
información y las comunicaciones. Igualmente una de sus estrategias centrales “Competitividad
e infraestructura estratégicas” se apoya en el avance de tal sector como
mecanismo para cerrar brechas sociales y promover la equidad, la educación y la
competitividad.
4.3. Juicio de conexidad directa e inmediata entre
el artículo acusado y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015.
4.3.1. Confrontado el contenido del artículo
acusado con los objetivos, pilares y estrategias contenidas en la parte general
del Plan Nacional de Desarrollo y ampliamente explicadas en el Documento “Bases
del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, la Corte considera que existe una conexión directa e inmediata
entre el propósito de profundizar el desarrollo del sector de las TIC y el
artículo acusado.
4.3.2. Tal y como lo prevé el artículo 9 de la Ley
1341 de 2009, el sector de las TIC comprende las industrias manufactureras,
comerciales y de servicios cuyos productos recogen, procesan, crean, transmiten
o muestran datos e información electrónicamente. De la lectura del
artículo 64 de la Ley 1341 de 2009 se desprende que el régimen de infracciones
se encamina a asegurar (i) que las personas naturales o jurídicas que
intervienen en el sector cumplan condiciones de idoneidad ética y técnica, (ii)
que los productos ofrecidos satisfagan los requisitos de calidad y eficacia
necesarios para la satisfacción de las diferentes necesidades de los usuarios,
(iii) que en el desarrollo de la actividades no se presenten riesgos que puedan
afectar derechos importantes como la salud o el medio ambiente y (iv) que las
autoridades encargadas de las actividades de vigilancia puedan desarrollarlas
de manera eficiente.
Para la Corte, establecer un régimen sancionatorio
cuyo objeto consista en alcanzar los propósitos indicados, contribuye
efectivamente a promover el sector de las TIC y, en esa medida, apoya, favorece
u optimiza la consecución de los propósitos del Plan General de Desarrollo.
Esto muestra que existe entre la norma instrumental analizada y los objetivos
generales del Plan una conexidad directa e inmediata.
La conclusión anterior encuentra apoyo en
diferentes razones.
a) Prever sanciones por la comisión de faltas
de naturaleza administrativa busca asegurar la vigencia de aquellas normas que
consagran deberes a cargo de los particulares o de los funcionarios públicos.
También pretende, cuando los destinatarios de las normas no las cumplen por
razones morales, establecer incentivos de cumplimiento o, de otra forma dicho,
disuadir a sus destinatarios para abstenerse de actuar de manera contraria al
ordenamiento. La existencia de sanciones administrativas se orienta también, de
manera específica, a reprochar los comportamientos particulares opuestos al
ordenamiento jurídico, así como a neutralizarlos para que en el futuro los
obligados se abstengan de incurrir en ellos. En ese sentido, la Corte ha dicho
que “la potestad sancionadora de la Administración
permite asegurar la realización de los fines del Estado, al otorgarle a las
autoridades administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante
el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado comportamiento
a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el
mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización
estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16).”[99]
Revisada desde esta perspectiva la
disposición que se acusa, la Corte encuentra que la fijación de sanciones por
el incumplimiento de los deberes a cargo de las personas que participan en las
industrias que componen el sector de las TIC -en tanto contribuye a la vigencia
y respeto de las normas que rigen tal sector- es una condición de efectividad
de las estrategias previstas en el Plan -Competitividad e infraestructura estratégicas- y, por tanto, un instrumento para
materializar los pilares del Plan Nacional de Desarrollo –en especial la “Paz” y la “Equidad”-.
b) La conexidad del artículo cuestionado con
los objetivos generales del Plan es pues directa y no hipotética o
conjetural. En efecto, la disposición que establece las sanciones por la
comisión de las infracciones administrativas previstas en el artículo 64 de Ley
1341 de 2009 persigue, a través de la enunciación precisa de las consecuencias
negativas de tal infracción, evitar comportamientos que afecten el avance de la
cobertura y calidad de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Los deberes que subyacen al grupo de infracciones sancionadas, tienen como
norte la garantía de idoneidad de los agentes del sector, la calidad de los
servicios que prestan, la protección de los usuarios, el amparo de derechos
constitucionales de significativa relevancia y la creación de condiciones para
que las actividades de vigilancia a cargo del Estado se desarrollen
correctamente.
c) El vínculo exigible entre la norma
demandada y los objetivos del Plan es además inmediata. En efecto, el carácter
imperativo –orden público de dirección- del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015,
impone a las autoridades administrativas competentes la obligación
irrenunciable de iniciar y concluir los procedimientos administrativos que se
requieran cuando se identifique la violación de la ley. El cumplimiento de esta
competencia se encuentra plenamente garantizado en tanto la Ley 1341 de 2009
contempla un régimen sancionatorio integral que define los elementos
sustantivos y procedimentales en la materia, de forma que su eficacia no
depende de la adopción posterior de otras. En efecto, tal y como se
explicó previamente, la Ley 1341 de 2009 estableció las autoridades competentes
para adelantar los tramites sancionatorios, los sujetos pasivos de dicho
procedimiento, las faltas objeto de sanción y las etapas cuyo agotamiento se
requiere para el efecto.
d) La incorporación de los contenidos del
artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
implicó también el incremento del valor de las multas que pueden ser impuestas
a las personas jurídicas, pasando de un monto máximo de 2000 smlmv a uno de 15.000 smlmv. Se trata de un incremento significativo que permite,
con estricta sujeción al principio de proporcionalidad reconocido en el
artículo 66 de la referida Ley, desestimular la violación de los mandatos o
prohibiciones que prevé la Ley, en tanto su valor reduce el riesgo de que el
incumplimiento resulte mejor que su acatamiento. Esa disposición, además, tiene
como destinatarios a agentes del mercado constituidos como personas jurídicas y
que, presumiblemente, cuentan con mayor capacidad financiera.
Conforme a ello, la disposición propicia que
la actuación de dichas organizaciones y de las personas que las conforman y
administran, se lleve a efecto con el mayor grado de diligencia a fin de evitar
sanciones particularmente serias. La Ley fortalece entonces las atribuciones de
las autoridades para asegurar que el funcionamiento del Sector de las TIC haga
posible reducir las brechas sociales, tal y como lo pretende el Plan Nacional
de Desarrollo al reconocer la Paz y la Equidad como sus pilares.
e) En plena consonancia con lo anterior, el
documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo explica la estrategia
denominada “Competitividad e Infraestructura estratégicas” y en particular el
objetivo relativo a la promoción de “las TIC
como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad”[100].
Al aludir a una de las líneas estratégicas de ese objetivo se destaca la
relevancia de emprender acciones para optimizar la eficiencia y calidad de los
servicios TIC lo que supone -refiere el citado documento- (i) fortalecer los
instrumentos de vigilancia y control, (ii) actualizar y armonizar el régimen
sancionatorio aplicable al sector y (iii) fomentar la transparencia y la
información que suministran los proveedores.
En consideración a lo expuesto, existe un
vínculo estrecho entre la adopción del régimen sancionatorio en materia de
tecnologías de la información y de las comunicaciones -incrementando las multas
que pueden imponerse a las personas jurídicas- y el objetivo específico de
conferir mayor vigor a las tareas de vigilancia y control del sector y de
actualizar las sanciones a las necesidades que han ido surgiendo.
4.3.3. Es relevante advertir que la
jurisprudencia constitucional ha indicado que en aquellos casos en los que
existe evidencia suficiente acerca de que la disposición acusada fue objeto de
debates calificados durante su trámite en el Congreso, el juicio de unidad de
materia puede adelantarse con menor rigor en tanto la deliberación democrática
se ha producido correctamente[101].
No obstante que el análisis previo evidencia
la total compatibilidad de la norma acusada con el principio de unidad de
materia, del examen del trámite legislativo puede concluirse que alrededor de
esta disposición se desarrolló un importante proceso de deliberación y
concertación. En efecto, el Gobierno propuso al Congreso de la Republica en el
proyecto original la modificación del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009
estableciendo, en lo relativo a las multas para las personas jurídicas, un
valor hasta por el equivalente a cien mil (100.000) smlmv,
susceptible de ser incrementado si la utilidad derivada de la conducta por
parte del infractor resultaba ser mayor a tal valor[102]. En
el informe ponencia para primer y tercer debate se propuso eliminar el
incremento de la sanción en función de la utilidad obtenida[103].
Posteriormente, el proyecto aprobado en sesiones conjuntas dispuso establecer
una multa de máximo 50.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes[104].
Luego la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó que la cuantía máxima
de las multas fuera de 25.000 smlmv[105]. Finalmente la plenaria del Senado de la Republica[106],
en propuesta que sería luego acogida por la Comisión de Conciliación[107],
aprobó el texto actualmente vigente que establece una multa de máximo 15.000
salarios mínimos legales mensuales vigentes para las personas jurídicas.
El trámite seguido permite entonces a la
Corte confirmar que la disposición fue ampliamente debatida, razón que apoya la
conclusión de que no se produjo violación alguna del principio de unidad de
materia.
5. Síntesis
El artículo 44 de la Ley 1753 de 2015,
modificatorio del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 no desconoce el principio
de unidad de materia. Sometido al juicio de conexidad directa, procedente
cuando se trata de disposiciones instrumentales de la Ley aprobatoria del Plan
Nacional de Desarrollo, es claro que la adopción o fortalecimiento de un
régimen sancionatorio aplicable por la comisión de infracciones que afectan al
Sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, contribuye de
manera cierta al avance y desarrollo de las TIC.
Dado que dicho avance y desarrollo se reconoce como
parte de los pilares reconocidos en la parte general de la Ley 1753 de
2015 -“Paz” y “Equidad”- así como instrumento de la estrategia
transversal “Competitividad e infraestructura estratégicas”, la disposición
impugnada se ajusta plenamente al artículo 158 de la Constitución.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el
artículo 44 de la Ley 1753, únicamente por los cargos analizados en la
sentencia.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El artículo 5 de la Ley 152 de 1994, Orgánica de la Ley del
Plan, precisa con mayor detalle los contenidos de la parte general indicando: “(…) La
parte general del plan contendrá lo siguiente: // a. Los objetivos nacionales y
sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del
diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos
sociales; // b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a
mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo generales para
lograrlos; // c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y
ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y
metas que se hayan definido; // d. El señalamiento de las formas, medios e
instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la
planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las
entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades
territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales
vigentes.”
[2] El artículo 6 de la Ley 152 de 1994, Orgánica de la Ley del
Plan, establece también los contenidos específicos del denominado Plan de
Inversiones Públicas al indicar, en lo pertinente: “El plan de inversiones de
las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente: // a) La
proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su
armonización con los planes de gasto público; // b) La descripción de los
principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas
nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión;
// c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los
costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la
parte general; // d) La especificación de los mecanismos idóneos para su
ejecución. (…)”
[3] Sentencia. C-305 de 2004. También en la misma dirección las
sentencias C-191 de 1996 y C-394 de 2012. De manera particular, la sentencia
C-376 de 2008 indicó: “En efecto, las estrategias para realizar las metas y
prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan de
Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino
que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador
favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar. Por
ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de
fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por
razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios.
(…)” En la sentencia C-747 de 2012 preciso: “Y partiendo de que un “plan” consiste
en la ordenación de un conjunto de medios hacia un fin determinado, contendrá
componentes instrumentales de naturaleza institucional u orgánica, normativa, financiera
y presupuestal, para su realización.”
[4] Sobre los contenidos del plan puede consultarse la sentencia C-363
de 2012.
[5] Sobre la caracterización multitemática y heterogénea de la ley del
plan se encuentran, entre otras, las sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004,
C-377 de 2008, C-714 de 2008, C-801 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de 2012,
C-747 de 2012 y C-670 de 2014.
[6] Sentencia C-394 de 2012.
[7] La sentencia C-380 de 2004 se ocupa en detalle de las etapas y
reglas aplicables al proceso de aprobación de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo. También con igual sentido la sentencia C-077 de 2012.
[8] El trámite que debe darse a las propuestas de modificación se
encuentra previsto en el artículo 22 de la Ley 152 de 1994 que, en lo
pertinente, establece: “(…) Cuando las modificaciones se produzcan en
desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne
a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En
caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se
nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que
dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la
plenaria correspondiente. // En ningún caso el trámite de las modificaciones
ampliará el término para decidir.”
[9] Sentencia C-478 de 1992.
[10] Sentencia C-015 de 1996.
[11] Sentencia C-015 de 1996.
[12] Sentencia C-1065 de 2001.
[13] Sentencia C-334 de 2012. Desde sus primeras decisiones la Corte se
había orientado en esta dirección. Así en la sentencia C-015 de 1996 sostuvo: “La obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo a
quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera
expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las
leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a
todas las normas que apruebe.”
[14] Sentencia C-334 de 2012.
[15] Respecto de uno de los efectos de la inclusión de un programa
específico en la ley del plan respecto de las leyes anuales de presupuesto dijo
la Corte: “Por consiguiente, la inclusión de un programa específico en
el Plan de Desarrollo tiene al menos el siguiente efecto normativo concreto:
permitir que en el presupuesto sean apropiadas las correspondientes partidas
para desarrollar ese programa. Por ende, teniendo efectos normativos, dicha
inclusión puede ser sometida al control de esta Corte.”
[16] Sentencia C-478 de 1992
[17] Sentencia C-478 de 1992. En el mismo sentido se encuentra, por
ejemplo, la sentencia C-557 de 2000.
[18] C-077 de 2012.
[19] C-077 de 2012.
[20] Sobre el particular, en la sentencia C-1064 de 2008 dijo la Corte
que “dicho principio es una exigencia de la
técnica legislativa, orientada a garantizar la coherencia y claridad de las
leyes, impedir que los congresistas y los destinatarios de aquellas resulten
sorprendidos por la expedición de normas que no tuvieron el examen ni el debate
necesarios en el proceso legislativo, por la falta de conexidad temática con el
resto de las disposiciones de la ley y con el título de ésta.” También sobre la
fundamentación de este principio señaló la sentencia C-394 de 2012: “Se trata entonces de prescripción con un claro alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones
que no guarden relación con la materia central por ella tratada, la cual además
de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a
propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el
principio democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha
puesto de relieve esta Corporación en reiterada jurisprudencia.” En similar
dirección se encuentran las sentencias C-573 de 2004 y C-077 de 2012.
[21] Sentencia C-490 de 2011.
[22] Sentencia C-896 de 2012.
[23] Sentencia C-832 de 2006.
[24] Desde sus primeras providencias así lo dejó sentado este Tribunal.
En efecto, en la sentencia C-025 de 1993 indicó: “La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular
el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor
fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o
sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.” En ese mismo sentido se encuentran, entre muchas
otras, las sentencias C-573 de 2004, C-376 de 2008, C-714 de 2008 y
C-490 de 2011
[25] Sentencia C-501 de 2001. En esa ocasión advirtió también este
Tribunal: “La Corte estima que un control rígido
desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la
cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante
ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que
impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los
distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros
diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un
criterio objetivo y razonable.” En igual dirección se encuentran las sentencias
C-064 de 2003, C-832 de 2006, C-904 de 2011, C-124 de 2013, C-274 de 2013,
C-052 de 2015 y C-147 de 2015.
[26] Sentencia C-394 de 2012.
[27] Sentencia C-305 de 2004.
[28] Sentencia C-305 de 2004.
[29] Sentencia C-305 de 2004.
[30] Sobre el particular la sentencia C-573 de 2004 indicó: “(…) Por
ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley,
entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la
coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la
Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de materia (CP art.
158). (…)” En igual sentido está la sentencia C-795 de 2004.
[31] Sentencia C-394 de 2012.
[32] Sentencia C-305 de 2004. El alcance de esta conexión ha sido
reiterada en diferentes providencias entre las que se encuentran las sentencias
C-376 de 2008, C-801 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de 2012 y C-394 de
2012.
[33] Sentencias C-305 de 2004 y C-539 de 2008.
[34] Sentencia C-394 de 2012.
[35] Sentencia C-394 de 2012. Se apoyó la Corte, en esa oportunidad, en
las sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-376 de 2008 y
C-377 de 2008.
[36] Artículo 109 de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
[37] La Corte advirtió que el precedente fijado en la sentencia C-305
de 2004 en la que se declaró exequible el artículo 119 de la Ley 812 de 2003
–similar al artículo 109 de la misma ley examinado en la C-795 de 2004- debía
modificarse. Indicó: “En el presente caso, la variación del precedente se encuentra plenamente
justificada, pues fue errada la tesis de la sentencia C-305 de 2004 sobre la
existencia de un vínculo directo entre la modificación de la forma de
designación de los directores de las subsedes de las corporaciones regionales y
los planes y programas del plan de desarrollo.” En lo demás, la doctrina constitucional relativa al
alcance del principio de unidad de materia, referida en la sentencia C-305 de
2004, fue reiterada sin variación alguna.
[38] Artículo 105 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
[39] Artículo 137 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010.”
[40] Artículo 43 de la Ley 188 de 1995 “Plan Nacional de Desarrollo e
Inversiones 1995 -1998”.
[41] Artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010.”
[42] Artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010.”
[43] Artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010.”
[44] Artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010.”
[45] Artículo 141 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010.”
[46] Artículo 6 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010.”
[47] Artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010.”
[48] Artículo 20 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[49] Artículo 22 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[50] Artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[51] Artículo 49 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[52] Artículo 175 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[53] Artículos 86 y 96 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[54] Artículo 198 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[55] Artículo 239 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[56] Artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[57] Artículo 42 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[58] Artículo 262 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
[59] Las decisiones de la Corte referidas en el literal d) del fundamento
3.2.5. de la presente sentencia, muestran que el juicio de conexidad en esta
materia se realiza estableciendo si la disposición instrumental guarda
conexidad o bien con los objetivos o propósitos del Plan, o bien con las
estrategias generales del mismo, en tanto unos y otros se integren a la Parte
General del Plan. Así por ejemplo, apoyándose en las estrategias del Plan se
encuentran las sentencias C-377 de 2008 y C-539 de 2008. En la primera de ellas
la Corte concluyó lo siguiente: “En
efecto, una de las estrategias del Plan de Desarrollo se orienta
hacia el logro de la operación eficiente de las Instituciones Prestadoras del
Servicio de Salud, y el acceso con calidad a
dichos servicios, propósito que igualmente persigue la disposición acusada en
cuanto procuran el mejoramiento de la eficiencia y la calidad en la prestación
del servicio de seguridad social en salud. En conclusión, este cargo no
prospera.” (Subrayas no hacen parte del texto original) En la segunda indicó la
Corte: “De lo anterior se concluye que el artículo 105 de la Ley 1151 de 2007
no guarda relación de conexidad directa e inmediata con los
objetivos, programas, metas y estrategias señalados en la Ley 1151 de 2007, ninguno de los cuales hace referencia a las
relaciones entre los usuarios y las empresas prestadoras de servicios, ni a los
contenidos del contrato de condiciones uniformes, razón por la cual vulnera el
principio de unidad de materia y será por lo tanto declarada inexequible.”
(Subrayas no hacen parte del texto original)
[60] https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20PND%202014-2018F.pdf. Pág. 44.
[61] Ibídem. Pág. 47.
[62] Ibídem. Pág. 47.
[63] Ibídem. Pág. 47.
[64] Ibídem. Pág. 48.
[65] Ibídem. Pág. 48.
[66] Ibídem. Pág. 48.
[67] Ibídem. Pág. 56.
[68] Ibídem. Pág. 60.
[69] Ibídem. Pág. 62.
[70] Ibídem. Pág. 62.
[71] Ibídem. Pág. 94. En la exposición de
motivos el Gobierno Nacional califico esta estrategia como “la estrategia de
crecimiento económico del Plan”
[72] https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20PND%202014-2018F.pdf. Págs. 96 y 97.
[73] Ibídem. Pág. 104.
[74] Ibídem. Págs. 104 a 107.
[75] Ibídem. Pág. 119.
[76] Ibídem. Pág. 119.
[77] Ibídem. Pág. 147.
[78] Ibídem. Pág. 147.
[79] Ibídem. Pág. 147.
[80] Ibídem. Pág. 147.
[81] Ibídem. Pág. 155.
[82] Ibídem. Pág. 155.
[83] https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20PND%202014-2018F.pdf. Pág. 44.
[84] Ibídem. 47.
[85] Ibídem. 47.
[86] Ibídem. 47.
[87] Ibídem. 47.
[88] Ibídem. 47.
[89] Ibidem. Pág. 48.
[90] Ibidem. Pág. 48.
[91] Ibidem. Pág. 48.
[92] Ibidem. Pág. 60.
[93] Ibidem. Pág. 62.
[94] Ibidem. Pág. 62.
[95] Ibídem. Pag.119.
[96] Ibidem. Pág. 147.
[97] Ibídem. Pág. 147.
[98] Ibídem. Pág. 155.
[100] https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20PND%202014-2018F.pdf. Pág. 147.
[101] Sobre ello la sentencia C-896 de 2012 explicó: “ Adicionalmente cuando los propósitos que justifican el
reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante
el debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede
disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de
criterios interpretativos más deferentes con la actividad legislativa. En
efecto si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue
objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en
esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un adecuado proceso de
deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en
tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con
el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia.”
[102] Gaceta del Congreso 33 de 2015.El texto era el siguiente: “Modifíquese
el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, el cual quedará así: “Artículo 65. Sanciones. Sin perjuicio
de la responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el infractor, la
persona natural o jurídica que incurra en cualquiera de las infracciones
señaladas en el artículo 64 de la presente ley, será sancionada, además de la
orden de cesación inmediata de la conducta que sea contraria a las
disposiciones previstas en esta ley, con: 1. Amonestación. // 2.
Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales
mensuales para personas naturales. // 3.
Multa hasta por el equivalente a cien mil (100.000) salarios mínimos legales
mensuales para personas jurídicas. Si la utilidad derivada de la conducta por
parte del infractor resulta ser mayor a los cien mil (100.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, la multa será hasta por el ciento cincuenta (150%)
de esta utilidad.// 4.
Suspensión de la operación al público hasta por dos (2) meses. // 5. Caducidad del contrato o cancelación
de la licencia, autorización o permiso.”
Para
imponer las sanciones se tendrán en cuenta los siguientes criterios de
graduación: 1. El impacto de la conducta // 2.
La dimensión de la afectación // 3.
El beneficio obtenido por la comisión de la infracción. // 4. La reincidencia. // Parágrafo. El Ministerio de
las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MINTIC)
dentro de sus competencias, podrá decretar como medida preventiva, a los
proveedores de redes y servicios de comunicaciones móviles que no cumplan con
los parámetros de calidad exigidos por la regulación y/o ante la ocurrencia de fallas
de red, la restricción a la comercialización y venta de servicios móviles al
público, la cual estará orientada únicamente a la activación de nuevos
servicios. El MINTIC reglamentará la materia.”
[103] Gacetas del Congreso 114 y 116 de 2015.
[104] Gaceta del Congreso 191 de 2015.
[105] Gaceta del Congreso 263 de 2015. Durante la discusión en la
Plenaria de la cámara de Representantas de la que se da cuenta en la Gaceta del
Congreso 498 de 2015, algunos representantes advirtieron que tales sanciones
podían resultar excesivas.
[106] Gaceta del Congreso 265 de 2015.
[107] Gacetas del Congreso 264, 266 y 585 de 2015.