Sentencia C-015/16
ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA
CONTRA LA EVASION- Exequibilidad de
la Ley 1739 de 2014 por
ajustarse a la Constitución
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia
constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO
TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-No
cumple requisitos de claridad, suficiencia y pertinencia/ESTATUTO TRIBUTARIO
Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION POR DESCONOCIMIENTO DEL
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Inhibición de la demanda de
inconstitucionalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLE Y DIFERENCIAL DE PARTICIPACION POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE- Declaración de inexequibilidad en sentencia C-726 de 2015
ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA
EVASION-Contextualización y naturaleza jurídica de la ley
PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
PARA LA VIGENCIA FISCAL 2015-Implementación
de medidas que promuevan sostenibilidad fiscal y garanticen finanzas públicas
sanas
LEY DE FINANCIAMIENTO DESTINADA A CUBRIR DESBALANCE
DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION PARA LA VIGENCIA FISCAL 2015-Contenido
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalización y tecnificación del proceso legislativo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Análisis flexible/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad
temática, teleológica, causal o sistemática
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Libertad de configuración del legislador/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Ponderación del principio democrático
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLE Y DIFERENCIAL DE PARTICIPACION POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática y teleológica con el título y finalidad de la medida
PRINCIPIO DE PARTICIPACION CIUDADANA-Reiteración de jurisprudencia
OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO
LEGISLATIVO-Requisitos para la publicación
OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO
LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE LAS MAYORIAS EN PROYECTO DE LEY-Mecanismo de democracia representativa
OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO
LEGISLATIVO-Defecto en trámite no involucra inexequibilidad
formal de ley si no se afecta proceso de formación de voluntad democrática en
las cámaras ni se desconoce contenido básico institucional
FACULTAD DE COMISIONES DE ASUNTOS ECONOMICOS DE
SENADO Y CAMARA PARA SESIONAR DE MANERA CONJUNTA-Reiteración de jurisprudencia
SISTEMA BICAMERAL DEL PODER LEGISLATIVO-Autonomía e independencia de cada cámara/CONSTITUCION POLITICA-Excepciones
a la regla general al autorizar sesiones conjuntas de cámara y senado
SENADO DE LA REPUBLICA Y CAMARA DE REPRESENTANTES-Reunión en un solo cuerpo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Discusión y evaluación en sesión plenaria de Senado y Cámara
MENSAJE DE URGENCIA-Deliberación conjunta de Senado y Cámara/MENSAJE DE URGENCIA-Realización
de sesiones conjuntas según artículo 347 de la Constitución
REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Sesión conjunta de comisiones de Senado y Cámara
CONSTITUCION POLITICA-Permite que proyecto de presupuesto se presente desbalanceado
LEY DE FINANCIAMIENTO-Debate y aprobación de manera conjunta según Ley 633 de 2000
PROYECTOS DE LEY-Deliberación
conjunta de Comisiones de Asuntos Económicos en primer debate
PROYECTO DE LEY DESTINADO A FINANCIAR DEFICIT
FISCAL DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Primer debate
de forma conjunta por Comisiones de Asuntos Económicos
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Comprensión armónica con el principio de identidad flexible
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y PRINCIPIO DE
IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE LEY-Potestad de
cambio no es absoluta
PROYECTO DE LEY-Variaciones
introducidas durante trámite legislativo no deben devolverse a primer debate
para surtir todo el proceso/PROYECTO DE LEY-Devolución asuntos nuevos no
tratados para que sean aprobados o discutidos por comisión y/o plenaria que
estudió el proyecto con anterioridad
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Línea jurisprudencial
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Se predica de asuntos o temas regulados en la ley que contiene los
artículos que deben surtir los debates correspondientes
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Concepto
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Importancia
RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Marco constitucional y legal
CONTROL DISCIPLINARIO DE SERVIDORES PUBLICOS-Potestad sancionadora del Estado
RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA
TRIBUTARIA-Reiteración de jurisprudencia
PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite en la Cámara de Representantes
DISPOSICIONES EN MATERIA TRIBUTARIA-Determinación debe atender a su contenido sustantivo y repercusiones
sobre el alcance de las obligaciones y no al título del proyecto
RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA
TRIBUTARIA-Principio de razonabilidad
RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA
TRIBUTARIA-Control político
RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA
TRIBUTARIA-Excepciones
RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA
TRIBUTARIA-No aplicación de la regla da lugar a vicio de
trámite insubsanable
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Ley de financiamiento
PRESUPUESTO PUBLICO-Herramienta fundamental para la ejecución de la política económica del
Estado
PRESUPUESTO-Supeditado a
principios y directrices de la Constitución y Ley Orgánica
LEY DE APROPIACIONES-Marco de sostenibilidad fiscal y correspondencia al Plan Nacional de
Desarrollo
LEY DE APROPIACIONES-Debe contener totalidad de gastos que Estado pretenda realizar durante
respectiva vigencia fiscal/PROYECTO DE PRESUPUESTO-Creación de nuevas
rentas o modificación de existentes para financiar gastos cuando ingresos
autorizados no sean suficientes para atender los proyectados
ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA
EVASION-Trámite legislativo de Ley 1739 de 2014
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Amplia facultad legislativa en materia tributaria
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Aplicación del principio pro actione
ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA
EVASION-Busca mediante reforma tributaria obtener ingresos
para financiar déficit del Presupuesto General de la Nación para la vigencia
2015 y generar rentas permanentes que sean factor de sostenibilidad a las
finanzas públicas de años posteriores
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE IMPUESTO A LA
RIQUEZA-Inescindible unidad conceptual con el núcleo
temático de la Ley 1739 de 2014
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD CREE-Relación temática y
sistemática con el propósito de la Ley 1739 de 2014
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE SOBRETASA DEL
IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD CREE-No desconoce el
principio de unidad de materia
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE IMPUESTO SOBRE LA
RENTA-No desconoce el objetivo de la Ley 1739 de 2014
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE MECANISMOS DE LUCHA
CONTRA LA EVASION-Relación temática y
sistemática con el propósito de la Ley 1739 de 2014
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE MODIFICACIONES AL
ESTATUTO TRIBUTARIO-No desconoce el principio
de unidad de materia
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE FINANCIACION DEL
MONTO DE GASTOS DE LA VIGENCIA 2015-Conexidad
temática y teleológica con el propósito de la Ley 1739 de 2014
PRINCIPIO DE PARTICIPACION CIUDADANA-No existe vulneración debido a la discrecionalidad de cámaras
legislativas para incluir y acoger propuestas, opiniones u observaciones
REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Condiciones a observaciones o propuestas planteadas en trámite de
proyecto de ley
PRINCIPIO DE PARTICIPACION-Autonomía del ponente en trámite de proyecto de ley para decidir si
incluye o no totalidad de intervenciones
PROYECTO DE PRESUPUESTO DE RENTAS Y LEY DE
APROPIACIONES-Autorización a comisiones
de asuntos económicos de Senado y Cámara para deliberar conjuntamente en primer
debate/PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO DESBALANCEADO-Presentación
ante comisiones de asuntos económicos de Senado y Cámara
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA
CONTRA LA EVASION-Facultad de comisiones de
asuntos económicos de Senado y Cámara para discutir y aprobar conjuntamente en
primer debate sin necesidad de mensaje de urgencia
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Exigencia/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligaciones de células legislativas
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA
CONTRA LA EVASION-No transgrede principio de
consecutividad en relación con supuesta omisión a petición de votar artículo
por artículo en comisiones de Senado y Cámara
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION PARA LA VIGENCIA
2015-Ley 1739 de 2014 es ley de
financiamiento y no reforma tributaria
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA
CONTRA LA EVASION-No desconoce principio de
consecutividad al no realizar cuatro debates reglamentarios en la medida que
todo el proyecto surtió tres debates establecidos para sesionar en forma
conjunta
PROYECTOS DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite en la Cámara de Representantes
PROYECTOS DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepción del trámite ante Cámara de Representantes cuando han sesionado
las comisiones de forma conjunta en virtud de un mensaje de urgencia/PROYECTOS
DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Garantía de autonomía territorial cuando se
asegura participación de Cámara de Representantes al inicio del procedimiento
legislativo
PROYECTOS DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-No existe prohibición o impedimento para debate y aprobación en segundo
debate por plenaria del Senado
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA
CONTRA LA EVASION-No desconoce reserva de
iniciativa legislativa en materia tributaria al haber iniciado segundo debate
en el Senado y haber realizado primer debate de manera conjunta por comisiones
de asuntos económicos
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA
CONTRA LA EVASION-Ley 1739 de 2014 se ajusta
a la Constitución respecto al proceso de formación
PRESUPUESTO-Facultad para
presentar proyecto de ley de financiamiento se halla limitada en el tiempo y en
la cantidad a recaudar
PRESUPUESTO-Límite temporal
y material
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contiene presupuesto de rentas y ley de apropiaciones
PRESUPUESTO DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Deben corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y aprobarse en un
marco de sostenibilidad fiscal
GASTOS PUBLICOS-Limitados en
cuantía, finalidad y temporalidad por ley de apropiaciones/INGRESOS O
PRESUPUESTO DE RENTAS-Estimativo que se prevé recaudar durante vigencia
fiscal determinada
PRESUPUESTO DE RENTAS-No contiene autorización sino estimación o cálculo anual a diferencia de
la ley de apropiaciones que si la contiene
LEY DE FINANCIAMIENTO-Expresión “para financiar el monto de los gastos contemplados” del
artículo 347 superior permite concluir que si bien es el principal propósito no
es el único
LEY DE FINANCIAMIENTO-Gobierno contempla medidas tributarias para vigencias adicionales a las
del presupuesto que se pretende complementar
ESTADO DE EMERGENCIA-Permanencia de tributos creados transitoriamente
LEY DE FINANCIAMIENTO-Puede contemplar medidas con vocación de permanencia/LEGISLADOR-Potestad
para determinar el carácter temporal o permanente de cada tributo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Medidas tributarias adoptadas no solamente para el año 2015 sino para
todo el cuatrienio, dada la necesidad de financiar el Plan Nacional de
Desarrollo
PRESUPUESTO-Inclusión de
tributos para vigencias posteriores no constituye vicio que haga
inconstitucional ley que los contempla
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-No contraría la Constitución, que ley de financiamiento contemple
medidas no relacionadas con la vigencia fiscal que se persigue financiar sino
que se destaquen por tener vocación de permanencia
LEY SOBRE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA
CONTRA LA EVASION-No desconoce principio de
legalidad al no advertir extralimitación del Gobierno Nacional
Referencia: expediente D-10691
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1739
de 2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley
1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras
disposiciones”.
Actores: Fernando Araujo Rumié, Pierre Eugenio
García, Ernesto Macías Tovar, Alfredo Ramos Maya e Iván Duque Márquez.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veintisiete
(27) de enero de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la
preside-, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Estrada, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio
Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto
Vargas, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
I. I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Fernando Araujo Rumié, Pierre Eugenio
García, Ernesto Macías Tovar, Alfredo Ramos Maya e Iván Duque Márquez
demandaron la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión
y se dictan otras disposiciones”, cuya demanda fue radicada en esta
Corporación con el número de expediente D-10691.
Mediante auto calendado el 21 de abril de 2015, el
Despacho del Magistrado Sustanciador Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, admitió
la demanda presentada.
A continuación se
transcribe la ley acusada:
LEY 1739 DE
2014
(Diciembre
23)
Por medio
de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra
la evasión y se dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO I
Impuesto a
la Riqueza
Artículo
1°. Adiciónese el artículo 292-2 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 292-2.
Impuesto a la Riqueza - Sujetos Pasivos. Por los años 2015, 2016, 2017
y 2018, créase un impuesto extraordinario denominado el Impuesto a la Riqueza a
cargo de:
1. Las personas naturales, las sucesiones
ilíquidas, las personas jurídicas y sociedades de hecho, contribuyentes del
impuesto sobre la renta y complementarios.
2. Las personas naturales, nacionales o
extranjeras, que no tengan residencia en el país, respecto de su riqueza
poseída directamente en el país, salvo las excepciones previstas en los
tratados internacionales y en el derecho interno.
3. Las personas naturales, nacionales o
extranjeras, que no tengan residencia en el país, respecto de su riqueza
poseída indirectamente a través de establecimientos permanentes, en el país,
salvo las excepciones previstas en los tratados internacionales y en el derecho
interno.
4. Las sociedades y entidades extranjeras
respecto de su riqueza poseída directamente en el país, salvo las excepciones
previstas en los tratados internacionales y en el derecho interno.
5. Las sociedades y entidades extranjeras
respecto de su riqueza poseída indirectamente a través de sucursales o
establecimientos permanentes en el país, salvo las excepciones previstas en los
tratados internacionales y en el derecho interno.
6. Las sucesiones ilíquidas de causantes sin
residencia en el país al momento de su muerte respecto de su riqueza poseída en
el país.
Parágrafo 1°. Para el caso de los contribuyentes del impuesto a
la riqueza señalados en el numeral 3 y 5 del presente artículo, el deber formal
de declarar estará en cabeza de la sucursal o del establecimiento permanente,
según sea el caso.
Parágrafo 2°. Para el caso de los sujetos pasivos
del impuesto a la riqueza que sean personas jurídicas y sociedades de hecho,
sean nacionales o extranjeras, el impuesto a la riqueza desaparece a partir del
1° de enero del año 2018 inclusive".
Artículo 2°. Adiciónese el artículo 293-2 al Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 293-2. No
Contribuyentes del Impuesto a la Riqueza. No son contribuyentes del
Impuesto a la Riqueza de que trata el artículo 292-2 las personas naturales y
las sociedades o entidades de que tratan los artículos 18, 18-1, el numeral 1
del artículo 19, los artículos 22, 23, 23-1, 23-2, así como las definidas en el
numeral 11 del artículo 191 del Estatuto Tributario. Tampoco son contribuyentes
del impuesto las entidades que se encuentren en liquidación, concordato,
liquidación forzosa administrativa, liquidación obligatoria o que hayan
suscrito acuerdo de restructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550
de 1999, o acuerdo de reorganización de conformidad con la Ley 1116 de 2006 y
las personas naturales que se encuentren sometidas al régimen de insolvencia.
Parágrafo. Cuando se decrete la disolución y liquidación de
una sociedad con el propósito de defraudar a la administración tributaria o de
manera abusiva como mecanismo para evitar ser contribuyente del Impuesto a la
Riqueza, el o los socios o accionistas que hubieren realizado, participado o
facilitado los actos de defraudación o abuso responderán solidariamente ante la
U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) por el impuesto,
intereses y sanciones, de ser el caso, que la sociedad habría tenido que
declarar, liquidar y pagar de no encontrarse en liquidación".
Artículo 3°. Adiciónese el artículo 294-2 al Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 294-2.
Hecho generador. El Impuesto a la Riqueza se genera por la posesión de
la misma al 1° de enero del año 2015, cuyo valor sea igual o superior a $1.000
millones de pesos. Para efectos de este gravamen, el concepto de riqueza es
equivalente al total del patrimonio bruto del contribuyente poseído en la misma
fecha menos las deudas a cargo del contribuyente vigentes en esa fecha.
Parágrafo. Para determinar la sujeción pasiva
a este impuesto, las sociedades que hayan llevado a cabo procesos de escisión y
las resultantes de estos procesos, a partir de la vigencia de la presente ley y
hasta el 1° de enero de 2015, deberán sumar las riquezas poseídas por las
sociedades escindidas y beneficiarias, a 1° de enero de 2015.
Para determinar la sujeción pasiva a este
impuesto, las personas naturales o jurídicas que hayan constituido sociedades a
partir de la vigencia de la presente ley y hasta el 1° de enero de 2015,
deberán sumar las riquezas poseídas por las personas naturales o jurídicas que
las constituyeron y por las sociedades constituidas a 1° de enero de 2015,
teniendo en cuenta en este último caso la proporción en la que participan los
socios en las sociedades así constituidas".
Artículo 4°. Adiciónese el artículo 295-2 al Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 295-2.
Base Gravable. La base gravable del impuesto a la riqueza es el valor
del patrimonio bruto de las personas jurídicas y sociedades de hecho poseído a
1° de enero de 2015, 2016 y 2017 menos las deudas a cargo de las mismas
vigentes en esas mismas fechas, y en el caso de personas naturales y sucesiones
i1íquidas, el patrimonio bruto poseído por ellas a 1°de enero de 2015, 2016,
2017 y 2018 menos las deudas a cargo de las mismas vigentes en esas mismas
fechas, determinados en ambos casos conforme a lo previsto en el Título II del
Libro I de este Estatuto, excluyendo el valor patrimonial que tengan al 1° de
enero de 2015, 2016 y 2017 para los contribuyentes personas jurídicas y
sociedades de hecho, y el que tengan a 1° de enero de 2015, 2016, 2017 y
2018 las personas naturales y las sucesiones i1íquidas, los siguientes bienes:
1. En el caso de las personas naturales, las
primeras 12.200 UVT del valor patrimonial de la casa o apartamento de
habitación.
2. El valor patrimonial neto de las acciones,
cuotas o partes de interés en sociedades nacionales poseídas directamente o a
través de fiducias mercantiles o fondos de inversión colectiva, fondos de
pensiones voluntarias, seguros de pensiones voluntarias o seguros de vida
individual determinado conforme a las siguientes reglas: En el caso de
acciones, cuotas o partes de interés de sociedades nacionales, poseídas a
través de fiducias mercantiles o fondos de inversión colectiva, fondos de
pensiones voluntarias, seguros de pensiones voluntarias o seguros de vida
individual el valor patrimonial neto a excluir será el equivalente al
porcentaje que dichas acciones, cuotas o partes de interés tengan en el total
de patrimonio bruto del patrimonio autónomo o del fondo de inversión colectiva,
del fondo de pensiones voluntarias, de la entidad aseguradora de vida, según
sea el caso, en proporción a la participación del contribuyente.
3. El valor patrimonial neto de los bienes
inmuebles de beneficio y uso público de las empresas públicas de transporte
masivo de pasajeros, así como el valor patrimonial neto de los bancos de
tierras que posean las empresas públicas territoriales destinadas a vivienda
prioritaria.
4. El valor patrimonial neto de los activos
fijos inmuebles adquiridos y/o destinados al control y mejoramiento del medio
ambiente por las empresas públicas de acueducto y alcantarillado.
5. El valor de la reserva técnica de Fogafín
y Fogacoop.
6. Respecto de los contribuyentes de que
tratan los numerales 4 y 5 del artículo 292-2 del Estatuto Tributario que sean
entidades financieras del exterior el valor de las operaciones activas de
crédito realizadas con residentes fiscales colombianos o sociedades nacionales
así como los rendimientos asociados a los mismos.
7. Respecto de los contribuyentes de que
tratan los numerales 4 y 5 del artículo 292-2 del Estatuto Tributario, el valor
de las operaciones de leasing internacional así como los rendimientos
financieros que de ellas se deriven, cuyos objetos sean activos localizados en
el territorio nacional.
8. En el caso de los extranjeros con
residencia en el país por un término inferior a cinco (5) años, el valor total
de su patrimonio líquido localizado en el exterior.
9. Los contribuyentes a que se refiere el
numeral 4 del artículo 19 de este Estatuto, pueden excluir de su base el valor
patrimonial de los aportes sociales realizados por sus asociados.
Parágrafo 1°. La base gravable, en el caso de las
cajas de compensación, los fondos de empleados y las asociaciones gremiales,
estará constituida por el valor del patrimonio bruto del contribuyente poseído
a 1° de enero de 2015, a 1° de enero de 2016 y a 1° de enero de 2017
menos las deudas a cargo del contribuyente vigentes en esas mismas fechas,
siempre que, tanto el patrimonio bruto como las deudas, se encuentren
vinculados a las actividades sobre las cuales tributan como contribuyentes del
impuesto sobre la renta y complementarios.
Parágrafo 2°. Los valores patrimoniales que se
pueden excluir de la base gravable del Impuesto a la Riqueza se determinarán de
conformidad con lo previsto en el Título II del Libro I de este Estatuto. El
valor patrimonial neto de los bienes que se excluyen de la base gravable, es el
que se obtenga de multiplicar el valor patrimonial del bien por el porcentaje
que resulte de dividir el patrimonio líquido por el patrimonio bruto a
1° de enero de 2015, a 1° de enero de 2016, a 1° de enero de 2017
en el caso de los contribuyentes personas jurídicas y sociedades de hecho, y el
que resulte de dividir el patrimonio líquido por el patrimonio bruto a
1° de enero de 2015, 1° de enero de 2016, 1° de enero de 2017 y
1° de enero de 2018 en el caso de los contribuyentes personas naturales y
sucesiones ilíquidas.
Parágrafo 3°. Para efectos del numeral 2 del
presente artículo, las sociedades fiduciarias, las sociedades administradoras
de fondos de inversión colectiva o las sociedades administradoras de fondos de
pensiones voluntarias, o las entidades aseguradoras de vida, según corresponda,
certificarán junto con el valor patrimonial de los derechos o participaciones,
el porcentaje que dichas acciones, cuotas o partes de interés tengan en el
total del patrimonio bruto del patrimonio autónomo o del fondo de inversión
colectiva o del fondo de pensiones voluntarias o las entidades aseguradoras de
vida, según sea el caso.
Parágrafo 4°. En caso de que la base gravable del
impuesto a la riqueza determinada en cualquiera de los años 2016, 2017 y 2018,
sea superior a aquella determinada en el año 2015, la base gravable para
cualquiera de dichos años será la menor entre la base gravable determinada en
el año 2015 incrementada en el veinticinco por ciento (25%) de la inflación
certificada por el Departamento Nacional de Estadística para el año
inmediatamente anterior al declarado y la base gravable determinada en el año
en que se declara. Si la base gravable del impuesto a la riqueza determinada en
cualquiera de los años 2016, 2017 y 2018, es inferior a aquella determinada en
el año 2015, la base gravable para cada uno de los años será la mayor entre la
base gravable determinada en el año 2015 disminuida en el veinticinco por
ciento (25%) de la inflación certificada por el Departamento Nacional de
Estadística para el año inmediatamente anterior al declarado y la base gravable
determinada en el año en que se declara.
Parágrafo 5°. Los bienes objeto del impuesto
complementario de normalización tributaria que sean declarados en los periodos
2015, 2016 y 2017, según el caso, integrarán la base gravable del impuesto a la
riqueza en el año en que se declaren. El aumento en la base gravable por este
concepto no estará sujeto al límite superior de que trata el parágrafo
4° de este artículo.
Parágrafo 6°. En el caso de las personas naturales sin
residencia en el país y las sociedades y entidades extranjeras que tengan un
establecimiento permanente o sucursal en Colombia, la base gravable
corresponderá al patrimonio atribuido al establecimiento o sucursal de
conformidad con lo establecido en el artículo 20-2 del Estatuto Tributario.
Para efectos de la determinación de los
activos, pasivos, capital, ingresos, costos y gastos que se tienen en cuenta al
establecer el patrimonio atribuible a un establecimiento permanente o sucursal
durante un año o periodo gravable, se deberá elaborar un estudio, de acuerdo
con el Principio de Plena Competencia, en el cual se tengan en cuenta las
funciones desarrolladas, activos utilizados, el personal involucrado y los
riesgos asumidos por la empresa a través del establecimiento permanente o
sucursal y de las otras partes de la empresa de la que el establecimiento
permanente o sucursal forma parte.
Artículo 5°. Adiciónese el artículo 296 - 2 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 296-2.
Tarifa. La tarifa del Impuesto a la Riqueza se determina con base en
las siguientes tablas:
1. Para las personas jurídicas:
A. Para el año 2015:
|
TABLA IMPUESTO A LA
RIQUEZA PERSONAS JURIDICAS AÑO 2015 |
|||
|
RANGOS DE BASE GRAVABLE
EN $ |
TARIFA MARGINAL |
IMPUESTO |
|
|
Límite inferior |
Límite Superior |
||
|
>0 |
<2.000.000.000 |
0.20% |
(Base gravable) * 0,20% |
|
>=2.000.000.000 |
<3.000.000.000 |
0.35% |
((Base gravable - $2.000.000.000) * 0,35 %) +
$4.000.000 |
|
>=3.000.000.000 |
<5.000.000.000 |
0.75% |
((Base gravable - $3.000.000.000) * 0,75 %) +
$7.500.000 |
|
>=5.000.000.000 |
En adelante |
1.15% |
((Base gravable - $5.000.000.000) * 1,15 %) +
$22.500.000 |
|
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que. |
|||
B. Para el año 2016:
|
TABLA IMPUESTO A LA
RIQUEZA PERSONAS JURIDICAS AÑO 2016 |
|||
|
RANGOS DE BASE GRAVABLE
EN $ |
TARIFA MARGINAL |
IMPUESTO |
|
|
Límite inferior |
Límite Superior |
||
|
>0 |
<2.000.000.000 |
0.15% |
(Base gravable) * 0,15% |
|
>=2.000.000.000 |
<3.000.000.000 |
0.25% |
((Base gravable - $2.000.000.000) * 0,25 %) +
$3.000.000 |
|
>=3.000.000.000 |
<5.000.000.000 |
0.50% |
((Base gravable - $3.000.000.000) * 0,50 %) +
$5.500.000 |
|
>=5.000.000.000 |
En adelante |
1.00% |
((Base gravable - $5.000.000.000) * 1,00 %) +
$15.500.000 |
|
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que. |
|||
C. Para el año 2017:
|
TABLA IMPUESTO A LA
RIQUEZA PERSONAS JURIDICAS AÑO 2017 |
|||
|
RANGOS DE BASE GRAVABLE
EN $ |
TARIFA MARGINAL |
IMPUESTO |
|
|
Límite inferior |
Límite Superior |
||
|
>0 |
<2.000.000.000 |
0.05% |
(Base gravable) * 0,05% |
|
>=2.000.000.000 |
<3.000.000.000 |
0.10% |
((Base gravable - $2.000.000.000) * 0,10 %) +
$1.000.000 |
|
>=3.000.000.000 |
<5.000.000.000 |
0.20% |
((Base gravable - $3.000.000.000) * 0,20 %) +
$2.000.000 |
|
>=5.000.000.000 |
En adelante |
0.40% |
((Base gravable - $5.000.000.000) * 0,40 %) +
$6.000.000 |
|
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que. |
|||
2. Para las personas naturales:
|
TABLA IMPUESTO A LA
RIQUEZA PERSONAS NATURALES |
|||
|
RANGOS DE BASE GRAVABLE
EN $ |
TARIFA MARGINAL |
IMPUESTO |
|
|
Límite inferior |
Límite Superior |
||
|
>0 |
<2.000.000.000 |
0.125% |
(Base gravable) * 0,125% |
|
>=2.000.000.000 |
<3.000.000.000 |
0.35% |
((Base gravable - $2.000.000.000) * 0,35 %) +
$2.500.000 |
|
>=3.000.000.000 |
<5.000.000.000 |
0.75% |
((Base gravable - $3.000.000.000) * 0,75 %) +
$6.000.000 |
|
>=5.000.000.000 |
En adelante |
1.50% |
((Base gravable - $5.000.000.000) * 1,50 %) +
$21.000.000 |
|
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que. |
|||
Artículo 6° Adiciónese el artículo 297-2 al Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 297-2.
Causación. La obligación legal del impuesto a la riqueza se causa para
los contribuyentes que sean personas jurídicas, el 1° de enero de 2015, el
1° de enero de 2016 y el 1° de enero de 2017.
Para los contribuyentes personas naturales,
la obligación legal del impuesto a la riqueza se causa el 1° de enero de
2015, el 1° de enero de 2016, el 1° de enero de 2017 y el 1° de
enero de 2018.
Parágrafo. Los momentos de causación aquí previstos también se
aplicarán para los efectos contables incluida la conformación del balance
separado, o individual, y del balance consolidado".
Artículo 7°. Adiciónese el artículo 298-6 al Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 298-6. No
deducibilidad del impuesto. En ningún caso el valor cancelado por
concepto del Impuesto a la Riqueza ni su complementario de normalización
tributaria serán deducibles o descontables en el impuesto sobre la renta y
complementarios, ni en el Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), ni
podrán ser compensados con estos ni con otros impuestos".
Artículo 8°. Adiciónese el artículo 298-7 al Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 298-7.
Declaración y pago voluntarios. Quienes no estén obligados a declarar
el Impuesto a la Riqueza de que trata el artículo 292-2 de este Estatuto
podrán, libre y espontáneamente, liquidar y pagar el Impuesto a la Riqueza.
Dicha declaración producirá efectos legales y no estará sometida a lo previsto
en el artículo 594-2 del Estatuto Tributario".
Artículo 9°. Adiciónese el artículo 298-8 al Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo
298-8. El Impuesto a la Riqueza y su complementario de normalización
tributaria se someten a las normas sobre declaración, pago, administración y
control contempladas en los artículos 298, 298-1, 298-2 y demás disposiciones
concordantes de este Estatuto".
Artículo
10. Los contribuyentes del impuesto a la riqueza
podrán imputar este impuesto contra reservas patrimoniales sin afectar las
utilidades del ejercicio, tanto en los balances separados o individuales, así
como en los consolidados.
CAPÍTULO
II
Impuesto
sobre la Renta para la Equidad (CREE)
Artículo
11. Modifíquese el artículo 22 de la Ley 1607 de 2012, el cual quedará así:
"Artículo 22. Base
gravable del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE). La base
gravable del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) a que se refiere el
artículo 20 de la presente ley, se establecerá restando de los ingresos brutos
susceptibles de incrementar el patrimonio realizados en el año gravable, las
devoluciones rebajas y descuentos y de lo así obtenido se restarán los que
correspondan a los ingresos no constitutivos de renta establecidos en los
artículos 36, 36-1, 36-2, 36-3, 45, 46-1, 47, 48, 49, 51, 53 del Estatuto
Tributario. De los ingresos netos así obtenidos, se restarán el total de los
costos susceptibles de disminuir el impuesto sobre la renta de que trata el
Libro I del Estatuto Tributario. También se restarán las deducciones de los
artículos 107 a 117, 120 a 124, 126-1, 127-1, 145, 146, 148, 149, 159, 171, 174
y 176 del Estatuto Tributario, siempre que cumplan con los requisitos de los
artículos 107 y 108 del Estatuto Tributario, así como las correspondientes a la
depreciación y amortización de inversiones previstas en los artículos 127, 128
a 131-1 y 134 a 144 del Estatuto Tributario. Estas deducciones se aplicarán con
las limitaciones y restricciones de los artículos 118, 124-1, 124-2, 151 a 155
y 177 a 177-2 del Estatuto Tributario. A lo anterior se le permitirá restar las
rentas exentas de que trata la Decisión 578 de la Comunidad Andina y las
establecidas en los artículos 4° del Decreto número 841 de 1998, 135 de la
Ley 100 de 1993, 16 de la Ley 546 de 1999 modificado por el artículo 81 de la
Ley 964 de 2005, 56 de la Ley 546 de 1999. Para efectos de la determinación de
la base mencionada en este artículo se excluirán las ganancias ocasionales de
que tratan los artículos 300 a 305 del Estatuto Tributario.
Para todos los efectos, la base gravable del
CREE no podrá ser inferior al 3% del patrimonio líquido del contribuyente en el
último día del año gravable inmediatamente anterior de conformidad con lo
previsto en los artículos 189 y 193 del Estatuto Tributario.
Parágrafo transitorio. Para los periodos correspondientes a los cinco años
gravables 2013 a 2017, se podrán restar de la base gravable del Impuesto sobre
la Renta para la Equidad (CREE), las rentas exentas de que trata el artículo
207-2, numeral 9 del Estatuto Tributario".
Artículo 12. Adiciónese el artículo 22-1 a la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
"Artículo 22-1.
Rentas Brutas y Líquidas Especiales. Las rentas brutas especiales previstas
en el Capítulo IV, del Título I del Libro primero del Estatuto Tributario, y
las Rentas líquidas por recuperación de deducciones, señaladas en los artículos
195 a 199 del Estatuto Tributario serán aplicables para efectos de la
determinación del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE)."
Artículo 13. Adiciónese el artículo 22-2 a la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
Artículo 22-2. Compensación de Pérdidas
Fiscales. Las
pérdidas fiscales en que incurran los contribuyentes del Impuesto Sobre la
renta para la Equidad (CREE) a partir del año gravable 2015, podrán compensarse
en este impuesto de conformidad con lo establecido en el artículo 147 del
Estatuto Tributario Nacional".
Artículo 14. Adiciónese el artículo 22-3 a la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
"Artículo 22-3.
Compensación de exceso de base mínima. El exceso de base mínima de
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) calculada de acuerdo con el
inciso 2° del artículo 22 de esta ley sobre la base determinada conforme
el inciso 1° del mismo artículo, que se genere a partir del periodo
gravable 2015, podrá compensarse con las rentas determinadas conforme al inciso
1° del artículo 22 citado dentro de los cinco (5) años siguientes,
reajustado fiscalmente".
Artículo 15. Adiciónese el artículo 22-4 a la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
"Artículo 22-4.
Remisión a las normas del impuesto sobre la renta. Para efectos del
Impuesto Sobre la renta para la Equidad (CREE) será aplicable lo previsto en el
Capítulo XI del Título I del Libro I, en el artículo 118-1 del Estatuto
Tributario Nacional, y en las demás disposiciones previstas en el Impuesto
sobre la Renta siempre y cuando sean compatibles con la naturaleza de dicho
impuesto".
Artículo 16. Adiciónese el artículo 22-5 a la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
"Artículo 22-5.
Descuento por impuestos pagados en el exterior. Las sociedades y
entidades nacionales que sean contribuyentes del Impuesto sobre la Renta para
la Equidad (CREE) y su sobretasa, cuando sea el caso, y que perciban rentas de
fuente extranjera sujetas al impuesto sobre la renta en el país de origen,
tienen derecho a descontar del monto del Impuesto sobre la Renta para la
Equidad (CREE) y su sobretasa, cuando sea el caso, el impuesto sobre la renta
pagado en el país de origen, cualquiera sea su denominación, liquidado sobre
esas mismas rentas el siguiente valor:
|
|
Donde:
– TRyC es la tarifa
del impuesto sobre la renta y complementarios aplicable al contribuyente por la
renta de fuente extranjera.
– TCREE es la tarifa
del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) aplicable al contribuyente
por la renta de fuente extranjera.
– STCREE es la tarifa
de la sobretasa al impuesto sobre la renta para la Equidad (CREE) aplicable al
contribuyente por la renta de fuente extranjera.
– ImpExt es el
impuesto sobre la renta pagado en el extranjero, cualquiera sea su
denominación, liquidado sobre esas mismas rentas.
El valor del descuento en ningún caso podrá
exceder el monto del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) y su
sobretasa, de ser el caso, que deba pagar el contribuyente en Colombia por esas
mismas rentas.
Cuando se trate de dividendos o
participaciones provenientes de sociedades domiciliadas en el exterior, habrá
lugar a un descuento tributario en el Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE) y su sobretasa, de ser el caso, por los impuestos sobre la renta pagados
en el exterior, de la siguiente forma:
a) El valor del descuento equivale al
resultado de multiplicar el monto de los dividendos o participaciones por la
tarifa del impuesto sobre la renta a la que hayan estado sometidas las
utilidades que los generaron multiplicado por la proporción de que trata el
literal h) de este inciso;
b) Cuando la sociedad que reparte los
dividendos o participaciones gravados en Colombia haya recibido a su vez
dividendos o participaciones de otras sociedades, ubicadas en la misma o en
otras jurisdicciones, el valor del descuento equivale al resultado de
multiplicar el monto de los dividendos o participaciones percibidos por el
contribuyente nacional, por la tarifa a la que hayan estado sometidas las
utilidades que los generaron multiplicado por la proporción de que trata el
literal h) de este inciso;
c) Para tener derecho al descuento a que se
refiere el literal a) del presente artículo, el contribuyente nacional debe
poseer una participación directa en el capital de la sociedad de la cual recibe
los dividendos o participaciones (excluyendo las acciones o participaciones sin
derecho a voto). Para el caso del literal b), el contribuyente nacional deberá
poseer indirectamente una participación en el capital de la subsidiaria o
subsidiarias (excluyendo las acciones o participaciones sin derecho a voto).
Las participaciones directas e indirectas señaladas en el presente literal
deben corresponder a inversiones que constituyan activos fijos para el
contribuyente en Colombia, en todo caso haber sido poseídas por un periodo no
inferior a dos años;
d) Cuando los dividendos o participaciones
percibidas por el contribuyente nacional hayan estado gravados en el país de
origen el descuento se incrementará en el monto que resulte de multiplicar tal
gravamen por la proporción de que trata el literal h) de este inciso;
e) En ningún caso el descuento a que se
refiere este inciso, podrá exceder el monto del Impuesto de Renta para la
Equidad (CREE) y su sobretasa, de ser el caso, generado en Colombia por tales
dividendos;
f) Para tener derecho al descuento a que se
refieren los literales a), b) y d), el contribuyente deberá probar el pago en
cada jurisdicción aportando certificado fiscal del pago del impuesto expedido
por la autoridad tributaria respectiva o en su defecto con prueba idónea;
g) Las reglas aquí previstas para el
descuento tributario relacionado con dividendos o participaciones provenientes
del exterior serán aplicables a los dividendos o participaciones que se
perciban a partir de 1° de enero de 2015, cualquiera que sea el periodo o
ejercicio financiero a que correspondan las utilidades que los generaron;
h) La proporción aplicable al descuento del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) y su sobretasa es la siguiente:
|
|
Donde:
– TRyC es la tarifa
del impuesto sobre la renta y complementarios aplicable al contribuyente por la
renta de fuente extranjera.
– TCREE es la tarifa
del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) aplicable al contribuyente
por la renta de fuente extranjera.
– STCREE es la tarifa
de la sobretasa al impuesto sobre la renta para la Equidad CREE aplicable al
contribuyente por la renta de fuente extranjera.
Parágrafo 1°. El impuesto sobre la renta pagado en
el exterior, podrá ser tratado como descuento en el año gravable en el cual se
haya realizado el pago o en cualquiera de los cuatro (4) periodos gravables
siguientes. En todo caso, el exceso de impuesto descontable que se trate como
descuento en cualquiera de los cuatro (4) periodos gravables siguientes tiene
como límite el Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) y su sobretasa
generado en Colombia sobre las rentas que dieron origen a dicho descuento y no
podrá acumularse con el exceso de impuestos descontables originados en otras
rentas gravadas en Colombia en distintos periodos.
Parágrafo 2°. El monto del Impuesto sobre la Renta
para la Equidad (CREE), y su sobretasa, después de restar el descuento por
impuestos pagados en el exterior de que aquí se trata, no podrá ser inferior al
setenta y cinco por ciento 75% del importe del impuesto y su sobretasa
liquidado sobre la base presuntiva del tres por ciento (3%) del patrimonio
líquido del contribuyente en el último día del año inmediatamente anterior, a
que se refiere el inciso 2° del artículo 22 de la presente ley".
Artículo 17. Modifíquese el artículo 23 de la Ley 1607 de 2012 el cual quedará así:
"Artículo 23. La
tarifa del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) a que se refiere el
artículo 20 de la presente ley, será del ocho por ciento (8%).
Parágrafo. A partir del periodo gravable 2016, la tarifa será
del nueve por ciento (9%).
Parágrafo Transitorio. Para los años 2013, 2014 y 2015 la tarifa del CREE
será del nueve (9%). Este punto adicional se aplicará de acuerdo con la
distribución que se hará en el parágrafo transitorio del siguiente
artículo".
Artículo 18. Derogado tácitamente por el art. 136, Ley 1753
de 2015. Adiciónese un
cuarto inciso al artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, el cual quedará así:
"A partir del periodo
gravable 2016, del nueve por ciento (9%) de la tarifa del impuesto al que se
refiere el inciso 2° del artículo 23 de la presente ley, un punto se
distribuirá así: 0.4 punto se destinará a financiar programas de atención
a la primera infancia, y 0.6 punto a financiar las instituciones de educación
superior públicas, créditos beca a través del Icetex, y mejoramiento de la
calidad de la educación superior. Los recursos de que trata este inciso serán
presupuestados en la sección del Ministerio de Educación Nacional; el Gobierno
nacional reglamentará los criterios para la asignación y distribución de estos
recursos".
Artículo 19. Adiciónese el inciso 3° al artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, la cual quedará así:
"Los consorcios y uniones temporales
empleadores en los cuales la totalidad de sus miembros estén exonerados del
pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje
(Sena) y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) de acuerdo con
los incisos anteriores y estén exonerados del pago de los aportes al Sistema de
Seguridad Social en salud de acuerdo con el inciso anterior o con el parágrafo
4° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, estarán exonerados del pago de los
aportes parafiscales a favor del Sena y el ICBF y al Sistema de Seguridad
Social en Salud correspondientes a los trabajadores que devenguen,
individualmente considerados, hasta diez (10) salarios mínimos mensuales
legales vigentes".
Artículo 20. Adiciónese el artículo 26-1 a la Ley 1607 de 2012, el cual quedará así:
"Artículo 26-1. Prohibición de la compensación del Impuesto sobre la
renta para la equidad (CREE). En
ningún caso el Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), ni su sobretasa,
podrá ser compensado con saldos a favor por concepto de otros impuestos, que
hayan sido liquidados en las declaraciones tributarias por los contribuyentes.
Del mismo modo, los saldos a favor que se liquiden en las declaraciones del
impuesto sobre la renta para la equidad CREE, y su sobretasa, no podrán
compensarse con deudas por concepto de otros impuestos, anticipos, retenciones,
intereses y sanciones".
CAPÍTULO
III
Sobretasa
al Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE)
Artículo
21. Sobretasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE). Créase por los periodos gravables 2015, 2016, 2017 y 2018 la sobretasa
al impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), a cargo de los
contribuyentes señalados en el artículo 20 de la Ley 1607 de 2012.
Parágrafo. Corregido por el art. 1, Decreto Nacional 1050
de 2015. No serán
sujetos pasivos de esta sobretasa al impuesto sobre la renta para la actividad
CREE, los usuarios calificados y autorizados para operar en las zonas francas
costa afuera.
Artículo
22. Tarifa de la sobretasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE). La sobretasa al
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) será la resultante de aplicar la
correspondiente tabla según cada periodo gravable, a la base determinada de
conformidad con el artículo 22 y siguientes de la Ley 1607 de 2012 o la que lo modifique o
sustituya:
a) Para el periodo gravable 2015:
|
TABLA SOBRETASA IMPUESTO
SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD – CREE AÑO 2015 |
|||
|
RANGOS DE BASE GRAVABLE
EN $ |
TARIFA MARGINAL |
SOBRETASA |
|
|
Límite inferior |
Límite Superior |
||
|
0 |
<800.000.000 |
0.0% |
(Base gravable) * 0% |
|
>=800.000.000 |
En adelante |
5.0% |
(Base gravable -
$800.000.000) * 5,0 % |
|
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que. |
|||
b) Para el periodo gravable 2016:
|
TABLA SOBRETASA IMPUESTO
SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD – CREE AÑO 2016 |
|||
|
RANGOS DE BASE GRAVABLE
EN $ |
TARIFA MARGINAL |
SOBRETASA |
|
|
Límite inferior |
Límite Superior |
||
|
0 |
<800.000.000 |
0.0% |
(Base gravable) * 0% |
|
>=800.000.000 |
En adelante |
6.0% |
(Base gravable -
$800.000.000) * 6,0 % |
|
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que. |
|||
c) Para el periodo gravable 2017:
|
TABLA SOBRETASA IMPUESTO
SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD – CREE AÑO 2017 |
|||
|
RANGOS DE BASE GRAVABLE
EN $ |
TARIFA MARGINAL |
SOBRETASA |
|
|
Límite inferior |
Límite Superior |
||
|
0 |
<800.000.000 |
0.0% |
(Base gravable) * 0% |
|
>=800.000.000 |
En adelante |
8.0% |
(Base gravable -
$800.000.000) * 8,0 % |
|
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende como
menor que. |
|||
d) Para el periodo gravable 2018:
|
TABLA SOBRETASA IMPUESTO
SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD – CREE AÑO 2018 |
|||
|
RANGOS DE BASE GRAVABLE
EN $ |
TARIFA MARGINAL |
SOBRETASA |
|
|
Límite inferior |
Límite Superior |
||
|
0 |
<800.000.000 |
0.0% |
(Base gravable) * 0% |
|
>=800.000.000 |
En adelante |
9.0% |
(Base gravable -
$800.000.000) * 9,0 % |
|
El símbolo de asterisco (*) se entiende como
multiplicado por. El símbolo (>) se entiende como mayor que. El símbolo
(>=) se entiende como mayor o igual que; El símbolo (<) se entiende
como menor que. |
|||
La sobretasa en este artículo está sujeta,
para los periodos gravables 2015, 2016, 2017 y 2018, a un anticipo del 100% del
valor de la misma, calculado sobre la base gravable del Impuesto sobre la Renta
para la Equidad (CREE) sobre la cual el contribuyente liquidó el mencionado
impuesto para el año gravable inmediatamente anterior. El anticipo de la
sobretasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) deberá pagarse en
dos cuotas anuales en los plazos fije el reglamento.
Artículo 23. No
destinación específica. La
sobretasa al impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) no tiene
destinación específica. Los recursos que se recauden por este tributo no
estarán sometidos al régimen previsto en los artículos 24 y 28 de la Ley 1607 de 2012, no formarán parte del Fondo Especial sin
personería Fondo CREE, y harán unidad de caja con los demás ingresos corrientes
de la Nación, de acuerdo con las normas previstas en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
Artículo 24. Reglas aplicables. La sobretasa al Impuesto sobre la Renta para
la Equidad (CREE) y su anticipo, además de someterse a lo dispuesto en el
artículo 11 de la presente ley, se someterá a las reglas previstas para el
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) relacionadas con su
determinación, declaración, pago y sistema de retención en la fuente.
CAPÍTULO
IV
Impuesto
sobre la Renta
Artículo
25. Adiciónese el parágrafo 2° al artículo 10 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Parágrafo 2°. No
serán residentes fiscales, los nacionales que cumplan con alguno de los
literales del numeral 3, pero que reúnan una de las siguientes condiciones:
1. Que el cincuenta por ciento (50%) o más de
sus ingresos anuales tengan su fuente en la jurisdicción en la cual tengan su
domicilio.
2. Que el cincuenta por ciento (50%) o más de
sus activos se encuentren localizados en la jurisdicción en la cual tengan su
domicilio.
El Gobierno nacional determinará la forma en
la que las personas a las que se refiere el presente parágrafo podrán acreditar
lo aquí dispuesto".
Artículo 26. Adiciónese el parágrafo 4° al artículo 206 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Parágrafo
4°. La exención prevista en el numeral 10 procede también para las
personas naturales clasificadas en la categoría de empleados cuyos pagos o
abonos en cuenta no provengan de una relación laboral, o legal y reglamentaria,
de conformidad con lo previsto en los artículos 329 y 383 del Estatuto
Tributario. Estos contribuyentes no podrán solicitar el reconocimiento
fiscal de costos y gastos distintos de los permitidos a los trabajadores
asalariados involucrados en la prestación de servicios personales o de la realización
de actividades económicas por cuenta y riesgo del contratante. Lo
anterior no modificará el régimen del impuesto sobre las ventas aplicable a las
personas naturales de que trata el presente parágrafo, ni afectará el derecho
al descuento del impuesto sobre las ventas pagado en la adquisición de bienes
corporales muebles y servicios, en los términos del artículo 488 del Estatuto
Tributario, siempre y cuando se destinen a las operaciones gravadas con el
impuesto sobre las ventas".
NOTA: La expresión subrayada fue declarada
INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-668 de 2015.
Artículo 27. Adiciónese el numeral 12 al artículo 207-2 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"12. El pago del principal, intereses,
comisiones, y demás rendimientos financieros tales como descuentos, beneficios,
ganancias, utilidades y en general, lo correspondiente a rendimientos de
capital o a diferencias entre valor presente y valor futuro relacionados con
operaciones de crédito, aseguramiento, reaseguramiento y demás actividades
financieras efectuadas en el país por parte de entidades gubernamentales de
carácter financiero y de cooperación para el desarrollo pertenecientes a países
con los cuales Colombia haya suscrito un acuerdo específico de cooperación en
dichas materias".
Artículo 28. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 240 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Parágrafo
Transitorio. Sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones especiales
de este Estatuto, las rentas obtenidas por las sociedades y entidades
extranjeras, que no sean atribuibles a una sucursal o establecimiento
permanente de dichas sociedades o entidades extranjeras, por los años fiscales
del 2015 al 2018, estarán sometidas a las siguientes tarifas:
|
AÑO |
TARIFA |
|
2015 |
39% |
|
2016 |
40% |
|
2017 |
42% |
|
2018 |
43% |
Artículo 29°. Modifíquese el artículo 254 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 254.
Descuento por impuestos pagados en el exterior. Las personas naturales
residentes en el país y las sociedades y entidades nacionales, que sean
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y que perciban
rentas de fuente extranjera sujetas al impuesto sobre la renta en el país de
origen, tienen derecho a descontar del monto del impuesto colombiano de renta y
complementarios, el impuesto sobre la renta pagado en el país de origen,
cualquiera sea su denominación, liquidado sobre esas mismas rentas el siguiente
valor:
|
|
Donde:
– TRyC es la tarifa
del impuesto sobre la renta y complementarios aplicable al contribuyente por la
renta de fuente extranjera.
– TCREE es la tarifa
del Impuesto sobre la Renta para la Equidad CREE aplicable al contribuyente por
la renta de fuente extranjera.
– STCREE es la tarifa
de la sobretasa al impuesto sobre la renta para la Equidad CREE aplicable al
contribuyente por la renta de fuente extranjera.
– ImpExt es el
impuesto sobre la renta pagado en el extranjero, cualquiera sea su
denominación, liquidado sobre esas mismas rentas.
El valor del descuento en ningún caso podrá
exceder el monto del impuesto sobre la renta y complementarios que deba pagar
el contribuyente en Colombia por esas mismas rentas.
Cuando se trate de dividendos o
participaciones provenientes de sociedades domiciliadas en el exterior, habrá
lugar a un descuento tributario en el impuesto sobre la renta y complementarios
por los impuestos sobre la renta pagados en el exterior, de la siguiente forma:
a) El valor del descuento equivale al resultado
de multiplicar el monto de los dividendos o participaciones por la tarifa del
impuesto sobre la renta a la que hayan estado sometidas las utilidades que los
generaron multiplicado por la proporción de que trata el literal h) de este
inciso;
b) Cuando la sociedad que reparte los
dividendos o participaciones gravados en Colombia haya recibido a su vez
dividendos o participaciones de otras sociedades, ubicadas en la misma o en
otras jurisdicciones, el valor del descuento equivale al resultado de multiplicar
el monto de los dividendos o participaciones percibidos por el contribuyente
nacional, por la tarifa a la que hayan estado sometidas las utilidades que los
generaron multiplicado por la proporción de que trata el literal h) de este
inciso;
c) Para tener derecho al descuento a que se
refiere el literal a) del presente artículo, el contribuyente nacional debe
poseer una participación directa en el capital de la sociedad de la cual recibe
los dividendos o participaciones (excluyendo las acciones o participaciones sin
derecho a voto). Para el caso del literal b), el contribuyente nacional deberá
poseer indirectamente una participación en el capital de la subsidiaria o
subsidiarias (excluyendo las acciones o participaciones sin derecho a voto).
Las participaciones directas e indirectas señaladas en el presente literal
deben corresponder a inversiones que constituyan activos fijos para e1
contribuyente en Colombia, en todo caso haber sido poseídas por un periodo no
inferior a dos años;
d) Cuando los dividendos o participaciones
percibidas por el contribuyente nacional hayan estado gravado en el país de
origen el descuento se incrementará en el monto que resulte de multiplicar tal
gravamen por la proposición de que trata el literal h) de este inciso;
e) En ningún caso el descuento a que se
refiere este inciso podrá exceder el monto del impuesto de renta y
complementarios, generado en Colombia por tales dividendos;
f) Para tener derecho al descuento a que se
refieren los literales a), b) y d), el contribuyente deberá probar el pago en
cada jurisdicción aportando certificado fiscal del pago del impuesto expedido
por la autoridad tributaria respectiva o en su defecto con prueba idónea;
g) Las reglas aquí previstas para el
descuento tributario relacionado con dividendos o participaciones provenientes
del exterior serán aplicables a los dividendos o participaciones que se
perciban a partir de 1° de enero de 2015, cualquiera que sea el periodo o
ejercicio financiero a que correspondan las utilidades que los generaron;
h) La proporción aplicable al descuento del
impuesto sobre la renta y complementarios es la siguiente:
|
|
Donde:
– TRyC es la tarifa
del impuesto sobre la renta y complementarios aplicable al contribuyente por la
renta de fuente extranjera.
– TCREE es la tarifa
del Impuesto sobre la Renta para la Equidad CREE aplicable al contribuyente por
la renta de fuente extranjera.
– STCREE es la tarifa
de la sobretasa al impuesto sobre la renta para la Equidad CREE aplicable al
contribuyente por la renta de fuente extranjera.
Parágrafo 1°. El impuesto sobre la renta pagado en el exterior,
podrá ser tratado como descuento en el año gravable en el cual se haya
realizado el pago o en cualquiera de los cuatro (4) periodos gravables
siguientes sin perjuicio de lo previsto en el artículo 259 de este Estatuto. En
todo caso, el exceso de impuesto descontable que se trate como descuento en
cualquiera de los cuatro (4) periodos gravables siguientes tiene como límite el
impuesto sobre la renta y complementarios generado en Colombia sobre las rentas
que dieron origen a dicho descuento y no podrá acumularse con el exceso de
impuestos descontables originados en otras rentas gravadas en Colombia en
distintos periodos.
Parágrafo Transitorio. El descuento tributario relacionado con dividendos
o participaciones provenientes del exterior que fueron percibidas con
anterioridad a 1° de enero de 2015 continuará rigiéndose por lo dispuesto en el
artículo 96 de la Ley 1607 de 2012".
Artículo 30. Modifíquese el inciso 2° del artículo 261 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Inciso 2°. Para
los contribuyentes con residencia o domicilio en Colombia, excepto las
sucursales de sociedades extranjeras y los establecimientos permanentes, el
patrimonio bruto incluye los bienes poseídos en el exterior. Las personas
naturales, nacionales o extranjeras, que tengan residencia en el país, y las
sucesiones ilíquidas de causantes con residencia en el país en el momento de su
muerte, incluirán tales bienes a partir del año gravable en que adquieran la
residencia fiscal en Colombia".
Artículo 31. Corregido por el art. 2, Decreto Nacional 1050
de 2015. Adiciónense los
parágrafos 4° y 5° al artículo 12-1 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
Parágrafo 4°. No se entenderá que existe sede efectiva de
administración en Colombia para las sociedades o entidades del exterior que
hayan emitido bonos o acciones de cualquier tipo en la Bolsa de Valores de
Colombia y/o en una bolsa de reconocida idoneidad internacional, de acuerdo con
resolución que expida la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Esta
disposición aplica igualmente a las subordinadas –filiales o subsidiarias– de
la sociedad o entidad que cumpla con el supuesto a que se refiere el presente
inciso, para lo cual la filial o subsidiaria deberá estar consolidada a nivel
contable en los estados financieros consolidados de la sociedad o entidad
emisora en Bolsa. Las entidades subordinadas a las cuales aplica este parágrafo
podrán optar por recibir el tratamiento de sociedad nacional, siempre y cuando
no estén en el supuesto mencionado en el parágrafo siguiente.
Parágrafo 5°. No se entenderá que existe sede efectiva de
administración en el territorio nacional para las sociedades o entidades del
exterior cuyos ingresos de fuente de la jurisdicción donde esté constituida la
sociedad o entidad del exterior sean iguales superiores al ochenta por ciento
(80%) de sus ingresos totales. Para la determinación de porcentaje anterior,
dentro de los ingresos totales generados en el exterior, no se tendrán en
cuenta las rentas pasivas, tales como las provenientes de intereses o de
regalías provenientes de la explotación de intangibles. Igualmente, se
considerarán rentas pasivas los ingresos por concepto de dividendos o participaciones
obtenidos directamente o por intermedio de filiales, cuando los mismos
provengan de sociedades sobre las cuales se tenga una participación, bien sea
directamente o por intermedio de sus subordinadas, igual o inferior al
veinticinco por ciento (25%) del capital. Los ingresos a tener en cuenta serán
los determinados conforme con los principios de contabilidad generalmente
aceptados".
Artículo 32. Modifíquese el artículo 158-1 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 158-1.
Deducción por inversiones en investigación, desarrollo tecnológico o
innovación. Las personas que realicen inversiones en proyectos
calificados por el Consejo Nacional de Beneficios Tributarios en Ciencia y
Tecnología e Innovación como de investigación, desarrollo tecnológico o
innovación, de acuerdo con los criterios y las condiciones definidas por el
Consejo Nacional de Política Económica y Social mediante documento Conpes,
tendrán derecho a deducir de su renta, el ciento setenta y cinco por ciento
(175%) del valor invertido en dichos proyectos en el periodo gravable en que se
realizó la inversión. Esta deducción no podrá exceder del cuarenta por ciento
(40%) de la renta líquida, determinada antes de restar el valor de la
inversión.
Las inversiones o donaciones de que trata
este artículo, podrán ser realizadas a través de Investigadores, Grupos o
Centros de Investigación, Desarrollo Tecnológico o Innovación o directamente en
Unidades de Investigación, Desarrollo Tecnológico o Innovación de Empresas,
registrados y reconocidos por Colciencias. Igualmente, a través de programas
creados por las instituciones de educación superior aprobados por el Ministerio
de Educación Nacional, que sean entidades sin ánimo de lucro y que beneficien a
estudiantes de estratos 1, 2 y 3 a través de becas de estudio total o parcial
que podrán incluir manutención, hospedaje, transporte, matrícula, útiles y
libros. El Gobierno nacional reglamentará las condiciones de asignación y
funcionamiento de los programas de becas a los que hace referencia el presente
artículo.
Los proyectos calificados como de
investigación, desarrollo tecnológico o innovación previstos en el presente
artículo incluyen además la vinculación de nuevo personal calificado y
acreditado de nivel de formación técnica profesional, tecnológica, profesional,
maestría o doctorado a Centros o Grupos de Investigación o Innovación, según
los criterios y las condiciones definidas por el Consejo Nacional de Beneficios
Tributarios en Ciencia, Tecnología e Innovación.
El Consejo Nacional de Beneficios Tributarios
definirá los procedimientos de control, seguimiento y evaluación de los
proyectos calificados, y las condiciones para garantizar la divulgación de los
resultados de los proyectos calificados, sin perjuicio de la aplicación de las
normas sobre propiedad intelectual, y que además servirán de mecanismo de
control de la inversión de los recursos.
Parágrafo 1°. Los contribuyentes podrán optar por la alternativa
de deducir el ciento setenta y cinco por ciento (175%) del valor de las
donaciones efectuadas a centros o grupos a que se refiere este artículo,
siempre y cuando se destinen exclusivamente a proyectos calificados por el
Consejo Nacional de Beneficios Tributarios en Ciencia y Tecnología e Innovación
como de investigación o desarrollo tecnológico o innovación, según los
criterios y las condiciones definidas por el Consejo Nacional de Política
Económica y Social mediante un documento Conpes. Esta deducción no podrá
exceder del cuarenta por ciento (40%) de la renta líquida, determinada antes de
restar el valor de la donación. Serán igualmente exigibles para la deducción de
donaciones los demás requisitos establecidos en los artículos 125-1, 125-2 y
125-3 del Estatuto Tributario.
Parágrafo 2°. Para que proceda la deducción de que trata el
presente artículo y el parágrafo 1°, al calificar el proyecto se deberá tener
en cuenta criterios de impacto ambiental. En ningún caso el contribuyente podrá
deducir simultáneamente de su renta bruta, el valor de las inversiones y
donaciones de que trata el presente artículo.
Parágrafo 3°. El Consejo Nacional de Beneficios Tributarios en
Ciencia, Tecnología e Innovación definirá anualmente un monto máximo total de
la deducción prevista en el presente artículo, así como el monto máximo anual
que individualmente pueden solicitar las empresas como deducción por
inversiones o donaciones efectivamente realizadas en el año.
Cuando se presenten proyectos en CT+I que
establezcan inversiones superiores al monto señalado anteriormente, el
contribuyente podrá solicitar al CNBT la ampliación de dicho tope, justificando
los beneficios y la conveniencia del mismo. En los casos de proyectos
plurianuales, el monto máximo establecido en este inciso se mantendrá vigente
durante los años de ejecución del proyecto calificado, sin perjuicio de tomar
en un año un valor superior, cuando el CNBT establezca un monto superior al
mismo para dicho año.
Parágrafo 4°. Cuando el beneficio supere el valor máximo
deducible en el año en que se realizó la inversión o la donación, el exceso
podrá solicitarse en los años siguientes hasta agotarse, aplicando el límite
del cuarenta por ciento (40%) a que se refieren el inciso 1° y el parágrafo 1°
del presente artículo.
Parágrafo 5°. La deducción de que trata el artículo 158-1 excluye
la aplicación de la depreciación o la amortización de activos o la deducción
del personal a través de los costos de producción o de los gastos operativos.
Así mismo, no serán objeto de esta deducción los gastos con cargo a los
recursos no constitutivos de renta o ganancia ocasional.
Parágrafo 6°. La utilización de esta deducción no genera utilidad
gravada en cabeza de los socios o accionistas.
Parágrafo 7°. El Documento Conpes previsto en este artículo
deberá expedirse en un término de 4 meses, contados a partir de la entrada en
vigencia la presente ley".
Artículo 33. Modifíquese el artículo 334 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 334.
Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) de empleados. El Impuesto
Mínimo Alternativo Simple (IMAS) es un sistema de determinación simplificado
del Impuesto sobre la Renta y complementarios, aplicable únicamente a personas
naturales residentes en el país, clasificadas en la categoría de empleado, que
en el respectivo año o periodo gravable hayan obtenido ingresos brutos
inferiores a 2.800 Unidades de Valor Tributario (UVT), y hayan poseído un
patrimonio líquido inferior a 12.000 Unidades de Valor Tributario (UVT), el
cual es calculado sobre la renta gravable alternativa determinada de
conformidad con el sistema del Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN). A la
Renta Gravable Alternativa se le aplica la tarifa que corresponda en la
siguiente tabla:
|
Renta gravable alternativa anual desde (en UVT) |
IMAS (en UVT) |
Renta gravable alternativa anual desde (en UVT) |
IMAS (en UVT) |
|
1.548 |
1,08 |
2.199 |
20,92 |
|
1.588 |
1,10 |
2.281 |
29,98 |
|
1.629 |
1,13 |
2.362 |
39,03 |
|
1.670 |
1,16 |
2.443 |
48,08 |
|
1.710 |
1,19 |
2.525 |
57,14 |
|
1.751 |
2,43 |
2.606 |
66,19 |
|
1.792 |
2,48 |
2.688 |
75,24 |
|
1.833 |
2,54 |
2.769 |
84,30 |
|
1.873 |
4,85 |
||
|
1.914 |
4,96 |
||
|
1.955 |
5,06 |
||
|
1.996 |
8,60 |
||
|
2.036 |
8,89 |
||
|
2.118 |
14,02 |
||
Parágrafo. Para el periodo gravable 2014, el artículo 334
del Estatuto Tributario será aplicable en las condiciones establecidas en la
Ley 1607 de 2012 en relación con la tabla de tarifas, el tope máximo de renta
alternativa gravable para acceder al IMAS y demás condiciones establecidas para
acceder al sistema de determinación simplificado.
Artículo 34. Adiciónese el parágrafo 3° al artículo 336 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Parágrafo 3°. Para
los efectos del cálculo del Impuesto Mínimo Alternativo Simplificado (IMAS),
una persona natural residente en el país se clasifica como trabajador por
cuenta propia si en el respectivo año gravable cumple la totalidad de las
siguientes condiciones:
1. Sus ingresos provienen, en una proporción
igual o superior a un ochenta por ciento (80%), de la realización de solo una
de las actividades económicas señaladas en el artículo 340 del Estatuto
Tributario.
2. Desarrolla la actividad por su cuenta y
riesgo.
3. Su Renta Gravable Alternativa (RGA) es
inferior a veintisiete mil (27.000) Unidades de Valor Tributario (UVT).
4. El patrimonio líquido declarado en el
periodo gravable anterior es inferior a doce mil (12.000) Unidades de Valor
Tributario (UVT).
Para efectos de establecer si una persona
natural residente en el país clasifica en la categoría tributaria de trabajador
por cuenta propia, las actividades económicas a que se refiere el artículo 340
del Estatuto Tributario se homologarán a los códigos que correspondan a la
misma actividad en la Resolución número 000139 de 2012 o las que la adicionen,
sustituyan o modifiquen".
CAPÍTULO V
Mecanismos
de lucha contra la evasión Impuesto Complementario de Normalización Tributaria
al Impuesto a la Riqueza
Artículo
35. Impuesto complementario de normalización tributaria - Sujetos Pasivos. Reglamentado por el Decreto Nacional 1123 de
2015. Créase por los años 2015,
2016 y 2017 el impuesto complementario de normalización tributaria como un
impuesto complementario al Impuesto a la Riqueza, el cual estará a cargo de los
contribuyentes del Impuesto a la Riqueza y los declarantes voluntarios de dicho
impuesto a los que se refiere el artículo 298-7 del Estatuto Tributario que
tengan activos omitidos. Este impuesto complementario se declarará, liquidará y
pagará en la declaración del Impuesto a la Riqueza.
Parágrafo. Los activos sometidos al impuesto
complementario de normalización tributaria que hayan estado gravados en un
periodo, no lo estarán en los periodos subsiguientes. En consecuencia, los
contribuyentes del Impuesto a la Riqueza y los declarantes voluntarios de dicho
impuesto que no tengan activos omitidos en cualquiera de las fechas de
causación, no serán sujetos pasivos del impuesto complementario de normalización
tributaria.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-551 de 2015.
Artículo 36. Hecho generador. El impuesto complementario de normalización
tributaria se causa por la posesión de activos omitidos y pasivos inexistentes
a 1° de enero de 2015, 2016 y, 2017, respectivamente.
Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en este
artículo, se entiende por activos omitidos aquellos que no fueron incluidos en
las declaraciones de impuestos nacionales existiendo la obligación legal de
hacerlo. Se entiende por pasivo inexistente, el declarado en las declaraciones
de impuestos nacionales con el único fin de aminorar o disminuir la carga
tributaria a cargo del contribuyente.
Parágrafo 2°. Los activos sometidos al impuesto
complementario de normalización tributaria que hayan estado gravados en un
período, no lo estarán en los períodos subsiguientes. En consecuencia, los
contribuyentes del Impuesto a la Riqueza y los declarantes voluntarios de dicho
impuesto que no tengan activos omitidos en cualquiera de las fechas de
causación, no serán sujetos pasivos del impuesto complementario de
normalización tributaria.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-551 de 2015.
Artículo 37. Base gravable. La base gravable del impuesto complementario
de normalización tributaria será el valor patrimonial de los activos omitidos
determinado conforme a las reglas del Título II del Libro I del Estatuto
Tributario o el autoavalúo que establezca el contribuyente, el cual deberá
corresponder, como mínimo, al valor patrimonial de los activos omitidos
determinado conforme a las reglas del Título II del Libro I del Estatuto
Tributario.
La base gravable de los bienes que son
objetos del impuesto complementario de normalización tributaria será
considerada como el precio de adquisición de dichos bienes para efectos de
determinar su costo fiscal.
Parágrafo. Para efectos de este artículo, los derechos en
fundaciones de interés privado del exterior, trusts o cualquier otro
negocio fiduciario del exterior se asimilan derechos fiduciarios poseídos en
Colombia. En consecuencia, su valor patrimonial se determinará con base en el
artículo 271-1 del Estatuto Tributario.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-551 de 2015.
Artículo
38. Tarifa. La tarifa del impuesto
complementario de normalización tributaria será la siguiente:
|
Año |
Tarifa |
|
2015 |
10,0% |
|
2016 |
11,5% |
|
2017 |
13,0% |
Artículo 39. No
habrá lugar a la comparación patrimonial ni a renta líquida gravable por
concepto de declaración de activos omitidos. Los activos del contribuyente que sean objeto del impuesto
complementario de normalización tributaria deberán incluirse para efectos
patrimoniales en la declaración del Impuesto sobre la Renta y Complementarios y
del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) del año gravable en que se
declare el impuesto complementario de normalización tributaria y de los años
siguientes cuando haya lugar a ello y dejarán de considerarse activos omitidos.
El incremento patrimonial que pueda generarse por concepto de lo dispuesto en
esta norma no dará lugar a la determinación de renta gravable por el sistema de
comparación patrimonial, ni generará renta líquida gravable por activos
omitidos en el año en que se declaren ni en los años anteriores respecto de las
declaraciones del Impuesto sobre la Renta y Complementarios y del Impuesto
sobre la Renta para la Equidad (CREE). Esta inclusión no generará sanción
alguna en el impuesto sobre la renta y complementarios. Tampoco afectará la
determinación del impuesto a la riqueza de los periodos gravables anteriores.
Parágrafo 1°. El registro extemporáneo ante el Banco de la
República de las inversiones financieras y en activos en el exterior y sus
movimientos de que trata el Régimen de Cambios Internacionales expedido por la
Junta Directiva del Banco de la República en ejercicio de los literales h) e i)
del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 y de la inversión de capital colombiano en
el exterior y sus movimientos, de que trata el régimen de inversiones
internacionales expedido por el Gobierno nacional en ejercicio del artículo 15
de la Ley 9 de 1991, objeto del impuesto complementario de normalización
tributaria, no generará infracción cambiaría. Para efectos de lo anterior, en
la presentación de la solicitud de registro ante el Banco de la República de
dichos activos se deberá indicar el número de radicación o de autoadhesivo de
la declaración tributaria del impuesto a la riqueza en la que fueron incluidos.
Parágrafo 2°. Los activos del contribuyente que sean objeto
del impuesto complementario de normalización tributaria integrarán la base
gravable del impuesto a la riqueza del año gravable en que se declare el
impuesto complementario de normalización tributaria y de los años siguientes
cuando haya lugar a ello.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-551 de 2015.
Artículo 40. No legalización. La normalización tributaria de los activos a la
que se refiere la presente ley no implica la legalización de los activos cuyo
origen fuere ilícito o estuvieren relacionados, directa o indirectamente, con
el lavado de activos o la financiación del terrorismo.
Artículo 41. Corregido por el art. 3, Decreto Nacional 1050
de 2015.
Adiciónese un inciso al artículo 239-1 del Estatuto Tributario:
"A partir del periodo gravable 2018, la
sanción por inexactitud a que se refieren los incisos segundo y tercero de este
artículo, será equivalente al doscientos (200%) del mayor valor del impuesto a
cargo determinado".
Declaración Anual de Activos en el Exterior
Artículo 42. Adiciónese el numeral 5 al artículo 574 del Estatuto Tributario el
cual quedará así:
"5º. Declaración anual de activos en el
exterior".
Declaración Anual de Activos en el Exterior
(Sic) Artículo 42. Adiciónese
el numeral 5 al artículo 574 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
"5°. Declaración anual de activos en el
exterior".
Artículo 43. Adiciónese el artículo 607 al Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 607. Contenido de la declaración anual de activos en el
exterior. A partir
del año gravable 2015, los contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios, sujetos a este impuesto respecto de sus ingresos de fuente
nacional y extranjera, y de su patrimonio poseído dentro y fuera del país, que
posean activos en el exterior de cualquier naturaleza, estarán obligados a
presentar la declaración anual de activos en el exterior cuyo contenido será el
siguiente:
1. El formulario que para el efecto ordene la
UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) debidamente
diligenciado.
2. La información necesaria para la
identificación del contribuyente.
3. La discriminación, el valor patrimonial,
la jurisdicción donde estén localizados, la naturaleza y el tipo de todos los
activos poseídos a 1º de enero de cada año cuyo valor patrimonial sea superior
a 3580 UVT.
4. Los activos poseídos a 1° de enero de cada
año que no cumplan con el límite señalado en el numeral anterior, deberán
declararse de manera agregada de acuerdo con la jurisdicción donde estén
localizados, por su valor patrimonial.
5. La firma de quien cumpla el deber formal
de declarar".
Comisión de Estudio del Sistema Tributario
Colombiano
Artículo
44. Comisión de Estudio del Sistema Tributario Colombiano. Créase una Comisión de Expertos ad honórem para estudiar, entre
otros, el Régimen Tributario Especial del Impuesto sobre la Renta y
Complementarios aplicable a las entidades sin ánimo de lucro, los beneficios
tributarios existentes y las razones que los justifican, el régimen del
impuesto sobre las ventas y el régimen aplicable a los impuestos, tasas y
contribuciones de carácter territorial con el objeto de proponer reformas
orientadas a combatir la evasión y elusión fiscales y a hacer el sistema
tributario colombiano más equitativo y eficiente. Para estos efectos, la
Comisión podrá estudiar materias y realizar propuestas diferentes a las
estrictamente tributarias, y convocar expertos de dichas materias, en calidad
de invitados.
La Comisión se conformará a más tardar,
dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente
ley, será presidida por el Director General de la UAE Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN) o su delegado y deberá entregar sus propuestas al
Ministro de Hacienda y Crédito Público máximo en diez (10) meses contados a
partir de su conformación, quien a su vez presentará informes trimestrales a
las Comisiones Económicas del Congreso de la República.
El Gobierno Nacional determinará la composición
y funcionamiento de dicha Comisión, la cual se dictará su propio reglamento.
CAPÍTULO
VI
Gravamen a
los Movimientos Financieros
Artículo
45. Modifíquese el artículo 872 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 872.
Tarifa del gravamen a los movimientos financieros. La tarifa del gravamen a los
movimientos financieros será del cuatro por mil (4x1.000).
La tarifa del impuesto a que se refiere el
presente artículo se reducirá de la siguiente manera:
– Al tres por mil (3 x
1.000) en el año 2019.
– Al dos por mil (2 x
1.000) en el año 2020.
– Al uno por mil (1 x
1.000) en el año 2021.
Parágrafo. A partir del 1° de enero de 2022 deróguense las
disposiciones contenidas en el Libro Sexto del Estatuto Tributario relativo al
Gravamen a los Movimientos Financieros".
Artículo 46. Adiciónese el numeral 28 al artículo 879 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"28. Los depósitos a
la vista que constituyan las sociedades especializadas en depósitos
electrónicos de que trata el artículo 1° de la Ley 1735 de 2014 en otras
entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.
La disposición de recursos desde estos
depósitos para el pago a terceros por conceptos tales como nómina, servicios,
proveedores, adquisición de bienes o cualquier cumplimiento de obligaciones se
encuentran sujetas al Gravamen a los Movimientos Financieros.
Para efectos de esta exención, las sociedades
especializadas en depósitos electrónicos de que trata el artículo 1° de la Ley
1735 de 2014 deberán marcar como exenta del Gravamen a los Movimientos
Financieros máximo una cuenta corriente o de ahorros por entidad vigilada por
la Superintendencia Financiera de Colombia destinada única y exclusivamente a
la gestión de los recursos que están autorizadas a captar".
Artículo 47. Modifícase el numeral 1 y el parágrafo 4° del artículo 879 del Estatuto Tributario, los cuales quedarán así:
"1. Los retiros efectuados de las
cuentas de ahorro, los depósitos electrónicos o tarjetas prepago abiertas o
administradas por entidades financieras y/o cooperativas de naturaleza
financiera o de ahorro y crédito vigiladas por las Superintendencias Financiera
o de Economía Solidaria respectivamente, que no excedan mensualmente de
trescientos cincuenta (350) UVT, para lo cual el titular de la cuenta o de la
tarjeta prepago deberá indicar ante la respectiva entidad financiera o
cooperativa financiera, que dicha cuenta, depósito o tarjeta prepago será la
única beneficiada con la exención.
La exención se aplicará exclusivamente a una
cuenta de ahorros, depósito electrónico o tarjeta prepago por titular y siempre
y cuando pertenezca a un único titular. Cuando quiera que una persona sea
titular de más de una cuenta de ahorros, depósito electrónico y tarjeta prepago
en uno o varios establecimientos de crédito, deberá elegir una sola cuenta,
depósito electrónico o tarjeta prepago sobre la cual operará el beneficio
tributario aquí previsto e indicárselo al respectivo establecimiento o entidad
financiera".
"Parágrafo
4°. En el caso de las cuentas o productos establecidos en los
numerales 25 y 27 de este artículo, el beneficio de la exención aplicará
únicamente en el caso de que pertenezca a un único y mismo titular que sea una
persona natural, en retiros hasta por sesenta y cinco (65) Unidades de Valor
Tributario (UVT) por mes. En un mismo establecimiento de crédito, entidad
financiera o cooperativa con actividad financiera o cooperativa de ahorro y
crédito, el titular solo podrá tener una sola cuenta que goce de la exención
establecida en los numerales 25 y 27 de este artículo. Hacer uso del beneficio
establecido en el numeral 1 del presente artículo eligiendo un depósito
electrónico, no excluye la aplicación del beneficio contemplado en este
parágrafo respecto de las exenciones de los numerales 25 y 27 de este
artículo".
Artículo 48. Modifíquese el numeral 21 del artículo 879 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"21. La disposición de
recursos para la realización de operaciones de factoring –compra o descuento de
cartera– realizadas por fondos de inversión colectiva, patrimonios autónomos o
por sociedades o por entidades cuyo objeto principal sea la realización de este
tipo de operaciones.
Para efectos de esta exención, las sociedades
podrán marcar como exentas del gravamen a los movimientos financieros hasta
tres (3) cuentas corrientes o de ahorro o, cuentas de patrimonios autónomos, en
todo el sistema financiero, destinadas única y exclusivamente a estas
operaciones y cuyo objeto sea el recaudo, desembolso y pago de las mismas. En
caso de tratarse de fondos de inversión colectiva o fideicomisos de inversión,
el administrador deberá marcar una cuenta por cada fondo de inversión colectiva
o fideicomiso que administre, destinado a este tipo de operaciones.
El giro de los recursos se deberá realizar
solamente al beneficiario de la operación de factoring o descuento de cartera,
mediante abono a cuenta de ahorro o corriente o mediante la expedición de
cheques a los que se les incluya la restricción: "Para consignar en la
cuenta de ahorro o corriente del primer beneficiario". En el evento de
levantarse dicha restricción, se causará el gravamen a los movimientos
financieros en cabeza de la persona que enajena sus facturas o cartera al fondo
de inversión colectiva o patrimonio autónomo o el cliente de la sociedad o de
la entidad. El representante legal de la entidad administradora o de la sociedad
o de la entidad, deberá manifestar bajo la gravedad del juramento que las
cuentas de ahorros, corrientes o los patrimonios autónomos a marcar, según sea
el caso, serán destinados única y exclusivamente a estas operaciones en las
condiciones establecidas en este numeral".
CAPÍTULO
VII
Otras
disposiciones
Artículo 49. Modifíquense los incisos 2° y 3° del artículo 167 de la Ley 1607 de 2012, los cuales quedarán así:
"El hecho generador
del Impuesto Nacional a la Gasolina y al ACPM es la venta, retiro, importación
para el consumo propio, importación para la venta de gasolina y ACPM y la
importación temporal para perfeccionamiento activo, y se causa en una sola
etapa respecto del hecho generador que ocurra primero. El impuesto se causa en
las ventas efectuadas por los productores, en la fecha de emisión de la
factura; en los retiros para consumo de los productores, en la fecha del
retiro; en las importaciones, en la fecha en que se nacionalice la gasolina o
el ACPM, o en la fecha de la presentación de la declaración de importación
temporal para perfeccionamiento activo.
El sujeto pasivo del impuesto será quien
adquiera la gasolina o el ACPM del productor o el importador; el productor
cuando realice retiros para consumo propio; y el importador cuando, previa nacionalización,
realice retiros para consumo propio. En el caso de la importación temporal para
perfeccionamiento activo, el sujeto pasivo es el respectivo importador
autorizado.
Parágrafo. Régimen de transición. Quedan exonerados del impuesto nacional a la gasolina
y al ACPM las importaciones directas que realicen los importadores que, a la
fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan un programa vigente del
régimen de importación temporal para perfeccionamiento activo, y que hayan
importado directamente gasolina y ACPM antes de la entrada en vigencia de la
presente ley. Esta exoneración solo aplica para un volumen de gasolina y ACPM
equivalente al promedio del volumen de las importaciones directas realizadas
durante los años 2012, 2013 y 2014".
Artículo 50. Modifíquese el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, el cual quedará así:
"Artículo 180.
Procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones
parafiscales de la protección social y a la imposición de sanciones por la
UGPP. Previo a la expedición de
la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un
Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán
ser respondidos por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su
notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el
Requerimiento para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP
procederá a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción,
dentro de los seis (6) meses siguientes, si hay mérito para ello.
Contra la Liquidación Oficial o la Resolución
Sanción procederá el Recurso de Reconsideración, el cual deberá interponerse
dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la Liquidación
Oficial o la Resolución Sanción. La resolución que lo decida se deberá proferir
y notificar dentro del año siguiente a la interposición del recurso.
Parágrafo. Las sanciones por omisión e inexactitud previstas en el artículo 179
de la Ley 1607 de 2012 no serán aplicables a los aportantes que declaren o
corrijan sus autoliquidaciones con anterioridad a la notificación del
requerimiento de información que realice la UGPP".
Artículo 51. Modifíquese el artículo 512-13 del Estatuto Tributario el cual quedará así:
"Artículo 512-13.
Régimen simplificado del impuesto nacional al consumo de restaurantes y
bares. Al régimen simplificado del
impuesto nacional al consumo de restaurantes y bares al que hace referencia el
numeral 3 del artículo 512-1 de este Estatuto, pertenecen las personas
naturales que en el año anterior hubieren obtenido ingresos brutos totales
provenientes de la actividad inferiores a cuatro mil (4.000) UVT".
Artículo 52. Modifíquese el artículo 771-5 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 771-5.
Medios de pago para efectos de la aceptación de costos, deducciones, pasivos e
impuestos descontables. Para efectos de su reconocimiento fiscal como
costos, deducciones, pasivos o impuestos descontables, los pagos que efectúen
los contribuyentes o responsables deberán realizarse mediante alguno de los
siguientes medios de pago: Depósitos en cuentas bancarias, giros o
transferencias bancarias, cheques girados al primer beneficiario, tarjetas de
crédito, tarjetas débito u otro tipo de tarjetas o bonos que sirvan como medios
de pago en la forma y condiciones que autorice el Gobierno nacional.
Lo dispuesto en el presente artículo no
impide el reconocimiento fiscal de los pagos en especie ni la utilización de
los demás modos de extinción de las obligaciones distintos al pago, previstos
en el artículo 1625 del Código Civil y demás normas concordantes.
Así mismo, lo dispuesto en el presente
artículo solo tiene efectos fiscales y se entiende sin perjuicio de la validez
del efectivo como medio de pago legítimo y con poder liberatorio ilimitado, de
conformidad con el artículo 8° de la Ley 31 de 1992.
Parágrafo 1°. Podrán tener reconocimiento fiscal como costos,
deducciones, pasivos o impuestos descontables, los pagos en efectivo que
efectúen los contribuyentes o responsables, independientemente del número de
pagos que se realicen durante el año, así:
– En el año 2019, el
menor entre el ochenta y cinco por ciento (85%) de lo pagado o cien mil
(100.000) UVT, o el cincuenta por ciento (50%) de los costos y deducciones
totales.
– En el año 2020, el
menor entre el setenta por ciento (70%) de lo pagado u ochenta mil (80.000)
UVT, o el cuarenta y cinco por ciento (45%) de los costos y deducciones
totales.
– En el año 2021, el
menor entre el cincuenta y cinco por ciento (55%) de lo pagado o sesenta mil
(60.000) UVT, o el cuarenta por ciento (40%) de los costos y deducciones
totales.
A partir del año 2022, el menor entre
cuarenta por ciento (40%) de lo pagado o cuarenta mil (40.000) UVT, o el
treinta y cinco por ciento (35%) de los costos y deducciones totales.
Parágrafo 2°. Tratándose de los pagos en efectivo que efectúen
operadores de Juegos de Suerte y Azar, la gradualidad prevista en el parágrafo
anterior se aplicará de la siguiente manera:
– En el año 2019, el
setenta y cuatro por ciento (74%) de los costos, deducciones, pasivos o
impuestos descontables totales.
– En el año 2020, el
sesenta y cinco por ciento (65%) de los costos, deducciones, pasivos o impuestos
descontables totales.
– En el año 2021, el
cincuenta y ocho por ciento (58%) de los costos, deducciones, pasivos o
impuestos descontables totales.
– A partir del año
2022, el cincuenta y dos por ciento (52%) de los costos, deducciones, pasivos o
impuestos descontables totales.
Para efectos de este parágrafo no se
consideran comprendidos los pagos hasta por 1.800 UVT que realicen los
operadores de juegos de suerte y azar, siempre y cuando realicen la retención
en la fuente correspondiente.
Parágrafo transitorio. El 100% de los pagos en efectivo que realicen los
contribuyentes durante los años 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018 tendrán
reconocimiento fiscal como costos, deducciones, pasivos, o impuestos
descontables en la declaración de renta correspondiente a dicho período
gravable, siempre y cuando cumplan con los demás requisitos establecidos en las
normas vigentes.
Artículo 53. Modifíquese el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional el cual quedará así:
"Artículo
817. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el
término de cinco (5) años, contados a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para
declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas
oportunamente.
2. La fecha de presentación de la
declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración
de corrección, en relación con los mayores valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto
administrativo de determinación o discusión.
La competencia para decretar la prescripción
de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y
Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva
administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de
oficio o a petición de parte".
Artículo 54. Modifíquese el artículo 820 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 820.
Remisión de las deudas tributarias. Los Directores Seccionales de
Impuestos y/o Aduanas Nacionales quedan facultados para suprimir de los
registros y cuentas de los contribuyentes de su jurisdicción, las deudas a
cargo de personas que hubieren muerto sin dejar bienes. Para poder hacer uso de
esta facultad deberán dichos funcionarios dictar la correspondiente resolución
allegando previamente al expediente la partida de defunción del contribuyente y
las pruebas que acrediten satisfactoriamente la circunstancia de no haber
dejado bienes.
El Director de Impuestos y Aduanas Nacionales
o los Directores Seccionales de Impuestos y/o Aduanas Nacionales a quienes este
les delegue, quedan facultados para suprimir de los registros y cuentas de los
contribuyentes, las deudas a su cargo por concepto de impuestos, tasas,
contribuciones y demás obligaciones cambiarias y aduaneras cuyo cobro esté a
cargo de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, sanciones,
intereses, recargos, actualizaciones y costas del proceso sobre los mismos,
siempre que el valor de la obligación principal no supere 159 UVT, sin incluir
otros conceptos como intereses, actualizaciones, ni costas del proceso; que no
obstante las diligencias que se hayan efectuado para su cobro, estén sin
respaldo alguno por no existir bienes embargados, ni garantía alguna y tengan
un vencimiento mayor de cincuenta y cuatro (54) meses.
Cuando el total de las obligaciones del
deudor, sea hasta las 40 UVT sin incluir otros conceptos como sanciones,
intereses, recargos, actualizaciones y costas del proceso, podrán ser
suprimidas pasados seis (6) meses contados a partir de la exigibilidad de la
obligación más reciente, para lo cual bastará realizar la gestión de cobro que
determine el reglamento.
Cuando el total de las obligaciones del
deudor supere las 40 UVT y hasta 96 UVT, sin incluir otros conceptos como
sanciones, intereses recargos, actualizaciones y costas del proceso, podrán ser
suprimidas pasados dieciocho meses (18) meses desde la exigibilidad de la
obligación más reciente, para lo cual bastará realizar la gestión de cobro que
determine el reglamento.
Parágrafo. Para determinar la existencia de bienes, la U.A.E.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá adelantar las acciones que
considere convenientes, y en todo caso, oficiar a las oficinas o entidades de
registros públicos tales como Cámaras de Comercio, de Tránsito, de Instrumentos
Públicos y Privados, de propiedad intelectual, de marcas, de registros
mobiliarios, así como a entidades del sector financiero para que informen sobre
la existencia o no de bienes o derechos a favor del deudor. Si dentro del mes
siguiente de enviada la solicitud a la entidad de registro o financiera
respectiva, la Dirección Seccional no recibe respuesta, se entenderá que la
misma es negativa, pudiendo proceder a decretar la remisibilidad de las
obligaciones.
Para los efectos anteriores, serán válidas
las solicitudes que la DIAN remita a los correos electrónicos que las
diferentes entidades han puesto a disposición para recibir notificaciones
judiciales de que trata la Ley 1437 de 2011.
No se requerirá determinar la existencia de
bienes del deudor para decretar la remisibilidad de las obligaciones señaladas
en los incisos tres y cuatro del presente artículo.
Parágrafo transitorio. Los contribuyentes que se acogieron a las normas
que establecieron condiciones especiales de pago de impuestos, tasas y
contribuciones establecidas en leyes anteriores y tienen en sus cuentas saldos
a pagar hasta de 1 UVT por cada obligación que fue objeto de la condición de
pago respectiva, no perderán el beneficio y sus saldos serán suprimidos por la
Dirección Seccional de Impuestos sin requisito alguno; en el caso de los
contribuyentes cuyos saldos asciendan a más de una (1) UVT por cada obligación,
no perderán el beneficio consagrado en la condición especial respectiva si
pagan el mismo dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia
de esta norma".
Artículo
55. Conciliación Contencioso Administrativa Tributaria, Aduanera y
Cambiaria. Reglamentado por el Decreto Nacional 1123 de
2015. Facúltese a la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales para realizar conciliaciones en procesos
contenciosos administrativos, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, de
acuerdo con los siguientes términos y condiciones:
Los contribuyentes, agentes de retención y
responsables de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen
cambiario, que hayan presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, podrán conciliar el
valor de las sanciones e intereses según el caso, discutidos en procesos contra
liquidaciones oficiales, mediante solicitud presentada ante la U.A.E. Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), así:
Por el treinta por ciento (30%) del valor
total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, cuando el
proceso contra una liquidación oficial se encuentre en única o primera
instancia ante un Juzgado Administrativo o Tribunal Administrativo, siempre y
cuando el demandante pague el ciento por ciento (100%) del impuesto en
discusión y el setenta por ciento (70%) del valor total de las sanciones,
intereses y actualización.
Cuando el proceso contra una liquidación oficial
tributaria, y aduanera, se halle en segunda instancia ante el Tribunal
Administrativo o Consejo de Estado según el caso, se podrá solicitar la
conciliación por el veinte por ciento (20%) del valor total de las sanciones,
intereses y actualización según el caso, siempre y cuando el demandante pague
el ciento por ciento (100%) del impuesto en discusión y el ochenta por ciento
(80%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización.
Cuando el acto demandado se trate de una
resolución o acto administrativo mediante el cual se imponga sanción dineraria
de carácter tributario, aduanero o cambiario, en las que no hubiere impuestos o
tributos a discutir, la conciliación operará respecto del cincuenta por ciento
(50%) de las sanciones actualizadas, para lo cual el obligado deberá pagar en
los plazos y términos de esta ley, el cincuenta por ciento (50%) restante de la
sanción actualizada.
En el caso de actos administrativos que
impongan sanciones por concepto de devoluciones o compensaciones improcedentes,
la conciliación operará respecto del cincuenta por ciento (50%) de las
sanciones actualizadas, siempre y cuando el contribuyente pague el cincuenta
por ciento (50%) restante de la sanción actualizada y reintegre las sumas
devueltas o compensadas en exceso y sus respectivos intereses en los plazos y
términos de esta ley.
Para efectos de la aplicación de este
artículo, los contribuyentes, agentes de retención, responsables y usuarios
aduaneros o cambiarios, según se trate, deberán cumplir con los siguientes
requisitos y condiciones:
1. Haber presentado la demanda antes de la
entrada en vigencia de esta ley.
2. Que la demanda haya sido admitida antes de
la presentación de la solicitud de conciliación ante la Administración.
3. Que no exista sentencia o decisión
judicial en firme que le ponga fin al respectivo proceso judicial.
4. Adjuntar la prueba del pago, de las
obligaciones objeto de conciliación de acuerdo con lo indicado en los incisos
anteriores.
5. Aportar la prueba del pago de la
liquidación privada del impuesto o tributo objeto de conciliación
correspondiente al año gravable 2014, siempre que hubiere lugar al pago de
dicho impuesto.
6. Que la solicitud de conciliación sea
presentada ante la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales UAE-DIAN hasta el día 30 de septiembre de 2015.
El acto o documento que dé lugar a la
conciliación deberá suscribirse a más tardar el día 30 de octubre de 2015 y
presentarse por cualquiera de las partes para su aprobación ante el juez
administrativo o ante la respectiva corporación de lo
contencioso-administrativo, según el caso, dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes a su suscripción, demostrando el cumplimiento de los requisitos
legales.
La sentencia o auto que apruebe la
conciliación prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los
artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y hará tránsito a
cosa juzgada.
Lo no previsto en esta disposición se
regulará conforme a lo dispuesto en la Ley 446 de 1998 y el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con excepción de las normas
que le sean contrarias.
Parágrafo 1°. La conciliación podrá ser solicitada por
aquellos que tengan la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado.
Parágrafo 2°. No podrán acceder a los beneficios de que
trata el presente artículo los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con
fundamento en el artículo 7° de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1° de la Ley 1175 de 2007, el artículo 48 de la Ley 1430 de 2010, y los artículos 147, 148 y 149 de
Ley 1607 de 2012, que a la entrada en vigencia de la
presente ley se encuentren en mora por las obligaciones contenidas en los
mismos.
Parágrafo 3°. En materia aduanera, la conciliación prevista
en este artículo no aplicará en relación con los actos de definición de la
situación jurídica de las mercancías.
Parágrafo 4°. Los procesos que se encuentren surtiendo
recurso de súplica o de revisión ante el Consejo de Estado no serán objeto de
la conciliación prevista en este artículo.
Parágrafo 5°. Facúltese a la U.A.E. Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales para crear Comités de Conciliación Seccionales en las
Direcciones Seccionales de Impuestos y Aduanas Nacionales para el trámite y
suscripción, si hay lugar a ello, de las solicitudes de conciliación de que
trata el presente artículo, presentadas por los contribuyentes, usuarios
aduaneros y/o cambiarios de su jurisdicción.
Parágrafo 6°. Facúltese a los entes territoriales para
realizar conciliaciones en procesos contenciosos administrativos en materia
tributaria de acuerdo con su competencia.
Parágrafo 7°. La Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) podrá
conciliar las sanciones e intereses discutidos con ocasión de la expedición de
los actos proferidos en el proceso de determinación o sancionatorios, en los
mismos términos señalados en esta disposición hasta el 30 de junio de 2015; el
acto o documento que dé lugar a la conciliación deberá suscribirse a más tardar
el día 30 de julio de 2015.
Esta disposición no será aplicable a los
intereses generados con ocasión a la determinación de los aportes del Sistema
General de Pensiones.
Parágrafo 8°. El término previsto en el presente artículo
no aplicará para los contribuyentes que se encuentren en liquidación forzosa
administrativa ante una Superintendencia, o en liquidación judicial los cuales
podrán acogerse a esta facilidad por el término que dure la liquidación.
Artículo
56. Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos
tributarios, aduaneros y cambiarios. Reglamentado por el Decreto Nacional 1123 de
2015. Facúltese a la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales para terminar por mutuo acuerdo los procesos
administrativos, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, de acuerdo con
los siguientes términos y condiciones:
Los contribuyentes, agentes de retención y
responsables de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen
cambiario a quienes se les haya notificado antes de la entrada en vigencia de
esta ley, requerimiento especial, liquidación oficial, resolución del recurso
de reconsideración o resolución sanción, podrán transar con la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, hasta el día 30 de octubre de 2015, el valor
total de las sanciones, intereses y actualización, según el caso, siempre y
cuando el contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero,
corrija su declaración privada y pague el ciento por ciento (100%) del impuesto
o tributo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado.
Cuando se trate de pliegos de cargos y
resoluciones mediante las cuales se impongan sanciones dinerarias, en las que
no hubiere impuestos o tributos aduaneros en discusión, la transacción operará
respecto del cincuenta por ciento (50%) de las sanciones actualizadas, para lo
cual el obligado deberá pagar en los plazos y términos de esta ley, el
cincuenta por ciento (50%) de la sanción actualizada.
En el caso de los pliegos de cargos por no
declarar, las resoluciones que imponen la sanción por no declarar, y las
resoluciones que fallan los respectivos recursos, la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN) podrá transar el setenta por ciento (70%) del valor
de la sanción e intereses, siempre y cuando el contribuyente presente la
declaración correspondiente al impuesto o tributo objeto de la sanción y pague
el ciento por ciento (100%) de la totalidad del impuesto o tributo a cargo y el
treinta por ciento (30%) de las sanciones e intereses. Para tales efectos, los
contribuyentes, agentes de retención, responsables y usuarios aduaneros deberán
adjuntar la prueba del pago de la liquidación(es) privada(s) del impuesto
objeto de la transacción correspondiente al año gravable de 2014, siempre que
hubiere lugar al pago de dicho(s) impuesto(s); la prueba del pago de la
liquidación privada de los impuestos y retenciones correspondientes al período
materia de discusión a los que hubiere lugar.
En el caso de actos administrativos que
impongan sanciones por concepto de devoluciones o compensaciones improcedentes,
la transacción operará respecto del setenta por ciento (70%) de las sanciones
actualizadas, siempre y cuando el contribuyente pague el treinta por ciento
(30%) restante de la sanción actualizada y reintegre las sumas devueltas o
compensadas en exceso y sus respectivos intereses en los plazos y términos de
esta ley.
La terminación por mutuo acuerdo que pone fin
a la actuación administrativa tributaria, aduanera o cambiaria prestará mérito
ejecutivo, de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y829 del Estatuto Tributario, y con su
cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las
sumas en discusión.
Los términos de corrección previstos en los
artículos 588, 709 y 713 del Estatuto Tributario se extenderán temporalmente,
con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición.
Parágrafo 1°. La terminación por mutuo acuerdo podrá ser
solicitada por aquellos que tengan la calidad de deudores solidarios o garantes
del obligado.
Parágrafo 2°. No podrán acceder a los beneficios de que
trata el presente artículo los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con
fundamento en el artículo 7° de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1° de la Ley 1175 de 2007, el artículo 48 de la Ley 1430 de 2010, los artículos 147, 148 y 149 de
Ley 1607 de 2012, que a la entrada en vigencia de la
presente ley se encuentren en mora por las obligaciones contenidas en los
mismos.
Parágrafo 3°. En materia aduanera, la transacción prevista
en este artículo no aplicará en relación con los actos de definición de la
situación jurídica de las mercancías.
Parágrafo 4°. Los contribuyentes, agentes de retención y
responsables de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen
cambiario, que no hayan sido notificados de requerimiento especial o de
emplazamiento para declarar, que voluntariamente acudan ante la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales hasta el veintisiete (27) de febrero de 2015,
serán beneficiarios de transar el valor total de las sanciones, intereses y
actualización según el caso, siempre y cuando el contribuyente o el
responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija o presente su
declaración privada y pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo.
Parágrafo 5°. Facúltese a los entes territoriales para
realizar terminaciones por mutuo acuerdo de los procesos administrativos
tributarios, de acuerdo con su competencia.
Parágrafo 6°. La Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) podrá
transar las sanciones e intereses derivados de los procesos administrativos de
determinación o sancionatorios de su competencia, en los mismos términos
señalados en esta disposición, hasta el 30 de junio de 2015.
Esta disposición no será aplicable a los
intereses generados con ocasión a la determinación de los aportes del Sistema
General de Pensiones.
Parágrafo 7°. El término previsto en el presente artículo
no aplicará para los contribuyentes que se encuentren en liquidación forzosa
administrativa ante una Superintendencia, o en liquidación judicial los cuales
podrán acogerse a esta facilidad por el término que dure la liquidación.
Artículo 57. Condición
especial para el pago de impuestos, tasas y contribuciones, tributos aduaneros
y sanciones. Reglamentado por el Decreto Nacional 1123 de
2015. Dentro de los diez (10)
meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, los sujetos
pasivos, contribuyentes o responsables de los impuestos, tasas y
contribuciones, quienes hayan sido objeto de sanciones tributarias, aduaneras o
cambiarias, que sean administradas por las entidades con facultades para
recaudar rentas, tasas, contribuciones o sanciones del nivel nacional, que se
encuentren en mora por obligaciones correspondientes a los períodos gravables o
años 2012 y anteriores, tendrán derecho a solicitar, únicamente en relación con
las obligaciones causadas durante dichos períodos gravables o años, la
siguiente condición especial de pago:
1. Si se produce el pago total de la
obligación principal hasta el 31 de mayo de 2015, los intereses y las sanciones
actualizadas se reducirán en un ochenta por ciento (80%).
2. Si se produce el pago total de la
obligación principal después del 31 de mayo y hasta la vigencia de la condición
especial de pago, los intereses y las sanciones actualizadas se reducirán en un
sesenta por ciento (60%).
Cuando se trate de una resolución o acto
administrativo mediante el cual se imponga sanción dineraria de carácter
tributario, aduanero o cambiario, la presente condición especial de pago
aplicará respecto de las obligaciones o sanciones exigibles desde el año 2012 o
anteriores, siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
1. Si se produce el pago de la sanción hasta
el 31 de mayo de 2015, la sanción actualizada se reducirá en el cincuenta por
ciento (50%), debiendo pagar el cincuenta por ciento (50%) restante de la
sanción actualizada.
2. Si se produce el pago de la sanción
después del 31 de mayo de 2015 y hasta la vigencia de la condición especial de
pago, la sanción actualizada se reducirá en el treinta por ciento (30%),
debiendo pagar el setenta por ciento (70%) de la misma.
Cuando se trate de una resolución o acto
administrativo mediante el cual se imponga sanción por rechazo o disminución de
pérdidas fiscales, la presente condición especial de pago aplicará respecto de
las obligaciones o sanciones exigibles desde el año 2012 o anteriores, siempre
que se cumplan las siguientes condiciones:
1. Si se produce el pago de la sanción hasta
el 31 de mayo de 2015, la sanción actualizada se reducirá en el cincuenta por
ciento (50%) debiendo pagar el cincuenta por ciento (50%) restante de la
sanción actualizada.
2. Si se produce el pago de la sanción
después del 31 de mayo de 2015 y hasta la vigencia de la condición especial de
pago, la sanción actualizada se reducirá en el treinta por ciento (30%)
debiendo pagar el setenta por ciento (70%) de la misma.
Parágrafo 1°. A los responsables del impuesto sobre las
ventas y agentes de retención en la fuente por los años 2012 y anteriores que
se acojan a lo dispuesto en este artículo, se les extinguirá la acción penal,
para lo cual deberán acreditar ante la autoridad judicial competente el pago a
que se refiere la presente disposición.
Parágrafo 2°. Este beneficio también es aplicable a los
contribuyentes que hayan omitido el deber de declarar los impuestos
administrados por la UAE-DIAN por los años gravables de 2012 y anteriores,
quienes podrán presentar dichas declaraciones liquidando la correspondiente
sanción por extemporaneidad reducida al veinte por ciento (20%), siempre que
acrediten el pago del impuesto a cargo sin intereses y el valor de la sanción
reducida y presenten la declaración con pago hasta la vigencia de la condición
especial de pago prevista en esta ley.
Parágrafo 3°. Corregido por el art. 4, Decreto
Nacional 1050 de 2015.
Este beneficio también es aplicable a los agentes de retención que hasta el 30
de octubre de 2015, presenten declaraciones de retención en la fuente en
relación con períodos gravables anteriores al 1° de enero de 2015, sobre los
cuales se haya configurado la ineficiencia consagrada en el artículo580-1 del Estatuto Tributario, quienes no estarán
obligados a liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad ni los intereses de
mora.
Los valores consignados a partir de la
vigencia de la Ley 1430 de 2010, sobre las declaraciones de retención
en la fuente ineficaces, en virtud de lo previsto en este artículo, se
imputarán de manera automática y directa al impuesto y período gravable de la
declaración de retención en la fuente que se considera ineficaz, siempre que el
agente de retención presente en debida forma la respectiva declaración de
retención en la fuente, de conformidad con lo previsto en el inciso anterior y
pague la diferencia, de haber lugar a ella.
Lo dispuesto en este parágrafo aplica también
para los agentes retenedores titulares de saldos a favor igual o superior a
ochenta y dos mil (82.000) UVT con solicitudes de compensación radicadas a
partir de la vigencia de la Ley 1430 de 2010, cuando el saldo a favor haya sido
modificado por la administración tributaria o por el contribuyente o
responsable.
Parágrafo 4°. No podrán acceder a los beneficios de que
trata el presente artículo los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con
fundamento en el artículo 7° de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1° de la Ley 1175 de 2007 y el artículo 48 de la Ley 1430 de 2010 y artículos 147, 148 y 149 de la
Ley 1607 de 2012, que a la entrada en vigencia de la
presente ley se encuentren en mora por las obligaciones contenidas en los
mismos.
Parágrafo 5°. Lo dispuesto en el anterior parágrafo no se
aplicará a los sujetos pasivos, contribuyentes, responsables y agentes de
retención que a la entrada en vigencia de la presente ley, hubieren sido
admitidos en procesos de reorganización empresarial o en procesos de
liquidación judicial de conformidad con lo establecido en la Ley 1116 de 2006, ni a los demás sujetos pasivos,
contribuyentes, responsables y agentes de retención que a la fecha de entrada
en vigencia de esta ley, hubieran sido admitidos en los procesos de
reestructuración regulados por la Ley 550 de 1999, la Ley 1066 de 2006 y por los Convenios de Desempeño.
Parágrafo 6°. Los sujetos pasivos, contribuyentes o
responsables de los impuestos, tasas y contribuciones de carácter territorial
podrán solicitar al respectivo ente territorial, la aplicación del presente
artículo, en relación con las obligaciones de su competencia.
Parágrafo 7°. Facúltese a los entes territoriales para
aplicar condiciones especiales para el pago de impuestos, de acuerdo con su
competencia.
Parágrafo 8°. El término previsto en el presente artículo
no aplicará para los contribuyentes que se encuentren en liquidación forzosa
administrativa ante una Superintendencia, o en liquidación judicial los cuales
podrán acogerse a esta facilidad por el término que dure la liquidación.
Artículo 58. Condición especial
para el pago de impuestos, tasas y contribuciones a cargo de los
municipios. Reglamentado por el Decreto Nacional 1123 de
2015. Dentro
de los diez (10) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley,
los municipios que se encuentren en mora por obligaciones correspondientes a
impuestos, tasas y contribuciones, administrados por las entidades con
facultades para recaudar rentas, tasas o contribuciones del nivel nacional,
correspondientes a los períodos gravables 2012 y anteriores, tendrán derecho a
solicitar, únicamente con relación a las obligaciones causadas durante dichos
períodos gravables, la siguiente condición especial de pago:
1. Si el pago total de la obligación
principal se produce de contado, por cada período, se reducirán al cien por
ciento (100%) del valor de los intereses de mora causados hasta la fecha del
correspondiente pago y de las sanciones generadas. Para tal efecto, el pago
deberá realizarse dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la
presente ley.
2. Si se suscribe un acuerdo de pago sobre el
total de la obligación principal más los intereses y las sanciones
actualizadas, por cada concepto y período se reducirán hasta el noventa por
ciento (90%) del valor de los intereses de mora causados hasta la fecha del
correspondiente pago y de las sanciones generadas, siempre y cuando el
municipio se comprometa a pagar el valor del capital correspondiente en un
máximo de dos vigencias fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres vigencias
fiscales si se trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª
categorías. En el acuerdo de pago el municipio podrá pignorar recursos del
Sistema General de Participaciones, propósito general, u ofrecer una garantía
equivalente.
Parágrafo 1º. A los procesos de cobro coactivo por obligaciones
tributarias de los municipios que se suspendieron en virtud de lo dispuesto en
el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley1551 de 2012, les aplicará la condición especial
para el pago de impuestos, tasas y contribuciones de que trata el presente
artículo.
Parágrafo 2º. Lo dispuesto en el parágrafo transitorio de
la Ley 1551 de 2012 aplica también para los procesos de
la jurisdicción coactiva que adelanta la Unidad Administrativa Especial
UAE-DIAN.
Artículo 59. Saneamiento contable. Modificado por el art. 261, Ley 1753 de 2015. Las entidades públicas adelantarán, en un plazo
de cuatro (4) años contados a partir de la vigencia de la presente ley, las
gestiones administrativas necesarias para depurar la información contable de
las obligaciones, de manera que en los estados financieros se revele en forma
fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial de la entidad.
Para el efecto, deberá establecerse la
existencia real de bienes, derechos y obligaciones, que afectan su patrimonio,
depurando y castigando los valores que presentan un estado de cobranza o pago
incierto, para proceder, si fuere el caso, a su eliminación o incorporación de
conformidad con los lineamientos de la presente ley.
Para tal efecto la entidad depurará los
valores contables, cuando corresponda a alguna de las siguientes condiciones:
a) Los valores que afectan la situación
patrimonial y no representan derechos, bienes u obligaciones ciertos para la entidad;
b) Los derechos u obligaciones que no
obstante su existencia no es posible ejercerlos por jurisdicción coactiva;
c) Que correspondan a derechos u obligaciones
con una antigüedad tal que no es posible ejercer su exigibilidad, por cuanto
operan los fenómenos de prescripción o caducidad;
d) Los derechos u obligaciones que carecen de
documentos soporte idóneo que permitan adelantar los procedimientos pertinentes
para su cobro o pago;
e) Cuando no haya sido posible legalmente
imputarle a persona alguna el valor por pérdida de los bienes o derechos;
f) Cuando evaluada y establecida la relación
costo beneficio resulte más oneroso adelantar el proceso de que se trate.
Artículo 60. Carrera
específica de la DIAN. Para
garantizar que la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se
fortalezca administrativamente y cuente con el personal suficiente para el
cumplimento de lo dispuesto en la presente ley, la Comisión Nacional del
Servicio Civil dará prioridad a los procesos de selección que se convoquen para
la provisión definitiva de los empleos pertenecientes al Sistema Específico de
Carrera que rige en la DIAN. La vigencia de las listas de elegibles que se
conformen será de dos (2) años, y si la convocatoria así lo determina, una vez
provistos los empleos ofertados las listas podrán ser utilizadas para proveer
en estricto orden de mérito empleos iguales o equivalentes a los convocados;
entre tanto, las vacantes podrán ser provistas mediante la figura del encargo y
del nombramiento en provisionalidad, sin sujeción al término fijado por las
disposiciones que regulan la materia.
Artículo 61. Modifíquese el artículo 17 de la Ley 1558 de 2012, el cual quedará así:
"Impuesto de timbre para inversión
social. El
Gobierno nacional deberá prioritariamente destinar anualmente hasta el 70% del
recaudo del impuesto de timbre creado por el numeral 2 literal d), último
inciso del artículo 14 de la Ley 2ª de 1976, para que a través del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo desarrollen programas de inversión social a
través de proyectos de competitividad turística, para las comunidades en
condición de vulnerabilidad, los cuales incluyen infraestructura turística,
debiendo hacer para el efecto las apropiaciones presupuestales
correspondientes".
Artículo 62. Modifíquese el parágrafo 3° del artículo 118-1 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Parágrafo
3°. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará a los contribuyentes
del impuesto sobre la renta y complementarios que estén sometidos a inspección
y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, ni a los que
realicen actividades de factoring, en los términos del Decreto número 2669 de
2012".
Artículo 63. Adiciónese el artículo 408 del Estatuto Tributario con el
siguiente inciso:
"Los pagos o abonos en
cuenta por concepto de rendimientos financieros o intereses, realizados a
personas no residentes o no domiciliadas en el país, originados en créditos o
valores de contenido crediticio, por término igual o superior a ocho (8) años,
destinados a la financiación de proyectos de infraestructura bajo el esquema de
Asociaciones Público Privadas en el marco de la Ley 1508 de 2012, estarán
sujetos a una tarifa de retención en la fuente del cinco por ciento (5%) del
valor del pago o abono en cuenta".
Artículo 64. Modifíquese el inciso tercero del literal d) del artículo 420 del Estatuto Tributario, el cual
quedará así:
"La base gravable
estará constituida por el valor de la apuesta, del documento, formulario,
boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. En el
caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, la
base gravable mensual está constituida por el valor correspondiente a 20
Unidades de Valor Tributario (UVT) y la de las mesas de juegos estará
constituida por el valor correspondiente a 290 Unidades de Valor
Tributario (UVT). En el caso de los juegos de bingos, la base gravable mensual
está constituida por el valor correspondiente a 3 Unidades de Valor Tributario
(UVT) por cada silla".
Artículo 65. Adiciónese el segundo inciso al literal c) del artículo 428 del Estatuto Tributario, el
cual quedará así:
"Tratándose de
franquicias establecidas para vehículos de acuerdo con las disposiciones
legales sobre reciprocidad diplomática, el beneficio es personal e
intransferible dentro del año siguiente a su importación. En el evento en que
se transfiera antes del término aquí establecido, el impuesto sobre las ventas
se causa y debe pagarse junto con los intereses moratorios a que haya lugar,
calculados de acuerdo con el artículo 634 de este Estatuto, incrementados en un
50%".
Artículo 66. Adiciónese un parágrafo al artículo 32-1 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Parágrafo. El ajuste por diferencia en cambio de las inversiones en moneda
extranjera, en acciones o participaciones en sociedades extranjeras, que
constituyan activos fijos para el contribuyente solamente constituirá ingreso,
costo o gasto en el momento de la enajenación, a cualquier título, o de la liquidación
de la inversión".
Artículo 67. Adiciónese el artículo 258-1 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 258-1. Las personas jurídicas y sus asimiladas tendrán derecho a descontar del
impuesto sobre la renta a su cargo, dos (2) puntos del impuesto sobre las
ventas pagado en la adquisición o importación de bienes de capital gravados a
la tarifa general de impuesto sobre las ventas, en la declaración de renta y
complementarios correspondiente al año en que se haya realizado su adquisición
o importación.
Se entiende como bienes de capital para
efectos del presente inciso, aquellos bienes tangibles depreciables que no se
enajenen en el giro ordinario del negocio, utilizados para la producción de
bienes o servicios y que a diferencia de las materias primas e insumos no se
incorporan a los bienes finales producidos ni se transforman en el proceso
productivo, excepto por el desgaste propio de su utilización. En esta medida,
entre otros, se consideran bienes de capital la maquinaria y equipo, los
equipos de informática, de comunicaciones y de transporte, cargue y descargue;
adquiridos para la producción industrial y agropecuaria y para la prestación de
servicios.
Si tales bienes se enajenan antes de haber
transcurrido el respectivo tiempo de vida útil señalado por el reglamento
tributario, contado desde la fecha de adquisición o nacionalización, el
contribuyente deberá adicionar al impuesto neto de renta correspondiente al año
gravable de enajenación la parte del valor del impuesto sobre las ventas que
hubiere descontado, proporcional a los años o fracción de año que resten del
respectivo tiempo de vida útil probable; en este último caso, la fracción de
año se tomará como año completo.
En el caso de la adquisición de bienes de
capital gravados con impuesto sobre las ventas por medio del sistema de
arrendamiento financiero (leasing) que tengan el tratamiento señalado en el
numeral 2 del artículo 127-1 de este Estatuto, se requiere que se haya pactado
una opción de compra irrevocable en el respectivo contrato, a fin de que el
arrendatario tenga derecho al descuento considerado en el presente artículo. En
el evento en el cual la opción de compra no sea ejercida por el comprador, se
aplicará el tratamiento descrito en el inciso anterior".
Artículo 68. Modifíquese el artículo 258-2 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
"Artículo 258-2.
Descuento por impuesto sobre las ventas pagado en la adquisición e importación
de maquinaria pesada para industrias básicas. El impuesto sobre las ventas que se cause en la adquisición o en la
importación de maquinaria pesada para industrias básicas, deberá liquidarse y
pagarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 429 del Estatuto Tributario.
Cuando la maquinaria importada tenga un valor
CIF superior a quinientos mil dólares (US$500.000.00), el pago del impuesto
sobre las ventas podrá realizarse de la siguiente manera: 40% con la
declaración de importación y el saldo en dos (2) cuotas iguales dentro de los
dos años siguientes. Para el pago de dicho saldo, el importador deberá
suscribir acuerdo de pago ante la Administración de Impuestos y Aduanas
respectiva, en la forma y dentro de los plazos que establezca el Gobierno
nacional.
El valor del impuesto sobre las ventas pagado
por la adquisición o importación, podrá descontarse del impuesto sobre la renta
a su cargo, correspondiente al período gravable en el cual se haya efectuado el
pago y en los períodos siguientes.
Son industrias básicas las de minería,
hidrocarburos, química pesada, siderurgia, metalurgia extractiva, generación y
transmisión de energía eléctrica, y obtención, purificación y conducción de
óxido de hidrógeno.
Sin perjuicio de lo contemplado en los
numerales anteriores para el caso de las importaciones temporales de largo
plazo el impuesto sobre las ventas susceptible de ser solicitado como
descuento, es aquel efectivamente pagado por el contribuyente al momento de la
nacionalización o cambio de la modalidad de importación en el periodo o año
gravable correspondiente.
Parágrafo 1°. En el caso en que los bienes que originaron el
descuento establecido en el presente artículo se enajenen antes de haber
transcurrido el respectivo tiempo de vida útil señalado en las normas vigentes,
desde la fecha de adquisición o nacionalización, el contribuyente deberá
adicionar al impuesto neto de renta correspondiente al año gravable de
enajenación, la parte del valor del impuesto sobre las ventas que hubiere
descontado, proporcional a los años o fracción de año que resten del respectivo
tiempo de vida útil probable. En este caso, la fracción de año se tomará como
año completo.
Parágrafo 2°. A la maquinaria que haya ingresado al país con
anterioridad a la vigencia de la Ley 223 de 1995, con base en las modalidades ‘Plan
Vallejo’ o importaciones temporales de largo plazo, se aplicarán las normas en
materia del Impuesto sobre las Ventas vigentes al momento de su introducción al
territorio nacional".
Artículo
69. Contribución parafiscal a combustible. Créase el "Diferencial de Participación" como
contribución parafiscal, del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles
para atenuar las fluctuaciones de los precios de los combustibles, de conformidad
con las Leyes 1151 de 2007 y 1450 de 2011.
El Ministerio de Minas ejercerá las funciones
de control, gestión, fiscalización, liquidación, determinación, discusión y
cobro del Diferencial de Participación.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-585 de 2015.
Artículo
70. Elementos de la Contribución "Diferencial
de Participación".
1.
Hecho generador: Corregido por el art. 5, Decreto Nacional 1050
de 2015. Es el
hecho generado del impuesto nacional a la gasolina y ACPM establecido en el
artículo 43 de la presente ley.
El diferencial se causará cuando el precio de
paridad internacional, para el día en que el refinador y/o importador de
combustible realice el hecho generador, sea inferior al precio de referencia.
2. Base gravable: Resulta de multiplicar la
diferencia entre el precio de referencia y el precio de paridad internacional,
cuando esta sea positiva, por el volumen de combustible reportado en el momento
de venta, retiro o importación; se aplicarán las siguientes definiciones:
a) Volumen de combustible: Volumen de gasolina
motor corriente nacional o importada y el ACPM nacional o importado reportado
por el refinador y/o importador de combustible;
b) Precio de referencia: Ingreso al productor
y es la remuneración a refinadores e importadores por galón de combustible gasolina
motor corriente y/o ACPM para el mercado nacional. Este precio se fijará por el
Ministerio de Minas, de acuerdo con la metodología que defina el reglamento.
3. Tarifa: Ciento por ciento (100%) de la
base gravable.
4.
Sujeto Pasivo: Corregido por el art. 5, Decreto Nacional 1050
de 2015. Es el
sujeto pasivo al que se refiere el artículo 43 de la presente ley.
5. Periodo y pago: El Ministerio de Minas
calculará y liquidará el diferencial, de acuerdo con el reglamento,
trimestralmente. El pago, lo harán los responsables de la contribución, a favor
del Tesoro Nacional, dentro de los 15 días calendario siguientes a la
notificación que realice el Ministerio de Minas sobre el cálculo del
diferencial.
NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-585 de 2015.
Artículo 71. A partir del 1° de enero de 2015, la Nación
asumirá la financiación de las obligaciones que tenga o llegue a tener la Caja
de Previsión Social de Comunicaciones, derivadas de la administración de
pensiones y de su condición de empleador.
Artículo 72. Modifíquese el parágrafo transitorio del artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, el
cual dispondrá:
Parágrafo transitorio. Para el período gravable 2015 el punto adicional de
que trata el parágrafo transitorio del artículo 23, se distribuirá así:
cuarenta por ciento (40%) para financiar las instituciones de educación
superior públicas y sesenta por ciento (60%) para la nivelación de la UPC del
régimen subsidiado en salud. Los recursos de que trata este parágrafo serán
presupuestados en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
transferidos a las entidades ejecutoras. El Gobierno nacional reglamentará los
criterios para la asignación y distribución de que trata este parágrafo.
Para lo anterior se adelantarán los ajustes
correspondientes, de conformidad con la normatividad presupuestal dispuesta en
el Estatuto Orgánico del Presupuesto y las Disposiciones Generales del
Presupuesto General de la Nación.
Artículo 73. En desarrollo de la obligación de la transparencia e información
que tienen todas las entidades públicas, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) deberán:
1. Presentar en el Marco Fiscal de Mediano
Plazo la totalidad de los beneficios tributarios y su costo fiscal, desagregado
por sectores y subsectores económicos y por tipo de contribuyente.
2. Incluir en la presentación del Presupuesto
General de la Nación de cada año el cálculo del costo fiscal de los beneficios
tributarios.
Artículo 74. Facúltese al Gobierno nacional para que,
antes de 3 meses, reglamente con base en la norma constitucional la
distribución del recaudo del impuesto correspondiente al consumo de cigarrillos
y tabaco elaborado de origen nacional y extranjero que se genere en el
departamento de Cundinamarca, incluido el Distrito Capital.
CAPÍTULO
VIII
Financiación
del monto de los gastos de la vigencia 2015
Artículo
75. En cumplimiento de lo establecido en el
artículo 347 de la Constitución Política, los recaudos que
se efectúen durante la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero al 31
de diciembre de 2015 con ocasión de la creación de las nuevas rentas o a la
modificación de las existentes realizadas mediante la presente ley, por la suma
de doce billones quinientos mil millones de pesos ($12.500.000.000.000) moneda
legal, se entienden incorporados al presupuesto de rentas y recursos de capital
de dicha vigencia, con el objeto de equilibrar el presupuesto de ingresos con
el de gastos.
Con los anteriores recursos el presupuesto de
rentas y recursos de capital del Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal
del 1° de enero al 31 de diciembre de 2015, se fija en la suma de doscientos
dieciséis billones ciento cincuenta y ocho mil sesenta y tres millones
cuatrocientos treinta mil trescientos ocho pesos ($216.158.063.430.308) moneda
legal.
Artículo 76. Con los recursos provenientes de la presente
ley, se financiarán, durante la vigencia fiscal de 2015, los subsidios de que
trata el presente artículo, que fueron prorrogados por el artículo 3° de la
Ley 1117 de 2006, prorrogados a su vez por el artículo
1° de la ley 1428 de 2010.
La aplicación de subsidios al costo de
prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica y de gas
combustible para uso domiciliario distribuido por red de tuberías de los
usuarios pertenecientes a los estratos socioeconómicos 1 y 2 a partir del mes
de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015, deberá hacerse de tal forma
que el incremento tarifario a estos usuarios en relación con sus consumos
básicos o de subsistencia corresponda en cada mes como máximo a la variación
del Índice de Precios al Consumidor; sin embargo, en ningún caso el porcentaje
del subsidio será superior al 60% del costo de la prestación del servicio para
el estrato 1 y al 50% de este para el estrato 2.
Los porcentajes máximos establecidos en el
presente artículo no aplicarán para el servicio de energía eléctrica de las
zonas no interconectadas.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas
(CREG) ajustará la regulación para incorporar lo dispuesto en este artículo.
Este subsidio también podrá ser cubierto con recursos de los Fondos de
Solidaridad, aportes de la Nación y/o de las entidades territoriales.
Parágrafo. En los servicios públicos domiciliarios de
energía y gas combustible por red de tuberías, se mantendrá en el régimen
establecido en la Ley 142 de 1994 para la aplicación del subsidio del
estrato 3.
Artículo
77. Vigencia y derogatorias. La
presente ley rige a partir de su promulgación, deroga los artículos 498-1 y 850-1 del Estatuto Tributario, y las demás disposiciones que le sean
contrarias.”
1. LA DEMANDA
Los ciudadanos Fernando Araujo Rumié,
Pierre Eugenio García, Ernesto Macías Tovar, Alfredo Ramos Maya e Iván Duque
Márquez consideran que el legislador, al expedir la Ley 1739 de 2014,
incurrió en vicios formales durante el trámite legislativo al desconocer los
artículos 1[1],
2[2],
157,[3] 158[4],
y 163[5] de
la Carta Política.
Igualmente, señalan que al tramitar y expedir la
Ley 1739 de 2014 se incurrieron en vicios de fondo al no observar el contenido
de los artículos 6[6],
154[7]
y 347[8] de
la Constitución.
1.1. ANTECEDENTES DE
LA LEY 1739 DE 2014
Antes de explicar sus argumentos, los accionantes
hacen una presentación de los antecedentes normativos y políticos de la Ley
1739 de 2014. Al respecto, indican que el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia del año 2015 fue presentado por el Gobierno dentro del
término legal y aprobado el 16 de octubre de 2014.
El presupuesto aprobado, establece un monto total
de gastos de $216.5 billones de pesos, lo que implica un aumento de 6.5% con
deuda y 4.1% sin deuda con respecto al anterior. Para explicar lo indicado,
anexan el siguiente cuadro:
No obstante, este presupuesto presenta un déficit
equivalente a la suma de $12.5 billones de pesos, los cuales serían
financiados, de conformidad con el artículo 347 Superior, a través de un
proyecto de ley para tal objetivo, anunciado en el mensaje de urgencia
presidencial para el Presupuesto General de la Nación.[9]
En tal virtud, el Gobierno radicó el 3 de octubre
un proyecto para financiar el presupuesto, el cual dio origen a la Ley 1739 de
2014. Por lo tanto, expresan que “desde un principio del trámite del
proyecto de ley mencionado hasta su final, el Gobierno Nacional se amparó en la
facultad legislativa establecida en el Artículo 347 de la CP para presentar una
Ley de Financiamiento, que se materializó en la Ley 1739 de 2014”.
1.2. CARGOS
PRESENTADOS POR VICIOS DE FONDO
1.2.1. PRIMERO:
DESCONOCIMIENTO DEL ARTÍCULO 347 DE LA CONSTITUCIÓN
Para los accionantes, el Gobierno Nacional excedió
la facultad legislativa prevista en el artículo 347 de la Constitución al
presentar un proyecto de ley para financiar el Presupuesto General de la Nación
para el año 2015 que excedía en cuantía y tiempo el desbalance presupuestal
para dicha vigencia.
Alegan los demandantes, que a pesar de que la Ley
estudiada fue presentada por el Gobierno Nacional como una Ley de
Financiamiento sustentada en la facultad legislativa del artículo 347 Superior,
su título, contenido y finalidad, deja entrever que se trata de una ley de
naturaleza tributaria, y por ello, debió respetar el trámite legislativo
determinado por la Carta. De esta manera, consideran que no existe “sustento
jurídico alguno para que el Gobierno Nacional, junto con el Congreso de la
República, surtiera el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014 bajo los
parámetros de una Ley de financiamiento, debido a que su contenido material no
obedece a financiar el PNG del año 2015, en sentido estricto”.
Igualmente, sostienen que el artículo 347 Superior
limita el alcance de los efectos jurídicos del proyecto de ley que deberá
presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República para financiar un
presupuesto desbalanceado, puesto que la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes deben ser por el tiempo de la vigencia
desfinanciada y hasta por el monto de los gastos contemplados.
Manifiestan que si se hace una interpretación
exegética, sistemática y finalista de la Constitución y de la Ley Orgánica del
Presupuesto, “es evidente la obligación de que el Gobierno ante un
presupuesto desbalanceado, presente una nueva ley a las comisiones conjuntas
para estrictamente financiar los gastos incluidos o contemplados en el PGN (el
cual se entiende como límite material) y que las modificaciones o las
creaciones de nuevas rentas no podrán exceder el principio de anualidad que
rige los ingresos y gastos del PGN (lo que se entendería como un límite
temporal).”
En ese sentido, el proyecto presentado, dicen,
excede los límites material y temporal “al pretender una financiación
adicional de $53.1 billones de pesos durante cuatro años y por más de $12.5
billones para el año 2015”.
Por lo anterior, solicitan a la Corte
Constitucional “que se dé cumplimiento al principio de desbalance
presupuestal, debido a que este mandato constitucional (art. 347) limita el
alcance de los efectos jurídicos del proyecto de Ley que deberá presentar
el gobierno Nacional al Congreso de la República para financiar un presupuesto
desbalanceado, puesto que la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes deben ser por el tiempo de la vigencia desfinanciada y hasta por el
monto de los gastos contemplados. Así las cosas, la Ley 1739 de 2014 no
violaría la Constitución si se mantienen los efectos jurídicos de aquellos
artículos que cumplen con la finalidad de balancear el déficit de $12.5
billones de pesos existente en el PGN para el 2015, siempre y cuando no excedan
esta vigencia fiscal. De lo contrario, todo aquel artículo que incumpla con el
principio de Desbalance Presupuestal para el PGN del año 2015 debe ser
entendido como una extralimitación en las facultades constitucionales”.
1.2.2. SEGUNDO:
DESCONOCIMIENTO DEL ARTÍCULO 154 DE LA CONSTITUCIÓN
A juicio de los accionantes, a través de la Ley
1739 de 2014 se realiza una reforma tributaria y por tanto, durante el proceso
legislativo, se “desatendió el trámite especial que deben cursar las
iniciativas de carácter tributario, omitiendo el fin perseguido por el inciso
cuarto del art. 154.”
Al respecto, consideran que “cuando el
legislador se encuentra ante el estudio de un proyecto de ley que se sustenta
en la iniciativa privativa del Gobierno contemplada en el inciso segundo del
artículo 154 de la CP, como puede entenderse la Ley 1739 de 2014 concerniente a
tributos, es menester hacer referencia a la existencia de un trámite
legislativo especial con las siguientes características:
1) El Gobierno
Nacional, bajo la facultad legislativa privativa en dichas materias; es quien
lo radica como autor;
2) El proyecto se
radica ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes;
3) Se remite a la
comisión Tercera Constitucional Permanente de Cámara de Representantes;
4) Se garantiza el
Derecho de participación ciudadana en la configuración legislativa;
5) Surtir el
primer debate ante la Comisión Tercera Constitucional permanente de Cámara de
Representantes;
6) Se remite a la
Secretaría General de la Cámara de Representantes;
7) Surtir el
segundo debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes;
8) Ser remitido a
la Secretaría General del Senado de la República;
9) Se remite a la
Comisión Tercera Constitucional Permanente del Senado de la República;
10) Surtir el
primer debate ante la Comisión Tercera Constitucional permanente del Senado de
la República;
11) Se remite a la
Secretaría General del Senado de la República;
12) Surtir el
segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República;
13) Surtir, si
fuera necesario, el debate de la conciliación:
a) En primer lugar
ante la Plenaria de la Cámara de Representantes;
b) Y en segundo,
ante la Plenaria del Senado de la República;
14) Sanción
presidencial.”
Adicionalmente, consideran que este hecho se agrava
por cuanto la Plenaria del Senado legisló precipitadamente antes de conocer los
intereses de la Plenaria de la Cámara de Representantes, y esta última acogió
la totalidad del texto aprobado por aquella.
Para justificar el argumento, señalan que “una
reforma tributaria se refiere a los cambios que se realicen en el Estatuto
Tributario, es decir, cualquier adenda en uno o varios tributos, que permita al
Estado cubrir sus gastos de funcionamiento e inversión. Por esta razón, la
lógica de hacer una reforma tributaria está sujeta al contexto económico,
social y político de cada país. (…) por el otro lado, el proyecto de ley que
establece el art. 347 de la CP plantea la posibilidad para que el Estado
colombiano pueda presentar un Presupuesto General de la Nación desbalanceado,
es decir, que los gastos proyectados para una vigencia fiscal sean mayores a
sus ingresos, a diferencia de lo que ocurría con anterioridad a la Carta
Política de 1991.”
Por lo tanto, indican que existen diferencias en
cuanto al límite y al contenido de una ley que busca financiar el presupuesto
con una reforma tributaria: en cuanto al límite, la ley de financiamiento debe
responder a un contexto específico (presupuesto desbalanceado) únicamente tiene
como propósito buscar nuevos ingresos para balancear el déficit presupuestal,
en aras de la estabilidad macroeconómica y únicamente por la vigencia fiscal
del presupuesto. Frente al contenido, señalan que se pueden crear o modificar
cualquier tipo de rentas.
Por consiguiente, teniendo en cuenta que el
espíritu de la Ley 1739 de 2014 es el de una reforma tributaria, debió
respetarse el trámite legislativo señalado por la Constitución y el Reglamento
del Congreso. Lo anterior, por cuanto no es posible aceptar que se tuvo en
cuenta el artículo 347 Superior al no tratarse de una ley de financiamiento
sino de una reforma tributaria que debía ajustarse al artículo 154 de la Carta.
1.2.3. TERCERO:
DESCONOCIMIENTO DEL ARTÍCULO 6 DE LA CONSTITUCIÓN
Con relación al artículo 6 Superior,
señalan que la ley desconoce el principio de legalidad por cuanto, al ampararse
en el artículo 347, el Gobierno buscó introducir modificaciones al Estatuto
Tributario para las cuales no estaba facultado. En este orden de ideas, sostienen
los actores que el Gobierno Nacional excedió estos límites “para realizar
una reforma tributaria por más de lo contemplado en hueco fiscal, para gravar
futuras vigencias fiscales y modificar el estatuto tributario con artículos que
no buscan un recaudo para financiar el Presupuesto General de la Nación que no
tienen ninguna relación con el PGN 2015”.
Por lo tanto, consideran que la Ley 1739 de 2014 en
su totalidad, es inexequible ya que desconoce el principio de legalidad “al
pretender inadecuadamente extender la naturaleza y finalidad del artículo 347
de la CP en contra del espíritu de dicha norma”.
1.2.4. En virtud de lo
anterior, consideran que las normas demandadas deben declararse inexequibles,
teniendo en cuenta la afectación de los preceptos constitucionales citados y el
núcleo esencial de los derechos que en ellos se consagran.
1.3. CARGOS
PRESENTADOS POR VICIOS DE TRÁMITE
1.3.1. PRIMERO:
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA:
Consideran que en el presente caso es evidente la
vulneración del principio de unidad de materia contenido en el
artículo 158 de la Constitución, toda vez que durante el trámite del proyecto
de ley se desbordó el objetivo inicial de la ley, cuál era el de financiar el
presupuesto para una determinada vigencia bajo los parámetros del artículo 347
de la Carta Política y se transformó de manera arbitraria en una iniciativa de
las condiciones constitucionales propias del artículo 154 Superior.
Es decir, que a su juicio, “el proyecto que
tenía como fin financiar la ley de rentas y apropiaciones de la Nación para una
determinada vigencia bajo unos límites especiales, se degeneró en una
iniciativa de reforma tributaria la cual puede contener distintos asuntos que
hacen relación con dicha materia, desconociendo así los límites contemplados en
el artículo 347 de la Carta”.
En ese sentido, indican0. que el contenido temático
de la iniciativa carece de conexidad con las disposiciones aprobadas en los
debates de la ley 1739 de 2014 “habida cuenta que la inmutabilidad de una
ley de financiamiento dista jurídicamente de la configuración legislativa de
una reforma tributaria presentada en ejercicio del Artículo 154 de la
constitución, facultad que se abstuvo de ejercer el gobierno durante la
totalidad del trámite legislativo de la ley sub examine”.
1.3.2. SEGUNDO:
DESCONOCIMIENTO DEL ARTÍCULO 163 DE LA CONSTITUCIÓN:
A juicio de los accionantes, se desconoció el artículo
163 de la Carta Política ya que el proyecto de ley carecía de mensaje
de urgencia por parte del Presidente de la República y se tramitó en conjunto
por las cámaras del Congreso.
Estiman que, luego de la designación de los
ponentes en las respectivas comisiones el presidente no radicó, ni presentó ni
publicó mensaje de urgencia, ni insistencia en el trámite especial; de manera
que el legislador, en instancias del primer debate, asumió la existencia tácita
del mensaje de urgencia por considerar que se trataba de la financiación del
déficit de la Ley 1737 de 2014. Con ello, se demuestra que el proyecto de ley
radicado hacía referencia a una ley de financiamiento y no de reforma tributaria.
Por lo anterior, consideran que el legislador
surtió un trámite inconstitucional e ilegal al proyecto de ley que dio origen a
la Ley 1739 de 2014, desconociendo sus facultades legislativas y el reglamento
del Congreso, al adelantar por sesiones conjuntas en trámite especial, una
iniciativa legislativa que carecía de mensaje de urgencia.
1.3.3. TERCERO:
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Afirman los demandantes que la ley acusada vulnera
el Preámbulo y los artículos 1 y 2 de la Constitución. Respecto de la garantía
de la Participación Ciudadana, la cual se ve reflejada en la
posibilidad y oportunidad que a los ciudadanos se les permita presentar sus
observaciones a las iniciativas que se discutirán en las Comisiones y en la publicación
de las mismas.
En tal virtud, indican que durante las sesiones de
los días 11 y 12 de noviembre de 2014, por solicitud de los Congresistas, se
invitó a varios ciudadanos para que presentaran sus comentarios sobre la
iniciativa, entre ellos, al presidente de la Andi, de Fedegán, de Asocaña, de
Fedesarrollo, de Asobancaria, de Acopi, por citar algunos.
Advierten que “entre la sesión en la cual
participaron los ciudadanos dentro del trámite legislativo de la Ley 1739 de
2014 y la radicación del informe de ponencia para primer debate, transcurrió un
término de 13 días (…) y en virtud del art. 232 del Reglamento del Congreso a
los ponentes les asistía la obligación de consignar la totalidad de las
propuestas de los ciudadanos en el informe de ponencia una vez realizado el
respectivo análisis respecto de su relevancia.” En esa medida, afirman que
el legislador al omitir dicha obligación vulneró el principio de participación
ciudadana en el trámite de la Ley 1739 de 2014.
Así las cosas, indican que si bien existió el
espacio y la oportunidad para materializar el principio de participación
ciudadana, “se omitió darle total garantía por medio del cumplimiento
estricto del principio de publicidad, sin siguiera enunciar las razones de su
rechazo en el informe de ponencia para primer debate en virtud de la regla del
art. 232 de la Ley 5 de 1992, impidiendo los propósitos emanados en la
jurisprudencia a los comentarios de los ciudadanos a las iniciativas
legislativas”.
1.3.4. CUARTO:
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD[10]
Frente al artículo 157 Superior,
señalan que el trámite legislativo estuvo viciado al agotarse su primer debate
en las comisiones conjuntas Tercera y Cuarta de Senado y Cámara, sabiendo que
el contenido de la Ley 1739 de 2014 no es el de una Ley de financiamiento.
En su criterio, por tener el carácter de reforma
tributaria, la mencionada ley debió surtir su primer debate en las comisiones
tercera de ambas cámaras y no en las comisiones conjuntas de asuntos
económicos. En consecuencia, no existió sustento alguno para que el Congreso de
la República agotara su trámite legislativo por ese medio.
Adicionalmente, resaltan que “durante el trámite
legislativo de la Ley 1739 de 2004 no existió mensaje de urgencia por parte del
Gobierno Nacional solicitando que dicha ley se tratara mediante sesiones
conjuntas de las comisiones económicas (…). Por consiguiente, el trámite
legislativo de esta Ley a través de las comisiones conjuntas vulneró las normas
de la Constitución Política y el Reglamento del Congreso de la República,
debido a que el constituyente y el legislador no previeron para las reformas
tributarias sesiones conjuntas en el primer debate, a menos que así las
solicitara el Presidente de la República mediante mensaje de urgencia.”
De otra parte, consideran que el precedente citado
por el Gobierno (sentencias C-809 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas y C-400
de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt) no es aplicable en la medida en que en
esta oportunidad (i) los hechos son distintos, ya que no
existió mensaje de urgencia; (ii) hay una nueva norma: regla
fiscal introducida por la Ley 1473 de 2011 al ordenamiento jurídico, que obliga
al ejecutivo a reducir año tras año el déficit estructural del gobierno, lo que
implica que lo restringe progresivamente a utilizar la deuda para financiar sus
gastos. Por esta razón, la opción más adecuada para el Gobierno para obtener
mayores recursos y ejecutar los gastos es a través de la creación o
modificación de rentas; (iii) existen nuevos argumentos ya que
en las sentencias citadas no se analizaron los límites de naturaleza material y
formal que imponen el constituyente y el legislador acerca de que la ley de
financiamiento sólo puede presentarse para cubrir hasta el monto desfinanciado
por una vigencia fiscal determinada.
Aunado a lo anterior, los accionantes indican que
se vulneró el artículo 160 de la Constitución Política en el
cual se señala el Principio de consecutividad durante el
trámite legislativo.
Sobre este particular, manifiestan que “en el
primer debate del proyecto de ley, una vez los ponentes y el autor del mismo
resolvieron las cuestiones previas a las votación del articulado, el representante
a la Cámara Pierre Eugenio García Jacquier del Centro Democrático solicitó que
la votación de la iniciativa se realizara ‘artículo por artículo de forma
nominal y pública’ amparada en el artículo 158 de la Ley 5 de 1992. Aún cuando
esta solicitud especial debe acatarse de manera irrestricta, los miembros de
las Comisiones Terceras y Cuartas por conducto de una interpretación
inconstitucional amparados en el art. 3 de la Ley 5 de 1992 adoptaron no acatar
dicha solicitud, elevando y poniendo a consideración de las Comisiones una
proposición para que el articulado fuera votado en bloque respecto de aquellos
artículos que no tuvieran proposición modificatoria o supresora y contarán con
el aval del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.”
A juicio de los actores, el hecho que las
comisiones económicas omitieran debatir y votar en primer debateel
proyecto, artículo por artículo como fue solicitado, constituye un abuso de la
interpretación del artículo 3 del Reglamento del Congreso al implementar un
procedimiento que dejó sin efectos jurídicos una disposición legal (art. 158[11])
a manera de derogación tácita, lo que a su vez implica un desconocimiento del
principio de legalidad.
Además, señalan que “con esta
actitud desafiante al reglamento del Congreso y a las disposiciones sobre
asuntos nuevos, inconexos a los que se presentaron en el texto radicado, y que
desbordaban la facultad de iniciativa contemplada en el artículo 347 de la
Constitución Política” se vulneró el principio de consecutividad e
identidad flexible de la ley 1739 de 2014.
Aseguran que se desconoció la regla del artículo
180 del reglamento del Congreso, que “proscribe del conocimiento del
legislador en segundo debate todas aquellas enmiendas que no se hayan
considerado en primer debate, es decir debatido y aprobado, a menos que se
traten de enmiendas que tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones
técnicas, terminológicas o gramaticales”.
Por tanto, durante el segundo debate del Senado, “el
legislador omitió su aplicación, toda vez que se cobijó con la potestad de
conocer, cuando la ley lo inhabilitaba para ello, sobre asuntos nuevos o
enmiendas al proyecto que configuran, en virtud de la ley 5 de 1992, claramente
una discrepancia entre las Plenarias y las Comisiones. Estas discrepancias, sin
el recto trámite para ser solucionadas ante las comisiones de origen o su
respectiva apelación ante la Plenaria, fueron aprobadas en bloque y sin
siquiera desarrollar el correspondiente debate, pese a que diferentes
congresistas solicitaron la votación artículo por artículo como lo contempla el
artículo 158 de la Ley 5 de 1992”.
Por último, afirman que del debate surtido en la
Plenaria de la Cámara, el cual se realizó en dos sesiones, fue en la segunda
sesión que hubo una expresa violación a la libertad de configuración
legislativa y a la solicitud de la votación de artículo por artículo
contemplada en el artículo 158 del reglamento del Congreso, “toda vez que lo
aprobado por la Plenaria de Cámara bajo la figura de una proposición
sustitutiva, se aprobó la totalidad del texto que fue aprobado en sesión
anterior de la Plenaria del Senado de la República, trayendo consigo los yerros
formales y materiales cometidos en el primer y segundo debate de la iniciativa”.
1.1.1. QUINTO:
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE
Respecto de la violación del principio de
identidad flexible, señalan que los artículos del 10 al 16, 20, 25 al 34,
46 al 74, 76 y 77 de la Ley 1739 de 2014 “vulneran las normas 357 y 158 de
la CP, en cuanto a que el Gobierno en virtud del Artículo 357 de la CP por
mandato expreso del constituyente únicamente tiene la facultad para la creación
de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados. En consecuencia, los siguientes artículos se deben
declarar inexequibles debido a que no tienen como finalidad financiar el monto
de los gastos desfinanciados del PGN de 2015 y que por el contrario, obedecen a
razones y motivaciones ajenas a lo previsto en el artículo 347 de la
Constitución.”
Por consiguiente, expresan que “estando el
Gobierno Nacional sustentado y amparado para el trámite legislativo de la Ley
1739 de 2014 en el art. 357 de la CP mas no en el 154 de la CP, el Congreso de
la República no se encontraba facultado para introducir modificaciones al
Estatuto Tributario que obedecieran a una finalidad contraria a la interpuesta
por el Constituyente en el artículo 347 de la CP. Igualmente, el Gobierno
Nacional se encontraba carecía (sic) de la facultad de avalar iniciativas con
fines diferentes a los perseguidos por el art. 347 superior”.
Concluyen que “la existencia de estos artículos
dentro del ordenamiento jurídico colombiano, implica una violación a los
principios de consecutividad e identidad flexible, ya que su contenido material
no estaba comprendido en el texto original del proyecto de ley 134 de 2014
Cámara, presentado ante el Congreso”.
Al respecto, anexan el siguiente cuadro en donde
explican sus razones:
|
Artículo de la Ley 1739 de 2014 |
Motivación o razones de ser |
|
Art. 10 |
En aras de evitar las interpretaciones que
indicarían que el impuesto a la riqueza de los años 2016, 2017 y 2018, de ser
el caso, debe causarse contablemente en el año 2015, se incluye un artículo y
se adiciona un parágrafo al artículo 6 del texto aprobado en primer debate,
que aclaran que los contribuyentes de dicho impuesto podrán imputar contra
reservas patrimoniales sin afectar las utilidades del ejercicio, dentro del
balance separado, o individual, como el consolidado. Este
Artículo es inconstitucional, toda vez que su finalidad no busca lo dispuesto
en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art. 11 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del. 2015. |
|
Art. 12 |
En materia del impuesto sobre la renta y
complementarios el legislador previó algunas excepciones a la forma de
determinar la renta, en ocasiones atendiendo las particularidades de ciertos
sectores y en otras atendiendo ciertas realidades económicas a las cuales el
derecho tributario no podía ser ajeno. La propuesta aquí contenida busca
reconocer esas circunstancias particulares para efectos del impuesto sobre la
renta para la equidad -CREE. Aceptar estas particularidades en el impuesto
sobre la renta para la equidad CREE, facilitará su gestión y administración
por parte de la administración y de los mismos contribuyentes. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015 |
|
Art. 13 |
El impuesto sobre la renta para la equidad - CREE
en su concepción no remitió a los postulados previstos en el Artículo 147 del
Estatuto Tributario. Sin embargo, teniendo en cuenta que el CREE tiene una
naturaleza similar a la del impuesto sobre la renta, y, atendiendo la sana
lógica económica que debe orientar al sistema tributario y al impuesto sobre
la renta para la equidad -CREE, se sugiere aplicar este tratamiento a este
último impuesto. Respecto de los excesos de renta presuntiva, se
estima necesario permitir su compensación porque en justicia, siguen la misma
lógica de las pérdidas fiscales. En efecto, cuando la renta determinada por
el sistema ordinario de depuración de la renta es inferior a aquella
determinada por el sistema de la renta presuntiva, la ley permite compensar
los excesos de renta presuntiva frente a la renta ordinaria con las rentas
líquidas ordinarias que se obtengan en los 5 años siguientes. Así, la ley
entiende que cuando un contribuyente liquida su impuesto sobre la renta presuntiva,
económicamente hablando, la rentabilidad de su actividad generadora de
ingresos fue inferior a la de su patrimonio. Así, al permitir la compensación
de los excesos de renta presuntiva la ley consagra un alivio en favor de los
contribuyentes. La propuesta presentada busca ampliar este alivio al impuesto
sobre la renta para la equidad -CREE, respecto del cual el legislador, en
2012, previó una base mínima. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art.
14 |
No tiene sustento en las ponencias,
no se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en
el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art
15 |
No tiene sustento en las ponencias,
no se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad eidentidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en
el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados
en el PGN del 2015. |
|
Art.
16 |
No tiene sustento en las ponencias,
no se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de
1992, violando el principio de consecutividad eidentidad
flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en
el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN
del 2015. |
|
Art
19 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del
2015. |
|
Art.
20 |
No tiene
sustento en las ponencias, no se debatió con arreglo a la CP, y al
Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el principio de
consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el
PGN del 2015. |
|
Art.
25 |
Se propone la inclusión de un nuevo Artículo al
Proyecto de Ley en virtud del cual se adiciona un Parágrafo al Artículo 10
del Estatuto Tributario relacionado con la residencia de los nacionales
colombianos que residen en el exterior pero que mantienen su centro vital de
intereses en el país (Cfr. Num. 3, Art. 10, ET). En dichos
casos, los colombianos residentes en el exterior que mantienen su centro
vital de intereses en el país, serían considerados como residentes fiscales
en el país. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca
de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art. 26 |
No tiene sustento en las ponencias, no se
debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de
1992, violando el principio de consecutividad e identidad flexible. Su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. Este Artículo es inconstitucional,
toda vez que su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP
acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art. 27 |
No tiene sustento en las ponencias,
no se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no
busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2.015. Este Artículo es inconstitucional,
toda vez que su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP
acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art.
28 |
No tiene sustento en las ponencias,
no se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en
el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN
del 2015. |
|
Art.
29 |
Un tercer aspecto que se propone modificar en el
impuesto sobre la renta y complementarios es el relacionado con el descuento
por impuestos pagados en el exterior. Así, se propone la modificación del
Artículo 254 del Estatuto Tributario que regula el descuento en el impuesto
sobre la renta por impuestos pagados en el exterior con el fin de facilitar
su aplicación tanto en el impuesto sobre la renta y complementarios, como en
el impuesto sobre la renta para la equidad –CREE. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art.
30 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo
dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art,
31 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo
dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015. Su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art.
32 |
No tiene sustento en las ponencias,
no se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de 1.a Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no
busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015. Su finalidad no busca lo dispuesto en
el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN
del 2015. |
|
Art.
33 |
No tiene sustento en las ponencias,
no se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no
busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015. Su finalidad no busca lo dispuesto en
el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN
del 2015. |
|
Art.
34 |
No tiene sustento en las ponencias,
no se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no
busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos
desbalanceados en el PGN del 2015. Su finalidad no busca lo dispuesto en
el Art 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN
del 2015. |
|
Art.
46 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el principio
de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art.
47 |
Con el fin de promover el uso de los depósitos
electrónicos, se propone ampliar el beneficio consagrado en el numeral 1 del
artículo 879 del Estatuto Tributario a estos depósitos. Así, los
contribuyentes podrán elegir entre tener una cuenta de ahorros, una tarjeta
prepago o un depósito electrónico, en todo el sistema financiero, del cual
pueden hacer retiros hasta por 350 UVTs al mes. Es importante tener presente
que si un contribuyente hace uso del beneficio de que trata el numeral 1 del
artículo 879 del ET a través de un depósito electrónico, esto no le impide
tener otros depósitos electrónicos que gocen de la prerrogativa de que tratan
los numerales 25 y 27 del Artículo 879 del Estatuto Tributario en
concordancia con el Parágrafo 4 del mismo artículo. Esta proposición, guarda
consistencia con aquella incorporada durante el primer debate relacionada con
las cuentas exentas del GMF que tendrían las sociedades Especializadas en
Depósitos y Pagos Electrónicos en otras entidades financieras, para que los
usuarios de los servicios ofrecidos por estas últimas no asuman carga alguna
por concepto del GMF. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art. 48 |
Se modifica el numeral 21 del
artículo 879 del ET con el fin de permitir a las sociedades que realizan la
actividad de factoring -compra o descuento de cartera - tengan hasta 3
cuentas en todo el sistema financiero exentas del GMF cuando estas últimas se
destinen única y exclusivamente a actividades destinadas al factoring. Este Artículo es inconstitucional,
toda vez que su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP
acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art. 49 |
Para hacer énfasis respecto del
momento de la causación del impuesto, y de la definición de los sujetos
pasivos en el caso de la importación temporal para perfeccionamiento activo.
En primer lugar, dará claridad respecto del momento de causación del tributo,
el cual será la fecha de la presentación de la declaración de importación
temporal para perfeccionamiento activo. En segundo lugar, define como sujeto
pasivo del impuesto a los contribuyentes autorizados para efectuar
importaciones temporales para perfeccionamiento activo, en el caso de la
gasolina y el ACPM. Así, no solo la importación con nacionalización causa el
impuesto nacional a la gasolina y al ACPM, sino también aquella que se
presenta de manera temporal sin nacionalizar, utilizando un esquema de Plan Vallejo. Este Artículo es inconstitucional, tocia vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art.
50 |
Se propone una modificación al procedimiento
administrativo tributario establecido en la Ley 1607 de 2012 para el
ejercicio de las funciones de determinación de las contribuciones al Sistema
General de Seguridad Social por parte de la UGPP. Los cambios propuestos
consisten en la equiparación de los términos para contestar el requerimiento
para declarar o corregir establecido en el Artículo 180 de la Ley 1607 de
2012, con los términos establecidos en el Estatuto Tributario para los
impuestos nacionales administrados por la U.A.E. Dirección de impuestos y
Aduanas Nacionales- DIAN. Del mismo modo, se propone igualar el término para
interponer el recurso de reconsideración en contra de la liquidación
oficial o la resolución sanción que profiera la UGPP con el término
correspondiente en el Estatuto Tributario. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
|
Art. 51 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
52 |
No tiene sustento en las
ponencias, no se debatió con arreglo
a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el principio de
consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en
el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN
del 2015. |
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Art.
53 |
No tiene sustento en las ponencias,
no se debatió con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992,
violando el principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en
el Art. 347 de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN
del 2015. |
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Art.
54 |
La cartera morosa de la UAE Dirección
de impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN a la fecha según la Información
disponible en los aplicativos informáticos para gestionar el recaudo y el
cobro se acerca a los $15,7 billones a cargo de 342.749 morosos. Estas cifras
no revelan el verdadero debido cobrar de la entidad que bordea $4.2 billones,
toda vez que aparecen incrementadas partidas que deben ser sometidas a un
riguroso procedimiento de saneamiento contable, por cuanto hay obligaciones
prescritas; algunas suspendidas; pendientes de un fallo; surtiendo el proceso
de representación externa y otras que deben ser redimidas, considerando que
es mayor el costo de cobrarlas que el valor a recuperar y otras con saldos
inconsistentes originados en errores de diligenciamiento de los declarantes. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art
55 |
Para los contribuyentes se proponen medidas como
la conciliación contenciosa administrativa tributaria, la terminación por
mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios y la condición
especial para el pago de impuestos, tasas, contribuciones, tributos aduaneros
y sanciones. Así mismo, se da la posibilidad a las entidades territoriales
para que puedan optar por estos mecanismos. El porcentaje del alivio dependerá
de la instancia administrativa o judicial en la que se encuentren las
discusiones, así corno de la fecha en que se paguen los mismos, de tal manera
que se incentive un pago rápido para tener un porcentaje de alivio más alto. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca
de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
56 |
En consideración a lo anterior, se estima
oportuno volver a proponer esta clase de medidas, tales como la conciliación
contenciosa administrativa tributaria, la terminación por mutuo acuerdo de
los procesos administrativos tributarios y la condición especial para el pago
de impuestos, tasas, contribuciones, tributos aduaneros y sanciones. Así
mismo, se da la posibilidad que las entidades territoriales puedan optar por
estos mecanismos. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 cíe la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015 |
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Art.
57 |
A través de distintas normativas expedidas por el
honorable Congreso de la República, se ha procurado brindar a los colombianos
oportunidades de poner al día sus obligaciones fiscales que por razones de
índole económica no han podido satisfacer de manera oportuna. Es así como por
medio de las Leyes 1066 de 2006, 1175 de 2007, 1430 de 2010, 1607 de 2012 se
ha estimulado a los contribuyentes otorgando descuentos en los montos de las
sanciones e intereses a cargo de los mismos. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015 |
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Art.
58 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015 |
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Art.
59 |
Información financiera y contable de las
entidades púbicas, debe considerar lo atinente al debido cobrar por concepto
de los impuestos administrados por la respectiva entidad. Entre tales registros aparecen cuentas por cobrar
respecto de las cuales no es posible recaudar su monto por las siguientes
razones: a) Los valores que afectan la situación patrimonial no representan
derechos, bienes u obligaciones ciertos para la entidad; b) Los derechos u
obligaciones registrados y que no obstante su existencia, no es posible
ejercer tales derechos bien por la jurisdicción coactiva bien por la
ordinaria porque corresponden a derechos u obligaciones con una antigüedad
tal que no es posible ejercer su exigibilidad, por cuanto operan los
fenómenos de prescripción o caducidad; c) Algunos de los derechos u
obligaciones carecen de documentos soporte idóneos que permitan adelantar los
procedimientos pertinentes para su cobro o pago; d) En otros casos, no ha
sido posible legalmente imputarle a persona alguna el valor por pérdida de
los bienes c derechos; e) Una vez evaluada y establecida la relación costo
beneficio resultaría más oneroso adelantar el proceso de cobro
correspondiente. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
60 |
A raíz de la declaratoria de exequibilidad
condicionada del Articulo 4 de la Ley 909 de 2002, la administración y
vigilancia del sistema de carrera que rige en la DÍAN le corresponde a la
Comisión Nacional del Servicio Civil lo que comporta que la Entidad no tenga
la gobernabilidad de los procesos de selección - concurso de méritos. El pronunciamiento de la Corte para garantizar
que la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales cuente con el personal suficiente para el cumplimento de lo
dispuesto en la presente ley, la Comisión Nacional del Servicio Civil dará
prioridad a los procesos de selección que se convoquen para la provisión
definitiva de los empleos pertenecientes al Sistema Específico de Carrera que
rige en la DIAN. La vigencia de la listas de elegibles que se conformen será
de dos (2) años, y si la convocatoria así lo determina, una vez provistos los
empleos ofertados las listas podrán ser utilizadas para proveer en estricto
orden de mérito empleos iguales o equivalentes a los convocados; entre tanto,
las vacantes podrán ser provistas mediante la figura del encargo y del
nombramiento en provisionalidad, sin sujeción al término fijado por las
disposiciones que regulan la materia Constitucional conlleva que la Entidad
debe someterse la procedimientos definido por la Comisión Nacional del
Servicio Civil para los concursos de méritos que demandan tiempos que
desbordan la necesidad del servicio que se pretende atender con los empleos
ofertados. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015 |
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Art.
61 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015 |
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Art.
62 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
63 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
64 |
Se propone adicionar una tarifa del impuesto
sobre las ventas IVA para los juegos de bingo, la cual consistirá en 3 UVT
por cada silla instalada. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los Gastos desbalanceados en el PGN del 2015 |
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Art.
65 |
Se propone la adición de un inciso al literal c)
del Artículo 428 del Estatuto Tributario, para efectos de regular el
beneficio de franquicia de vehículos por reciprocidad diplomática,
estableciéndose un término de un año a partir de su importación en donde el
vehículo no se podrá enajenar, so pena de perder el beneficio y pagar el IVA
más los intereses moratorios incrementados en un 50%. Este Artículo es inconstitucional,
toda vez que su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP
acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
66 |
En la actualidad, existe libertad para que los
residentes colombianos realicen inversiones en el exterior en moneda
extranjera. Así, para efectos contables, éstas se registran de acuerdo con el
valor que tenía la moneda extranjera al momento de realizar la inversión. En
la misma línea, contablemente se registra, bien sea corno ingreso o gasto,
las diferencias que surgen con ocasión de la fluctuación entre la moneda
extranjera y el peso colombiano. Al ser el ingreso y el gasto el reflejo de
asuntos meramente contables, éstos no están llamados a surtir efectos
fiscales sino hasta el momento en el cual éstos se materialicen; es decir
cuando la inversión o bien se liquide o se enajene. En este orden de ideas,
la proposición busca establecer que para efectos fiscales (incluidos el
impuesto sobre la renta y el impuesto sobre la renta para la equidad -CREE-
con su sobre tasa), únicamente respecto de las acciones o participaciones en
sociedades extranjeras que constituyan activos fijos para el contribuyente,
el ajuste por diferencia en cambio no tendrá efectos sino hasta el momento en
que se enajene, a cualquier título, o liquide la respectiva inversión. Dado
que la norma fiscal que se introduce se refiere a enajenaciones, debe
entenderse que en los casos en los cuales la normativa tributaria expresamente
menciona que ciertos actos no se entienden corno enajenación para efectos
tributarios (e.g. Artículo 319 del Estatuto Tributario, numeral primero del
Artículo 319-4 del Estatuto Tributarlo, numeral primero del Artículo 319-6
del Estatuto Tributarlo), el ajuste por diferencia en cambio tampoco tiene
efectos. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
67 |
Con el fin de generar los incentivos correctos
para promover la inversión y el desarrollo de la actividad industrial y
productiva del país se hace necesario establecer la posibilidad para el
empresariado colombiano de recuperar un porcentaje del IVA pagado en la
adquisición de bienes de capital, dicho porcentaje busca incentivar de manera
creciente la inversión que permitan la reconversión de tecnologías para
generar eficiencia y competitividad en la producción industrial y en la
provisión de servicios. Este Artículo es inconstitucional toda vez que su
finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 ele la CP acerca de financiar
los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.68 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
69 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015 |
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Art.
70 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
71 |
Se incluye un Artículo nuevo para que la Nación
asuma la financiación de las obligaciones y prestaciones que tenga o llegue a
tener la Caja de Previsión de Comunicaciones (CAPRECOM), que se deriven de la
administración de pensiones o de su función como empleador. Esta entidad viene administrando el fondo de
reservas para el pago de pensiones FONCAP, cumpliendo con sus obligaciones
derivadas de las pensiones como empleador, y con el pago de las prestaciones
económicas derivadas de la regulación pensional; todo ello a través de la
remuneración por la administración del régimen pensional. No obstante, esta función está llegando a su fin
de acuerdo con la Ley 1151 de 2007, que ordena a CAPRECOM liquidar lo
relacionado con el negocio de pensiones. De acuerdo con lo anterior, se hace imperioso el
cumplimiento del artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005 que establece que
el Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del sistema
pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá
el pago de la deuda pensiona! que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
72 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015 |
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Art.
73 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el principio
de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
74 |
No tiene sustento en las ponencias, no se debatió
con arreglo a la CP, y al Artículo 94 de la Ley 5 de 1992, violando el
principio de consecutividad e identidad flexible. Su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347
de la CP acerca de financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
76 |
Se introduce un Artículo nuevo con el fin de
permitir la financiación de los subsidios al costo de prestación del servicio
público domiciliario de energía eléctrica y de gas combustible distribuido
por red de tuberías de los usuarios de estratos 1 y 2, toda vez que la Ley
1428 de 2010 los estableció hasta el 31 de diciembre de 2014. Así las cosas,
se amplía la aplicación del mencionado subsidio hasta el 31 de diciembre de
2015. Este Artículo es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
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Art.
77 |
Se adiciona la derogatoria del artículo 498-1 del Estatuto Tributario,
teniendo en cuenta que se incluyen como artículos nuevos el descuento del IVA
pagado por la adquisición de bienes de capital. Esta inclusión es inconstitucional, toda vez que
su finalidad no busca lo dispuesto en el Art. 347 de la CP acerca de
financiar los gastos desbalanceados en el PGN del 2015. |
1.1.2. En
consideración a lo expuesto, solicitan la inexequibilidad de la Ley 1739 de
2014 en su totalidad, o en su defecto, que se declaren inexequibles los
artículos 10 al 16, 20, 25 al 34, 46 al 74, 76 y 77 de la Ley 1739 de 2014 por
violar los principios de consecutividad e identidad flexible.
2. INTERVENCIONES
2.1. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
Dentro del término de fijación en lista, intervino
en este asunto el apoderado de este Ministerio para solicitarle a la Corte en
primer lugar un fallo inhibitorio y en subsidiariedad, la
exequibilidad de la norma acusada. Para ello, responde cada uno de los
cargos propuestos de la siguiente manera:
2.1.1. Frente al cargo
de vulneración al artículo 154 de la Constitución, consideran que el mismo no
cumple con los requisitos para ser estudiado de fondo, por lo que existe
ineptitud sustantiva del cargo.
Al respecto señala que los accionantes usan una
norma que consagra reglas de carácter procedimental como premisa “para
concluir que la Ley 1739 de 2014 viola de forma sustantiva los principios de
descentralización y autonomía de las entidades territoriales y la facultad
contenida en el artículo 347 de la Carta Política. Sin embargo, más allá de
enunciar la supuesta desatención del trámite especial que deben cursar las
iniciativas de carácter tributario respecto de su cámara de origen, del
análisis de los argumentos expuestos no se tiene claridad sobre las razones
específicas que den cuenta de qué forma se estructura la vulneración de la
autonomía de las entidades territoriales o del principio de descentralización”.
El interviniente hace énfasis en que el cargo no es
claro porque no es posible establecer si el reproche se formula por un vicio de
procedimiento, lo cual obligaría a analizar en detalle el trámite de la ley
acusada o si por el contrario, corresponde elaborar un juicio sustantivo sobre
la norma demandada contrastando su contenido con lo dispuesto en los artículos
1 y 347 constitucionales.
Al respecto, dice que los actores trasladan a la
Corte Constitucional y a los intervinientes la carga de definir si se está
presentando una acusación por vicios de forma en el procedimiento legislativo o
un reproche sustantivo al contenido de la ley. La idea representada por los
demandantes, en consecuencia, solo puede ser entendida tras un excesivo
esfuerzo de interpretación, que obliga a los intervinientes a darle claridad a
un texto oscuro y ambiguo.
2.1.1.1.Sin perjuicio de lo
anterior, considera que tanto el trámite legislativo adelantado como la ley en
general se ajustan a la Constitución.
Empieza por aclarar que una ley de financiación no
tiene que versar únicamente sobre asuntos tributarios y puede incluir
disposiciones de gasto, crédito e incluso de temas de ingreso no tributario.
Sin embargo, dice, “debe entenderse que cuando el constituyente previó la
posibilidad de crear nuevas rentas o modificar las existentes facultó al
Gobierno nacional para compensar el desbalance presupuestal a través de
cualquiera de las fuentes de financiamiento que de conformidad con el artículo
11 del Decreto 111 de 1996 conforman el presupuesto de rentas, lo cual incluye
inequívocamente la posibilidad de modificar el Estatuto Tributario, y
consecuentemente, disponer medidas tendientes al cumplimento de tales fines”.
Respecto de la reserva a la iniciativa legislativa
en materia tributaria contenida en el artículo 154 Superior, indica que dicha
regla se puede interpretar conforme al principio de razonabilidad y bajo un
análisis sistemático con las demás disposiciones relevantes, lo que ha
permitido a la Corte ponderar dicha reserva.
Igualmente, la interpretación de los accionantes
desconoce que por disposición del artículo 347 Superior el Gobierno estaba en
la obligación de proponer “por separado ante las mismas comisiones que
estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos
contemplados en el Presupuesto General de la Nación, so pena de reducir o
aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales desfinanciadas”.
Así, indica que un análisis sistemático de las
disposiciones señaladas permite concluir de forma inequívoca que cuando se
trata de desbalance presupuestal, “el proyecto de ley que materialice la
creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para la
financiación de los gastos contemplados en el proyecto de Presupuesto General
de la Nación debe ser tramitado ante las comisiones que estudian el proyecto de
ley de presupuesto, esto es, las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras
(artículo 346 Superior)”. Por consiguiente, considera que la
interpretación de los accionantes se limita al artículo 154, sin considerar que
este es tan solo el primer eslabón de una serie de criterios para una correcta
interpretación normativa.
Por otro lado, señala que aunque no hubo mensaje de
urgencia, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes autorizó la
realización de las sesiones conjuntas.
Sobre la vulneración de los principios de autonomía
territorial y de descentralización, considera que la norma acusada no los
desconoce en tanto la finalidad perseguida por el mandato de iniciar el debate
en Cámara estuvo plenamente garantizado. Además, con la expedición de la
ley no se modificó el régimen tributario de las entidades territoriales sino
los impuestos nacionales y el régimen tributario administrado por la Dian.
Respecto de la deliberación de la Plenaria del
Senado, señala que la deliberación conjunta de las comisiones permanentes de
las dos cámaras hace innecesario el cumplimiento de los términos y condiciones
consagrados en el artículo 183 de la Ley 5 de 1992. Por ello, estima que la
discusión sobre la deliberación precipitada por parte de la plenaria del Senado
se torna superflua en la medida que el propio reglamento del Congreso permite
la deliberación simultánea de las cámaras.
·
Frente a la aparente carencia de iniciativa
gubernamental destaca que el proyecto fue presentado por el Ministerio de
Hacienda, según consta en la publicación del proyecto de ley y de la nota
secretarial efectuada en la Gaceta del Congreso 575 de 2014.
2.1.2. Con relación al
cargo de exceso de la facultad legislativa prevista en el artículo 347
Superior, señala que el mismo no es claro “ya que se dirige contra la
totalidad de la ley pese a reprochar únicamente las disposiciones con efectos
posteriores al 2015”. Además, incumple el requisito contemplado en el
numeral 1 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 ya que no identifica con
precisión las normas acusadas de violar el artículo 347 Constitucional por
aplicar a vigencias posteriores a 2015.
2.1.2.1.No obstante, defiende la
constitucionalidad de la norma frente al anterior cargo. Señala que la
interpretación de los accionantes relacionada con que las modificaciones no
podían exceder el principio de anualidad, es equivocada toda vez que: “i) la
presunta transitoriedad de las rentas para el periodo fiscal desbalanceado es
inconsistente con el carácter permanente de la mayoría de los tributos; ii) las
autorizaciones para recaudar los impuestos se asientan en leyes sustantivas y
no en el presupuesto anual; y iii) por cuanto compromete la naturaleza jurídica
de las rentas a un principio propio del sistema presupuestal que da cuenta de
la periodicidad del presupuesto en materia de gastos, desconociendo el carácter
estimativo de los ingresos que ha sido reconocido por abundante doctrina y
jurisprudencia constitucional.”
·
En ese contexto, indica que el acto presupuestario
se debe identificar desde una perspectiva que determine la diferente función
que cumple con relación a: (i) “los ingresos, porque a raíz de la separación
del presupuesto y de las leyes que crean o modifican tributos no es pertinente
predicar de él una función de autorización para recaudar ingresos sino de
estimación del importa que habrá de percibirse”; y (ii) los gastos, porque
es evidente que el presupuesto cumple una triple función de alcance
eminentemente jurídico que se concreta en la autorización para realizar el
gasto público, la limitación de las cantidades a gastar hasta el monto de las
cifras consignadas en el presupuesto y la fijación del destino que haya de
darse a los créditos aprobados.
Ya en el caso concreto, considera que las leyes
tributarias adquieren un carácter permanente y no contienen ninguna limitación
cuantitativa en materia de ingresos y “el verdadero y único límite que
eventualmente pueda predicarse respecto de la incorporación de rentas al
Presupuesto General de la Nación, debe ser considerado en relación con el
carácter autónomo y respecto de la vocación de permanencia de cada una de las
rentas en particular”.
2.1.3. Frente al cargo
por violación del principio de legalidad, expresa que el mismo carece de
especificidad y suficiencia al no relacionar directamente la disposición
constitucional presuntamente violada y en particular omite el deber de señalar
como el contenido de la Ley 1739 de 2014 podría violar la regla según la cual
los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley
y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
2.1.3.1. Sin perjuicio
de lo expuesto, considera que en situaciones como la que dio origen a la ley
cuestionada, “cuando los ingresos no son suficientes para atender los gastos
previstos, la norma constitucional establece que el Gobierno Nacional
propondrá, en un proyecto de ley separado, la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes, de forma que se pueda completar la financiación
de los gastos que hayan quedado en descubierto. Esta es la razón por la
que, en virtud de los principios de responsabilidad y de transparencia, se
acude al mecanismo previsto en el artículo 347 de la Constitución Política”.
Por lo tanto, concluye que el cumplimiento de un
deber constitucional originado en la situación de desbalance presupuestal no
puede constituir una extralimitación de funciones del órgano de representación
popular.
2.1.4. En cuanto al
cargo de violación al principio de consecutividad indica que no se cumple con
el requisito de claridad por no existir un hilo conductor en la argumentación.
Señala que “los argumentos son repetitivos con lo ya expuesto y los asuntos
nuevos (como la referencia a la regla fiscal) son inconexos e incapaces de
estructurar un juicio de violación de la Constitución (y no una mera
incongruencia entre dos leyes). Esperan los accionantes trasladarle a la Corte
la tarea de interpretar una cadena argumentativa oscura, con el propósito de
que sea ella quien construya un reproche constitucional inexistente”.
2.1.4.1. En cuanto al
análisis de fondo del argumento relacionado con la vulneración del artículo 157
Superior, el interviniente manifiesta que la sentencia C-1190 de 2001, que
estudió la constitucionalidad del trámite legislativo de la Ley 633 de 2000
debe aplicarse como precedente en esta oportunidad. Destaca que en la
exposición de motivos del proyecto de ley se observaban medidas tendentes a
reestructurar y fortalecer el sistema tributario a través de la eliminación de
tratamientos preferenciales consistentes en beneficios tributarios, la
simplificación de algunos impuestos, entre otras.
En dicha providencia, dice, “la Corte no
presentó dudas sobre el carácter tributario del proyecto, que inicialmente fue
repartido a la Comisión Tercera de Cámara, la que de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 2 de la Ley 3 de 1992 le corresponde conocer los
asuntos relacionado con hacienda y crédito público, impuestos, contribuciones y
exenciones tributarias”, sin perjuicio de que la Mesa Directiva de la
Cámara de Representantes autorizara sesiones conjuntas con la comisión Cuarta.
Al resolver el problema jurídico, la Corte concluyó que “el trámite de
un proyecto de ley por dos comisiones de la misma Cámara legislativa no vulnera
la Constitución si se trata de uno de los eventos expresamente autorizados en
ella”.
2.1.4.2. Con relación a
la no aplicación del precedente en torno a la competencia de las comisiones de
asuntos económicos para conocer proyectos de reformas tributarias, sostiene que
modificar el precedente resulta costoso en términos de afectación de los
principios de igualdad y seguridad jurídica.
Así, estima que la introducción de la “Ley 1473
de 2011” no restringe el texto constitucional del artículo 347 ya que el
objeto final de la misma es propender por la responsabilidad fiscal y
macroeconómica del país, objetivo que se alcanza mediante la planeación clara y
precisa de consecución de recursos en el mediano plazo. En ese sentido,
considera que los accionantes no desvirtuaron los presupuestos necesarios para
acreditar la existencia de circunstancias extremas y excepcionales que
conlleven a un cambio de precedente judicial.
2.1.5. Frente al cargo
por violación al principio de unidad de materia, señala que el mismo no tiene
la aptitud suficiente para “producir un pronunciamiento de fondo” por
parte de esta Alta Corporación, a pesar de que los demandantes formalmente
intentan satisfacer los requisitos señalados por la jurisprudencia.
Alega que los actores, predican el vicio de la
totalidad de la ley 1739 de 2014 “comparada con lo que a su juicio es una
ley de financiamiento”. Con ello se persigue que se verifique si la
totalidad de la ley guarda unidad de materia con el eje temático de una ley de
tales características. Al respecto, indica que la ley tiene identidad de objeto
con el propósito de la iniciativas, es decir, “lograr el equilibrio
presupuestal no solo desde el punto de vista de la generación de ingresos sino
también a través de mecanismos que permitan mejorar el recaudo de las rentas
existentes, evitando un mayor endeudamiento de la Nación y así promover la
sostenibilidad fiscal garantizando unas finanzas públicas sanas”.
Igualmente, indica que de acuerdo con lo expresado
por los accionantes “pareciera que el Gobierno Nacional hubiese radicado un
proyecto de ley que en ningún caso correspondiera al aprobado por el H.
Congreso de la República, lo cual implicaría desconocer otros principios
diferentes al de unidad de materia, rompiendo con la transparencia que debe
tener el trámite legislativo y limitando el principio democrático que rige
dicha actividad”.
Finalmente, resalta que la Corte Constitucional ha
reconocido que una de las alternativas del Gobierno Nacional para financiar un
desbalance presupuestal, de acuerdo con la sentencia C-992 de 2001, es a través
de una reforma tributaria.
2.1.6. Respecto del
cargo por violación del artículo 163 Constitucional o inexistencia del mensaje
de urgencia expresa que dicho requisito no es necesario cuando se trata de
leyes de presupuesto complementario ya que es la Constitución la que otorga la
competencia y no la Ley 5 de 1992. Así, “la actuación de las comisiones de
asuntos económicas de ambas cámaras está dada por el estricto cumplimiento de
un deber constitucional que en nada afecta la participación política ni los
principios y valores que subyacen tras las normas de carácter procedimental
definidas para la expedición de normas”.
2.1.7. Frente al cargo
por violación del principio de participación ciudadana, consideró que “la
ley no impone la obligación incondicional de incluir todas las observaciones en
las gacetas, sino que es discrecional del presidente incluir las intervenciones
y del ponente incorporar o no las observaciones recibidas”. En ese
contexto, hizo referencia a pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre
el particular.
·
Además, indicó que en este caso “se cumplió
cabalmente con el artículo 231 de la Ley 5 de 1992 y el principio de publicidad
cuando se publican en las gacetas las actas con las intervenciones de todos los
gremios participantes en el debate, y por el otro lado, que los ponentes no
violaron lo dispuesto en el artículo 232 de la misma ley, toda vez que son
libres al momento de definir si incluyen o no en las ponencias las propuestas o
modificaciones planteadas”.
Por consiguiente, consideró que ese cargo debe
desestimarse.
2.1.8. En cuanto al
cargo de vulneración del artículo 160 de la Constitución señala que el mismo
está formulado indebidamente, toda vez que la demanda no cuenta con un hilo
argumentativo que permita confrontar adecuadamente la norma acusada, la
argumentación de la demanda y la norma supuestamente vulnerada. Es evidente la
falta de claridad del cargo, pues de su lectura se entiende qué quieren decir o
a dónde quieren ir los demandantes y el lector llega a diferentes conclusiones
e interpretaciones de lo expuesto.
Además, en cuanto a la violación de los principios
de deliberación y participación considera que no existe pertinencia en el
argumento pues el mismo se “hace a partir de la interpretación subjetiva de
la norma por parte de los demandantes, y de certeza toda vez que los argumentos
presentados hacen que la confrontación entre norma demandada y vulnerada se
haga a partir del contenido presentado por el actor, el cual es equivocado y no
según el contenido de la norma, que en todo caso es verificable al leerse el
texto”.
Con relación a las votaciones durante el trámite
legislativo en comisiones, expone que la cita que hacen los actores del
artículo 158 de la Ley 5 de 1992 para afirmar que esta decisión es inconstitucional,
es equivocada. Lo anterior por cuanto la norma se encuentra en la sección 2 del
capítulo sexto sobre el debate en comisiones, estableciendo que “si es
solicitado por algún miembro, la discusión del proyecto y no la votación, se
hará artículo por artículo”. De manera que no se evidencia que el
procedimiento adelantado por las comisiones al votar, haya desconocido norma
alguna.
Frente a la supuesta violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible considera que el cargo es inepto por cuanto
“de la lectura de la demanda y del absurdo al que se llega con la
interpretación presentada anteriormente, puede parecer, sin que sea muy claro,
que los demandantes presentan el cargo como si en el segundo debate se hubieran
presentado a consideración de las plenarias unos artículos nuevos, violando los
principios de consecutividad e identidad flexible. Dichos artículos en realidad
no eran nuevos, fueron discutidos y aprobados en primer debate en comisiones
conjuntas. Sin embargo, los demandantes pretenden disfrazarlos como nuevos, al
decir que nunca fueron discutidos, pues según ellos se aprobaron desconociendo
lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 5 de 1992”.
Finalmente, expresa contra el cargo de violación de
los artículos 175, 177 y 180 de la Ley 5 de 1992, carece de certeza y
pertinencia ya que los demandantes parten de una interpretación subjetiva de
las normas y utilizan hechos que no se ajustan a la realidad.
2.1.9. Por último,
considera que el cargo de afectación al principio de identidad flexible, además
de no tener claridad es insuficiente ya que no se indica en “qué fase del
proceso legislativa fue introducida la norma en cuestión, por qué su contenido
no guarda conexidad con el texto aprobado en primer debate y mucho menos por qué
las novedades excedían las facultades generales de modificación de los
proyectos que tienen las cámaras”.
2.2. Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El presidente de la entidad, dentro del término de
fijación en lista, intervino para solicitar la declaración de exequibilidad de
la norma acusada, condicionando su aplicación exclusiva a la
anualidad presupuestal 2015.
2.2.1. En primer lugar, respecto del
cargo por violación del artículo 347 de la Constitución considera que existe “una
indeterminación en la demanda, cuando se señala la inconstitucionalidad de las
normas de la Ley 1739 de 2014 que incumplan con el principio de desbalance
presupuestal del año 2015, sin que se especifiquen las disposiciones
específicas que estarían vulnerando, por esta circunstancia, el artículo 347 de
la CP”.
No obstante considerar inepto el cargo, estima que
el problema jurídico consiste en determinar si cuando se acude al artículo 347
Superior, puede el legislador aprobar disposiciones cuyo propósito desborde la
finalidad contenida en dicha norma, es decir, “crear los mecanismos que
permitan obtener los ingresos para cubrir los gastos que presenta el presupuesto
desbalanceado”. Al respecto, recuerda que aunque la Corte Constitucional no
se ha adentrado en el análisis ahora planteado, sí existen pronunciamientos
sobre leyes de reforma tributaria con ocasión de la existencia de presupuestos
desbalanceados, citando las sentencias C-809 de 2001, C-1190 de 2001 y C-400 de
2010 a manera de ejemplo, considerando que la última, podría “abrir el
paso para la inclusión, en los proyecto de leyes de financiamiento, de normas
diferentes a aquellas cuyo único propósito es la obtención de ingresos por el
período desbalanceado”.
Finalmente, señala que el análisis no puede
restringirse únicamente a las facultades del artículo 347 puesto que se debe “comprender
la situación de las normas de la Ley que no consagran disposiciones
directamente relacionadas con incrementos o imposición de nuevos tributos para
la misma vigencia 2015 e incluso para las posteriores”. Igualmente, destaca
que las normas relacionadas con el poder de imposición, envuelven la facultad
de dictar las normas de procedimiento tributario. No obstante, las facultades
no pueden exceder el ámbito anual claramente dispuesto en el artículo347
Constitucional, posición que deriva en la exequibilidad de la Ley demandada por
la vigencia del año 2015.
2.2.2. En segundo lugar, analiza de
manera conjunta los cargos contra los artículos 154, 157 y 163 de la Carta
Política, por encontrar conexidad en ellos. Señala que es razonable que las
comisiones terceras y cuartas de la Cámara de Representantes hayan tramitado en
forma conjunta el debate del proyecto de ley, por contener normas relacionadas
con el presupuesto y ser de carácter tributario. Tal razonamiento surge también
de la aplicación integrada de los artículos 346, 347 de la Constitución y el 4
de la Ley 3 de 1992.
Frente al hecho de haberse tramitado en primer
lugar en la Plenaria del Senado y luego la de la Cámara, indica que “no se
encuentra que esta circunstancia pudiera derivar en la inconstitucionalidad de
la ley, toda vez que la exigencia constitucional es la de iniciar el trámite
del proyecto de ley sobre asuntos tributario en la cámara de representantes; y
frente a los requisitos del artículo 157 de la CN, se encuentra que esta
norma exige simplemente la aprobación en cada cámara en segundo debate”.
En relación con la inexistencia del mensaje de
urgencia, señala que deben revisarse las pruebas para verificar si se cumplió o
no el mensaje de urgencia o si existe la proposición de las respectivas
comisiones, con las autorizaciones que regula el artículo 169 de la Ley 5 de
1992.
En consecuencia, concluye que los cargos no deben
prosperar al no ser evidente el desconocimiento de los artículos 157 y 163
constitucionales y de los principios de descentralización y autonomía de las
entidades territoriales.
2.2.3. En tercer lugar, se pronuncia sobre el cargo de violación de los principios de unidad
de materia e identidad flexible y del artículo 6 de la Constitución.
Considera que, bajo la tesis planteada en la
demanda, de inexequibilidad de toda la Ley 1739 de 2014 en cuanto a su
aplicación a partir del año 2016, resulta admisible el cargo por violación del
principio de unidad de materia ya que la obtención de recursos en el evento de
un presupuesto desbalanceado, rebaza las facultades del artículo 347.
Respecto del principio de identidad flexible, opina
que el mismo no tiene cabida porque éste exige revisar lo aprobado en el primer
debate frente a las modificaciones propuestas en el segundo y verificar así la
unidad temática del proyecto. Lo anterior corresponde a una tarea de tipo
probatorio.
Por último, considera que de no probarse las
violaciones formales alegadas, debe concluirse que no se desconoció el artículo
6 Constitucional ya que no habría extralimitación en las funciones de los
funcionarios públicos.
2.3. Universidad
Externado de Colombia
Por intermedio del Director del Departamento de
Derecho Fiscal, la universidad intervino en este asunto para solicitarle a la
Corte la exequibilidad de la norma acusada. Apoya su solicitud
en las siguientes razones:
2.3.1. Agrupa los
cargos por violación de los artículos 154, 157 y 163 de la Constitución y es
enfático al indicar que los mismos no están llamados a prosperar por cuanto (i)
si se observan detenidamente las gacetas se advierte que el Gobierno sí hizo un
mensaje o llamado de urgencia al proyecto de ley; (ii) de una lectura del
Reglamento del Congreso se puede concluir que no existe una única excepción
para realizar el primer debate de las comisiones de manera conjunta, ya que el
artículo 41 permite la celebración de sesiones conjuntas “cuando sea
conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la Mesa Directiva de
la otra Cámara, en tratándose del segundo evento”.
2.3.2. Frente al cargo
por violación de los artículos 6 y 347 de la Constitución, considera que no
debe prosperar ya que era viable que el proyecto de ley se tramitara en
sesiones conjuntas en la medida que un proyecto de ley fundamentado en el
artículo 347 puede tratarse también de una reforma tributaria.
·
2.3.3. Con relación a
los cargos por violación de los artículos 158 y 321 Superior, argumenta que de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte, en este caso “basta con leer
el título de la Ley para entender su alcance, el cual es realizar una reforma
tributaria además de financiar el presupuesto del año 2015, y por simple lógica
lo segundo no se puede lograr sin lo primero, además, en el título de la ley
también se afirma que se van a dictar otras disposiciones, aclarando que todas
las disposiciones de la ley tiene conexidad entre sí, pues ellas se refieren a
asuntos de carácter tributario”.
·
2.3.4. Respecto del
cargo por violación de los artículos 1 y 2 de la Carta Política señala que
teniendo en cuenta el artículo 232 del Reglamento del Congreso, el ponente del
proyecto puede consignar las intervenciones que considere importantes. Así, el
cargo no prospera en la medida que la ley no le exige al ponente que exprese
las razones por las cuales no incorpora todas las intervenciones ciudadanas.
·
2.3.5. Finalmente,
frente al cargo por violación del artículo 160 Superior indica que los
artículos que se incluyeron durante el trámite de la ley no son
inconstitucionales per sé por no haber estado en el proyecto de ley inicial,
tal como ha indicado la Corte Constitucional.
2.4. Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI
A través del representante legal, el interviniente,
intervino para solicitar la inconstitucionalidadcondicionada de
la norma acusada.
2.4.1. Considera que
el artículo 347 de la Constitución trata de una materia específica y claramente
delimitada, razón por la que la Ley 1739 de 2014, al no referirse únicamente a
una ley de financiamiento, excede los límites de la unidad de materia que
plantea en su título y contenido, exceso que, estima, no es meramente formal
sino de fondo.
2.4.2. En ese
contexto, señala que es conveniente diferir los efectos de un fallo que declare
la inexequibilidad de la Ley 1739 de 2014, ya que podría ponerse en riesgo la
estabilidad fiscal de la Nación porque incrementaría el déficit fiscal y
afectaría la confianza de los agentes económicos en el mercado para hacer
transacciones mercantiles. Así, recomienda que se establezca un periodo
razonable dentro del cual, el Gobierno pueda presentar una reforma tributaria y
el Congreso la discuta y apruebe por la vía ordinaria.
2.5. Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN
Por intermedio de apoderada, la DIAN intervino para
defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
2.5.1. Con relación a
los vicios de fondo alegados (vulneración de los artículos 154 de la
Constitución y 142-143 de la Ley 5 de 1992), resalta que la Corte
Constitucional ha establecido que la reserva de inicio del trámite legislativo
tiene excepciones, autorizando su flexibilización en los casos concretos
señalados en la jurisprudencia.
Luego de revisar las gacetas, considera que el
trámite legislativo dado a la Ley 1739 de 2014 corresponde al previsto en los
artículos 346 y 347 de la Carta Política, que disponen que las leyes de
financiamiento se tramitarán ante las mismas comisiones que estudian el
proyecto de ley del presupuesto. De manera que la Ley acusada “no contiene
vicios de fondoque afecten su constitucionalidad, puesto que la finalidad de la
modificación de normas del régimen tributario fue la financiación del
presupuesto del gasto público, con un cálculo anualizado estimado en el
faltante del PGN propuesto para el 2015 sin restricción de la anualidad porque
no autoriza gasto alguno”.
Adicionalmente, señala que desde la óptica
constitucional “el mensaje de urgencia del Presidente de la república no es
necesario para la sesión conjunta de las comisiones económicas de las dos
cámaras del Congreso de la República, puesto que el artículo 346 Fundamental,
dispone que las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán
en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y
Ley de Apropiaciones”.
2.5.2. Con relación a
los vicios por desconocimiento de los principios de unidad de materia, de
participación ciudadana, de consecutividad e identidad flexible, señaló que no
le asiste razón a los demandantes “por cuanto no existe norma que le impida
al Congreso realizar modificaciones al proyecto de ley de financiamiento, pues
a la luz de la Constitución Política no es necesario que un proyecto de ley
deba ser exactamente el mismo en las diferentes instancias de su trámite”.
Considera que las modificaciones del proyecto no
hacen inconexa la Ley frente a la materia que trata pues no existe sustento
legal que justifique la inmutabilidad del mismo. Por lo tanto, las
modificaciones efectuadas, repite, son consistentes con la materia o asunto de
que trató el proyecto de ley.
De manera que “desde este entendimiento, el
trámite parlamentario del proyecto se adicionó con algunas disposiciones, de
carácter tributario, que encuadran con el ámbito material de la ley en la
medida que se pretendió con estas financiar el presupuesto de gastos, por lo
que el cargo no está llamado a prosperar”.
En cuanto al principio de identidad flexible,
indica que “de acuerdo con los debates contenidos en las gacetas del
Congreso en donde se encuentran incluidas todas las motivaciones que dieron
lugar a la adición y modificación de normas del Estatuto Tributario, se puede
concluir que están ajustadas al principio de identidad flexible por cuanto son
conexas con las finalidades de la Ley 1739 de 2014 expuestas en la motivación
del proyecto de Ley número 134 de 2014 Cámara, 105 de 2014 Senado”.
Por consiguiente, estima que el cargo no debe prosperar.
2.6. Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado
El 9 de diciembre de 2015, la Directora General de
esta entidad presentó escrito solicitando la exequibilidad de la Ley 1739 de
2014, con base en los siguientes argumentos:
2.6.1. Sobre el límite
material y temporal de las leyes de financiamiento, señala que las rentas
creadas o modificadas en una ley de financiamiento para equilibrar el
Presupuesto General de la Nación tienen vocación de permanencia y
consecuentemente, pueden generar ingresos superiores a los gastos que
originalmente se buscaba atender.
En ese entendido, señala que “tratándose del gasto,
el presupuesto es restrictivo, mientras que en materia de ingreso únicamente
cumple un papel indicativo, por lo que si en una ley de balance presupuestal –
que tiene el rango de ley ordinaria – se crean nuevos tributos, estos: i)
tienen vocación de permanencia , salvo que la misma ley imponga un límite
temporal y ii) la estimación del respectivo recaudo, en tanto factor
indicativo, puede superar el requerido para atender los gastos del presupuesto
general de la Nación, sin que ello vulnere ningún postulado constitucional”.
2.6.2. Indica que la
Corte Constitucional[12] exige
que en el trámite legislativo mediante el cual se creen las nuevas rentas, debe
sustentarse la idoneidad de las mismas para soportar los gastos desbalanceados,
es decir, deben ser suficientes para cubrir los gastos, de manera que los
recursos obtenidos en exceso no constituyen un inconveniente para la
tramitación de este tipo de leyes.
2.6.3. Seguidamente,
hace referencia a la doctrina de la bifurcación del principio de legalidad
financiera, según el cual los gastos autorizados en el presupuesto general de
la Nación tienen un límite temporal, cuantitativo y material, mientras los
ingresos no están sometidos a tales restricciones presupuestales, ya que por
regla general son permanentes y depende de la ley que los cree establecer un
eventual ámbito temporal y material restringido.
·
2.6.4. Finalmente, con
fundamento en lo anterior, solicita no acoger la interpretación de los
demandantes, según la cual mediante una ley de financiamiento solo se pueden
generar las rentas precisas para balancear el presupuesto. Ello por cuanto se
generarían situaciones desfavorables como la necesidad de ratificar periódicamente
las reformas eventualmente efectuadas al estatuto tributario, en detrimento del
principio de certeza y seguridad jurídica, entre otros.
3. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación intervino dentro
de la oportunidad legal prevista con el fin de solicitar que se declare
la exequibilidad de la Ley cuestionada.
3.1. En primer
término, considera que no es cierto que el proyecto de ley que dio origen a la
ley 1739 de 2014 haya sido presentado como una iniciativa legislativa para
suplir el desbalance fiscal del presupuesto general del 2015 teniendo como
fundamento el artículo 347 constitucional y que posteriormente se convirtió en
un proyecto de ley sustancialmente distinto, con fundamento en el artículo 154.
Indica que el hecho de realizar modificaciones, “en
el sentido de crear nuevos tributos o reformar los existentes, no quiere decir
que haya cambiado el fundamento constitucional de todo el proyecto, puesto que
uno de los mecanismos para superar el desbalance fiscal del Presupuesto General
de la Nación es la creación de nuevos tributos o su modificación para aumentar
los ingresos del Estado”. Así, considera que en este caso, aunque se
hicieron modificaciones se mantuvo el espíritu del artículo 347.
3.2. En segundo
lugar, señala que las sesiones conjuntas de las comisiones económicas se
hicieron conforme a lo ordenado en la Carta Política. En efecto, considera que
“había no sólo una habilitación sino un mandato constitucional de que éste
fuera tramitado conjuntamente por las comisiones económicas”. Lo anterior
por cuanto “una lectura sistemática de los artículos 346 y 347
constitucionales permite concluir, con total claridad, que el proyecto de ley
134/2013 Cámara – 105/2013 Senado debió ser tramitado por las comisiones de
asuntos económicos de manera conjunta, puesto que siempre como finalidad suplir
el desbalance fiscal presente el presupuesto general de la nación”.
3.3. En tercer
lugar, expresa que no se incurrió en vicio de constitucionalidad al no votar
artículo por artículo el proyecto de ley por parte de las comisiones
constitucionales permanentes. Al respecto, resalta que el artículo 158 de
la Ley 5 de 1992 ordena es “dar lectura y discusión artículo por artículo en
los debates en las comisiones, más no se establece un deber de que la votación
se haga por el mismo sistema en que debe darse la discusión, esto es, artículo
por artículo”.
·
3.4. Finalmente,
respecto de la petición subsidiaria de declarar la inexequibilidad de varios
artículos de la Ley 1739 de 2014 porque su finalidad no busca lo dispuesto en
el artículo 347 de la Constitución, encuentra que “el sólo hecho de que en
estas normas no se haga referencia específica al gasto del presupuesto 2015 que
se pretende suplir, no puede concluirse que éstas no tengan como finalidad
suplir el déficit presupuestal existente”.
·
Sin perjuicio de lo anterior, considera que los
artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014 no cumplen con el principio de unidad
de materia y por tanto, solicita estarse a lo que se resuelva dentro del expediente
D-10686.
4. ACTUACIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
4.1. Mediante auto del 18 de noviembre de 2015, el Magistrado Sustanciador,
con fundamento en los artículos 63 a 65 del Reglamento de la Corporación,
modificado por el Acuerdo 02 de 2015, solicitó al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la siguiente información:
Primero.- ORDENAR que por Secretaría General se
oficie, por el medio más expedito, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
para que en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación del
presente auto, informe a este despacho, cuál era el recaudo estimado con la Ley
1739 de 2014 para la vigencia de 2015, teniendo en cuenta que la misma se
radicó con la intención de financiar el déficit del Presupuesto General de la
Nación para dicho periodo.
4.2. Mediante escrito recibido el 23 de noviembre de 2015, en la Secretaría
General de esta Corporación, la entidad oficiada manifestó lo siguiente:
4.2.1. En primer lugar, hace
referencia a la constitucionalidad de generar rentas adicionales a las
correspondientes al desbalance presupuestal, en virtud de la bifurcación del
principio de legalidad financiera. Considera que los límites temporal y
material, “así como el tratamiento jurídico que para efectos presupuestales
se le da a los impuestos, en términos estimativos no es unívoco con el manejo
presupuestal que se da respecto de la autorización de gastos. En efecto,
respecto de los gastos habrá que decir que para su correcta ejecución el
verdadero límite jurídico está compuesto por tres aspectos fundamentales: de un
lado, en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período
fiscal respectivo; de otro lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones
son las cifras máximas que se pueden erogar; y finalmente, en el campo
sustantivo o material, pues la ley no solo señala cuánto se puede gastar sino
en qué se deben emplear los fondos públicos”.
Estima que la interpretación que hacen los
accionantes del artículo 347 Superior es errónea por cuanto “(i) la presunta
transitoriedad de las rentas para el periodo fiscal desbalanceado es
inconsistente con el carácter permanente de la mayoría de los tributos; (ii)
las autorizaciones para recaudar los impuestos se asientan en leyes sustantivas
y no en el presupuesto anual; y (iii) por cuanto compromete la naturaleza
jurídica de las rentas a un principio propio del sistema presupuestal que da
cuenta de la periodicidad del presupuesto en materia de gastos, desconociendo
el carácter estimativo de los ingresos que ha sido reconocido por abundante
doctrina y jurisprudencia constitucional”.
En ese entendido, la interpretación de la norma
debe indicar que “si bien conforme al artículo 345 Superior se reconoce la
necesidad de estimar dentro del presupuesto de renta los ingresos necesarios
para sustentar el gasto público desbalanceado, esta circunstancia en nada
limita el efecto recaudatorio de las rentas que se contemplaron para financiar
los gastos autorizados”.
Expone que en caso concreto, “el efecto
recaudatorio de la Ley 1739 de 2014 no constituye un límite material o temporal
respecto de las rentas, ni mucho menos una extralimitación respecto de la
autorización de gastos concebida para la vigencia fiscal de 2015 que degenere
en una franca contradicción del artículo 347 Superior. Si se tiene en cuenta,
conforme lo explicado, que las leyes tributarias adquieren un carácter
permanente y no contienen ninguna limitación cuantitativa en materia de
ingresos, el único y verdadero límite que eventualmente pueda predicarse
respecto de la incorporación de rentas al Presupuesto General de la Nación,
debe ser considerado en relación con el carácter autónomo y respecto de la
vocación de permanencia de cada una de las rentas en particular”.
Finalmente, argumenta que “si el constituyente
hubiese querido establecer la temporalidad de presupuesto a las leyes que
establecen los recursos adicionales, así lo hubiese dicho. Por el contrario,
dejó abierta la posibilidad a que otras leyes fuesen las llamadas a superar el
desequilibrio sin restarle la posibilidad de contar con las nuevas rentas o
duplicando trámites legislativos para su revalidación”.
4.2.2. En segundo lugar,
manifiesta que la Ley 1739 de 2014 pretendió recaudar exactamente los ingresos
que se requerían en el año 2015, como consecuencia de la desfinanciación, es decir,
$12.5 billones de pesos.
Al respecto, recuerda que desde la presentación del
mensaje presidencial para tramitar el Presupuesto General de la Nación, el
Gobierno reconoció el déficit del mismo para la vigencia fiscal de 2015,
situación que se reiteró en escenarios posteriores como en los debates del PGN,
en la ley de financiamiento y en el marco fiscal de mediano plazo.
5. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
5.1. COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
de la demanda contra la Ley 1739 de 2014.
5.2. CUESTIONES PRELIMINARES
5.2.1. EXAMEN DE CADUCIDAD DE LA
ACCIÓN EN RELACIÓN CON LOS CARGOS POR VICIOS DE FORMA
El artículo 242 de la
Constitución, en su numeral 3° señala que las acciones de inconstitucionalidad
por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la
publicación del respectivo acto. Es preciso examinar el cumplimiento de este
requisito, toda vez que los la demanda contiene cargos en los que se cuestiona
el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014.
En el caso objeto de
examen, la Ley 1739 de 2014, fue publicada en el Diario Oficial No. 49.374 del
23 de diciembre de 2014. La demanda de inconstitucionalidad fue radicada en la
Secretaría de la Corte Constitucional el 11 de marzo de 2015, sin que hubiera
vencido el mencionado término, razón por la que se cumple el requisito exigido
por el Constituyente para ejercer la acción.
5.2.2. ANÁLISIS DE LA APTITUD DE
LA DEMANDA
5.2.2.1. Como
se expuso anteriormente, el Ministerio de Hacienda estima que esta Corte debe
declararse inhibida para emitir un fallo de fondo, por considerar que los
cargos no cumplen con los requisitos jurisprudenciales para obtener un
pronunciamiento de fondo.
5.2.2.2. El Decreto 2067 de 1991 en su artículo segundo señala los elementos
indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad[13].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión
el objeto demandado, el concepto de la violación y
la razón por la cual la Corte es competente para conocer del
asunto.
Es decir, para que realmente exista en la demanda
una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que lo
expresado en ella permita a la Corte Constitucional efectuar una verdadera
confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el
demandante y la disposición constitucional supuestamente
vulnerada.
Bajo ese entendido, esta Corporación ha reiterado
en numerosas ocasiones que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento
al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es
necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que
permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto
planteado.
En este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[14],
esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de lo contrario la
decisión que adopte la Corte será necesariamente inhibitoria[15].
5.2.2.3. En otras palabras, la falta de formulación de una demanda en debida
forma, impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con
el Texto Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del
ordenamiento jurídico. En la referida providencia se explicó lo que debe
entenderse por cada uno de estos requisitos en los siguientes términos:
“La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
(….)
[Que] las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”.
Las razones son específicas si definen con claridad
la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se
fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar
la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial de
las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto
quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este
orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”
a partir de una valoración parcial de sus efectos.
La suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” (Subrayado fuera del texto)
De lo anterior, se concluye entonces, que la
acusación “debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además,
el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con
argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia).”[16]Adicionalmente,
la acusación no sólo debe estar enunciada en forma completa sino ser capaz de
suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
5.2.2.4. Si bien los anteriores requisitos deben ser verificados por el
magistrado sustanciador al admitir la demanda, dicho análisis inicial tiene un
carácter provisional en la medida que no tiene la exigencia y el rigor “de
aquél que debe realizarse al momento de entrar a decidir sobre la exequibilidad
de los enunciados o de los contenidos normativos acusados. No obstante, en
virtud del principio pro actione las eventuales falencias que presente el
libelo acusatorio han de ser interpretadas en el sentido que permitan proferir
un fallo de fondo para no hacer nugatorio el derecho ciudadano a impetrar la
acción pública de inconstitucionalidad”.[17]
5.2.2.5.En este caso, del escrito de demanda se advierten claramente los
siguientes hilos conductores: (i) por un lado, los accionantes sostienen que el
procedimiento legislativo seguido por el Congreso para aprobar la Ley 1739 de
2014 no era el indicado, razón por la cual desconoce varios principios
determinantes a la hora de expedir una ley; (ii) por otro lado y como
consecuencia de lo anterior, afirman que la ley acusada es contraria a los
artículos 6, 154, 157 y 347 de la Constitución. Sin perjuicio de lo anterior,
señalan que en caso de no encontrarse toda la ley contraria a la constitución,
solicitan que los artículos por ellos relacionados[18] se
declaren inexequibles por vulneración de los principios de consecutividad e
identidad flexible.
5.2.2.6. No obstante, no se advierte
lo mismo al revisar el cargo por desconocimiento del principio de
identidad flexible[19]. Para
fundamentar este cargo, los accionantes manifiestan de manera general que los
artículos 10 al 16, 20, 25 al 34, 46 al 74, 76 y 77 de la Ley 1739 de 2014
desconocen este principio, en la medida que no tienen como finalidad financiar
el monto de los gastos desfinanciados del Presupuesto General de la Nación de
2015 y por el contrario, obedecen a razones y motivaciones ajenas a lo previsto
en el artículo 347 de la Constitución.
Al respecto es
pertinente resaltar que en la sustentación del cargo, los accionantes no
cumplen con los requisitos jurisprudenciales previamente señalados para que
pueda producirse un pronunciamiento de fondo.
Frente a los
cargos por identidad flexible, la jurisprudencia constitucional ha sostenido
que “no
basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo
respecto de lo aprobado en la comisión’.[20] No es suficiente una acusación con solo esas características, pues
en ciertos casos lo que indican ‘es permitido por la Constitución y la ley orgánica del
reglamento del Congreso’.[21] Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un
cargo apto de inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es
necesario que indicar ‘la
forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al
proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de
consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan
relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y
ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no
cumplieron los debates reglamentarios’.[22]”[23] (Negrillas
fuera de texto).
Igualmente, en
la sentencia C-082 de 2014[24], la Corte
indicó frente a esta exigencia que la misma “resulta a todas luces
razonable, pues, si por expresa disposición constitucional y legal el
legislador se encuentra facultado para introducir modificaciones, adiciones y
supresiones a los proyectos de ley durante el segundo debate en cámaras (C.P.
art. 160), existiendo además la posibilidad de conciliar las diferencias que
surjan entre ellas (C.P. art. 161), la sola verificación sobre la ocurrencia de
una modificación, adición o supresión, por sí misma, no puede constituir un
vicio de procedimiento contrario a la Constitución.”
En este caso,
los demandantes señalan el propósito de los 50 artículos cuestionados y extraen
de manera general los efectos nocivos de las normas sin construir argumentos de
naturaleza constitucional que expliquen de qué manera se desconoce la identidad
flexible, atendiendo las particularidades de los preceptos citados respecto del
título y de la finalidad de la ley. En otras palabras, no señalan las razones
por las cuales los preceptos nuevos o modificados no guardan relación de conexidad
con lo debatido inicialmente ni con los objetivos perseguidos por la ley de la
cual hacen parte.
En efecto, de
la lectura de dichas normas no se infiere que las mismas, por no hacer
referencia expresa al gasto que se pretende cubrir, sean contrarias al objetivo
de financiar el desbalance presupuestal del año 2015.
En este
entendido, la argumentación del cargo no se presenta de manera clara y resulta
insuficiente para despertar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de
los artículos cuestionados. Por este motivo, la Sala Plena de la Corte
Constitucional se declarará INHIBIDA para pronunciarse de
fondo.
Ahora bien,
respecto de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, incluidos dentro del
listado de normas que los accionantes consideran que no observan el principio
de identidad flexible, recuerda la Sala que los mismos fueron analizados en
oportunidad previa por esta Corte, en Sentencia C- 726 de 2015[25] y
declarados inexequibles por no cumplir con el citado principio, toda vez que
regulan un nuevo tributo que no guarda relación con el tema esencial de la ley
de financiamiento.
Así las cosas,
teniendo en cuenta que no se realizará pronunciamiento alguno sobre el cargo
por vulneración de identidad flexible en esta oportunidad, la decisión adoptada
en la Sentencia C-726 de 2015 no se verá afectada con la que se llegue a dictar
en esta providencia.
5.2.2.7. Los demás cargos planteados
por los accionantes se encuentran relacionados con el desconocimiento de la
iniciativa legislativa en materia tributaria, los principios de legalidad, de
consecutividad, de unidad de materia y participación ciudadana, que debieron
respetar los congresistas durante el trámite legislativo, vulneración del
artículo 163 Superior ante la inexistencia de mensaje de urgencia y del
artículo 347 de la Carta Política al no tratarse exclusivamente de una ley de
financiamiento.
A juicio de
esta Corte, los argumentos expuestos para sustentar los cargos son inteligibles
y en esa medida cumplen las exigencias jurisprudenciales. En efecto, los
peticionarios cumplieron con la carga de plantear las razones por las cuales
consideran que la expedición de la Ley 1739 de 2014 contiene tanto vicios de
trámite como de fondo.
Dichas razones
son:
i)Claras porque permiten comprender
argumentativamente lo solicitado, es decir, de los argumentos expuestos en el
escrito de demanda se puede establecer que lo que se ataca es el trámite dado
al proyecto legislativo que dio origen a la Ley acusada, por considerar que se
trataba de una ley de financiamiento y no de una reforma tributaria.
ii) Ciertas pues cuestionan, bajo una
interpretación razonable, el contenido de la Ley 1739 de 2014.
iii) Específicas al relacionar de
manera objetiva la forma en que se desconocen los principios y normas
constitucionales.
iv) Pertinentes porque los cuestionamientos
realizados son de naturaleza constitucional; y
v) Suficientes en tanto los cargos
expuestos generan una duda razonable sobre la exequibilidad de la Ley, en la
medida que conducen a que se cuestione si el trámite seguido por el Congreso,
teniendo en cuenta la finalidad del proyecto de ley – financiar el desbalance
presupuestal del año 2015 –, era el correspondiente y si las modificaciones
realizadas al proyecto presentado por el Gobierno, transformaron el proyecto en
una reforma tributaria.
5.2.2.8. De manera que, una censura
como la planteada en el proceso de la referencia, cuestiona, por un lado, el
trámite que se le dio al proyecto de ley que culminó en la Ley 1739 de 2014; y
por otro, si la finalidad de cubrir el desbalance presupuestal del año 2015 se
alteró al introducir artículos que realizan una reforma al Estatuto Tributario.
5.2.2.9. Conforme a lo expuesto, esta Sala no analizará el
cargo por desconocimiento del principio de identidad flexible y se pronunciará
sobre los siguientes cargos presentados en la demanda de la referencia:
·
· Por vicios de trámite, (i) desconocimiento del
principio de unidad de materia; (ii) desconocimiento del artículo 163 Superior;
(iii) violación del artículo 154 Superior; (iv), desconocimiento del principio
de participación ciudadana y (v) desconocimiento del principio de consecutividad.
· Por vicios de fondo, (i) vulneración del
artículo 6 Superior y (ii) vulneración del artículo 347 de la Carta Política.
5.2.3. CONTEXTUALIZACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA LEY ACUSADA
5.2.3.1. En esta oportunidad, al
presentar el proyecto de ley que buscaba financiar el Presupuesto General de la
Nación del año 2015, el Ministro de Hacienda y Crédito Público[26] resaltó
la gestión que han venido haciendo los gobiernos de los últimos 15 años, para
implementar medidas que promuevan la sostenibilidad fiscal y garanticen unas
finanzas públicas sanas.
De conformidad con lo expuesto anteriormente, el Gobierno Nacional presentó el
proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
2015, por valor de $216.158.063.430.308, atendiendo los parámetros fijados en
la Constitución Política y en las normas orgánicas de presupuesto, monto que
fue aprobado por las Comisiones Económicas el 16 de octubre de 2014.
5.2.3.2. No obstante, desde su presentación, el
Gobierno manifestó que el proyecto de ley de presupuesto, estaba desfinanciado
en una suma de $12,5 billones, es decir, se incluían gastos sin financiación
por la cantidad señalada. Cuando ello ocurre, el artículo 347 de la
Constitución establece que el Gobierno Nacional propondrá, en un proyecto de
ley separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes,
con el fin de completar la financiación de los gastos que hayan quedado en
descubierto.
Al explicar ese desbalance, el Gobierno indicó que “para la vigencia fiscal
de 2015 y de acuerdo con la legislación tributaria vigente, no habrá rentas por
concepto del impuesto al patrimonio ni de dos puntos del Gravamen a los
Movimientos Financieros (GMF). A esto debe sumarse la desaceleración del sector
minero-energético que este año, y en los próximos, se traducirá en menores
ingresos petroleros y mineros. Todos estos recursos contribuyeron en años
anteriores a financiar gastos en el PGN, los cuales, por sus características,
no pueden desmontarse en el corto plazo”.[27]
5.2.3.3. Bajo esta premisa, se
radicó el proyecto que culminó con la Ley 1739 de 2014, analizada en esta
oportunidad, la cual se caracteriza por ser una ley de financiamiento,
en los términos del artículo 347 de la Constitución, cuya finalidad es
principalmente cubrir el desbalance del Presupuesto General de la Nación para
la vigencia fiscal de 2015.
5.3. PROBLEMA JURÍDICO
5.3.1. Los demandantes consideran que la Ley
1739 de 2014 presenta tanto vicios de trámite como de fondo al desconocer el contenido de
varias normas de la Carta Política.
En el primer grupo
de cargos, exponen que el legislador desconoció los principios de unidad de
materia, de consecutividad e identidad flexible, de participación ciudadana y
el artículo 163 Superior, al tramitar el proyecto de ley que originó la norma
acusada.
En segundo lugar,
sostienen que la Ley 1739 de 2014 contraviene los artículos 154 al no iniciar
en la cámara respectiva; el 347 al no cumplir con el fin de financiar el
desbalance presupuestal y el artículo 6 que consagra el principio de legalidad.
Situaciones que, según exponen, no se ajustan a lo dispuesto en la Carta
Política y por tanto, la ley debe declararse inexequible.
5.3.2. Para un grupo de intervinientes,[28] la
Corte debe declararse inhibida para emitir un fallo de fondo, en la medida que
los cargos presentados se construyen con base en una argumentación débil, que
no demuestra con razones constitucionalmente válidas el desconocimiento de las
normas constitucionales.
5.3.3. Otro grupo[29],
incluido el Procurador, apoya la constitucionalidad de la Ley 1739 de 2014.
Consideran que el trámite legislativo de la ley demandada se ajusta a la Carta
Política y las modificaciones que pudo haber sufrido durante el mismo no la
hacen inconexa.
5.3.4. En este contexto, y estando claro que
la Ley 1739 de 2014 es una ley de financiamiento, corresponde a la Sala
resolver si el legislador desconoció los principios de unidad de materia, de
consecutividad, de participación ciudadana y el artículo 163 Superior, durante
el trámite del proyecto que dio origen a la mencionada ley, al introducir
artículos que crean nuevas rentas, modifican las existentes y además, por
sesionar de manera conjunta en primer debate sin que se haya radicado mensaje
de urgencia por parte del Presidente.
Para dar respuesta a este interrogante, la Sala realizará el examen formal del
proyecto de ley que dio origen a la Ley 1739 de 2014, con base en la
transcripción del trámite legislativo. Posteriormente, se pronunciará sobre los
cargos planteados por los accionantes relacionados con posibles vicios de
trámite, previa exposición de la jurisprudencia sobre los mismos.
En caso de no existir vicio alguno durante el trámite, la Sala procederá a
establecer si el Congreso de la República, desconoció los artículos 6, 154 y
347 de la Carta Política al expedir la Ley 1739 de 2014. Para tal efecto, se
expondrán brevemente las consideraciones de los temas abordados por los
demandantes como vicios de fondo, para luego estudiar los diferentes cargos
presentados.
5.4. EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA.
REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
·
De conformidad con el
artículo 158 de la Carta, “(t)odo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella”; en similar sentido, el artículo 169 ibídem,
dispone que “(e)l título de las leyes deberá corresponder precisamente
a su contenido”.
·
·
De estos dos preceptos
constitucionales surge el principio de unidad de materia de los cuerpos
normativos, en virtud del cual “las disposiciones que conforman un
ordenamiento legal deben contar con un eje temático, el cual puede precisarse,
entre otros, con lo establecido en su título. Esto no se refiere sólo a
aquellas disposiciones que sean introducidas durante su trámite de aprobación,
sino que se predica de cualquiera de sus normas, incluso si estuvo presente
desde que el proyecto de ley inició su trámite en el Congreso.”[30]
·
·
La jurisprudencia
constitucional ha señalado que este principio persigue racionalizar y
tecnificar el proceso legislativo, “tanto en el momento de discusión de los
proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir, de la ley
que finalmente llega a ser aprobada[31]. En razón de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido
que la violación de este principio constituye un vicio material[32], y por tanto, no debe ser alegado dentro del año siguiente a su
promulgación, ni tiene carácter subsanable.”[33]
·
·
Las anteriores exigencias,
de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte “obedecen a la necesidad de
hacer efectivo el principio de seguridad jurídica, que impone ‘darle un eje
central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano
legislativo’”[34], y porque luego de expedida la ley, se requiere que los
destinatarios tengan un mínimo de certeza sobre la coherencia interna sobre las
obligaciones que de ella se derivan.[35] Sobre el
particular dijo la Corporación:
·
·
“asegurar que las leyes
tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o
eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este
principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los
legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,
pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de
las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a
la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere”.[36]
Por otra parte,
este Tribunal Constitucional ha considerado que el análisis del principio de
unidad de materia debe ser flexible, pues, “de asumirse un criterio rígido,
se podría afectar de manera significativa y desproporcionada la actividad del
legislador. Adicionalmente, se daría paso a una lectura que comprometería el
principio de conservación del derecho.[37]”[38] Razón por
la cual, éste puede considerarse satisfecho si existe relación temática,
teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la
contiene[39].
·
Respecto de la conexidad
temática, la Corte ha estimado que para “la determinación del núcleo
temático con el cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir,
entre otros, a los antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates
en comisiones y plenarias- o al título de la ley”[40]. En relación
con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos
mismos instrumentos permiten buscar los fines buscados por el legislador al
expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la
disposición acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza
un análisis en conjunto de la normatividad.”[41]
·
·
En cuanto al nivel de
escrutinio, para garantizar el respeto a la libertad de configuración del
legislador, el análisis de constitucionalidad “no puede rebasar su finalidad
y terminar por anular el principio democrático,significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica,
temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse
como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[42]
·
·
Frente a este punto, por
ejemplo, ha vertido los siguientes conceptos:
·
·
“(…) Cuando los
tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con
el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio
democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden
optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance
que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la
intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él
permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de
las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda
norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de
regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad,
sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la
materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la
vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de
competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello,
debe optarse por un control que no opte por un rigor extremopues lo que
impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los
distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros
diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un
criterio objetivo y razonable”[43]. (Negrillas
y subrayas fuera del texto original).
·
· Y en el mismo orden de ideas, agregó:
·
·
“(...) para respetar el
amplio margen de configuración del órgano constitucionalmente competente para
hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden
nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el
principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es
posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la
materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto,
exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que
la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas de un artículo y la
materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga
de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden
puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o
teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una
modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya
que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de
materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma
que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley[44]”.[45] (Negrillas y subrayas fuera del original).
·
En este entendido, el
principio de unidad de materia no implica que una ley no pueda referirse a
diferentes asuntos, sino que, en caso de hacerlo, entre ellos se presente una
relación de conexidad objetiva y razonable[46].
5.5. PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
La Ley 5 de
1992, en sus artículos 230, 231 y 232 dispone que cualquier persona pueda
expresar sus opiniones mediante observaciones a cada proyecto de ley o de acto
legislativo, cuyo examen le corresponda a alguna comisión constitucional
permanente.[47] Dichas
normas, también disponen que las observaciones deben hacerse por escrito y con
el lleno de ciertos requisitos. Estas observaciones publicarán en la Gaceta del
Congreso cuando, previo cumplimiento de los requisitos, a juicio del Presidente
“merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones
legislativas”.[48] Igualmente,
el ponente del proyecto debe consignar en la ponencia las “propuestas o
modificaciones planteadas, que considere importantes y las razones para su
aceptación o rechazo” y que hayan sido radicadas tres días antes de la
presentación del informe.[49]
La Corte
Constitucional, se ha pronunciado en distintas oportunidades sobre el contenido
y alcance de los citados artículos[50]. En la
sentencia C-1040 de 2005[51] la Corte
indicó, acerca del derecho de participación ciudadana y la interpretación de
los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 y en particular, sobre la
obligación de publicación por parte de los ponentes de dichas observaciones, lo
siguiente:
Por su parte,
el artículo 232 ibídem delega en el ponente del respectivo proyecto la labor de
consignar en la ponencia la totalidad de las propuestas o modificaciones
planteadas que considere importantes y las razones para su aceptación o
rechazo, “siempre que las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres
(3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las
exposiciones”.
Respecto de tal
regulación, la jurisprudencia constitucional ha destacado que la posibilidad de
presentar observaciones ciudadanas y su posterior divulgación, tiene un doble
propósito. Uno principal, que el Congreso y la sociedad en general conozcan las
opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de los proyectos de ley o
de acto legislativo que cursan en el Parlamento. Y otro secundario, pero no
menos importante, cual es el que dichas observaciones puedan
potencialmente constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de
discusión, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar el
debate de la iniciativa. Tal fue la posición adoptada por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-543 de 1998[52](…)
Sobre las
observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos en torno a un determinado
proyecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido que su publicación e
incorporación en la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye un
imperativo para el Congreso. Dicho en otras palabras, que en torno al
cumplimiento de las previsiones contenidas en los artículos 232 y 233 del
Reglamento del Congreso, las Cámaras legislativas gozan de un alto grado de
discrecionalidad pues no están obligadas a acoger las propuestas ciudadanas, debiendo
sólo publicar e incorporar en la ponencia aquellas que el Presiente y Ponente
consideren de importancia. Suponer lo contrario, que tales observaciones tienen
carácter vinculante, comporta, a juicio de la Corte, “una imposición que
coartaría la libre autonomía del Congreso”.[53]
Sin embargo, la
jurisprudencia ha llamado la atención acerca del poder discrecional que por
disposición reglamentaria ejercen tales autoridades. En concreto, la Corte ha
considerado que la facultad para decidir qué observaciones deben ser publicadas
y cuáles tienen que ser consideradas para la elaboración del informe de
ponencia, debe ser ejercida en forma razonable y proporcional, con el fin de
evitar la arbitrariedad y, en consecuencia, que por su intermedio se desconozca
el derecho ciudadano a participar en la tarea legislativa. Al respecto, sostuvo
la Corte en la citada Sentencia C-543 de 1998:[54]
"La
facultad conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al Presidente de
la Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable,
pues la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las
intervenciones que "merezcan destacarse" o se "consideren
importantes" podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho
de toda persona a participar en el proceso legislativo. Corresponde entonces, a
tales funcionarios evaluar las intervenciones de manera que no se menoscabe el
derecho citado, permitiendo que los ciudadanos intervengan en las decisiones de
interés colectivo".
Bajo ese
supuesto, ha considerado la Corte que en el proceso de evaluación y valoración
de las intervenciones ciudadanas, la discrecionalidad otorgada a los
funcionarios competentes les imprime a su vez una mayor responsabilidad en el
ejercicio de su labor, cual es el de permitir que se realice el derecho
ciudadano a intervenir en las decisiones de interés colectivo y los objetivos
por él perseguidos, actuando con la mayor diligencia en la selección y trámite
de las observaciones ciudadanas que merezcan destacarse, sin que ello les
otorgue un carácter vinculante a las mismas.”[55]
Igualmente, la Corte ha considerado que “decidir negativamente sobre
la publicación de las observaciones ciudadanas en la Gaceta del Congreso, o la
determinación de no incluir las mismas en la ponencia, o de no invitar a
particulares interesados en intervenir ante una comisión sobre asuntos de
interés relativos al trabajo legislativo, no genera per se la
inconstitucionalidad por razones del trámite de la ley que finalmente llegue a
ser expedida, como tampoco lo es la circunstancia de que no sea convocada una
audiencia pública para oír las opiniones ciudadanas. Lo anterior, por cuanto la
publicación de tales intervenciones escritas o la práctica de audiencias
públicas con los particulares interesados en intervenir ante las células
legislativas, aparte de ser una decisión discrecional, no forma parte el
trámite obligatorio que debe surtir un proyecto de ley antes de ser aprobado.”[56]
Bajo ese entendido, al revisar el artículo 157 Superior, que señala los
requisitos para que un proyecto sea ley, se advierte que la norma no exige
atender a todos aquellos que manifiestan su interés en ser oídos por las
comisiones o las plenarias del Congreso en determinado asunto. En este punto la
Carta acoge “íntegramente un mecanismo de democracia representativa que, con
fundamento en el principio de las mayorías, determina que la adopción de las
decisiones legislativas en el Congreso Nacional se lleve a cabo por los
representantes del pueblo, en el espacio que por excelencia representa en
condiciones de pluralismo a todas las corrientes políticas de la Nación”.[57]
Así, aunque la no inclusión de las observaciones u opiniones ciudadanas,
o las peticiones para ser oídos en audiencia pública en las ponencias, no
origina la inconstitucionalidad por razones del trámite del respectivo proyecto
de ley, de acuerdo con la jurisprudencia, puede producir una irregularidad en
dicho proceso, sin llegar a determinar la inexequibilidad formal de la ley así
expedida. De manera que si la actuación no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en
las cámaras respectivas, ni desconoce el contenido básico institucional
diseñado por la Constitución, el defecto del trámite no involucra la inexequibilidad
formal de la ley.[58]
5.6. FACULTAD PARA QUE LAS COMISIONES DE ASUNTOS ECONÓMICOS DE SENADO Y
CÁMARA SESIONEN DE MANERA CONJUNTA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
En virtud del sistema
bicameral del poder legislativo colombiano, cada cámara goza de autonomía e
independencia para tramitar sus propios asuntos, por tal razón las sesiones de
las comisiones y las plenarias en principio, deben hacerse de manera separada.
No obstante, la Constitución, en varios de sus artículos, consagra algunas
excepciones a esa regla general al autorizar las denominadas sesiones
conjuntas.
El artículo 141 del
Estatuto Superior establece en forma taxativa, los eventos en que las dos
corporaciones legislativas (Cámara y Senado) se pueden reunir en un solo
cuerpo:
“ARTICULO 141. El
Congreso se reunirá en un solo cuerpo únicamente para la instalación y clausura
de sus sesiones, para dar posesión al Presidente de la República, para recibir
a Jefes de Estado o de Gobierno de otros países, para elegir Contralor General
de la República y Vicepresidente cuando sea menester reemplazar el electo por
el pueblo, así como decidir sobre la moción de censura, con arreglo al artículo
135.
En tales casos el
Presidente del Senado y el de la Cámara serán respectivamente Presidente y
Vicepresidente del Congreso.”
Por otra parte, los
artículos 341, 346 y 347 establecen:
“Con fundamento en el
informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada
corporación discutirá y evaluará el plan [nacional de desarrollo] en sesión
plenaria. (…)”(inciso segundo art. 341
C.P.).
“Las Comisiones de asuntos
económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer
debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones” (inciso final art. 346 C.P.).
“El proyecto de ley de
apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno
propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de
ley del presupuesto (las comisiones de asuntos económicos), la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados.” (art. 347 C.P.).
Los artículos 161 y 163 de
la Carta, disponen al respecto:
“Si el proyecto de ley a
que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión
permanente, ésta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la
correspondiente de la otra Cámara para darle primer debate” (inciso final art. 163 C.P.)
“Cuando surgieren
discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán
comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que
será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de
la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará
negado el proyecto” (artículo 161 C.P.)
Finalmente, el artículo
157-2 autoriza para que en el Reglamento del Congreso, se señalen los casos en
los cuales el primer debate puede surtirse en sesión conjunta de las comisiones
respectivas de Senado y Cámara. Dice así dicha disposición:
“Ningún proyecto será ley
sin los requisitos siguientes:(...) 2. Haber sido aprobado en primer debate en
la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del
Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en
sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.”
En desarrollo de este
mandato, el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), enuncia en sus artículos
41 y 169:
“ARTICULO 41.
Atribuciones. Modificado por el art. 7, Ley 974 de 2005. Como órgano de
orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá
las siguientes funciones:
(…)
5. Disponer la celebración
de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la
misma o de ambas Cámaras, cuando sea conveniente o necesaria su realización, y
en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cámara, en tratándose del segundo
evento. Sendas resoluciones así lo expresarán.”
ARTICULO 169. Comisiones de
ambas Cámaras o de la misma. Las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra
Cámara sesionarán conjuntamente:
1. Por disposición
constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras
deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto
de Rentas y Ley de Apropiaciones.
Las mismas comisiones
elaborarán un informe sobre el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo que será
sometido a la discusión y evaluación de las Plenarias de las Cámaras.
2. Por solicitud
gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la República envía un
mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley. En este
evento se dará primer debate al proyecto, y si la manifestación de urgencia se
repite, el proyecto tendrá prelación en el Orden del Día, excluyendo la
consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la Comisión decida sobre él;
y
3. Por disposición
reglamentaria. En el evento que así lo propongan las respectivas Comisiones y
sean autorizadas por las Mesas Directivas de las Cámaras, o con autorización de
una de las Mesas Directivas si se tratare de Comisiones de una misma Cámara. En
resoluciones motivadas se expresarán las razones que se invocan para proceder
de tal manera.”
El último numeral (el
tercero) del artículo 169 fue declarado inexequible por esta Corte en la
sentencia C-365 de 1996[59] y,
por tanto, ha sido excluido del ordenamiento positivo.[60]
De otra parte y en atención
a lo antes dicho, la Carta Política de 1991 permite que el proyecto de
presupuesto se presente desbalanceado, es decir, que los gastos proyectados
pueden ser mayores a los ingresos legalmente autorizados. Cuando ello se presenta
“el Constituyente le impone al Gobierno el deber de presentar, por separado,
un proyecto de ley creando nuevas rentas o modificando las preexistentes
destinadas a financiar el monto de gastos contemplados en la ley de
apropiaciones, es decir, a cubrir el déficit fiscal. Proyecto que, a juicio de
la Corte, debe presentarse al mismo tiempo con el de presupuesto o dentro del
menor término posible, con el fin de que las Comisiones
correspondientes puedan tener un conocimiento real y preciso sobre los faltantes
existentes y determinar si las nuevas rentas permiten el equilibrio financiero.”[61](Negrilla
fuera de texto).
A juicio de esta Corte, “este precepto guarda íntima relación de conexidad con
el inciso tercero del artículo 346 del Estatuto Superior, que autoriza a las Comisiones
de Asuntos Económicos de las dos
cámaras para deliberar en forma conjunta, con el fin de dar primer debate al
proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y, por tanto, deben
interpretarse armónicamente. Por consiguiente, si corresponde a
las Comisiones de Asuntos Económicos (tercera y cuarta) conocer del proyecto de
presupuesto y ley de apropiaciones, resulta obvio afirmar que es a ellas mismas
a quienes compete conocer los proyectos de ley a que alude el artículo 347 superior.” [62] (Negrilla
fuera de texto).
Igualmente, al analizar la
Ley 633 de 2000, esta Corporación indicó sobre la posibilidad de debatir y
aprobar de manera conjunta una ley de financiamiento, lo siguiente:
“Por ello, habiéndose
aprobado para el presente período fiscal un presupuesto desequilibrado -
determinación que es procedente conforme a lo dispuesto en la mencionada norma
superior -, el Gobierno estaba en la obligación de someter a consideración del
Congreso la creación de nuevas rentas para financiar el monto de gastos
contemplado, como en efecto lo hizo a través de los proyectos de ley a que se
ha hecho alusión, cuyo estudio le correspondía a las comisiones de asuntos
económicos del Congreso, según lo ordenado en el artículo 347 de la Carta, en
consonancia con lo preceptuado en el canon 346
ejusdem.
En conclusión, no
era menester que la Ley 633 de 2000 fuera tramitada en primer debate y en
forma exclusiva por las comisiones terceras permanentes, toda vez que la
competencia de las comisiones cuartas permanentes constitucionales para conocer
en primer debate de los proyectos de ley que concluyeron con la expedición de
la Ley 633 de 2000, deriva directamente de la norma orgánica que les atribuye
competencia para conocer de estas materias (Ley 3ª de 1992), de lo dispuesto en
el artículo 41-5 del Reglamento del Congreso que habilita a las Mesas
Directivas de las células legislativas para disponer la celebración de sesiones
conjuntas cuando sea conveniente o necesaria su realización, y de lo
prescrito en el artículo 347 Superior, que le confía a las comisiones de
asuntos económicos del Congreso el conocimiento de los proyectos de ley sobre
recursos adicionales.” [63] (Resaltado fuera de texto).
Bajo ese entendido, son los
artículos 346 y 347 de la Constitución, interpretados de manera armónica, los
que autorizan la deliberación conjunta de las Comisiones de Asuntos Económicos
– integradas por las Tercera y Cuarta de cada cámara, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 4 de la ley 3 de 1992 – para dar primer debate a los
proyectos de ley expresamente señalados en dichos preceptos.
De manera que tratándose de
un proyecto de ley destinado a financiar el déficit fiscal que llegue a tener
el Presupuesto General de la Nación, las Comisiones de Asuntos Económicos
pueden iniciar el primer debate de forma conjunta, de conformidad con lo
prescrito en el artículo 347 de la Constitución Política.
5.7. PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El principio
de consecutividad, derivado del artículo 157 Superior, consagra “la
obligación de que todos los asuntos de una ley hayan sido discutidos y
aprobados en todos los debates respectivos, por las comisiones permanentes de
ambas cámaras y por sus plenarias. Por su parte, el principio de identidad
flexible hace referencia a la posibilidad de que durante los debates se
introduzcan variaciones al texto, siempre y cuando se enmarquen dentro de los
asuntos sometidos a debate y aprobación”.[64]
Teniendo
en cuenta que, el postulado de la consecutividad, “no puede fungir como un
obstáculo que impida mejorar el texto legal en la medida en que los debates
vayan clarificando cuál es el querer del Congreso”[65] la
Corte ha armonizado este principio con el de la identidad flexible, precisando
que:
“Esta Corporación ha insistido en que el principio
de consecutividad debe comprenderse armónicamente con el principio de identidad
flexible. En efecto, de conformidad con lo señalado por el artículo 160
C.P., durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Tal
posibilidad busca permitir al interior de las plenarias que sea posible someter
al debate democrático las propuestas aprobadas por las comisiones, de modo tal
que la actividad de aquellas no se restrinja a la simple confirmación de lo decidido
en el primer debate.”[66]
No obstante, la potestad de cambio no es absoluta,
ya que de ser así se diluiría la identidad del proyecto y, al mismo tiempo, el
citado principio de consecutividad. Al respecto, sostuvo esta Corte que “la
exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se
refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el
primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir
modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio
de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo
debatido y aprobado en comisiones[67].”
En este sentido, las variaciones introducidas
durante el trámite legislativo no deben devolverse a primer debate para que
surtan todo el proceso, siempre que se encuadren dentro de las temáticas del
proyecto. Por el contrario, aquellos asuntos completamente nuevos, no
tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deben devolverse para que
sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el
proyecto con anterioridad. Si ello no ocurre, entonces se entiende que esas
disposiciones se encuentran viciadas de inconstitucionalidad por violación del
artículo 157 de la Carta.
Respecto del principio de consecutividad, la
sentencia C-648 del 9 de agosto de 2006[68],
resumió así la línea jurisprudencial en la materia hasta ese momento:
“En primer lugar, se recuerda que de conformidad
con la decantada línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los principios
de identidad y consecutividad –sintetizada en la sentencia C-208 de 2005,
aprobada unánimemente por la Sala Plena[69]-,
’lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en
armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el
número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas
de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de
sus normas en particular’.
También precisó la Corte que en virtud del
principio de consecutividad, ‘tanto las comisiones como las plenarias están en
la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su
consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su
competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate
sea considerado un asunto’ – punto en el cual se reiteraron, entre otras, las
sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313
de 2004 y C-370 de 2004. Se recalcó que en virtud de estos pronunciamientos,
’es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un
tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere
el principio de consecutividad’. En suma, se estableció que son
obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de
consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas
durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al Art. 157 Superior,
(ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y
aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el
debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para
primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o
adicionen[70].
De tal manera, la jurisprudencia constitucional no
ha exigido que para dar cumplimiento a los principios de consecutividad e
identidad el texto del articulado de un proyecto de ley deba permanecer
idéntico a lo largo de los cuatro debates; simplemente ha exigido
que se surtan los cuatro debates en su integridad en relación con la totalidad
de los temas de un determinado proyecto de ley. La Corte ha puesto
especial énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre
los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se
desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera
que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no
guardan conexidad con los temas objeto del proyecto correspondiente.” (Subraya fuera de texto).
De manera que el principio de consecutividad no se
predica de los contenidos exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas
regulados en la ley que los contienen, los cuales deben surtir los debates
correspondientes.
5.8. PRINCIPIO
DE LEGALIDAD. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El
principio de legalidad se ha entendido como una “expresión de
racionalización del ejercicio del poder, esto es, como el sometimiento de las
actuaciones de quienes desempeñan funciones públicas a norma previa y expresa
que las faculten. Dicho principio está formulado de manera expresa en la Carta
Política, y se deduce inequívocamente de ciertos preceptos.”[71]
En
ese entendido, el artículo 1 de la Carta Política señala que Colombia es un
Estado Social de Derecho, “lo cual conlleva necesariamente la vigencia del
principio de legalidad, como la necesaria adecuación de la actividad del Estado
al derecho, a los preceptos jurídicos y de manera preferente a los que tienen
una vinculación más directa con el principio democrático, como es el caso de la
ley”.[72]
Por
su parte, el artículo 6 Superior, señala que “Los particulares sólo son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Estableciendo de manera
expresa la responsabilidad de los servidores públicos frente al cumplimiento de
la Constitución y la ley, lo que conlleva a que la actuación de los
funcionarios del se fundamente en dichos mandatos.
Igualmente,
el artículo 121 de la Carta Política reitera este principio al disponer que “ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitución y la ley”, y el 123 estipula que “Los servidores
públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La
ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.”
Bajo
ese contexto, tanto la Constitución como la ley constituyen un parámetro para
la actividad estatal, ya que son la base de sus actuaciones, sujeción que se
extiende al reglamento. De manera que tanto los servidores públicos como los
órganos y sujetos estatales están ligados al derecho y deben respetar y
obedecer el ordenamiento jurídico.
En
caso de desconocerse, la potestad sancionadora del Estado tendría que
manifestarse a través del control disciplinario sobre sus servidores, con el
fin de conservar la dirección y control de las distintas tareas que deben
cumplir, mantener el orden y alcanzar los objetivos impuestos en el ejercicio
de sus actividades.
5.9. RESERVA
DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO
154 DE LA CONSTITUCIÓN. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El artículo 154 de la
Constitución en el inciso 4º consagra que “los proyectos de ley relativos a
tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes (…)”. Esta
reserva de iniciativa legislativa se encuentra desarrollada en el artículo 143
de la Ley 5 de 1992, según el cual “Los proyectos de ley relativos a
tributos y presupuesto de rentas y gastos serán presentados en la Secretaría de
la Cámara de Representantes”.
Esta Corporación, de manera
clara, pacífica y sólida ha indicado que cuando un proyecto de ley contiene
algunas disposiciones tributarias, el trámite debe iniciarse en la Cámara de
Representantes, con independencia del título que se dé al proyecto o de que los
asuntos tributarios sean minoritarios o marginales dentro del mismo,[73] de
manera que si un proyecto contiene algunas disposiciones tributarias, debe
iniciar su trámite en la citada cámara o en su defecto, los preceptos de tal
naturaleza deben desglosarse y ser tramitados separadamente, comenzando en esa
célula legislativa.[74]
Para determinar qué
disposiciones son de naturaleza tributaria, esta Corporación ha señalado que
debe atenderse a su contenido sustantivo y no al título dado por los autores
del proyecto[75] y
en particular, a las repercusiones de sus normas sobre el alcance de las
obligaciones tributarias en ellas incluidas. De modo que un precepto se
entenderá de tal condición cuando modifique los elementos de un tributo o
aspectos relacionados con las obligaciones tributarias de carácter instrumental[76].
Esta regla, en concepto de
la Corte debe interpretarse “conforme al principio de razonabilidad,
teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de trámite en materias
tributarias” y “analizándola sistemáticamente con las demás disposiciones
constitucionales relevantes”.[77]
Sumado a lo expuesto, la
jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que dicho mandato tiene un
propósito de control “con el cual se representa a los ciudadanos con el fin
de que se determinen sus derechos y alcance de sus obligaciones en materia de
tributos, de manera que el Constituyente le otorga a la Cámara de
Representantes el poder en el tema del control político”.[78]
En sentencia C-229 de 2003[79] la
Corte expresó:
“La reserva de trámite
en materias tributarias constituye un mecanismo de control político sobre la
potestad impositiva del Estado, que tiene como objetivo preservar el principio
de democracia representativa en materia tributaria. Esta potestad
impositiva se traduce en la creación de obligaciones en cabeza de los
contribuyentes, las cuales pueden ser de carácter sustancial o instrumental. En
esa medida, el control que ejerce la Cámara tiene como objeto representar los
intereses de los asociados para determinar el contenido y alcance de sus
obligaciones tributarias. Así, una simple referencia normativa a una materia
tributaria regulada previamente en otro estatuto, pero que en sí misma no tenga
repercusiones respecto del contenido y alcance de una obligación tributaria
excede el ámbito propio del control político que el Constituyente quiso otorgar
a la Cámara de Representantes. Ello significa que una disposición que se
refiera tangencialmente a una materia tributaria, sin afectar el contenido y
alcance de las obligaciones tributarias sustanciales o instrumentales no
resulta inconstitucional por no haber iniciado su trámite en la Cámara. A su
vez, si la disposición está afectando alguno de los elementos del tributo, o un
aspecto relacionado con las obligaciones tributarias de carácter instrumental,
dicha disposición resultará constitucional sólo en la medida en que haya
iniciado su trámite en la Cámara de Representantes.
Por otra parte, la reserva
de iniciación del trámite en materias tributarias en cabeza de la Cámara de
Representantes constituye un mecanismo a través del cual las entidades
territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal de sus
intereses y potestades impositivas y las de la Nación. En efecto, esta
reserva garantiza la representación territorial de los tributos, pues fortalece
la participación política de las circunscripciones territoriales y especiales
en el diseño compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y
de las corporaciones representativas de las entidades territoriales. Con
ello se contribuye a la realización legislativa directa de los intereses
impositivos de las entidades territoriales, y se garantiza su autonomía
impositiva, permitiéndoles a los cuerpos representativos del orden
territorial fijar los elementos del tributo dentro de los marcos establecidos
previamente por el legislador.(sic) En esa medida, la reserva de trámite
constituye una garantía institucional para la realización del principio
de descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales (C.N.
art. 1º). Por lo tanto, también deben iniciar su trámite en la Cámara de
Representantes aquellas disposiciones tributarias que directa o indirectamente
afecten los elementos de los tributos del orden territorial, o la autonomía
impositiva de las entidades territoriales”. (Negrilla fuera de texto)
Por otro lado, la
jurisprudencia constitucional ha señalado algunos casos taxativos de
excepciones o de flexibilización del mandato superior contenido en el inciso 4
del artículo 154 CP, a saber[80]:
(i) Cuando exista un mensaje de urgencia del Presidente. En este
contexto, la Corte ha determinado que cuando existe un llamado de urgencia y
las comisiones sesionan de forma conjunta en su primer debate, se asegura la
participación de la Cámara de Representantes al inicio del procedimiento
legislativo. Así mismo, la Corte ha señalado que la radicación del proyecto en
la Secretaría de una o de otra Cámara no tiene incidencia en la facultad que el
artículo 163 de la Carta otorga al Presidente de la República para solicitar el
trámite de urgencia y por lo tanto, tampoco impide la deliberación conjunta de
las comisiones, ni la flexibilización del trámite a que, por excepción, da
lugar esa deliberación conjunta originada en el mensaje de urgencia. [81]
(ii) Cuando se trata de la implementación de un Código. La Corte ha
dicho que en estos casos resulta necesario limitar el alcance de esta regla, ya
que este tipo especial de leyes no puede sujetarse a una reserva especial de
trámite, y si llegare a restringirse esta posibilidad al Senado, se impondría
una restricción al procedimiento legislativo lo cual no está contemplado en la
Constitución. Además, dicha restricción iría “en contra de la voluntad del
constituyente de otorgarle al Congreso las facultades e instrumentos necesarios
para que pueda desarrollar al máximo su papel como legislador dentro de un
sistema democrático, participativo y pluralista.[82]
(iii) Cuando se menciona una norma tributaria pero no se hace creación,
modificación, o supresión alguna de la misma. Al respecto, la Corte estableció
que no todas las normas de contenido tributario se acogen a la obligación
incluida en el inciso 4 del artículo 154 Superior sino que la exigencia en el
inicio del trámite, aplica a aquellas que crean, modifican, suprimen o regulen
un tributo, en cuanto esto es lo que se entiende como una disposición “relativa
a tributos”.[83]
(iv) Cuando se trate de leyes que modifiquen o adopten de manera
permanente decretos de emergencia económica. A este respecto, la Corte ha
expresado que “(…) El requisito consistente en que el trámite de un proyecto
relativo a una materia tributaria se inicie en la Cámara de Representantes, no
tiene sentido exigirlo en este caso. De una parte es el Congreso como
cuerpo - integrado por las dos cámaras -, el órgano que asume plena competencia
e iniciativa para tramitar los proyectos dirigidos a derogar, reformar y
adicionar los decretos legislativos dictados por el Gobierno al amparo del
Estado de emergencia. De otro lado, la materia específica sobre la cual recaen
las atribuciones del Congreso se relaciona con la adopción de las medidas
indispensables para conjurar la emergencia, donde lo tributario no adquiere
connotación principal sino meramente instrumental. En fin, la no
incorporación del mencionado requisito de forma en el artículo 215, inciso 6o,
se explica por la necesidad de que la función legislativa pueda desarrollarse
con el mínimo posible de limitaciones y cortapisas de modo que en atención a la
situación de calamidad pública pueda responder ágilmente a la crisis. (…)”.[84] (Resalta
la Sala)
Así las cosas, al analizar
el contenido de la reserva de inicio del trámite legislativo en asuntos
tributarios, esta Corporación ha sostenido que si bien ésta debe ser aplicada
de forma rigurosa, la jurisprudencia ha reconocido también excepciones en los que
expresamente se autoriza su flexibilización en los casos concretos ya
relacionados, entendiendo que si la situación cuestionada no se enmarca en
ellos, la no aplicación de la regla mencionada da lugar a un vicio de trámite
insubsanable y será deber de la Corporación declarar inexequible el trámite de
la Ley en la que se omitió la ejecución del inciso 4 del art. 154 Superior, ya
que por ese desconocimiento se vulnera la Constitución Política.
5.10. LEY
DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN A LA LUZ DEL ARTÍCULO
347 SUPERIOR
El presupuesto público es una herramienta
fundamental para la ejecución de la política económica del Estado, a través de
la cual ejerce su función de financiador o proveedor directo de bienes y
servicios y se atiende el funcionamiento de sus entidades y el financiamiento
adquirido para el desarrollo de sus actividades.[85]
Al analizar el presupuesto, esta Corporación ha
señalado que el mismo se encuentra supeditado a los principios y directrices
fijados en la Constitución y en la Ley Orgánica. En sentencia C-935 de 2004[86], esta
Corte manifestó:
“…para efectos de la elaboración del presupuesto la
Constitución le señala al Gobierno i) que no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos (art. 345 C.P.); ii)
que el presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346
C.P.); iii) que en la ley de apropiaciones no se puede incluir partida alguna
que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado
conforme a ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender el
funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la deuda, o a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.); iv) que el
proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que
el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Y que si los
ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada, ante las
comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados (art. 347 C.P.); v) que la ley de apropiaciones debe
contener un componente denominado gasto público social que agrupará las
partidas de esa naturaleza y que excepto en los casos de guerra exterior
o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad
sobre cualquier otra asignación (art. 350 C.P.); vi) que en la distribución
territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas
con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y
administrativa, según reglamentación que hará la ley (art. 350C.P.); vii) que
el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación
al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
(art. 350 C.P.); viii) que el Congreso no podrá aumentar ninguna de las
partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir una
nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo (art. 351 C.P.);
ix) que el Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por
el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda
pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa
de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas
en los planes y programas a que se refiere el artículo 341 superior (art. 351
C.P.).
A más de lo anterior, el Gobierno en la elaboración
del presupuesto debe respetar los principios establecidos a partir de los
mandatos superiores en la Ley Orgánica de Presupuesto y que rigen el
sistema presupuestal”.
Con relación a la ley de apropiaciones, la
Constitución señala que la misma deberá elaborarse dentro de un marco de
sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.[87]
Del mismo modo, la Carta Política dispone que esta
ley deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva. En caso de que los ingresos autorizados
no sean suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno presentará
un proyecto de presupuesto en el que podrá crear nuevas rentas o la modificar
las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. Sobre el
particular, el artículo 347 de la Carta prescribe lo siguiente:
“El proyecto de ley de apropiaciones deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del
presupuesto (la comisión de asuntos económicos), la creación de nuevas rentas o
la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos
contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere
perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo
trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.”
Esta Corporación, en sentencia C-1190 de 2001[88], manifestó
sobre esta situación particular, lo siguiente:
“La Constitución de 1991, contrario a lo que
sucedía bajo la Carta anterior[89], permite que el proyecto de presupuesto se presente desbalanceado,
esto es, que los gastos proyectados puedan ser superiores a los ingresos
legalmente autorizados. Cuando esta situación se presenta el Constituyente le
impone al Gobierno el deber de presentar, por separado, un proyecto de ley
creando nuevas rentas o modificando las preexistentes destinadas a financiar el
monto de gastos contemplados en la ley de apropiaciones, es decir, a cubrir el
déficit fiscal. Proyecto que, a juicio de la Corte, debe presentarse al mismo
tiempo con el de presupuesto o dentro del menor término posible, con el fin de
que las Comisiones correspondientes puedan tener un conocimiento real y preciso
sobre los faltantes existentes y determinar si las nuevas rentas permiten el
equilibrio financiero.
Este precepto guarda íntima relación de conexidad
con el inciso tercero del artículo 346 del Estatuto Superior, que autoriza a
las Comisiones de Asuntos Económicos de las dos cámaras para deliberar en forma
conjunta, con el fin de dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas
y Ley de Apropiaciones y, por tanto, deben interpretarse armónicamente. Por
consiguiente, si corresponde a las Comisiones de Asuntos Económicos (tercera y
cuarta) conocer del proyecto de presupuesto y ley de apropiaciones, resulta
obvio afirmar que es a ellas mismas a quienes compete conocer los proyectos de
ley a que alude el artículo 347 superior.”
De otra parte, esta norma fue desarrollada en los
artículos 24 de la Ley 179 de 1994[90] y
54 del Decreto 111 de 1996[91],
los cuales disponen:
“Artículo 24. Un artículo nuevo que quedará así:
"Si los ingresos legalmente autorizados no
fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por
conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un Proyecto de Ley propondrá los
mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las
existentes que financien el monto de los gastos contemplados.
En dicho proyecto se habrán los ajustes al proyecto
de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados''
Artículo 54. Si los ingresos legalmente autorizados
no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por
conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los
mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las
existentes que financien el monto de los gastos contemplados. En dicho proyecto
se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de
los gastos desfinanciados (Ley 179 de 1994, art.24).”
En
virtud de las normas transcritas, es claro que la Constitución Política permite
que el Gobierno presente un presupuesto con unos gastos desfinanciados, es
decir, que en el mismo pueden no figurar todos los ingresos que esperan obtener
en determinada vigencia fiscal. Lo anterior, por cuanto la Carta, también
impone la obligación de radicar un proyecto de ley – distinto al del
presupuesto – en el que se creen rentas o se modifiquen las existentes con el
objeto de financiar el monto de los gastos contemplados y que se encuentran
desbalanceados.
6. DESCRIPCIÓN
DEL TRÁMITE LEGISLATIVO DE LA LEY 1739 DE 2014
6.1. Radicación
y publicación del proyecto
El
proyecto de Ley 134 Cámara/105 Senado fue presentado, en virtud del artículo
347 de la Constitución[92],
el 3 de octubre de 2014, ante la Secretaría de la Cámara de Representantes, por
el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría y fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 575 del 3 de octubre de 2014.
6.2. Citación
y participación de invitados
Los
integrantes de las Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara de Representantes y
Senado de la República, bajo la Presidencia del honorable Representante
Raymundo Elías Méndez Bechara, se reunieron en varias oportunidades, con
anterioridad al primer debate, para estudiar y discutir, de conformidad con el
orden del día, el proyecto de ley 134 Cámara y 105 Senado.
En
sesión del 5 de noviembre de 2014, se reunieron con el Ministro de Hacienda y
Crédito Público y el Director de la Dian, según consta en el Acta 01, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 66 del 25 de febrero de 2015.
En
sesión del 11 de noviembre de 2014, se reunieron los integrantes de la
Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara de Representantes y Senado de la
República, bajo la Presidencia del honorable Representante Raymundo Elías
Méndez Bechara, para escuchar las intervenciones de los citados e invitados a
la sesión de esa fecha: el Ministro de Hacienda y Crédito Público; el Director
de la DIAN; el Presidente de la ANDI; el Presidente de la Sociedad de
Agricultores de Colombia (SAC); el Presidente de Fedegán; el Presidente
Ejecutivo de la Federación Nacional de Avicultores de Colombia (Fenavi); el
Presidente de Asocaña; el Gerente de Fedecafé; el Presidente Ejecutivo de
Fedepalma; el Presidente Ejecutivo Asociación Colombiana de Petróleo (ACP); el
Presidente de Cotelco; el Director Ejecutivo de Fedesarrollo; la Presidenta del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario; el Presidente de la Asociación
Colombiana de Minería (ACM) y la Directora de Centro de Estudios Tributarios de
Antioquia (CETA). De esta sesión se dejó constancia en el Acta 02 del 11 de
noviembre de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso No. 66 del 25 de
febrero de 2015.
En
sesión del 12 de noviembre de 2014, se reunieron los integrantes de la
Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara de Representantes y Senado de la
República, bajo la Presidencia del honorable Representante Raymundo Elías
Méndez Bechara, para escuchar las intervenciones de los citados e invitados a
la sesión de esa fecha: el Ministro de Hacienda y Crédito Público; el Director
de la DIAN; la Presidenta Asobancaria; el Presidente de Asofondos; el
Presidente de Fasecolda; el Presidente de la Asociación Nacional de
Instituciones Financieras (ANIF); el Presidente Ejecutivo Asocajas; el Director
General Agencia Nacional de Infraestructura (ANI); el Presidente de Bavaria; el
Presidente Fenalco; el Presidente ACOPI; la Directora del Centro de Estudios
Económicos de la Universidad de Los Andes (CEDE); la Presidenta del Consejo
Privado de Competitividad; el Decano de la Facultad de Economía Universidad del
Rosario y el Presidente de la Asociación Colombiana de Minería (ACM). De esta
sesión se dejó constancia en el Acta 03 del 12 de noviembre de 2014, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 67 del 25 de febrero de 2015.
6.3. Primer debate en Comisiones Permanentes Terceras y Cuartas de Cámara de
Representantes y Senado de la República conjuntas
El
informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en las Comisiones
Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara de Representantes y del
Senado de la República, fueron publicados en las Gacetas del Congreso
No. 743 del 24 de noviembre de 2014 y 744 del 25 de noviembre de 2014.
Luego de publicado el informe de ponencia, el proyecto fue discutido por las
Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la Honorable Cámara de
Representantes y del Honorable Senado de la República durante la sesión del día
25 de noviembre de 2014, tal como consta en el Acta No. 04 de 2014, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 67 del 25 de febrero de 2015.
En esta sesión conjunta se anunció la
fecha de votación del proyecto, tal como a continuación se indica:
“Hace uso de la palabra la Secretaria
General, Elizabeth Martínez Barrera:
Con gusto Presidente.
Por orden de la Presidencia y en
atención al artículo 8º del Acto Legislativo número 01 del 2003 me permito
anunciar el Proyecto de ley número 134 de 2014 Cámara, 105 de 2014 Senado, por
medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se
crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones,
para ser discutido y votado el día de mañana miércoles 26 de noviembre de 2014
en conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara; señor
Presidente, anunciado el proyecto de ley.
Hace uso de la palabra el señor
Presidente, honorable Representante Raymundo Elías Méndez Bechara:
Muchas gracias, señora Secretaria y se
cita para mañana miércoles 26 de noviembre a las 8 de la mañana, gracias.
Se levanta la sesión 12:25 p. m.”
El proyecto fue discutido y aprobado en
primer debate por las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la
Honorable Cámara de Representantes y del Honorable Senado de la República
durante la sesión del 26 de noviembre de 2014, tal como consta en el Acta No.
05 publicada en la Gaceta del Congreso No. 79 del 2 de marzo de 2015.
En esta sesión, los siguientes artículos, que no tenían modificaciones, fueron
votados en bloque: 6, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28,
30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50,
51, 52, 53 y 55. Los artículos restantes, se votaron de manera nominal: 1, 2,
3, 4, 5, 8, 10, 15, 16, 17, 20, 21, 29, 39, 54 y 56.[93]
6.4. Trámite
Segundo debate en la Cámara de Representantes
El informe de ponencia y el texto propuesto para segundo debate en la Plenaria
de la Honorable Cámara de Representantes fueron publicados en la Gaceta
del Congreso No. 829 del 9 de diciembre de 2014.
El anuncio para la discusión del proyecto en la Honorable Cámara de
Representantes se realizó el 11 de diciembre de 2014, según consta en Acta No.
43, publicada en la Gaceta del Congreso No. 382 del 5 de junio de 2015.
El proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate por la plenaria de la
Cámara de Representantes en sesión del 15 de diciembre de 2014, según costa en
Acta No. 44 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 323 del 22 de
mayo de 2015.
El texto definitivo, aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 873 del 18 de diciembre de
2014.
6.5. Trámite
Segundo debate en el Senado de la República
El informe de ponencia y el texto propuesto para segundo debate en la Plenaria
del Honorable Senado de la República fueron publicados en la Gaceta del
Congreso No. 823 del 9 de diciembre de 2014.
El anuncio para la discusión del proyecto en la Honorable Cámara de Representantes
se realizó el 9 de diciembre de 2014, según consta en Acta No. 34, publicada en
la Gaceta del Congreso No. 148 del 27 de marzo de 2015.
El
proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate por la plenaria del
Honorable Senado de la República en sesión del 10 de diciembre de 2014, según
costa en Acta No. 35 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 372 del
10 de diciembre de 2015.
El texto definitivo, aprobado en la Plenaria del Senado de la República fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 861 del 12 de diciembre de
2014.
7. ANÁLISIS
DE LOS CARGOS RELACIONADOS CON EL TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY QUE ORIGINÓ LA
LEY 1739 DE 2014
En este capítulo la Sala Plena abordará los cargos relacionados con la
vulneración de los principios de unidad de materia, de consecutividad, de
participación ciudadana y de los artículos 154 y 163 de la Constitución. Al
respecto se resalta que la mayoría de los cargos propuestos se fundamentan en
los mismos supuestos de hecho y apuntan a las mismas irregularidades en el
proceso de formación de la ley.
7.1. PRIMER
CARGO: DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
Los accionantes estiman que
no se respetó el principio de unidad de materia[94].
Lo anterior, por cuanto se desbordó el objetivo inicial de la ley, que era
financiar el presupuesto para la vigencia del año 2015, de acuerdo con el
artículo 347 Superior y con la exposición de motivos presentada, al expedirse
una ley de reforma tributaria en los términos del 154 ibídem, la cual contiene
distintos asuntos que no hacen relación con dicha materia, desconociendo así
los límites señalados en el citado precepto[95].
7.1.1. CONSIDERACIONES
FRENTE AL CARGO POR PRESUNTA VIOLACIÓN DE PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
De
acuerdo con lo expuesto previamente sobre este principio, para esta Sala, el
legislador dio cumplimiento a este mandato. Al respecto se recuerda que:
“El principio de unidad de materia no debe interpretarse de manera que
constituya un obstáculo en el ejercicio de la actividad legislativa, que cercene el principio democrático y restrinja
la facultad de configuración legislativa, en forma tal que solo se puedan
proferir normas que guarden estricta relación con un único núcleo temático. Por
el contrario, la Corte ha expresado, que
sin desconocer ese principio, el legislador puede incorporar en un proyecto de
ley diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando que entre los mismos
pueda apreciarse una relación de conexidad objetiva y razonable. Esto implica, que dentro del examen de
constitucionalidad, solo deberán
ser retiradas del Ordenamiento Jurídico aquellas disposiciones respecto
de las cuales no sea posible, con criterio objetivo y razonable, establecer
ningún tipo de relación con la materia general de la ley. El principio de unidad de materia no busca
dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulación de materias sobre
la base de la independencia absoluta de estas, por no referirse exactamente a
un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que persigue, como ya se
ha observado, es que razonablemente y desde un punto de vista objetivo, pueda
establecerse una relación entre las diferentes disposiciones que conforman un
cuerpo normativo, y entre estas y el título de la ley.” (Sentencia C-714 de 2001)
Al
analizar este principio, la Corte debe tener en cuenta la amplia facultad
legislativa en materia tributaria, la cual, de conformidad con la
jurisprudencia es lo bastante amplia y discrecional “como para permitirle
fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una política
tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus
criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la
economía y de la actividad estatal.”[96]
La
Corporación, también ha considerado que esta atribución implica el ejercicio de
todas las competencias inherentes a ella, tales como la determinación del
tributo a imponer, los sujetos activos y pasivos de la obligación, el
señalamiento del hecho y la base gravable, las tarifas aplicables, la fecha a
partir de la cual se iniciará su cobro, así como la forma de recaudo y las
condiciones en que ello se llevará a cabo.[97]
De
otra parte, la Sala Plena observa que los accionantes reprochan el contenido de
la totalidad de la ley, porque consideran que toda ella, es contraria al
espíritu de una ley de financiamiento, de acuerdo con una interpretación que
hacen del artículo 347 Superior, a su juicio, las normas que la conforman no
cumplen con esa finalidad. Esta Corporación, ha sostenido que “salvo
el improbable caso en que no sea posible determinar cuál es la materia
dominante de una ley, el cargo por violación del principio de unidad de materia
no puede dirigirse contra la ley en su totalidad, sino contra aquellas
disposiciones respecto de las cuales pueda establecerse que carecen de relación
de conexidad con la materia de la ley”[98].
Así,
corresponde al accionante identificar la materia propia de la ley y las
disposiciones que, por carecer de relación de conexidad con ella, constituyan
materia distinta. Como se indicó anteriormente, los demandantes estiman que la
totalidad de los artículos aprobados distan de cumplir con la función de
complementar el Presupuesto General de la Nación, sustentando el cargo con el
argumento de que se tramitó una ley de reforma tributaria y no una de
financiamiento.
En
este caso, teniendo en cuenta lo anterior y en virtud del principio pro
actione, la Sala procederá a estudiar el cargo por falta de unidad de
materia, partiendo del título del mismo, del cual se desprenden los asuntos de
los que tratará la Ley 1739 de 2014.
En
primer lugar, el título de la Ley 1739 de 2014 indica que con la misma se “modifica
el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha
contra la evasión y se dictan otras disposiciones”.
Por
su parte, en la exposición de motivos[99],
el Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó de manera clara las razones
por las cuales era necesaria la expedición de esta ley.
“Por otra parte, como se mencionó anteriormente, el
PGN asciende a $216,2 billones e incluye gastos prioritarios que contribuirán
al cumplimiento de las metas del Gobierno. Por esta razón, es necesario
compensar la caída en los recaudos y conseguir los recursos requeridos por la
Regla Fiscal. De conformidad con lo estipulado en el artículo 347 de la
Constitución Política: “Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del
presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de gastos contemplados”. Lo anterior significa que se
hace necesario apelar a la modificación de las rentas existentes y crear otra
nueva para balancear el presupuesto de la vigencia fiscal 2015 y alcanzar la
meta de déficit estructural contenida en la Ley de Regla Fiscal. Contando con
los recursos modificados (GMF y CREE) y los nuevos (Impuesto a la Riqueza y
complementario), será posible aumentar las coberturas de familias beneficiadas
con atención humanitaria, alimentación escolar y nivelar las UPC de los planes
subsidiado y contributivo en salud, entre otras iniciativas.
(…)
II. Efecto recaudatorio y explicación del
articulado
Mediante el presente proyecto de Ley el Gobierno
Nacional propone mantener temporalmente la tarifa del GMF, crear un impuesto a
la riqueza, crear una sobretasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE)
de tres puntos, sin destinación específica, incluir mecanismos de lucha contra
la evasión, dentro de los que destacan un impuesto complementario a la riqueza
denominado impuesto de normalización de activos y la creación de un nuevo tipo
penal. Así mismo, se propone modificar la destinación específica del CREE y
eliminar la devolución de dos puntos de IVA por compras con tarjetas débito y
crédito. Adicionalmente, se propone que el recaudo resultante de estas
modificaciones en 2015, se destine a la financiación del Presupuesto General de
la Nación para dicha vigencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 347 de
la Constitución Política.
(…)
Trámite de reforma tributaria con rentas para PGN
2015
Mediante la reforma tributaria que se propone en
este proyecto de ley el Gobierno Nacional busca financiar con el producto del
recaudo de la vigencia 2015 los gastos en exceso contenidos en el proyecto de
ley de presupuesto que se debate actualmente en el Congreso de la República.
Este mecanismo, que ha sido utilizado en circunstancias precedentes, ha sido
avalado por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos.
(…)
Se tiene claro que la pérdida de recursos se debe
compensar con mayores ingresos tributarios. Endeudamiento es una opción que no
se considera. Las necesidades de extender la tarifa vigente en el año 2014 del
GMF, la creación del Impuesto a la Riqueza y la creación de la sobretasa al
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), permiten compensar las pérdidas
en ingresos que le genera al Presupuesto de la Nación la reducción de la
producción minero-energética. Así se les ha planteado a las comisiones
económica s y, en general, al Congreso de la República. Esto se resume en que
es imprescindible encontrar la manera más sana de financiar el PGN de 2015,
para garantizar la ejecución de las estrategias que consideramos fundamentales
para el desarrollo económico y social del país.
En síntesis, la desfinanciación actual del
Presupuesto obligaría al país a desmontar el gasto para la inversión rural, o
reducir gastos en defensa y seguridad, o en general cualquier otro gasto
público. Alguien podría proponer, como ha ocurrido en situaciones similares en
años anteriores, reducir la inversión pública en $12,5 billones con objeto de
equilibrar el presupuesto. Dadas las actuales circunstancias del país y los
montos de inversión que se requieren, reducir el gasto no es posible en la
actualidad.
Las rentas que se generarán con ocasión de este
proyecto de ley son necesarias para financiar los gastos previstos en el
proyecto de presupuesto que hoy se debate en el Congreso. Rubros destinados a
la primeria infancia, al sector agropecuario, la educación, la salud y la
seguridad son inaplazables. El país requiere atender las necesidades sociales
de estos sectores para alcanzar mejores condiciones de vida para los ciudadanos
y para seguir por la senda del desarrollo económico y social.
En razón de lo anterior, se somete a consideración
del honorable Congreso el siguiente proyecto de ley, con el fin de
aprobar una reforma tributaria que permita financiar el PGN para la vigencia
2015 y generar ciertas rentas permanentes, así como modificar situaciones de
política tributaria en los términos expuestos en esta motivación.” (Subraya fuera de texto).
De
esta manera, en la anterior exposición encuentra la Corte el núcleo temático de
la Ley, el cual, como lo indicó el Ministro de Hacienda, busca que, a través de
una reforma tributaria se obtengan ingresos para financiar el déficit del
Presupuesto General de la Nación para la vigencia del año 2015 y además, se
generen algunas rentas permanentes que puedan ser un factor de sostenibilidad a
las finanzas públicas de años posteriores.
Por
lo tanto, resulta pertinente estimar si las disposiciones incorporadas en el
proyecto de ley en revisión guardan conexión con el mismo.
El capítulo 1, titulado “impuesto
a la riqueza”, comprende los artículos 1 a 10, que hacen referencia a los
elementos del tributo, tales como sujetos pasivos (art. 1), base gravable (art.
4), hecho generador (art. 3), la tarifa (art. 5), causación (art. 6), así como
las personas exentas del mismo y otros aspectos relacionados con la declaración
de este impuesto (arts. 2, 7, 8, 9,10). Estas normas, para la Corte, guardan
una inescindible unidad conceptual con el núcleo temático de la ley, con lo
cual se ajustan sin discusión alguna a la exigencia de unidad de materia ya que
con la creación de este impuesto se busca conseguir nuevos ingresos tanto para
el año 2015 como para las vigencias siguientes.
El capítulo 2 bajo el
título “impuesto sobre la renta para la equidad (CREE)” contiene
los artículos 11 al 20. El artículo 11 alude a la base gravable del impuesto;
el 12, se refiere a las rentas brutas y líquidas; el artículo 13 señala que la
pérdida fiscal puede compensarse; el artículo 14 establece la compensación por
exceso de base mínima; el artículo 15 remite a normas sobre el impuesto a la
renta; el artículo 16 contempla un descuento por pagos tributarios en el
exterior; el 17 modifica la tarifa del impuesto; el artículo 18 determina la
distribución de un punto de la tarifa; el artículo 19 hace referencia a cuales
empleadores pueden ser exonerados del pago de aportes parafiscales de ciertos
trabajadores y el artículo 20, señala los casos en los que no se puede
compensar este impuesto. Para el Tribunal Constitucional, todos estos mandatos
guardan relación temática y sistemática con el propósito de la ley en revisión,
en la medida que se trata de disposiciones que buscan mejorar el cumplimiento fiscal,
el cual genera mayores rentas a futuro.
El capítulo 3 se refiere a
la “sobretasa del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE)”
estableciendo los períodos para el cual se crea, la tarifa, las reglas
aplicables, su destinación, la cual no es específica[100] y
comprende los artículos 21 al 24, los cuales, a juicio de esta Corporación,
tampoco desatienden la exigencia constitucional de la unidad de materia. Con
ellos se busca la consecución de nuevos ingresos para el año 2015 y para
vigencias futuras.
El capítulo 4 regula lo
referente al “impuesto sobre la renta” en los artículos 25 al 34. En
este, el legislador adiciona y modifica varias normas del Estatuto Tributario
relacionadas con las personas que no se entenderán como residentes fiscales,
quiénes están exentos de este gravamen, descuentos realizados por pagos en el
exterior, cuando no se entenderá que existe sede efectiva de administración en
Colombia para las sociedades o entidades del exterior, deducciones por
inversiones en investigación, desarrollo tecnológico o innovación y con el
Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) de empleados, entre otros. Frente a
estas normas, no encuentra la Sala un desconocimiento al objetivo de la ley
antes expuesto. Con estas medidas se persigue reducir la brecha en términos de
tributación para las personas naturales y mejorar el control de los recursos
por parte de la administración tributaria.
El capítulo 5, compuesto por los
artículos 35 al 44 establece los “mecanismos de lucha contra la evasión”.
Para ello se regula lo relacionado con el impuesto complementario de
normalización tributaria al impuesto a la riqueza (artículos 35 a 41); la
declaración anual de activos en el exterior (artículos 42 y 43); la Comisión de
Estudios del Sistema Tributario Colombiano[101] (artículo
44); el gravamen a los movimientos financieros (artículos 45 a 48). Estos
artículos, a juicio de la Sala Plena, guardan relación temática y sistemática
con el propósito de la ley en revisión, ya que persiguen la regularización de
los activos de los contribuyentes y adelantar programas para controlar la
evasión.
El capítulo 6, titulado “otras
disposiciones” realiza modificaciones en el Estatuto Tributario en temas
relacionados con el hecho generador del Impuesto Nacional a la Gasolina y al
ACPM (artículo 49); el procedimiento aplicable a la determinación oficial de
las contribuciones parafiscales de la protección social y a la imposición de
sanciones por la UGPP (artículo 50); el régimen simplificado del impuesto
nacional al consumo de restaurantes y bares (artículo 51); medios de pago para
efectos de la aceptación de costos, deducciones, pasivos e impuestos
descontables (artículo 52); la prescripción de la acción de cobro de las
obligaciones fiscales (artículo 53); la remisión de las deudas tributarias
(artículo 54); la conciliación contencioso administrativa tributaria, aduanera
y cambiaria (artículo 55); la terminación por mutuo acuerdo de los procesos
administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios (artículo 56); condición
especial para el pago de impuestos, tasas y contribuciones, tributos aduaneros
y sanciones (artículo 57); la condición especial para el pago de impuestos,
tasas y contribuciones a cargo de los municipios (artículo 58); la depuración
contable (artículo 59); la carrera específica de la DIAN (artículo 60); el
impuesto de timbre para inversión social (artículo 61); excepción a
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios sometidos a
inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera (artículo 62); tarifa
de retención en la fuente a pagos o abonos en cuenta por concepto de
rendimientos financieros o intereses, realizados a personas no residentes o no
domiciliadas en el país (artículo 63); la base gravable del Impuesto sobre las
Ventas en los juegos de suerte y azar (artículo 64) las importaciones que no
causan impuesto en casos de agentes diplomáticos (artículo 65); ingresos por
diferencia en cambio (artículo 66); descuento del impuesto sobre las ventas en
la adquisición o importación de bienes de capital (artículo 67); Descuento por
impuesto sobre las ventas pagado en la adquisición e importación de maquinaria
pesada para industrias básicas (artículo 68); se fija la fecha en la que la
Nación asumirá la financiación de las obligaciones que tenga o llegue a tener
la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (artículo 71); la destinación
específica del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) (artículo 72); fija
algunas obligaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) (artículo 73); faculta al
Gobierno nacional para reglamentar la distribución del recaudo del impuesto
correspondiente al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de origen nacional
y extranjero que se genere en el departamento de Cundinamarca (artículo 74).
Las
normas[102] contenidas
en este capítulo no desconocen el principio de unidad de materia al ajustarse
al objetivo del Gobierno al presentar el proyecto de ley, en la medida que
persiguen nuevas fuentes de ingresos.
Finalmente, el capítulo 7 hace
relación a la financiación del monto de los gastos de la vigencia 2015.
En tal virtud, el artículo 75 indica que, “en cumplimiento de lo establecido
en el artículo 347 de la Constitución Política, los recaudos que se efectúen
durante la vigencia fiscal comprendida entre el 1o. de enero al 31 de diciembre
de 2015 con ocasión de la creación de las nuevas rentas o a la modificación de
las existentes realizadas mediante la presente ley, por la suma de doce
billones quinientos mil millones de pesos ($12.500.000.000.000) moneda legal,
se entienden incorporados al presupuesto de rentas y recursos de capital de
dicha vigencia, con el objeto de equilibrar el presupuesto de ingresos con el
de gastos”. El artículo 76 dispone que con los recursos provenientes de la
presente ley, se financiarán, durante la vigencia fiscal de 2015, los subsidios
allí enunciados y por último, el artículo 77 expresa la fecha de entrada en
vigencia de la ley. Estas normas buscan un control más efectivo de los
contribuyentes y agilizar la gestión de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
Así
las cosas, en este caso, la Sala encuentra que los artículos que conforman la
Ley 1739 de 2014 guardan conexidad tanto temática como teleológica al estar
enmarcados dentro del título de la misma y coincidir con el propósito de la
iniciativa, cual era lograr el equilibrio presupuestal a través de la
generación de ingresos, de mecanismos que mejoren el recaudo de las rentas
existentes y promoviendo la sostenibilidad fiscal.
En
efecto, aunque del articulado es posible advertir que las distintas
modificaciones tributarias generarán unos ingresos superiores a la suma
desbalanceada (12.5 billones), este aspecto fue contemplado por el mismo
Gobierno al presentar el proyecto y se manifestó al legislador, tal como quedó
plasmado en la exposición de motivos, en la cual se indicó que se buscaba “aprobar
una reforma tributaria que permita financiar el PGN para la vigencia 2015 y
generar ciertas rentas permanentes, así como modificar situaciones de política
tributaria en los términos expuestos en esta motivación”. Igualmente, del
contenido del artículo 347 de la Constitución, fundamento para la expedición de
la ley examinada, no se advierte prohibición alguna para que con este nuevo
proyecto se generen rentas adicionales a las perseguidas inicialmente, es
decir, para cubrir el déficit del presupuesto general.
Bajo
ese contexto, el cargo presentado por los accionantes no prospera.
7.2. SEGUNDO CARGO: VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Los accionantes consideran que este principio fue
desconocido por el legislador al no dar cumplimiento estricto al artículo 232
del Reglamento del Congreso. Lo anterior por cuanto, en virtud de dicha norma,
los ponentes tenían la obligación de consignar la totalidad de las propuestas
de los ciudadanos en el informe de ponencia, una vez realizado el respectivo
análisis de su relevancia, lo que, dicen, no se cumplió en este caso.
7.2.1. CONSIDERACIONES FRENTE AL
CARGO POR VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena
considera que no les asiste razón a los demandantes al exponer el cargo. En
este caso, atendiendo el alto grado de discrecionalidad que tienen las Cámaras
legislativas para incluir y acoger en los informes de ponencia las propuestas,
opiniones u observaciones, procede la Sala a analizar si en el caso concreto se
desconoció la norma antes mencionada.
En efecto, el artículo 232 del Reglamento del
Congreso –el cual dicen que no se cumplió – dispone que las observaciones o
propuestas planteadas dentro del trámite de un proyecto de ley se encuentran
sujetas a dos condiciones: (i) que hayan sido entregadas, de
manera personal, con tres días de antelación a la elaboración del informe de
ponencia y (ii) que sean consideradas de importancia por el
ponente, en los términos allí indicados.
De acuerdo con el trámite de la ley, resumido en el
capítulo 6 de esta providencia, el informe de ponencia para primer debate se
publicó en las Gacetas del Congreso No. 743 del 24 de noviembre y 744
del 25 de noviembre de 2014. En este documento el ponente manifiesta:
“En las reuniones con el Ministro de Hacienda y
Crédito Público y el Director General de la UAE Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN), y una vez oídos los comentarios de las asociaciones
gremiales y a un sector de la academia y teniendo en cuenta diferentes
opiniones manifestadas en los debates de las Comisiones Económicas Conjuntas,
convenimos incluir algunas modificaciones al articulado del proyecto de ley con
el propósito de contribuir al logro de los objetivos establecidos en el mismo.”
Igualmente, en la Gaceta 66 del 25 de
febrero de 2015, se publicaron las Actas de comisión números 01 y 02 del 5
y 11 de noviembre de 2014, respectivamente, en las cuales se reproducen las
intervenciones del Director de la DIAN y de los representantes gremiales que
participaron en las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la
Cámara De Representantes y del Senado de la República.
De acuerdo con ello, no les asiste razón a los
demandantes cuando insisten en que se omitió dar garantía al principio de
participación al no incluir en la ponencia la totalidad de las intervenciones.
En este caso, si bien no se hizo tal como lo expresan los demandantes, debe
reiterarse que el ponente es autónomo al decidir las incluye o no, sin que esto
último permita afirmar que tal proceder es contrario a la Carta Política o que
desconoce el citado principio.
Adicionalmente, del informe de ponencia se puede
advertir que todos los intervinientes fueron escuchados durante las respectivas
audiencias y en efecto sus comentarios y observaciones fueron tenidos en cuenta
en las modificaciones que se hicieron al articulado, con el fin de contribuir
al logro de los objetivos del proyecto. Esas modificaciones fueron justificadas
en el mismo documento, tal como lo manifestó el ponente.
Como se recuerda, el ejercicio de la
discrecionalidad en la consideración de las observaciones debidamente
presentadas tendría que ser arbitrario para que se vulnere el artículo 232 de
la Ley 5 de 1992. En esta oportunidad, los demandantes no presentan argumentos
que demuestren arbitrariedad alguna en el proceder que cuestionan sino que se
limitan a señalar que la omisión del ponente es suficiente para presumir la
inconstitucionalidad del trámite. Por este motivo, el cargo propuesto por los
accionantes no está llamado a prosperar.
7.3. TERCER CARGO:
VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 163 DE LA CONSTITUCIÓN POR NO EXISTIR MENSAJE DE
URGENCIA
Los demandantes consideran que en este caso, al no
existir mensaje de urgencia por parte del Gobierno, el trámite conjunto que las
comisiones dieron al proyecto de ley, vulneró el artículo 163 Superior.
En su criterio, el legislador asumió la existencia
tácita del mensaje de urgencia por tratarse de la financiación del déficit de
la Ley 1737 de 2014. Por lo tanto, el trámite surtido es inconstitucional e
ilegal al desconocer sus facultades legislativas y el reglamento del Congreso.
7.3.1. CONSIDERACIONES FRENTE AL
CARGO POR VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 163 SUPERIOR
En el caso bajo examen, la Sala Plena advierte lo
siguiente:
i. El proyecto que
dio origen a la Ley 1739 de 2014 fue presentado con fundamento en el artículo
347 de la Constitución, para financiar el presupuesto general de la nación, el
cual presentaba un déficit de 12.5 billones, tal como se manifestó en la
exposición de motivos y en las intervenciones del Ministro de Hacienda.
ii. En efecto, el proyecto de
presupuesto para el año 2015 presentado por el Gobierno al Congreso de la
República, tal como lo informó el Ministro de Hacienda y Crédito Público a esa
corporación, contenía gastos superiores al volumen de los ingresos[103],
situación que conllevó a que se expidiera la ley que ahora se acusa.
·
iii. Tal como lo afirman los
accionantes, en esta oportunidad no existió mensaje de urgencia por parte del
Gobierno para que se tramitara esta iniciativa en comisiones conjuntas, ni hubo
autorización expresa por parte de las Mesas Directivas para tal fin.
De conformidad con lo
expuesto en las consideraciones generales, por regla general las sesiones de
las comisiones y las plenarias deben hacerse de manera separada. No obstante,
la Carta Política consagra algunas excepciones a esa generalidad al autorizar
que se realicen sesiones conjuntas.
Al respecto, vale citar el
artículo 141 del Estatuto Superior que establece en forma taxativa, los eventos
en que las dos corporaciones legislativas (Cámara y Senado) se pueden reunir en
un solo cuerpo:
“ARTICULO 141. El Congreso
se reunirá en un solo cuerpo únicamente para la instalación y clausura de sus
sesiones, para dar posesión al Presidente de la República, para recibir a Jefes
de Estado o de Gobierno de otros países, para elegir Contralor General de la
República y Vicepresidente cuando sea menester reemplazar el electo por el
pueblo, así como decidir sobre la moción de censura, con arreglo al artículo
135.
En tales casos el
Presidente del Senado y el de la Cámara serán respectivamente Presidente y
Vicepresidente del Congreso.”
Por su parte, los artículos
161 y 163 de la Carta, disponen al respecto:
“Cuando surgieren
discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán
comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que
será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de
la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará
negado el proyecto” (artículo 161 C.P.)
“Si el proyecto de ley a
que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión
permanente, ésta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la
correspondiente de la otra Cámara para darle primer debate” (inciso final art. 163 C.P.)
El artículo 157-2 autoriza
para que en el Reglamento del Congreso, se señalen los casos en los cuales el
primer debate puede surtirse en sesión conjunta de las comisiones respectivas
de Senado y Cámara. Dice así dicha disposición:
“Ningún proyecto será ley
sin los requisitos siguientes:(...) 2. Haber sido aprobado en primer debate en
la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del
Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en
sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.”
En desarrollo de este
mandato, la Ley 5 de 1992, enuncia en sus artículos 41 y 169:
“ARTICULO 41.
Atribuciones. Modificado por el art. 7, Ley 974 de 2005. Como órgano de
orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá
las siguientes funciones:
(…)
5. Disponer la celebración
de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la
misma o de ambas Cámaras, cuando sea conveniente o necesaria su realización, y
en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cámara, en tratándose del segundo
evento. Sendas resoluciones así lo expresarán.”
ARTICULO 169. Comisiones de
ambas Cámaras o de la misma. Las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra
Cámara sesionarán conjuntamente:
1. Por disposición
constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras
deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto
de Rentas y Ley de Apropiaciones.
Las mismas comisiones
elaborarán un informe sobre el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo que será
sometido a la discusión y evaluación de las Plenarias de las Cámaras.
2. Por solicitud
gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la República envía un
mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley. En este
evento se dará primer debate al proyecto, y si la manifestación de urgencia se
repite, el proyecto tendrá prelación en el Orden del Día, excluyendo la
consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la Comisión decida sobre él;
y
3. Por disposición
reglamentaria. En el evento que así lo propongan las respectivas Comisiones y
sean autorizadas por las Mesas Directivas de las Cámaras, o con autorización de
una de las Mesas Directivas si se tratare de Comisiones de una misma Cámara. En
resoluciones motivadas se expresarán las razones que se invocan para proceder
de tal manera.”
El último numeral (el
tercero) del artículo 169 fue declarado inexequible por esta Corte en la
sentencia C-365 de 1996[104] y,
por tanto, ha sido excluido del ordenamiento positivo.[105]
Finalmente, los artículos
341, 346 y 347 establecen:
“Con fundamento en el
informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada
corporación discutirá y evaluará el plan [nacional de desarrollo] en sesión
plenaria. (…)”(inciso segundo art. 341
C.P.).
“Las Comisiones de asuntos
económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer
debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones” (inciso final art. 346 C.P.).
“El proyecto de ley de
apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el
Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el
proyecto de ley del presupuesto (las comisiones de asuntos económicos), la
creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el
monto de gastos contemplados.” (art. 347
C.P.).
Sobre este particular, en sentencia C-809 de 2001,
esta Corporación expresó:
“En este análisis debe también tenerse presente que
por fuera de la hipótesis normativa del artículo 163 Constitucional, el
artículo 341 ejusdem autoriza la sesión conjunta de las comisiones de asuntos
económicos para que rindan el informe sobre el proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo que debe ser discutido y evaluado por cada corporación en sesión
plenaria. Igualmente, el artículo 346 Fundamental, dispone que las comisiones
de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones”.
Así las cosas, de conformidad con las normas
expuestas y con una interpretación armónica de las mismas, es claro que cuando
se trata del proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, las
comisiones de asuntos económicos de Senado y Cámara están autorizadas para
deliberar conjuntamente en primer debate. Igualmente, se advierte que es la
propia Constitución en su artículo 347 la que dispone que el proyecto de ley de
financiamiento del presupuesto desbalanceado se presente ante estas mismas
comisiones para efecto de iniciar el debate.
En ese sentido, aunque en esta oportunidad no se
presentó mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional ni hubo autorización
por parte de las mesas directivas correspondientes, tal como lo señala el
reglamento del Congreso, teniendo en cuenta que la Ley 1739 de 2014 es una ley
de financiamiento del Presupuesto General de la Nación correspondiente al año
2015, las Comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara tenían autorización de
la misma Constitución para dar primer debate al proyecto de ley demandado, de
forma conjunta.
Por tal razón, el trámite de la Ley 1739 de 2014,
contrario a lo afirmado por los accionantes, se adecúa al ordenamiento Supremo
toda vez que las mencionadas comisiones estaban facultadas por la Constitución
para discutir y aprobar en primer debate la ley conjuntamente, sin necesidad de
mensaje de urgencia por parte del Gobierno.
Por lo expuesto, no encuentra la Sala Plena reparo
constitucional al trámite del proyecto de ley 134 de 2014 de Cámara y 105 de
2014 de Senado, realizado en primer debate por las Comisiones de Asuntos
Económicos de cada cámara legislativa, pues así lo impone la Carta Política.
7.4. CUARTO
CARGO: VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD
Respecto
del principio de consecutividad los demandantes presentan dos argumentos
principales:
Como
primera medida, señalan que durante el primer debate del proyecto de ley, los
integrantes de las comisiones Terceras y Cuartes desconocieron la petición
realizada por un representante a la Cámara de votar artículo por artículo el
proyecto, y pusieron en consideración una proposición de votación en bloque. A
juicio de los actores, este hecho constituye tanto un abuso en la
interpretación del Reglamento del Congreso como un desconocimiento al principio
de legalidad.
En
segundo lugar, exponen que el trámite legislativo estuvo viciado al agotarse el
primer debate en comisiones conjuntas Terceras y Cuartas de Senado y Cámara,
toda vez que el contenido de la ley no era financiar el presupuesto sino
realizar una reforma tributaria. En tal virtud, el trámite debió iniciar en la
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes.
7.4.1. CONSIDERACIONES
FRENTE AL CARGO POR VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD
De
conformidad con los presupuestos antes señalados, la Sala procede a verificar
si efectivamente, durante el trámite legislativo hubo desconocimiento de este
principio.
En primer lugar, los accionantes,
señalan que la violación del principio de consecutividad se presenta por no
haberse realizado la votación artículo por artículo en primer debate, tal como
lo solicitó uno de los representantes a la Cámara. En consecuencia, al haber
sido aprobados en bloque dichas normas corrieron la misma suerte en las
Plenarias de Senado y Cámara de Representantes.
Al
respecto, debe recordarse que de conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación, el principio de consecutividad exige “que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera
sucesiva en relación con los temas de qué trata un proyecto de ley o de acto
legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular”[106]. Así, la Corte ha sostenido que:
“En suma, se estableció que son obligaciones de las
células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i) estudiar y
debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo
para así dar cumplimiento al Art. 157 Superior, (ii) no omitir el ejercicio de
sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia
legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o
improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las
proposiciones que lo modifiquen o adicionen[107].”[108]
Bajo
ese entendido, los argumentos expuestos por los accionantes relacionados con la
supuesta omisión de dar trámite a una petición de votación artículo por
artículo durante el primer debate en las comisiones Terceras y Cuartes de
Senado y Cámara, no guarda relación con el principio de consecutividad que
estiman transgredido. En efecto, en esta ocasión no se cuestiona el seguimiento
de los debates que han debido surtirse durante el trámite legislativo de la Ley
1739 de 2014, aspecto que la jurisprudencia ha considerado inherente a la
consecutividad alegada por los actores. Por consiguiente, este cargo no
prospera.
En segundo lugar, frente
al argumento de los accionantes para cuestionar el cumplimiento del artículo
157, relacionado con el primer debate conjunto de las Comisiones de Asuntos
Económicos, quedó establecido en párrafos precedentes que la Ley 1739 de 2014
es una ley de financiamiento del presupuesto General de la Nación para la
vigencia 2015 y no de una reforma tributaria como lo estiman los demandantes.
Igualmente,
se indicó previamente que aunque en este caso no existió mensaje de urgencia ni
autorización de las Mesas directivas para un trámite conjunto, es la misma
Carta Política en el artículo 347, la que permite que las comisiones que conocen
del Presupuesto General de la Nación puedan tramitar la ley que busca
financiarlo.
De manera que, como quiera que la Ley 1739 de 2014,
se insiste, es una ley de financiamiento del Presupuesto General de la Nación
correspondiente al año 2015, las Comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara
estaban autorizadas por la Constitución para dar primer debate al proyecto de
ley demandado, de forma conjunta.
En ese entendido, la Corte advierte que se dio
cumplimiento a lo establecido en el artículo 157 Superior. Al respecto,
se aclara que aunque no se realizaron los cuatro debates reglamentarios, ello
no implica un desconocimiento del principio de consecutividad, en la medida que
la totalidad del proyecto surtió los tres (3) debates establecidos para los
casos en que se sesiona de forma conjunta, primero en sesiones conjuntas de las
comisiones económicas y luego por las respectivas plenarias de Senado y Cámara.
Ello, en virtud del mandato constitucional de permitir que las comisiones
terceras y cuartas – conuntamente – conozcan de una ley de financiamiento.
Por tal razón, la Sala Plena
reitera que no existió desconocimiento del principio de consecutividad durante
el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014, en la medida que su trámite, contrario a lo afirmado por los accionantes, se ajustó al
ordenamiento Supremo. En tal virtud, el cargo propuesto no está llamado a
prosperar.
7.5. QUINTO
CARGO: DESCONOCIMIENTO DEL ARTÍCULO 154 DE LA CONSTITUCIÓN
Para los demandantes, en este caso, el proyecto de
ley debió seguir el trámite establecido en la norma superior para las leyes
tributarias. En tal virtud, ha debido surtirse el primer debate en la comisión
correspondiente de la Cámara de Representantes.
Igualmente, estiman que haber iniciado el segundo
debate en la Plenaria del Senado el 10 de diciembre de 2014, desconoce la
reserva contenida en el artículo 154 de la Carta Política, situación que
conllevó a que el Senado desconociera los principios de descentralización y de
autonomía de las entidades territoriales que se ven representados en la Cámara
de Representantes y además, no se observara el trámite legislativo señalado en
la Constitución y el Reglamento del Congreso.
7.5.1. ANÁLISIS DEL CARGO POR
VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 154 SUPERIOR
Los demandantes consideran que haber iniciado el
segundo debate en la Plenaria del Senado el 10 de diciembre de 2014, luego de
sesionar conjuntamente sin existir mensaje de urgencia, desconoce la reserva
contenida en el artículo 154 de la Carta Política. Para los actores, este hecho
condujo a que el Senado legislara precipitadamente, desconociendo los
principios de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales
que se ven representados en la Cámara de Representantes y sin observar el trámite
legislativo señalado en la Constitución y el Reglamento del Congreso.
En primer lugar, debe
recordarse lo expuesto reiteradamente respecto de la naturaleza de la Ley 1739
de 2014, la cual se resalta, es una ley de financiamiento y no una ordinaria,
como lo expresan los actores, de reforma tributaria.
Aclarado lo anterior y de conformidad con lo
indicado previamente, si bien no existió mensaje de urgencia por parte del
Gobierno, en este caso las Comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara
contaban con autorización de la misma Carta Política (artículos 346 y 347) para
dar primer debate al proyecto de ley demandado, en forma conjunta. Aun así, en
cumplimiento de esta norma, la iniciativa fue radicada en la Secretaría de la
Cámara de Representantes el 3 de octubre de 2014.
En este contexto y en
virtud de la jurisprudencia constitucional relacionada con la flexibilización
de esta regla contenida en el artículo 154, esta situación podría encuadrarse
perfectamente en la excepción reconocida en la Sentencia C-608 de 2012,[109] cuando
han sesionado de forma conjunta las comisiones en primer debate, en virtud de
un mensaje de urgencia. Al respecto, la Corte ha determinado que en estos
eventos se asegura la participación de la Cámara de Representantes al inicio
del procedimiento legislativo y en consecuencia, se estaría garantizando la
autonomía territorial.
En ese entendido, aunque en este caso es claro que
no se presentó mensaje presidencial de urgencia, el trámite del primer debate
de la Ley 1739 de 2014 no se encuentra viciado ni desconoce el artículo 154 de
la Carta Política. Lo anterior, por cuanto (i) como se ha
explicado previamente, se trata de una ley cuyo objetivo es financiar el
desbalance presupuestal proyectado para el año 2015; (ii) es
el 347 Superior el que faculta a las comisiones de asuntos económicos para que
realicen el primer debate de forma conjunta; y (iii) la
participación de la Cámara de Representantes estuvo garantizada durante las
sesiones y en consecuencia, los principios de descentralización y de autonomía
de las entidades territoriales que en ella se representan.
En segundo lugar, respecto
del argumento relacionado con el desconocimiento del artículo 154 y la
consecuente configuración de un vicio por iniciar el segundo debate en
la Plenaria de la Cámara, es preciso destacar que el mismo no es acertado por
las siguientes razones:
El artículo 154 de la Constitución prescribe que “Los
proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de
Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el
Senado.” Como puede apreciarse, la exigencia constitucional se
circunscribe a la iniciación del trámite y no a que éste sea integralmente
terminado. Es decir, a la “etapa primigenia del proceso legislativo,
consistente en el comienzo de éste por medio de la presentación de un proyecto
en una de las cámaras”[110].
De manera que es claro que la Constitución
únicamente ordena que el trámite de los proyectos de ley en materia tributaria
debe iniciar en la Cámara de Representantes, motivo por el cual no existe
prohibición o impedimento alguno para que el proyecto se debata y apruebe en
segundo debate por la plenaria del Senado, como ocurrió en el presente caso.
La Corte Constitucional, llegó a una conclusión
similar en la sentencia C-225 de 2014[111] mediante
la cual se revisó la Ley 1666 de 2013, aprobatoria de un Acuerdo entre los
gobiernos de Colombia y Estados Unidos, la cual resulta aplicable al caso
objeto de estudio. En dicha providencia se indicó:
“(i) Aun cuando la Constitución Política exige que
los proyectos de ley sobre relaciones internacionales inicien su trámite en el
Senado de la República (CP art. 154), entre ellos, los concernientes a las
leyes aprobatorias de tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros
Estados o con entidades de derecho internacional, no se desconoce este
principio de prevalencia de una de las cámaras, cuando como resultado del
debate conjunto de las comisiones de Senado y Cámara en primer debate, con
ocasión de un mensaje de urgencia, con posterioridad se aprueba la iniciativa
en primer lugar en la plenaria de la Cámara de Representantes y luego en la
plenaria del Senado de la República, o cuando dicha aprobación en segundo
debate ocurre de forma simultánea en ambas plenarias.
Para la Corte, la solicitud de trámite de urgencia
y de la deliberación conjunta de las comisiones en primer debate, altera el
rito ordinario de aprobación de las leyes, pues de exigirse que la iniciativa
se apruebe primero en la plenaria de una de las cámaras y luego en la otra (a
partir del principio de prevalencia), tornaría inocua la previsión
constitucional que autoriza al Gobierno Nacional para solicitar que las
comisiones permanentes de ambas cámaras deliberen de forma conjunta, en aras de
imprimirle celeridad el proceso legislativo y de lograr que la iniciativa se
apruebe en el menor tiempo posible, sin lesionar la integridad del
procedimiento y los derechos de los minorías. En efecto, escaparía a toda
lógica entender que es posible deliberar de forma conjunta en comisiones y que,
a pesar de ello, el proceso no puede continuar su curso de manera simultánea
hasta tanto la iniciativa sea aprobada por la cámara que tiene prevalencia en
su debate, cuando lo que se busca es reducir el tiempo que se emplea en el
procedimiento legislativo ordinario. Por esta razón, este Tribunal ha entendido
que la citada exigencia se cumple, “si el proyecto se presenta en esa cámara”[112],
ya que al final de cuentas el diseño bicameral del Congreso de la República, no
le otorga prevalencia funcional a ninguna de las cámaras sobre la otra[113].”
De conformidad con lo expuesto, la deliberación
conjunta de las comisiones en primer debate altera el orden ordinario de
aprobación de las leyes, de modo que en esos casos, no cabe exigir que la
iniciativa se apruebe primero en la plenaria de una de las cámaras y luego en
la otra, como lo sugieren los accionantes.
Así las cosas, teniendo en cuenta que en este caso
el primer debate se realizó de manera conjunta por las comisiones de asuntos
económicos, por autorización expresa de la Carta Política, haber iniciado el
segundo debate en Plenaria del Senado no constituye desconocimiento de la
reserva de iniciativa legislativa en materia tributaria, contenida en el
artículo 154 de la Constitución. Razón por la cual no está llamado a prosperar
el cargo analizado.
7.6. CONCLUSIÓN DEL EXÁMEN DE LOS CARGOS RELACIONADOS CON EL TRÁMITE DE LA
LEY 1739 DE 2014
En
el presente caso, luego de examinar los puntos alegados por los accionantes en
sus cargos, relacionados con el trámite legislativo de la Ley 1739 de 2014, la
Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que éste se ajusta a los
mandatos superiores contenidos en la Carta Política, en lo que tiene que ver
con su proceso de formación. Lo anterior, por cuanto se advirtió que los
presuntos defectos en los que había incurrido el legislador no se presentaron y
por tanto, las actuaciones surtidas dentro del respectivo trámite no se
encuentran viciadas de inconstitucionalidad.
8. EXAMEN
DE LOS CARGOS POR VICIOS DE FONDO DE LA LEY 1739 DE 2014
En el presente capítulo, la Sala Plena se pronunciará sobre los cargos
presentados por la presunta vulneración de los artículos 6 y 347 de la
Constitución Política.[114]
8.1. PRIMER
CARGO: VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 347 DE LA CONSTITUCIÓN
Para
los accionantes, el Gobierno Nacional excedió la facultad legislativa prevista
en el artículo 347 de la Constitución al presentar un proyecto de ley para
financiar el Presupuesto General de la Nación que excedía en cuantía y tiempo
el desbalance presupuestal de la vigencia 2015.
En
ese sentido, resaltan que el proyecto presentado excede los límites material y
temporal “al pretender una financiación adicional de $53.1 billones de pesos
durante cuatro años y por más de $12.5 billones para el año 2015”.
Por
lo anterior, solicitan a la Corte Constitucional que analice esta ley a la luz
de la regla contenida en el artículo 347 Superior.
8.1.1. ANÁLISIS
DEL CARGO POR DESCONOCIMIETO DEL ARTÍCULO 347 DE LA CONSTITUCION
En
el presente caso, los argumentos de los accionantes se relacionan con el
desconocimiento de los límites materiales y temporales que, en su criterio,
impone el artículo 347 Superior.
Al
respecto, es pertinente reiterar que la Ley 1739 de 2014 se expidió en virtud
del artículo 347 de la Constitución con el fin de cubrir el desbalance
presupuestal manifestado por el Gobierno Nacional al tramitar el Presupuesto
General de la Nación para el año 2015.
De conformidad con el precitado artículo de la
Constitución, cuando los ingresos legalmente autorizados no sean suficientes
para atender los gastos proyectados, el Gobierno tiene la facultad de proponer
ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, una
ley mediante la cual se creen nuevas rentas o se modifiquen las existentes para
financiar el monto de los gastos contemplados. Esta norma dispone:
“ARTICULO 347. El proyecto de ley de apropiaciones
deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados
no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno
propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de
ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere
perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo
trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.”
Por
su parte, el artículo 24 de la Ley 179 de 1994[115] desarrolla
el precepto constitucional indicando que en el proyecto mediante el cual se
busque financiar los gastos contemplados, los ajustes se realizarán hasta por
el monto de los mismos. Al respecto, señala:
“Artículo 24. Un artículo nuevo que quedará así:
"Si los ingresos legalmente autorizados no
fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por
conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un Proyecto de Ley propondrá los
mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las
existentes que financien el monto de los gastos contemplados.
En dicho proyecto se habrán los ajustes al proyecto
de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados''.
Finalmente,
el artículo 54 del Decreto 111 de 1996[116]
contiene un mandato idéntico para situaciones en las cuales exista un
desbalance en los gastos proyectados para un respectivo presupuesto. En este sentido,dispone:
“ARTÍCULO
54. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender
los gastos proyectados, el gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda,
mediante un proyecto de ley propondrá los mecanismos para la obtención de
nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los
gastos contemplados.
En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto
de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados (L.
179/94, art. 24)”.
De
conformidad con lo anterior, deben tenerse en cuenta las siguientes situaciones
relacionadas con el proceso de formación de una ley de financiamiento y con la
vigencia de las rentas que ella crea o modifica.
En
primer lugar, sin perjuicio del mandato de universalidad del presupuesto, el
cual se predica “únicamente del gasto y no de los ingresos o rentas”[117] e
implica que la totalidad de los gastos que se pretendan realizar en la vigencia
fiscal estén incorporados en él, es posible que los ingresos legalmente
autorizados no sean suficientes para atender dichos gastos y por tanto se
presenta el déficit señalado en la norma superior.
En
segundo lugar, cuando se produce un déficit en el Presupuesto General de la
Nación, la iniciativa para presentar un proyecto de ley con la finalidad de
financiarlo, radica exclusivamente en el Gobierno.
En
tercer lugar, el trámite de la ley de financiamiento se da por separado al del
Presupuesto, de manera que éste último puede aprobarse sin que se haya dado por
terminado el de la ley que busca cubrir el desbalance, evento en el cual, “el
gobierno suspenderá mediante decreto, las apropiaciones que no cuenten con
financiación, hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso.”[118]
En
cuarto lugar, cuando el artículo 347 Superior indica que este proyecto se
propondrá por separado “ante las mismas comisiones que estudian el proyecto
de ley de presupuesto” ello implica que se debe presentar ante las
Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara y que éstas pueden estudiarlo
en forma conjunta.
Ahora
bien, una interpretación literal de las normas citadas que se
encargan de regular la posibilidad de complementar el presupuesto (artículo 347
de la Constitución, 24 de la Ley 179 de 1994 y 54 del Decreto 111 de 1996)
permite concluir que esta facultad para presentar un proyecto de ley de
financiamiento se halla limitada tanto en el tiempo como en la cantidad a
recaudar. Es decir, que la proyección del recaudo, esperada con los nuevos
tributos o la modificación de los existentes, debe realizarse para la vigencia
fiscal del presupuesto que se está financiando y por la suma que no se
encuentra soportada en los ingresos legalmente aprobados.
Sin embargo, una interpretación armónica y
sistemática de los artículos 346 y 347 de la Constitución, permitiría pensar
que el límite temporal y material que puede predicarse del gasto, no se
traslada obligatoriamente a la ley que autorice ingresos al presupuesto.
En
efecto, el Presupuesto General de la Nación[119] contiene
un presupuesto de rentas, en el cual se determinarán las contribuciones o
impuestos que se percibirán, y una la ley de apropiaciones, en la que se
establecerán la totalidad de los gastos que el Estado realizará durante la
vigencia fiscal. Ambas, deberán corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y
aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal.
Bajo
ese entendido, la jurisprudencia ha sostenido que los gastos públicos se
encuentran limitados en cuantía, finalidad y temporalidad por la ley de
apropiaciones, a través de la cual, es el Congreso el que autoriza la manera en
que se van a invertir los dineros del Estado[120].
Situación que no se predica de los ingresos o presupuesto de rentas, el cual se
compone de un estimativo que se prevé recaudar durante una vigencia fiscal
determinada, lo que conlleva a que los mismos no se limiten de la misma manera,
en la medida que es probable que no se reciban los ingresos estimados y se
requieran nuevos tributos para financiar ese faltante.
En
sentencia C-354 de 1998[121],
esta Corporación indicó:
“De otro lado, la Corporación estima que tampoco le
asiste razón a la parte actora cuando considera que la inclusión en el
presupuesto de los impuestos y de las contribuciones condiciona la percepción o
el recaudo. Es cierto que en épocas pretéritas el presupuesto anual constituía
el título que autorizaba el recaudo; sin embargo, en la medida en que el Estado
amplió el espectro de sus tareas, las percepción de los ingresos dejó de tener
ese carácter esporádico y precario, tornándose permanente y los parlamentos, a
tono con esas circunstancias, aprobaron leyes con vocación de permanencia, y
son esas leyes las que en la actualidad constituyen el título para el
recaudo de cada uno de los impuestos y de cada una de las contribuciones.
Así pues, los impuestos y contribuciones se
encuentran autorizados en leyes distintas a la ley anual de presupuesto en la
que ya no se precisa confirmarlos periódicamente; ello explica por qué la
Constitución se refiere a la aprobación del presupuesto en un capítulo distinto
a aquel en el que se consigna el principio de legalidad tributaria, plasmado
hoy en el artículo 338 superior, y explica, además, por qué a
diferencia del presupuesto de gastos, el de ingresos no contiene una
autorización sino apenas una estimación o cálculo anual, fenómeno
doctrinariamente conocido como “bifurcación del principio de legalidad
financiera” y del cual ya ha dado cuenta esta Corte, al apuntar que el
presupuesto de ingresos es un estimativo, mientras que “el presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones, constituye no sólo un estimativo sino también
una autorización...”. (Negrilla fuera
de texto).
De
manera que la Corte Constitucional en oportunidades anteriores, ha sostenido
que el presupuesto de rentas no contiene una autorización sino apenas una
estimación o cálculo anual a diferencia de la ley de apropiaciones la cual, si
la contiene. Diferenciación que permitiría concluir que al tratarse de ingresos
no se aplica la misma restricción en cuantía y tiempo, característica de los
gastos públicos.
En
ese entendido, la expresión “para financiar el monto de los gastos
contemplados” contenida en el artículo 347 Superior permite concluir que si
bien éste es el principal propósito de una ley de financiamiento no es el
único. Al respecto, advierte esta Sala que en oportunidades anteriores, los
Gobiernos han acudido a este tipo de leyes para financiar el Presupuesto
General de la Nación y en las mismas se han consagrado tributos con efectos en
vigencias posteriores a la que se crean.
Así,
tanto en la Ley 633 de 2000[122] como
en la 1111 de 2006[123],
se crearon y modificaron impuestos sin limitación en el tiempo, es decir, no se
establecieron exclusivamente para el año subsiguiente del presupuesto aprobado
sino con vigencias permanentes. Incluso, estas leyes no hacen referencia única
y exclusivamente a la creación de impuestos sino que contienen disposiciones
varias en materia de sanciones, de fiscalización, etc.
Estas
leyes, si bien fueron analizadas por esta Corporación[124] como
consecuencia de demandas que cuestionaron el trámite de las mismas, sirven de
antecedente para establecer que es posible que a través de una ley de
financiamiento el Gobierno contemple medidas tributarias para vigencias adicionales
a las del presupuesto que se pretende complementar. De manera que las
mismas no necesariamente son transitorias toda vez que pueden crearse con
carácter permanente.
En
efecto, al analizar un cargo contra la Ley 633 de 2000 relacionado con la permanencia
de unos tributos creados transitoriamente en Estado de Emergencia, esta
Corporación sostuvo:
“La decisión sobre mantener o no la vigencia un
tributo establecido mediante decreto de Emergencia Económica es potestativa del
Congreso, el cual deberá adoptarla a la luz de las valoraciones que haga sobre
factores tales como, la situación económica del país, los requerimientos de la
política fiscal, la equidad tributaria, etc. Cuando, vencido el término
previsto en la Constitución, el Congreso no otorga el carácter de permanente al
tributo, el mismo pierde su vigencia, esto es, deja de existir en el
ordenamiento jurídico.
Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que
habiéndose establecido un tributo mediante decreto de emergencia económica, y
si el Congreso no le otorga el carácter de permanente dentro del año siguiente,
tal impuesto, en sus modalidades de hecho y base gravables, sujetos pasivos,
etc, quede, hacia el futuro, excluido de manera definitiva del ordenamiento
jurídico, de manera que no pudiese el Congreso, en ejercicio de sus
competencias ordinarias establecer un gravamen que tuviese las mismas
características.
Resulta equivocado pensar que la falta de ejercicio
de la atribución establecida para el Congreso en el artículo 215 de la Constitución
Política, conduce a la imposibilidad de que en el futuro se ejerciten las
potestades constitucionalmente reconocidas al legislador en materia tributaria
por virtud de los numerales 11º y 12º del artículo 150, en armonía con el
artículo 338 de la Carta, que establecen el principio de legalidad en materia
tributaria.
Es claro que la opción constitucional derivada del
artículo 215, tiene como finalidad, permitir que un tributo previamente creado
de manera transitoria, si resulta adecuado para el cumplimiento de los fines
del Estado, pueda mantener su vigencia dentro del ordenamiento jurídico, previa
decisión favorable del Congreso en torno a su adopción. Se trata, en este caso,
de evitar la solución de continuidad en la vigencia del tributo y por consiguiente
ello debe producirse dentro del término de la vigencia original del mismo,
única hipótesis conforme a la cual la intervención del Congreso tiene como
consecuencia que los tributos decretados por virtud de la emergencia no “dejen
de regir”. Cuando la ley que crea como permanente un tributo que
previamente había sido establecido como transitorio mediante Decreto de
Emergencia Económica, se produce cuando tal tributo transitorio ya ha dejado de
regir, la consecuencia no es la de que el impuesto transitorio continuará
rigiendo, pues tal continuidad es un imposible fáctico, sino que debe
entenderse, que el legislador creó un nuevo tributo, idéntico o similar en su
configuración, a uno que rigió en el pasado.”[125]
Bajo
ese entendido, para esta Corporación es factible que una ley de financiamiento
pueda contemplar medidas con vocación de permanencia. Es decir, que las
disposiciones contenidas en la ley no tienen que ser exclusivamente
transitorias o relacionadas con la vigencia fiscal desbalanceada o que se
pretende complementar, toda vez que tal decisión se enmarca dentro de las
potestades del legislador quien determinará, en virtud de las valoraciones
sobre la situación económica y los requerimientos fiscales del país, entre
otros aspectos, el carácter temporal de cada tributo.
Finalmente,
es necesario resaltar los argumentos expuestos en la Plenaria del Senado de la
República para justificar el porqué de las medidas tributarias adoptadas no
solo para el año 2015 sino para todo el cuatrienio, los cuales se refieren a la
necesidad de financiar el Plan Nacional de Desarrollo, en los siguientes
términos:
“De manera que iniciamos esa discusión y además se
planteó el tema si la ley de financiamiento iba a ser solo para un año, el
2015, o si era por cuatro años. Como se sabe, este Senado aprobó en su mayoría
un Presupuesto General de la Nación para 2015 desbalanceado en doce y medio
billones de pesos y por supuesto había que buscar esos recursos, porque se
extinguía el patrimonio y el cuatro por mil y al mal quitarse, al extinguirse
estos impuestos, se generaba ese faltante de doce y medio billones.
Pero discutimos si únicamente abocamos el tema de
2015 o lo hacíamos por el cuatrienio, nos pareció a los ponentes, nos pareció
con el Gobierno nacional que había que abocarlo por cuatro años, por varias
razones: el próximo mes de febrero este Congreso será llamado a sesiones
extraordinarias para discutir el Plan Nacional de Desarrollo, y ese Plan tiene
que tener una financiación cierta; además, el compromiso de las vigencias
futuras tiene que tener esos dientes en la ley de financiamiento, de manera que
son unos 53 billones de pesos en el cuatrienio, doce y medio billones 2015,
para que nos demos una idea.
Esta cifra representa alrededor del 25% del total
de la inversión, de manera que no son temas de poca monta; en ese sentido y por
eso los ponentes y el Gobierno definimos también y así lo votamos en
Comisiones, que fuera por cuatro años y así lo proponemos ante la Plenaria del
Senado, para poder discutir un Plan de Desarrollo serio, un Plan de Desarrollo
con alta fuente de financiación, que las Fuerzas Militares por ejemplo tengan
los recursos que se requieren, que el sector agropecuario, que el sector de la
educación tengan presupuestos crecientes, así como se logró en el presupuesto
2015, que el Ministerio de Educación, el Ministerio de la Defensa tienen
altísimos presupuestos, y que el Ministerio de Agricultura en buena hora llega
por dos años consecutivos a valores similares a 5 billones de pesos, más del
10, casi el 12% del presupuesto de inversión, cuando por muchos años se
constituyó en la cenicienta y creo y lo hemos discutido en Comisiones
Económicas y creemos que ese presupuesto en términos de porcentaje del PIB, que
hoy es alrededor del 6%, debe seguir incrementándose para llegar ojalá al 10%.
De manera que para la consecución de los recursos,
digamos es una mesa de cuatro patas fuertes, uno es el impuesto a la riqueza,
otro es segundo, el CREE, el no desmonte del cuatro por mil, y la lucha contra
la evasión”.[126]
Sobre
el particular, teniendo en cuenta que los artículos 346 y 347 de la
Constitución deben interpretarse de manera armónica y los mismos determinan que
el presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, argumento
planteado por el Gobierno y los respectivos ponentes durante los debates, no se
advierte que la inclusión de tributos para vigencias posteriores constituya un
vicio que haga inconstitucional la ley que los contempla.
Así
las cosas y en atención a lo expuesto, es preciso resaltar que la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que el legislador está facultado
para fijar el carácter temporal o permanente de un tributo, de conformidad con
el análisis que llegue a realizarse frente a la situación económica y fiscal
que esté atravesando el país en determinado momento. Por tal razón, no resulta
contrario a la Constitución que una ley de financiamiento del Presupuesto
General de la Nación, contemple medidas que no estén relacionadas únicamente
con la vigencia fiscal que se persigue financiar sino que por el contrario, se
destaquen por tener vocación de permanencia, como se advierte del análisis del
contenido de la Ley 1739 de 2014, situación que, se reitera, no contraviene los
mandatos superiores de la Carta Política, especialmente el artículo 347.
En
virtud de lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación no encuentra validez
en los argumentos expuestos por los accionantes para formular el cargo y por lo
tanto, no prospera.
8.2. SEGUNDO
CARGO: DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. ARTÍCULO 6 DE LA
CONSTITUCIÓN
De
conformidad con lo indicado en el escrito de demanda, a juicio de los
accionantes, el Gobierno Nacional extralimitó sus facultades legislativas al ampararse en el artículo 347 para realizar modificaciones al
Estatuto Tributario.
En este orden de ideas, sostienen los actores que
el Gobierno Nacional excedió estos límites “para realizar una reforma
tributaria por más de lo contemplado en hueco fiscal, para gravar futuras
vigencias fiscales y modificar el estatuto tributario con artículos que no
buscan un recaudo para financiar el Presupuesto General de la Nación que no
tienen ninguna relación con el PGN 2015”.
8.2.1. ANÁLISIS
DEL CARGO POR VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Con
relación a los argumentos de los demandantes, es preciso recordar que el
Presupuesto General de la Nación, para la vigencia fiscal del año 2015 fue
aprobado con un déficit equivalente a la suma de $12.5 billones de pesos. En
tal virtud, el Gobierno radicó un proyecto de ley para obtener los ingresos
necesarios para cubrir el mencionado desbalance a través de una modificación al
Estatuto Tributario y la creación de mecanismos de lucha contra la
evasión.
En
ese contexto, la Ley 1739 de 2014, tal como se ha manifestado a lo largo de
esta providencia, es una ley de financiamiento, de conformidad con el artículo
347 Superior.
En
efecto, fue esta norma constitucional la invocada por el Gobierno para iniciar
el trámite de la ley cuya finalidad era la de cubrir el desbalance presupuestal
en la medida que el mencionado artículo 347 Superior, dispone que “(…) Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para
atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las
mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación
de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados.”
En ese entendido, no se advierte extralimitación
alguna de las funciones del Gobierno Nacional toda vez que la norma que sirve
de sustento a su actuación es diáfana al señalar que para lograr un equilibrio
presupuestal se pueden crear nuevas rentas o modificar las existentes, tal como
ocurrió en el caso de la Ley acusada, a través de la cual se modificaron el
Estatuto Tributario y la Ley 1607 de 2012, se crearon mecanismos de lucha
contra la evasión y se dictaron otras disposiciones. Lo anterior, para obtener
ingresos que lograran cubrir la suma de $12.5 billones de pesos faltantes en el
Presupuesto del año 2015.
De manera que no se evidencia el incumplimiento de
preceptos superiores y legales por parte de los funcionarios del Gobierno
encargados de presentar el proyecto de ley que culminó con la expedición de la
Ley 1739 de 2014, que invalide la actuación del órgano legislativo.
Teniendo en cuenta lo anterior, no le asiste razón
a los accionantes y por consiguiente, el cargo por desconocimiento del
principio de legalidad no está llamado a prosperar.
9. CONCLUSIÓN
9.1. Justificación de la expedición de la Ley 1739 de 2014
9.1.1. La
Ley de Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2015,
aprobada por el Congreso el 16 de octubre de 2014, se relacionó por un valor de
$216.158.063.430.308 y fue presentada con un déficit presupuestal equivalente a
la suma de $12,5 billones, es decir, que el Gobierno incluyó gastos sin
financiación por la cantidad señalada
Cuando ello ocurre, el artículo 347 de la Constitución establece que el
Gobierno Nacional propondrá, en un proyecto de ley separado, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes, con el fin de completar la
financiación de los gastos que hayan quedado en descubierto.
Bajo esta premisa, se radicó el proyecto que culminó con la Ley 1739 de 2014,
analizada en esta oportunidad.
Al explicar ese desbalance, el Gobierno indicó que “para la vigencia fiscal
de 2015 y de acuerdo con la legislación tributaria vigente, no habrá rentas por
concepto del impuesto al patrimonio ni de dos puntos del Gravamen a los
Movimientos Financieros (GMF). A esto debe sumarse la desaceleración del sector
minero-energético que este año, y en los próximos, se traducirá en menores
ingresos petroleros y mineros. Todos estos recursos contribuyeron en años
anteriores a financiar gastos en el PGN, los cuales, por sus características,
no pueden desmontarse en el corto plazo”.[127]
9.1.2. Ahora bien, sin desconocer
los acontecimientos expuestos por el Ministro de Hacienda y Crédito Público
para justificar la desfinanciación del presupuesto, sea esta la ocasión para
solicitar al Gobierno una reflexión frente al tema de austeridad y racionalidad
del gasto público y en particular, al impacto tributario en nuestro país.
Según el reciente Informe de Competitividad Global
del Foro Económico Mundial,[128] difundido
ampliamente y que ofrece una actualización del estado de las economías de los
países, Colombia ocupa el cuarto lugar a nivel internacional como uno de los
que más gravámenes imponen a sus habitantes y el tercero en Latinoamérica, lo
que evidentemente reduce el nivel de competitividad en el mercado global y
afecta la calidad de vida de los ciudadanos.
En ese contexto, resulta necesario que el Gobierno
revise las estrategias de gasto y recaudo, en aras de evitar los efectos de una
política fiscal excesiva y adelante acciones que permitan aliviar a los
contribuyentes tanto nacionales como extranjeros.
9.2. Análisis de los cargos presentados por los accionantes
En el presente caso, los accionantes cuestionaron
tanto aspectos de trámite como de fondo de la Ley 1739 de 2014, “mediante la
cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012 y se crean
mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”, con
el fin de complementar el presupuesto de gastos para la vigencia de 2015.
9.2.1. Al analizar la aptitud de
la demanda, esta Corporación consideró que el cargo presentado por
desconocimiento del principio de identidad flexible, no cumplía con los
requisitos de claridad, suficiencia y pertinencia, razón por la cual se declaró
inhibida para pronunciarse de fondo frente al mismo.[129]
9.2.2. Con relación a los cargos
relacionados con el trámite de esta ley la Sala concluyó que la
actuación del legislador se ajustó a los lineamientos de la Carta Política y
por tanto, las acusaciones presentadas por los actores no prosperaron. Al
respecto se manifestó:
Frente al cargo por desconocimiento del principio
de unidad de materia, la Sala consideró que los artículos que conforman la ley
acusada guardan conexidad temática y teleológica con el título y además, con su
finalidad en la medida que persiguen financiar el Presupuesto General de la
Nación.
En cuanto al cargo por violación del principio de
consecutividad la Corporación advirtió que el mismo fue observado durante el
trámite legislativo. Del mismo modo consideró que no se vulneró la reserva de
iniciativa legislativa en materia tributaria contenido en el artículo 154 de la
Constitución.
Igualmente, consideró la Corte que en este caso se
garantizó la participación ciudadana y las intervenciones relevantes de los
expertos invitados, las cuales, aunque no fueron incluidas en el informe de
ponencia en virtud de la facultad que para ello tiene el ponente, fueron
tenidas en cuenta al momento de realizar modificaciones al articulado.
Finalmente, frente a la no existencia de mensaje de
urgencia, se advirtió en la sentencia que el mismo no era necesario en la
medida que la autorización para que se realicen las sesiones conjuntas la
otorga la Constitución en su artículo 347.
9.2.3. A conclusión similar llegó
el Pleno de esta Corporación, en el estudio de los cargos por violación
de los artículos 6 y 347.
En efecto consideró que el principio de legalidad
no había sido desconocido por los miembros del Gobierno encargados de radicar
el proyecto de ley, toda vez su actuación estuvo enmarcada en lo dispuesto en
el artículo 347 Superior.
Por último, frente al cargo por violación del
artículo 347 se consideró que el hecho de que la Ley acusada contenga tributos
que rijan en vigencias posteriores a la aprobada para el Presupuesto General de
la Nación no contraría los mandatos de la Carta Política. Por lo tanto, el
contenido de la Ley 1739 de 2014 resulta a todas luces ajustada a la Carta
Política, motivo por el cual se declarará su exequibilidad.
9.3. De
manera que, estando el trámite legislativo y el contenido de la ley ajustada a
la Constitución, la Sala Plena declarará la exequibilidad de la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión
y se dictan otras disposiciones”, únicamente por los cargos analizados en
esta sentencia.
10. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1739 de
2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607
de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras
disposiciones” únicamente por los cargos estudiados en la presente
oportunidad.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Presidenta (E)
Con salvamento
de voto
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Magistrado
Con
aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
Con
aclaración de voto
ALBERTO ROJAS
RÍOS LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Magistrado
Con aclaración de
voto
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-015/16
LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Inconstitucionalidad por
tener características simultáneas respecto de la aprobación, mensaje de
urgencia y vigencia indefinida (Salvamento de voto)
LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION-Debates en Cámaras (Salvamento de voto)/PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Proyecto de ley de financiamiento cuando ingresos no
sean suficientes para atender gastos previstos (Salvamento de voto)/PROYECTO
DE LEY DE FINANCIAMIENTO-Aprobación conjunta ante comisiones de asuntos
económicos (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Trámite legislativo
expedito solo para financiar el monto de gastos contemplados (Salvamento de
voto)
PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Aunque es válido el trámite
en solo tres debates suponen un sacrificio objetivo de principios
constitucionales (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Supresión del plazo entre
aprobación e iniciación del debate tiene implicaciones en los principios
sustantivos del procedimiento (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Excepción a la regla de
cuatro debates tiene respaldo constitucional expreso y debe ser objeto de
interpretación restrictiva (Salvamento de voto)/LEYES DE
FINANCIAMIENTO-Debates para su aprobación (Salvamento de voto)/LEYES DE
FINANCIAMIENTO-Improcedencia de reformas tributarias con vigencia normativa
y fiscal indefinida con solo tres debates y sin mensaje de urgencia (Salvamento
de voto)
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Tramite en tres debates de reforma que provea ingresos para financiar
apropiaciones del presupuesto y estatuya o modifique rentas fiscales con
vigencia temporal indefinida (Salvamento de voto)/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Debe
haber mensaje de urgencia si pretende implementar reforma en materia tributaria
sin periodo definido de vigencia normativa o fiscal con solo tres debates
(Salvamento de voto)/LEYES DE FINANCIAMIENTO-Limite a vigencia normativa
o fiscal de no mediar mensaje de urgencia (Salvamento de voto)
Referencia: expediente
D-10691
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se
modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de
lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”.
Actores: Fernando Araujo
Rumié, Pierre Eugenio García, Ernesto Macías Tovar, Alfredo Ramos Maya e Iván
Duque Márquez.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Ignorancia de la refutación[130]
Con el debido respeto, salvo el voto.
1. Los ciudadanos que instauraron la demanda expusieron con claridad que
la Ley acusada era a su juicio inconstitucional, debido a que reunía conjuntamente tres
características –entre otras-: (i) introducía una reforma tributaria con
vigencia indefinida, (ii) en un procedimiento que no tuvo mensaje de urgencia,
(iii) y el cual solo surtió tres debates, el primero de ellos en comisiones
conjuntas de ambas Cámaras. Como se observa, para responder adecuadamente la
acción pública la Corte debía entonces decidir si la ley cuestionada podía
tener simultánea y conjuntamente estos tres rasgos. Sin
embargo, la mayoría de la Sala no abordó esa cuestión. Lo que hizo fue
fraccionar la acusación ciudadana y dividir el problema en censuras
individuales, para preguntarse separadamente si una Ley de financiamiento puede
contener normas con vigencia indefinida, si aparte puede tramitarse solo en
tres debates, y si en algún caso puede aprobarse sin mensaje de urgencia. Cada
una de esas cuestiones, por separado, puede tener una respuesta afirmativa.
Pero el problema de la acción pública era otro, pues preguntaba si una ley como
la acusada puede tener al mismo tiempo esos tres caracteres.
2. Al no resolver apropiadamente la cuestión, tal como se presentaba, la
posición mayoritaria incurrió en lo que Aristóteles denominó como paralogismo
por ‘ignorancia de la refutación’ o en una conclusión inatinente.[131]Presentó
como si fuera la refutación de un argumento (del cargo central de la acción),
lo que en realidad es la contradicción de argumentos distintos (de singulares
miembros mutilados del verdadero cargo). El siguiente ejemplo puede aclarar
mejor este punto: en Colombia, la Constitución exige que los articulados de las
leyes se voten de manera nominal y pública, a menos que exista unanimidad, caso
en el cual pueden sujetarse a un procedimiento de votación ordinaria, que no
sea nominal. Pues bien, supóngase que una demanda plantea un cargo de
inconstitucionalidad contra el articulado de una ley, porque no fue aprobado
mediante votación nominal y pública, ni hubo tampoco unanimidad. Para responder
adecuadamente ese cargo, sería preciso definir si es válido aprobar una ley sin
votación nominal y pública, cuando no hay unanimidad. Ignorar la
refutación en esa hipótesis sería preguntarse separadamente, primero, si es
posible aprobar una ley sin votación nominal y pública y, aparte, si pueden
votarse leyes sin unanimidad. Naturalmente, cada una de estas preguntas tiene,
por separado, respuestas afirmativas. Pero el problema es cuando se presentan
conjuntamente, ya que no puede haber una ley cuyo articulado haya sido, al
mismo tiempo, aprobado sin votación nominal y pública (o sin que se alcance esa
finalidad), y ademássin unanimidad. Lo mismo en el presente caso:
bien puede ser cierto que una ley de financiamiento se apruebe en tres debates,
o que se tramite en tres debates sin mensaje de urgencia, o que una ley de esa
naturaleza tenga vigencia indefinida. Sin embargo, el problema era si resultaba
constitucional que una ley de financiamiento tuviera simultáneamente esas tres
características. A mi juicio la respuesta debía ser negativa, por lo siguiente.
3. La Constitución ciertamente admite ser interpretada en el sentido de
que las leyes de financiamiento, que expida el Congreso para crear los ingresos
necesarios a fin de atender los gastos proyectados en el presupuesto, se
tramite en tres debates, el primero de ellos en comisiones conjuntas de Senado
y Cámara, y sin mensaje de urgencia. El artículo 347 de la Constitución prevé
expresamente que cuando los ingresos legalmente autorizados en el presupuesto
no sean suficientes para atender los gastos previstos, el Gobierno propondrá
por separado, “ante las mismas comisiones” que tramitaron la ley de
presupuesto, un proyecto de ley orientado a financiar las apropiaciones
(proyecto de ley de financiamiento). Pues bien, dado que las comisiones que
tramitan la ley de presupuesto son las de asuntos económicos de ambas Cámaras -quienes
sesionan en tal caso de forma conjunta por mandato constitucional (CP art
346)- entonces era razonable inferir que el proyecto de ley de
financiamiento podía presentarse ante esas mismas comisiones, para que
conjuntamente lo aprobaran en primer debate. Así, la ley de financiamiento
expedida en desarrollo de lo previsto por el artículo 347 de la Constitución
podía efectivamente aprobarse en tres debates - el primero en comisiones
conjuntas y los otros dos en Plenarias de las respectivas Cámaras – sin necesidad
de mensaje de urgencia.
4. Cuando esta clase de leyes de financiamiento se tramita
efectivamente, lo que se persigue es entonces autorizar los ingresos necesarios
para financiar los gastos del presupuesto. No obstante, cuando se aprueba con
tres debates únicamente, el objetivo es específicamente garantizar una
autorización expedita y oportuna de esos
recursos. No de otra manera se explica que esta clase de leyes tenga, conforme
al artículo 347, un debate menos de los cuatro exigidos por regla general (CP
art 157). Si bien la Constitución faculta al Congreso para expedir el proyecto
de ley referente a los recursos adicionales en el periodo legislativo siguiente
a aquel en que se apruebe el presupuesto (CP art 347 inc 2), no es menos cierto
que con ello no pretende negar la cierta urgencia circunstancial que se puede
experimentar, ante un presupuesto de gastos desfinanciado, en que los ingresos
faltantes se aprueben oportunamente, antes de entrar en vigencia la ley de
presupuesto. El Gobierno está a cargo de ejecutar el presupuesto general de la
nación, y para tener seguridad en el ejercicio es importante contar desde
comienzo del periodo fiscal con certidumbre en torno a la magnitud de los
ingresos disponibles, para así planear el nivel de control y disciplina que
debe imprimirle al gasto. En vista de esta circunstancial urgencia para la
aprobación de leyes de financiamiento antes de entrar en vigencia el
presupuesto, se justifica no solo formalmente –según el artículo 347 Superior-
sino también materialmente un trámite legislativo expedito, como el que se
surte en tres debates, en vez de en los cuatro exigidos por regla general (CP
art 157).
5. Ahora bien, aunque es válido tramitarlas así, las leyes de
financiamiento aprobadas en solo tres debates suponen un sacrificio objetivo de
principios constitucionales. Primero, un debate menos implica restringir las
oportunidades de deliberación en el seno del Parlamento, y esto a su turno
reduce el goce efectivo del derecho a participar –directamente o a través de
sus representantes- en los asuntos colectivos (CP arts 1, 2, 40 y 157).
Segundo, tratándose de una ley que decreta o modifica tributos, la tramitación
inicial del proyecto en comisiones conjuntas significa que no sería la Cámara
de Representantes la encargada de comenzar con su procedimiento de formación,
como lo exige la Constitución (CP art 154), sino las comisiones de ambas
cámaras simultáneamente. De este modo se limita el poder del órgano nacional de
representación de las circunscripciones territoriales, de ejercer un control
político especial de primera mano sobre una reforma tributaria.[132] Tercero,
un procedimiento compuesto por tres debates sacrifica un periodo de pausa o
enfriamiento entre la aprobación de un proyecto en una Cámara y su tramitación
en la otra. En efecto, la Constitución prevé que “entre la aprobación del
proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán
trascurrir por lo menos quince días” (CP art 160). Este plazo no se cumple
cuando el proyecto es aprobado en tres debates únicamente, pues en ese caso no
se da el paso de una Cámara a otra, sino de las comisiones de ambas Cámaras a
sus plenarias. La supresión de ese plazo tiene profundas implicaciones en los
principios sustantivos del procedimiento. Los periodos de enfriamiento o plazos
de pausa introducen una cierta lentitud en el ejercicio del poder legislativo,
que permite a los representantes reflexionar sobre lo discutido, desactivar
emociones facciosas en los partidos o movimientos, y facilita oportunidades
reales de control ciudadano sobre un acto que gobierna su vida pública.[133]
6. Por lo mismo, cualquier excepción a la regla general de surtir cuatro
debates para la aprobación de las leyes no solo debe tener un claro fundamento
expreso en la Constitución, sino que su interpretación debe ser restrictiva y
estar plenamente justificada en los restantes principios constitucionales. En
el caso de las leyes de financiamiento del presupuesto, como antes se indicó,
la excepción a la regla de los cuatro debates tiene respaldo constitucional
expreso (CP art 347). No obstante, por su naturaleza y por los principios
constitucionales que compromete, esta excepción debe ser objeto de
interpretación restrictiva, con el fin de que no se utilice para eludir las
oportunidades de deliberación democrática en el seno del Congreso previstas en
la Constitución (CP art 157). En esa medida, las leyes de financiamiento pueden
muy bien aprobarse en tres debates y sin mensaje de urgencia, pero solo en
cuanto constituyan efectivamente formas específicas de autorizar ingresos para
financiar gastos ya proyectados en el presupuesto. El artículo 347 de la
Constitución no contempla una autorización para reducir los debates
parlamentarios con independencia del balance presupuestal, sino que presupone
que los ingresos autorizados no sean suficientes para atender los gastos ya
contemplados. Así, no sería válido emplear el trámite del artículo 347 de la
Carta, si hay un justo equilibrio entre los gastos aforados y los ingresos
legal y previamente autorizados. Del mismo modo, las leyes de financiamiento
con tres debates y sin mensaje de urgencia no pueden tampoco usarse para
introducir reformas tributarias con vigencia normativa y fiscal indefinida,
pues el Constituyente las concibió estrictamente como instrumentos “para
financiar el monto de los gastos contemplados” (CP art 347), y no con otros
fines. En la medida en que las normas aprobadas por el legislador excedan
ostensiblemente el propósito de financiar los gastos contemplados en una ley
anual de presupuesto, la invocación del artículo 347 resulta insuficiente. La
Constitución no contempla una autorización para crear, por ese procedimiento
legislativo expedito, fuentes normativas de ingresos públicos con vocación de
vigencia legal o fiscal indefinida.
7. La Constitución no le impide al Congreso que, por iniciativa del
Gobierno Nacional, tramite en tres debates una reforma en la cual, al mismo
tiempo, provea los ingresos necesarios para financiar las apropiaciones del
presupuesto y estatuya o modifique con vigencia temporal indefinida las rentas
fiscales. Lo que ocurre es que si pretende implementar una reforma, por ejemplo
tributaria, sin darle un periodo definido de vigencia normativa o fiscal, con
solo tres debates, tendría que haber mensaje de urgencia del Presidente de la
República, debidamente fundado conforme a la Constitución, el cual debería
además ser estudiado por la respectiva Cámara (CP art 163). De no mediar
mensaje de urgencia, las leyes de financiamiento han de ver limitada su
vigencia normativa o fiscal hasta el momento en que los ingresos en ellas
autorizados alcancen para atender los gastos apropiados en el presupuesto
general de la nación. De tal suerte, el legislador tiene entonces dos opciones:
o bien aprobar la ley de financiamiento sin mensaje de urgencia pero en tres
debates, caso en el cual sus normas tendrían un periodo de vigencia delimitado
fiscal o normativamente; o bien aprobar la ley en cuatro debates, o en tres
pero con mensaje de urgencia, siendo legítimo que en esta hipótesis sus
previsiones tengan vocación de vigencia indefinida, y no circunscrita a la
financiación específica del presupuesto. Lo que no resulta justificado a la luz
del análisis anterior es que, so pretexto de financiar los gastos ya apropiados
en el presupuesto, y sin mensaje de urgencia debidamente tramitado, el Congreso
apruebe en tres debates –como lo hizo en este caso- una reforma tributaria de
amplio alcance, con vocación de vigencia indefinida, pues no hay autorización
constitucional en este sentido, y estas intervenciones legislativas deben estar
precedidas de las máximas oportunidades posibles de deliberación democrática, a
menos que por disposición expresa se justifique lo contrario.
8. Resultaba entonces injustificado que el Congreso se hubiera atribuido
la facultad de aprobar la Ley 1739 de 2014 -de financiamiento-, con vocación de
vigencia indefinida, en un procedimiento que constó solo de tres debates
parlamentarios y sin mensaje de urgencia. Este procedimiento expedito habría
sido explicable si se buscaba solo financiar el presupuesto del año siguiente
(2015), y poner en vigencia la ley que aseguraba los recursos adicionales desde
el comienzo de ese mismo periodo fiscal, para atender los gastos proyectados.
En esa hipótesis se habría ameritado reducir los debates y acelerar el
procedimiento de formación, con el fin de garantizar seguridad en la magnitud
de los ingresos correspondientes a ese ejercicio, y para facilitarle al
ejecutor la planeación en el control y disciplina de gasto. Pero como lo que
perseguía el Congreso con la Ley 1739 de 2014 era introducir una reforma
tributaria de más largo alcance hacia el futuro, con vocación de vigencia
normativa y fiscal indefinida, no resultaba necesario sacrificar un debate
parlamentario. Una reforma tributaria con esas características habría podido
constitucionalmente aprobarse en cualquier periodo legislativo ulterior, con
los cuatro debates exigidos como regla general. Sacrificar un debate, junto con
el periodo de pausa antes indicado, supone una significativa limitación de la
democracia constitucional, que esta Corte estaba obligada a defender (CP art
241). Esta Corporación no está llamada a interpretar la Constitución en el
sentido que minimice la democracia, a menos que haya suficientes razones
poderosas y expresas para ello, debe hacerlo en el sentido que mejor la
profundice, la amplíe y la haga más abierta a la participación. Este deber es
mucho más claro en materia tributaria, en el cual existe una exigente carga
histórica de legitimidad democrática.
9. Ciertamente, para justificar su decisión, la mayoría hizo alusión a
que en las sentencias C-809[134] y
C-1190 de 2001[135] la
Corte admitió la posibilidad de tramitar en tres debates, y sin mensajes de
urgencia, la Ley 633 de 2000, que era precisamente una ley de financiamiento, y
mediante la cual se introducían normas con vocación de vigencia indefinida. No
obstante, la mayoría olvida precisar que en el procedimiento de formación de
dicha Ley 633 de 2000 efectivamente se presentó mensaje de urgencia, y que esto
fue reconocido de forma expresa por la Corporación, por lo cual se justificaba
sin lugar a dudas reducir a tres el número de debates. En la sentencia C-809 de
2001,[136] “la correspondiente iniciativa sí recibió solicitud
de urgencia por parte del Presidente de la República, quien mediante
comunicación dirigida a los presidentes de las comisiones terceras y cuartas
del Congreso, el día 21 de noviembre de 2000 - suscrita también por el Ministro
de Hacienda y Crédito Público -, solicitó la sesión conjunta de estas
células legislativas con el fin de agilizar el trámite del proyecto de ley que
se encontraba a su consideración para primer debate constitucional”. En la sentencia
C-1190 de 2001 se dijo al respecto: “El
Presidente de la República envió al Congreso el 21 de noviembre del 2000,
mensaje de urgencia para efectos del trámite de dicho proyecto de ley, lo que
motivó que las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara de Representantes
sesionaran en forma conjunta con sus homólogas del Senado de la República”. Por lo tanto, lo que se hubiera señalado en esos fallos respecto de
la posibilidad de tramitar en tres debates, y sin mensaje de urgencia,
leyes de financiamiento con vocación de vigencia indefinida, no constituía
la ratio decidendi de la decisión, sino una mera hipótesis -obiter
dictum-,[137] sin
fuerza vinculante para resolver el presente asunto.
10. También se alcanza a afirmar en el fallo mayoritario que, antes de
esta, en las Leyes 633 de 2000 y 1111 de 2006 el Congreso de la República
expidió leyes de financiamiento con vocación de vigencia indefinida, con tres
debates únicamente. Sin embargo, es revelador apreciar que en realidad la
primera de las leyes mencionadas, según lo indicado por la Corte en las
sentencias C-809 y C-1190 de 2001,[138] recibió
mensaje de urgencia, evento en el cual se justifica tramitarlas en tres
debates, y no hay problema de inconstitucionalidad en que se aprueben con
vocación de vigencia indefinida. En cuanto a la Ley 1111 de 2006, la mayoría de
la Sala no muestra que hubiese sido sometida a control de la Corte
Constitucional, por los mismos cargos analizados en esta oportunidad. Tan solo
se limita a mencionarla, como si de su sola existencia fáctica en el orden
legal se derivara naturalmente su conformidad con el orden constitucional. Pero
en este razonamiento hay una ‘falacia naturalista’, pues del hecho de
que se expida una ley no se sigue que la misma sea válida; es decir, que se
ajuste a la Constitución. Si la sola existencia de una ley de la República
fuera un argumento suficiente de constitucionalidad, el control abstracto sobre
las leyes que la Constitución le confía a esta Corte sería un imposible
jurídico, pues estas por naturaleza serían inexorablemente constitucionales.
Por lo cual, el hecho de que exista en el orden jurídico la Ley 1111 de 2006, y
de que en ella concurran las mismas tres características –impugnadas en la
acción pública- de la Ley 1739 de 2014, no implica que ambas se ajusten a la
Constitución Política.
11. De todo lo cual se infiere que, en esta ocasión, la Corte declaró
exequible la Ley 1739 de 2014 con una respuesta aparente al cargo ciudadano. No
expuso razones para sustentar específicamente por qué una ley de financiamiento
que se apruebe en tres debates, sin mensaje de urgencia, puede tener vigencia
indefinida. En vez de eso, fraccionó el cuestionamiento en preguntas
singulares, para darle una contestación afirmativa a cada una. Se preguntó si
la ley de financiamiento puede tramitarse en tres debates, si aparte puede
aprobarse en tres debates sin mensaje de urgencia, y si de otro lado una ley de
ese tipo puede tener normas con vocación de vigencia indefinida. También quien
suscribe este salvamento de voto les daría a estas cuestiones, individualmente
consideradas y separadas entre sí, contestación afirmativa. Pero el problema,
que la Sala pasó por alto, era si la ley de financiamiento demandada en este
caso podía tener simultánea y conjuntamente esas tres características. En mi
concepto, la respuesta a ese problema debía ser negativa: porque la
Constitución autoriza la aprobación de leyes de financiamiento mediante un
procedimiento expedito solo “para financiar el monto de los gastos
contemplados” (CP art 347), y no para ulteriores propósitos; porque no hay,
en el resto de la Constitución, una facultad expresa o razonablemente deducible
de su texto, de usar ese trámite para otros efectos; porque admitir esa
posibilidad supone suprimir injustificadamente un debate parlamentario y un
periodo de pausa, y con esto se limita en mi parecer injustificadamente nuestra
democracia constitucional. Por todos estos motivos, a mi juicio, la Ley 1739 de
2014, tal como estaba, era inconstitucional.
Dejo así expresadas las razones que me llevaron a salvar el voto.
Fecha
ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-015/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY SOBRE
ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Resulta impropio generalizar que las leyes de financiación no están
sometidas por lo menos a un límite material, ya que es la propia Carta Política
la que contempla esa posibilidad (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY SOBRE
ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Es posible que una ley de financiación esté sometida como mínimo al
límite temporal que impone que la cuantía a recaudar de ingresos sea equivalente
al monto de gastos contemplados que se pretende financiar, pues sólo de esa
forma se logra balancear el presupuesto sin sacrificar el principio democrático (Aclaración
de voto)
1. Con
el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la
sentencia C-015 de 2016 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), fallo en el que
esta Corporación resolvió declarar exequible, por los cargos analizados, la Ley
1739 de 2014 "por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión
y se dictan otras disposiciones”.
2. Comparto
los argumentos de la mayoría consignados en la sentencia, en especial aquel
según el cual, una interpretación armónica del artículo 347 de la Constitución
Política que faculta al Gobierno Nacional para presentar un proyecto de ley con
el fin de financiar el presupuesto desbalanceado mediante la consecución de
ingresos a través de la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes para cubrir el déficit fiscal, con el artículo 346 Superior,
habilita la posibilidad de que sea presentado "ante las mismas
comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto ", esto es, ante las
Comisiones de Asuntos Económicos de las dos Cámaras -integradas por las
Comisiones Terceras y Cuartas de cada célula legislativa- para que deliberando
en forma conjunta surtan el primer debate del proyecto de ley de financiación,
sin necesidad de que medie mensaje de urgencia por parte del Presidente de la
República.
·
3. No
obstante estar de acuerdo con la declaratoria de exequibilidad de la Ley 1739
de 2014, aclaro mi voto frente a algunos apartes de la ponencia en los cuales
se afirma que las leyes de financiación del presupuesto desbalanceado no están
sometidas a límites materiales ni temporales. Al respecto, considero que la
parte final del inciso 1o del
artículo 347 de la Constitución al señalar que la creación o la modificación de
las rentas existentes, es decir, de los ingresos, son "para
financiar el monto de gastos contemplados ", refiere a la cuantía de los gastos proyectados
para la vigencia fiscal desfinanciada. En tal sentido, resulta impropio
generalizar que las leyes de financiación no están sometidos por lo menos a un
límite material, ya que es la propia Carta Política la que contempla esa
posibilidad.
Además,
porque de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 179 de 1994 "por la
cual se introducen algunas modificaciones a la ley 38 de 1989 Orgánica de
Presupuesto ", el
proyecto de ley que busca financiar el presupuesto tiene por finalidad crear o
modificar las fuentes de financiación que corresponden a los ingresos, para
hacer los ajustes necesarios al proyecto de presupuesto de rentas hasta
por el monto de los gastos desfinanciados. Justamente este punto lo
replica el artículo 54 del Decreto 111 de 1996, también señalando como límite
la cuantía de los gastos desfinanciados.
4. Así
las cosas, es posible que una ley de financiación esté sometida como mínimo al
límite temporal que impone que la cuantía a recaudar de ingresos sea
equivalente al monto de gastos contemplados que se pretende financiar, pues
sólo de esa forma se logra balancear el presupuesto sin sacrificar el principio
democrático. Ello no implica que, como se hizo en el presente caso a partir de
las diversas motivaciones económicas que expuso el legislador, se puedan
generar tributos e ingresos cuya naturaleza no sea la transitoriedad con el fin
de financiar el déficit fiscal evidenciado.
De
esta forma, dejo consignados los motivos que me llevaron a aclarar el voto.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADRO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-015/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLE Y DIFERENCIAL DE PARTICIPACION POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Precisión de definición, condiciones y efectos de la Ley de
Financiamiento (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO DESBALANCEADO-Presentación (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Evolución (Aclaración de voto)
LEY DE FINANCIAMIENTO-Ley ómnibus (Aclaración de voto)/LEY DE FINANCIAMIENTO-Ley
de iniciativa gubernamental (Aclaración de voto)/LEY DE FINANCIAMIENTO-Elementos
(Aclaración de voto)
LEYES DE FINANCIAMIENTO-Efectos (Aclaración de voto)/LEYES DE FINANCIAMIENTO Y LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Principio de legalidad financiera (Aclaración de voto)/LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Principio de universalidad (Aclaración de voto)/PROYECTO
DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Recaudo de rentas y recursos de capital de
manera permanente (Aclaración de voto)
Expediente D-10691. Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión
y se dictan otras disposiciones.”
Magistrado Ponente:
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
En la parte resolutiva de la sentencia C-015 de
2016, la Corte decidió declarar exequible la Ley 1739 de 2014 “Por medio de
la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean
mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”. Si
bien comparto plenamente el sentido de la decisión, con el debido respeto por
las decisiones de la Sala Plena, estimo necesario aclarar mi voto a fin de
precisar para el futuro la definición, condiciones y efectos de la Ley de
Financiamiento, en los siguientes términos.
·
La Constitución de 1991 en su artículo 347[139],
contrario a lo que sucedía bajo la Carta anterior[140],
permite que el proyecto de la Ley Anual de Presupuesto[141] se
presente desbalanceado, esto es, que los gastos puedan ser superiores a los
ingresos legalmente autorizados. Cuando esta situación se presenta, el
Constituyente le impone al Gobierno el deber de presentar, por separado, un
proyecto de ley creando nuevas rentas o modificando las preexistentes
destinadas a financiar el monto de gastos contemplados en la Ley Anual de
Presupuesto (presupuesto de rentas y ley de apropiaciones), es decir, a cubrir
el faltante presupuestal[142].
Según lo establece la sentencia C-1190 de 2001, dicho “(…) proyecto debe
presentarse al mismo tiempo con el de presupuesto o dentro del menor término
posible, con el fin de que las Comisiones correspondientes puedan tener un
conocimiento real y preciso sobre los faltantes existentes y determinar si las
nuevas rentas permiten el equilibrio financiero”.
·
Como se observa, lo dispuesto en el artículo 347 de
la Carta, refleja una evolución del principio de equilibrio presupuestal, ya
que se permite al Gobierno Nacional presentar presupuestos desequilibrados, y
recae la obligación en éste de presentar simultáneamente leyes complementarias
que permitan “la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes para financiar el monto de los gastos contemplados” que no
cuentan con la financiación asegurada. Según la doctrina, este tipo de leyes
complementarias se denominan como “(…) Leyes Financieras en Italia, y (…),
suelen contener una miscelánea de disposiciones tributarias y por tal razón en
algunos países se les denomina también leyes ómnibus”[143].
·
De lo anterior se puede inferir que la Ley de
Financiamiento o ley ómnibus a la que hace referencia el artículo 347 de la
Constitución, se puede definir como una ley de iniciativa
gubernamental que propone la creación de nuevas rentas y recursos de capital, o
la modificación de los existentes, para financiar la totalidad de los gastos
que el Estado pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Teniendo
en cuenta lo anterior, a continuación se presentan los elementos que
componen la institución jurídica de la Ley de Financiamiento:
·
1. Universalidad
de los gastos. El artículo 346 de la Carta[144] dispone,
en cuanto a la Ley Anual de Presupuesto, que el Gobierno formulará anualmente y
ante el Congreso, el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones,
respetando los principios de sostenibilidad fiscal y lo dispuesto en el plan
nacional de desarrollo. La ley de apropiaciones por su parte debe reflejar las
autorizaciones máximas del gasto, mientras que el presupuesto de rentas (art.
11 del Decreto 111 de 1996) debe contener la estimación de los ingresos
corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales, de los fondos
especiales, de los recursos de capital[145] y
de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. Es
importante resaltar que, el proyecto de la Ley Anual de Presupuesto debe
cumplir con el principio de universalidad, el cual se predica únicamente de la
autorización del gasto[146];
en otras palabras, el presupuesto debe contener la totalidad de los gastos
públicos que el Estado espera realizar durante la vigencia fiscal respectiva[147].
·
·
2. Insuficiencia
de rentas. Por lo cual, cuando se evidencia un desequilibrio
en el presupuesto básico, esto es, una insuficiencia en el presupuesto de
rentas, el Gobierno tiene el deber de presentar el proyecto de la Ley de
Financiamiento, con el objetivo de financiar la totalidad de los gastos
contemplados en la Ley Anual de Presupuesto, cuyas fuentes de financiación son
insuficientes.
·
·
3. Trámite
separado. De conformidad con lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 347 de la Constitución, la Ley Anual de Presupuesto podrá
aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de Ley de
Financiamiento, y en dicho caso el trámite de dicha Ley de Financiamiento podrá
continuar su curso en el período legislativo siguiente, haciendo evidente que
dichas leyes se pueden tramitar de forma coetánea, pero separada una de otra.
·
·
4. Primer
debate conjunto. En lo que se refiere a la aprobación
del proyecto de Ley de Financiamiento por parte del Gobierno Nacional, conviene
precisar que según se establece en el artículo 347 de la Carta, y en el
artículo 54 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional -Decreto 111 de 1996[148],
la aprobación de la Ley de Financiamiento constituye una excepción a la regla
general de la realización de los debates separados, sucesivos y consecutivos[149].
·
·
En este sentido y de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 169 de la Ley 5 de 1992[150],
la aprobación de una ley de financiamiento se exceptúa de la regla de los
debates separados, sucesivos y consecutivos en cada cámara, y se permite que su
primer debate tenga lugar en una sesión conjunta de las Comisiones
Constitucionales Permanentes homólogas de la Cámara de Representantes y del
Senado de la República -referidas a las Comisiones de Asuntos Económicos-[151],
y por consiguiente las siguientes leyes tienen tres debates: (i) proyecto de
Ley del Plan Nacional de Desarrollo (art. 341 de la Carta), (ii) la Ley Anual
de Presupuesto (art. 346 de la Carta)[152],
(iii) la Ley de Financiamiento (art. 347 de la Carta), y (iv) aquellas que por
solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envíe mensaje de
urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo
conocido por el Congreso (art. 163 de la Carta).
·
·
Por lo demás, en lo que se refiere al
trámite legislativo es importante precisar como lo hizo la Corte en su
sentencia C-1190 de 2001 que la excepción a los debates separados, sucesivos y
consecutivos planteada en el artículo 347 de la Constitución, se debe leer de
forma armónica con el inciso tercero del artículo 346 de la Carta, que autoriza
a las Comisiones de Asuntos Económicos de las dos cámaras para deliberar en
forma conjunta, con el fin de dar primer debate al proyecto de Ley Anual de
Presupuesto. Por consiguiente, si corresponde a las Comisiones de Asuntos
Económicos (comisiones terceras y cuartas) conocer del proyecto de dicha Ley
Anual de Presupuesto, resulta obvio afirmar que es a ellas mismas a quienes
compete conocer los proyectos de Ley de Financiamiento a que alude el artículo
347 Superior.
·
·
5. Creación
o modificación de rentas y recursos de capital. Ahora bien, en
cuanto al contenido material de la Ley de Financiamiento, es claro que mediante
dicha ley se podrán crear o modificar cualquiera de las rentas y recursos de
capital incluidos en el presupuesto de rentas, lo cual incluye pero sin
limitarse a, la creación o modificación de ingresos tributarios como no
tributarios, o la ampliación de los cupos de endeudamiento. En este sentido, y
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 numeral 12 y 338 de la
Carta, el Gobierno Nacional mediante el proyecto de Ley de Financiamiento podrá
proponer al Congreso el establecimiento de contribuciones fiscales y
contribuciones parafiscales (estas últimas en los casos y bajo las condiciones
que establezca la ley); o la ampliación de los cupos de endeudamiento y
negociación de empréstitos adicionales, en seguimiento a las facultades
otorgadas al Congreso de la República en el numeral 9 del artículo 150 de la
Constitución.
·
·
6. Objetivo
financiero. Una vez surtido el trámite legislativo, el
Gobierno Nacional contará con las autorizaciones requeridas, para financiar la
totalidad de los gastos que el Estado pretende realizar durante la vigencia
fiscal respectiva, ajustando de esta forma el proyecto de presupuesto de rentas
y recursos de capital hasta por el monto de los gastos desfinanciados.
En cuanto a los efectos de las
Leyes de Financiamiento y sin perjuicio de que las mismas se tramitan
coetáneamente con la Ley Anual de Presupuesto, se deben entender como separadas
debido a la clara bifurcación del principio de legalidad financiera, esto es,
en las leyes de financiamiento sólo se hace referencia a la creación o
modificación de los ingresos, y en la Ley Anual de Presupuesto en seguimiento
al principio de universalidad, se recoge la totalidad de los gastos que se
pretendan realizar durante una vigencia fiscal, los cuales deben corresponder
al Plan Nacional de Desarrollo y aprobarse en el marco de sostenibilidad fiscal
por parte del Congreso. En esta medida, es dado concluir que en materia de
ingresos la Constitución en su artículo 347, permite el recaudo de rentas y
recursos de capital de manera permanente, más allá del período fiscal, al no
fijar una limitación temporal y al ser tenidas las leyes de financiamiento por
la jurisprudencia de esta Corte[153] como
una estimación de los ingresos de la Nación.
Con el debido respeto,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA C-015/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO
TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-El artículo 347 constitucional autoriza la creación de nuevas rentas o
la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos que se
requieran cumplir en la vigencia fiscal respectiva, como mecanismo legal para
superar cualquier desbalance fiscal del Presupuesto General de la Nación
(Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO
TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Proyecto de ley debió ser tramitado por las comisiones de asuntos
económicos de manera conjunta (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY-En cuanto al
trámite procedimental, es necesario diferenciar dos momentos, uno es la lectura
y análisis del proyecto y otro distinto son las votaciones (Aclaración
de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO
TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Cargo formulado por los demandantes en relación con el desconocimiento
del principio de legalidad adolece de suficiencia argumental y de certeza
normativa que impide un pronunciamiento de fondo (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO
TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-En la parte motiva de la sentencia no se hace referencia al principio de
legalidad, por lo cual resultaba innecesario incorporar en la parte de
antecedentes, el acápite que desarrollo lo referente a este principio
(Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO
TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Cargo sobre la vulneración al principio de consecutividad e identidad
flexible, no cumple con el requisito de certeza (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO
TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-A pesar de que en los antecedentes de la sentencia se anunció la
declaratoria de inhibición de la Corte sobre los artículos 69 y 70 de la Ley
1739 de 2014, la misma, no se vio reflejada en la parte resolutiva de la
sentencia (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente
D-10691. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1739 de 2014, "Por
medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se
crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”
Magistrada
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRLTELT CHALJUB
Sucintamente
quería dejar esbozado que como fundamento adicional de la decisión de mayoría,
que declaró la exequibilidad de la norma acusada, la cual comparto, bien podría
tenerse en cuenta lo expresado por el Ministerio Público en su concepto en el
sentido de que:
El
artículo 347 constitucional autoriza la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existes para financiar el monto de los gastos que se
requieran cubrir en la vigencia fiscal respectiva, como mecanismo legal para
superar cualquier desbalance fiscal del Presupuesto General de la Nación y que
por esta misma motivación el proyecto de ley debió ser tramitado por las
comisiones de asuntos económicos de manera conjunta.
En
cuanto al trámite procedimental, es necesario diferenciar dos momentos, uno es
la lectura y análisis del proyecto y otro distinto son las votaciones; por lo
cual, el artículo 158 de la Ley 5 de 1992, no establece en su textura que las
votaciones se deban realizar artículo por artículo, sino que, en los debates de
las comisiones, se debe dar lectura y discusión artículo por artículo.
Por
el solo hecho de que en estas normas no se haga referencia específica al gasto
del presupuesto 2015 que se pretende suplir, no puede concluirse que éstas no
tengan como finalidad contrarrestar el déficit presupuestal existente.
Adicionalmente,
considero necesario manifestar que, en mi criterio, en tratándose del principio
de legalidad:
(i) El
cargo formulado por los demandantes adolece de falta de suficiencia argumental
y de certeza normativa que impide un pronunciamiento de fondo acerca del
presunto desconocimiento del principio de legalidad, por cuanto, los
demandantes solo se limitaron a exponer razonamientos abstractos, sin precisar
los términos de la comparación entre el contenido de la Ley 1739 de 2014 y la
presunta violación del deber de los servidores públicos por infringir la
Constitución y la ley y/o por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones, y tampoco explicaron, de manera expresa y clara, el concepto de la
violación de la norma mencionada.
(ii) En
la parte motiva de la sentencia no se hace relación al respecto, por lo cual, a
mi juicio, resultaba innecesario incorporar en la parte de los antecedentes de
la sentencia, el acápite que desarrolla lo referente al principio de legalidad.
Así
mismo, el cargo sobre la vulneración al principio de consecutividad e identidad
flexible, no cumple con el requisito de certeza, el cual, por este aspecto,
esto es, por no incorporar el énfasis argumentativo requerido, no muestra que
el contenido de la norma demandada carece de conexidad con el texto aprobado en
primer debate, por lo tanto, adolece de una precaria estructuración que
justifica que esta causa no desembocara en un pronunciamiento de mérito.
Sobre
estos principios, claramente no se explicitó la vulneración de las normas
constitucionales que regulan el procedimiento legislativo, porque en el trámite
de la Ley 1739 de 2014, se surtieron todos los debates, y de conformidad con el
artículo 160, constitucional, cada Cámara está palmariamente facultada para
incluir modificaciones y adiciones al proyecto de ley inicialmente presentado,
lo cual, responde al criterio de flexibilización del trámite legislativo
introducido por la Constitución de 1991.
Adicional
a lo expuesto los accionantes no tuvieron en cuenta que los artículos 69 y 70
de la Ley 1739 de 2014, ya fueron declarados inexequibles por esta Corporación,
mediante la sentencia C- 726 de 2015, sin embargo, a pesar de que en los
antecedentes de la sentencia se anunció, como es lógico, la declaratoria de
inhibición de la Corte sobre este aspecto especifico, la misma, no se reflejó
en la parte resolutiva de la sentencia.
Fecha
ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
A
LA SENTENCIA C-015/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLE Y DIFERENCIAL DE PARTICIPACION POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Decisión adoptada ha debido ser más rigurosa al examinar la aptitud de
la demanda (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-10691
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1739 de 2014 “Por medio
de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean
mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”.
Actores: Fernando Araujo Rumié, Pierre Eugenio García, Ernesto Macías
Tovar, Alfredo Ramos Maya e Iván Duque Márquez.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito aclarar el
voto a la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la
referencia. Para exponer las razones de mi aclaración haré una breve relación
del contenido de la decisión y la consecuente exposición de los motivos que la
justifican.
1.
La sentencia C-015 de 2016.
·
1.1 La
demanda de inconstitucionalidad fue
interpuesta contra la Ley 1739 de
2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión
y se dictan otras disposiciones”. Según los
demandantes el Congreso incurrió en vicios formales durante el trámite
legislativo al desconocer los artículos 1, 2, 157, 158 y 163 de la Carta
Política. Adicionalmente, formularon cargos al contenido de la ley por no
observar los artículos 6, 154 y 347 de la Constitución.
·
·
1.2 Previo
al estudio de fondo de los cargos planteados, la Corte examinó la aptitud
sustantiva de la demanda y concluyó que el cargo por desconocimiento del
principio de identidad flexible no cumplía con los requisitos de claridad,
suficiencia y pertinencia, razón por la cual se declaró inhibida para
pronunciarse de fondo frente al mismo.
·
·
1.3 En
cuanto a los vicios en el proceso de formación de la Ley 1739 de 2014, este
Tribunal concluyó que el trámite legislativo se ajustó a la Constitución, no
prosperando los cargos por violación del principio de unidad de materia,
Infracción del principio de consecutividad, vulneración de la garantía de
participación ciudadana y no existencia de mensaje de urgencia para realizar
las sesiones conjuntas en el Congreso de la República.
·
·
1.4 Asimismo,
coligió que el principio de legalidad no había sido desconocido por el Gobierno
al radicar el proyecto de ley sino que su actuación estuvo conforme al artículo
347 Superior; y respecto al cargo por violación del artículo 347 de la Carta,
consideró que el hecho de que la norma acusada contenga tributos que rijan en
vigencias posteriores a la aprobada para el Presupuesto General de la Nación no
contraría los mandatos de la Constitución.
·
·
1.5 En
consecuencia, la Sala Plena encontró ajustados a la Carta Política tanto el
trámite legislativo como el contenido de la Ley 1739 de 2014, por lo que
declaró su exequibilidad, por los cargos analizados.
·
2. Motivos de la aclaración de voto.
Comparto
la decisión adoptada por la Sala Plena en el sentido de declararse la
exequibilidad de la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se modifica
el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha
contra la evasión y se dictan otras disposiciones”, por los cargos expuestos. No obstante, considero que la Corte
al haber habilitado un pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados, ha
debido despachar con mayor rigurosidad la aptitud de la demanda.
En efecto, del expediente se puede extraer que en
la demanda de inconstitucionalidad se formularon cargos por (i) desconocimiento
de la reserva de iniciativa legislativa en materia tributaria, (ii) vulneración
de los principios de legalidad, (iii) infracción del principio de
consecutividad, (iv) violación del principio de identidad flexible, (v)
trasgresión del principio de unidad de materia, (vi) desconocimiento del
principio de participación ciudadana, (vii) vulneración del artículo 163
Superior ante la inexistencia de mensaje de urgencia e (viii) infracción del
artículo 347 de la Constitución al no tratarse exclusivamente de una ley de
financiamiento.
En las intervenciones, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público solicitó la inhibición por inepta demanda de los cargos por
desconocimiento de la reserva de iniciativa legislativa en materia tributaria,
vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible,
infracción del principio de legalidad, violación del principio de unidad de
materia, trasgresión del principio de participación ciudadana dado que no
cumplió con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, suficiencia ni especificidad.
Por su parte, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal la solicitó sobre el
cargo por infracción del artículo 347 de la Constitución por falta de claridad,
especificidad, suficiencia y certeza.
En el examen de aptitud sustantiva de la demanda la
Sala Plena se inhibió para estudiar el cargo por desconocimiento del principio
de identidad flexible y concluyó que los demás cargos planteados eran aptos por
cuanto cumplían con los requisitos de certeza, especificidad y
suficiencia. No obstante, para arribar a dicha conclusión el fallo se
limitó a mencionar los requisitos que deben cumplir las demandas de
inconstitucionalidad para un pronunciamiento de fondo, llegando a la conclusión
que “A juicio de esta Corte, los argumentos expuestos para sustentar los
cargos son inteligibles y en esa medida cumplen las exigencias
jurisprudenciales”.
De esta manera la decisión adoptada ha debido ser
más rigurosa en el examen de aptitud de la demanda, debiendo valorar los
argumentos expuestos por los intervinientes, tal como lo hizo con el cargo de
identidad flexible, y como respecto de cada uno de los cargos propuestos, la
Corte encontraba que se superaban en cuanto a los requisitos de certeza,
suficiencia, especificidad, pertinencia y claridad, lo que llevaba finalmente a
un pronunciamiento de fondo.
Fecha
ut supra,
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] ARTICULO
1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general.
[2] ARTICULO
2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo.
Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares.
[3] ARTICULO
157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1.
Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva.
2.
Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente
de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales
el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras.
3.
Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4.
Haber obtenido la sanción del Gobierno.
[4] ARTICULO
158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se
avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma
comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo
texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
[5] ARTICULO
163. El Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para
cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva cámara deberá decidir
sobre el mismo dentro del plazo de treinta días. Aun dentro de este lapso, la
manifestación de urgencia puede repetirse en todas las etapas constitucionales
del proyecto. Si el Presidente insistiere en la urgencia, el proyecto tendrá
prelación en el orden del día excluyendo la consideración de cualquier otro
asunto, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él.
Si
el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al
estudio de una comisión permanente, ésta, a solicitud del Gobierno, deliberará
conjuntamente con la correspondiente de la otra cámara para darle primer
debate.
[6] ARTICULO
6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
[7] ARTICULO
154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de
sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en
el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la
Constitución.
No obstante,
sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a
que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del
numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Las
Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el
Gobierno.
Los
proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de
Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el
Senado.
[8] ARTICULO
347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los
gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los
gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas
comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados.
El
presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley
referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en
el período legislativo siguiente.
Parágrafo
transitorio. Adicionado por el Acto Legislativo No. 01 de 2001. Durante los
años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las
apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos
generales, diferentes de los destinados al pago de pensiones, salud, gastos de
defensa, servicios personales, al Sistema General de Participaciones y a otras
transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un año a otro, en
un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada uno de
ellos, más el uno punto cinco por ciento (1.5%).
La
restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para
atender gastos decretados con las facultades de los Estados de Excepción.
[9] El
aparte correspondiente del mensaje presidencial de urgencia del Presupuesto
General de la Nación fue citado por los demandantes
a folio 3 de la demanda: “Es preciso señala que en desarrollo de lo establecido
en el Artículo 347 de la Constitución Política, este presupuesto se
complementará con una ley de financiamiento que el Gobierno Nacional presentará
a consideración del Congreso de la República con la cual se propone completar
la financiación total del presupuesto de gastos que alcanza la suma total de
$216.2 billones, esto es, un proyecto de ley de financiamiento por $12.5
billones”
[10] En la demanda, los accionantes clasifican los argumentos relacionados
con este principio en vicios de trámite y de fondo. Al realizar un examen de
los mismos, la Sala concluye que las razones que justifican los cargos se
relacionan directamente con el trámite de la ley acusada.
[11] ARTÍCULO
158. DISCUSIÓN SOBRE LA PONENCIA. Resueltas las cuestiones fundamentales, se
leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso,
si así lo solicitare algún miembro de la Comisión.
Al
tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones
propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los
miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión.
En
la discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar
el trabajo. Se concederá la palabra a los miembros de la Comisión y, si así lo
solicitaren, también a los de las Cámaras Legislativas, a los Ministros del
Despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la
República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero de
la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el
Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan.
[12] Sentencia C-1190 de 2001.
[13] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas en
las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente
para conocer de la demanda".
[14] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] Sentencia
C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las sentencias C-1052 y 1193
de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[16] Sentencia C-029 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[17] Sentencia C-781 de 2007. M.P. Humberto Sierra Porto.
[18] Artículos
10 al 16, 20, 25 al 34, 46 al 74, 76 y 77 de la Ley 1739 de 2014.
[19] Punto 1.3.5. de esta providencia. Al respecto ver numeral 4.2.5. del
escrito de demanda, visible a folio 30 del cuaderno principal.
[20] “Sentencia
C-369 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime). En ese caso la Corte
debía decidir un cargo por infracción de los principios de identidad y
consecutividad contra una ley. Si bien estimó que la acción era apta en ese
cargo, y lo falló de fondo, lo hizo sobre la base de que el actor afirmó y
aportó “pruebas dirigidas a demostrar” que el
contenido normativo que fue introducido en el segundo debate de las plenarias
del Senado y Cámara del trámite legislativo. Además, “señal[ó] las razones por
las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación de conexidad
con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto”.
[21] “Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Marco Gerardo
Monroy Cabra). Dijo al respecto: “la Constitución, en su artículo
160, expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca
al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias”. En esa ocasión la Corte se inhibió de estudiar el
fondo de unas acusaciones fundadas en la supuesta vulneración de los principios
de consecutividad e identidad, por cuanto –según la Corporación- “el actor se limita a enunciar los artículos
aprobados en segundo debate y que en su concepto presentan novedad sobre lo
aprobado en el primer debate y a afirmar, genéricamente, que “... los artículos
y normas introducidos al Proyecto de ley después del primer debate, debieron
regresar, por su importancia con el contexto general del Proyecto de ley, a las
Comisiones permanentes para que surtieran el indispensable primer debate””.
[22] “Sentencia
C-856 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández. Unánime). En esa oportunidad, la
Corte se inhibió de emitir un fallo de fondo a propósito de una demanda, entre
cuyos cuestionamientos se encontraba uno por vulneración de los principios de
identidad y consecutividad. Dijo entonces la Corte que esa acusación no era
apta, por cuanto el ciudadano se limitó a afirmar que “después del segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes
se establecieron modificaciones al régimen de transición que desconocen el
artículo 157 de la Constitución, ya que se introdujeron y quitaron artículos sin
realizarse una discusión completa y aprobación del articulado en los cuatro
debates reglamentarios”. Dijo entonces: “[p]ara la Corte, esta afirmación no
satisface los presupuestos de especificidad y pertinencia propios de las
razones de inconstitucionalidad por cuanto al estar permitido por la
Constitución en el artículo 160, que “Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias”, no se
tiene la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad por no
presentarse una oposición objetiva y verificable entre lo indicado por el actor
respecto del contenido de la ley y el texto de la Constitución (especificidad).”
[23] Sentencia C-585 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[24] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[25] M.P.
Gloria Ortiz Delgado. En esta ocasión, la Corte
Constitucional consideró que el cargo invocado por el accionante, reunía los
presupuestos exigidos por la jurisprudencia de la Corporación y por tanto, era
viable un pronunciamiento de fondo, frente al mismo.
[26] Ver
la exposición de motivos en la Gaceta del Congreso No.
575 de 2014.
[27] Consultar la exposición de motivos en la Gaceta del Congreso No. 575 de
2014.
[28] Ministerio
de Hacienda y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, este último frente
al cargo por violación del artículo 347 de la Constitución.
[29] Ministerio
de Hacienda, Instituto Colombiano de Derecho Tributario Universidad Externado
de Colombia, Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales.
[30] C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[31] Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993.
MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver también la Sentencia
C-1067 de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[32] Corte Constitucional. Sentencia C-486 de 2009. MP. María Victoria
Calle Correa. La Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento
del principio de unidad de materia tiene carácter sustancial y, por
tanto, “no es subsanable” (Sentencia C-025 de 1993. MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por ende la acción contra una
norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca” (Sentencia
C-531 de 1995. MP. Alejandro Martínez Caballero). Ver además las Sentencias
C-256 de 1998. MP. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001. MP. Eduardo Montealegre
Lynett, C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de 2006. MP. Alfredo
Beltrán Sierra, C-506 de 2006. MP. Clara Inés Vargas Hernández, C-211 de 2007.
MP. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis y C-230 de
2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[33]C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[34] Ver ibídem
[35] Cfr. ibídem
[36] Sentencia C-714 de 2008. MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[37] Corte
Constitucional. Sentencia C-1011 de 2008. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[38] Sentencia C-313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[39] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-786 de 2004. MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[40] Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba
Triviño. En esta ocasión se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999
que modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, ley de descongestión judicial,
la cual, entre otras medidas, comprendió la asignación de competencias a las
Superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria -en
títulos separados-, no vulneraba el principio de unidad de materia, toda vez
que, simultáneamente, en título común a todas ellas se reguló el procedimiento
que debía adelantarse en cada caso. En consecuencia, consideró la Corte,
si la regulación del procedimiento se hizo con ese criterio de generalidad, una
norma modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 no tenía
necesariamente que ceñirse a una superintendencia en particular, y
específicamente a la Superintendencia Bancaria. En el mismo sentido, resolvió
esta Corporación en la Sentencia C-309 de 2002. MP. Jaime Córdoba
Triviño.
[41] C-292
de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[42] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1067 de 2008. MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[43] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la
Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al
incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema
financiero y asegurador, el mercado público de valores y las Superintendencias
Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una
disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la
competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio
excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido
reiterada en la sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la
Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son
las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley.)
[44] Corte Constitucional. Sentencia C-714 de 2001. MP. Rodrigo Escobar
Gil. El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la
distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita
“la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de
tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es
tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por
esta razón.
[45] Corte Constitucional. Sentencia C-1025 de 2001. MP. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[46] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de
1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001. MP.
Rodrigo Escobar Gil.
[47] Ley
5 de 1992 Artículo 230. Observaciones
a los proyectos por particulares. Para expresar sus opiniones toda persona,
natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de
ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna
de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
La respectiva Mesa Directiva dispondrá los días,
horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que
asegure la debida atención y oportunidad.
PARAGRAFO. Para su intervención, el interesado
deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá
por cada una de las secretarías de las Comisiones.
Cuando se trate del trámite de leyes de iniciativa
popular a las que se refiere el artículo 155 de la Constitución Nacional, el
vocero designado por los ciudadanos podrá intervenir con voz ante las Plenarias
de cada una de las Cámaras para defender o explicar la iniciativa. Para este
propósito el vocero deberá inscribirse ante la Secretaría General y acogerse a
las normas que para su intervención fije la Mesa Directiva. y acogerse a las
normas que para su intervención fije la Mesa Directiva.
[48] Ley
5 de 1992. Artículo 231. Publicidad de
las observaciones. Las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse
siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una corresponderá
al ponente del proyecto.
Mensualmente serán publicadas en la Gaceta del
Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los términos indicados,
y cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan destacarse para
conocimiento general de las corporaciones legislativas. En igual forma se
procederá cuando se formule una invitación a exponer los criterios en la
Comisión, evento en el cual sesionará informalmente.
[49] Ley
5 de 1992. ARTICULO 232. Contenido de
la ponencia. El ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad
de las propuestas o modificaciones planteadas, que considere importantes y las
razones para su aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan
efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con
entrega personal de las exposiciones.
[50] Ver entre otras las sentencias C-543 de 1998. MP:
Carlos Gaviria Díaz; C-1040 de 2005. MP: Manuel José
Cepeda Espinosa; Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo Monroy Cabra; Humberto
Antonio Sierra Porto; Álvaro Tafur Galvis; Clara Inés Vargas Hernández; C-1043
de 2005. MP: Manuel José Cepeda Espinosa; Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo
Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto; Álvaro Tafur Galvis; Clara Inés
Vargas Hernández; C-322 de 2006. MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo
Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto; Álvaro Tafur Galvis; Clara Inés
Vargas Hernández
[52] Sentencia C-543 de 1998 MP: Carlos Gaviria Díaz. Se señaló:
“"La publicación de las observaciones ciudadanas permite no sólo a los
Congresistas sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o
sugerencias que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las
Comisiones Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos
pueden ser de gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las
leyes y Actos Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y
considerada su importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a
tales ordenamientos las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o
necesarias, con el fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y acordes
con los objetivos buscados por el propio legislador y la
sociedad".
[53] Sentencia C-543 de 1998.
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[54] Sentencia C-543 de 1998
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[55] En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-322 de
2006[55](MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. En la sentencia la Corte ejerció el control oficioso de la Ley 984 de
2005, “por medio de la cual se aprueba el Protocolo Facultativo de la
Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el seis (6) de
octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999)” y declaró la
constitucionalidad de la misma.) al conocer de una ley no de un acto
legislativo.
[56] Sentencia C-322 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[57] Ibídem.
[58] Ver C-872 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre.
[59] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Los argumentos en que se basó la
Corte para adoptar tal determinación fueron:
“En cuanto a las excepciones que puede introducir el Reglamento, la
Constitución Política ha sido muy clara en establecer que aquel
"determinará los casos" en que haya lugar a deliberación conjunta de
las comisiones, lo cual quiere decir que la facultad dejada por el
Constituyente en cabeza del legislador se circunscribe a la singularización de
los eventos en que tal forma excepcional del primer debate pueda tener
ocurrencia.
Las excepciones -bien se sabe- son siempre de interpretación estricta,
particularmente en materia constitucional, toda vez que la amplitud respecto de
ellas y la extensión indefinida de sus alcances conduciría fatalmente a
desvirtuar y aun a eliminar las reglas generales que configuran la voluntad
preponderante y primordial del Constituyente.
"Determinar" significa, según el Diccionario de la Real
Academia Española de la Lengua, "fijar los términos de una cosa";
"distinguir, discernir"; "señalar, fijar una cosa para algún
efecto". En sentido jurídico, implica, en el plano normativo, dejar
definida la regla aplicable, sin dar paso a que quien la aplica la modifique
cada vez a su acomodo. Aquel a quien se autoriza para "determinar"
algo es quien directamente asume la función y la responsabilidad de fijar y
concretar lo pertinente.
Así las cosas, una norma como la enjuiciada, que no se limita a
contemplar "casos" que den motivo a la deliberación conjunta sino que
prácticamente traslada a células internas del propio Congreso la posibilidad
abierta e indefinida de introducir sin barreras excepciones a la regla
constitucional genérica, quebranta la Constitución en cuanto excede la órbita
de lo que, según sus mandatos, podía regular.
En efecto, permite que los cánones superiores sean modificados por la
decisión de quienes integran las comisiones -quienes están llamados
constitucionalmente a "cumplir" y no a "definir" las reglas
del trámite-, con la aprobación -que en concreto será "determinación"-
de dependencias administrativas, como lo son las mesas directivas de las
cámaras.
(.....)
Se declarará, entonces, la inexequibilidad del precepto, advirtiéndose
que su segunda parte, la cual contempla la posibilidad de reuniones informales
de comisiones de una misma cámara, no con el objeto de dar primer debate a los
proyectos de ley sino para integrar y hacer razonable el trabajo legislativo
por mecanismos de coordinación, no es inconstitucional en sí misma y se declara
inexequible dada la unidad indisoluble con el primer tramo de la norma, habida
cuenta de la redacción de ésta.
Desde luego, la Corte considera que tales reuniones entre comisiones con
miras a la mutua colaboración entre ellas, sin que con eso se supla el primer
debate en cada uno de los proyectos de ley sometidos al estudio del Congreso,
siempre será posible.”
[60] Sin
embargo, el artículo 41-5 ya citado, que presenta un contenido similar al
numeral declarado inexequible, no se ha demandado.
[61] Sentencia C-1190 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[62] Sentencia C-1190 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[63] Sentencia C-809 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[64] Sentencia C-894 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
[65] Sentencia C-313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[66] Sentencia
C-1011 de 2008. M. P. Jaime Córdoba Triviño, ver también Sentencia C-1040 de
2005. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil.
Marco Gerardo Monroy Cabra. Humberto Antonio Sierra Porto. Álvaro Tafur Galvis.
Clara Inés Vargas Hernández.
[67] Corte
Constitucional. Sentencias C-008 de 1995. M.P. Hernández Galindo y C-809 de
2001. M.P. Vargas Hernández
[68] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[69] En
la sentencia C-208 de 2005, la Corte se pronunció sobre la demanda interpuesta
contra los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo
01 de 2003 “Por el cual se adopta una reforma política y se dictan otras
disposiciones”; en dichos incisos se regulaba el mecanismo del voto
preferente para la elección y asignación de curules en las corporaciones
públicas. Esta figura no había sido incluida en el proyecto inicial sometido a
consideración del Senado, y el tema específico del voto preferente no fue
debatido ni en la Comisión ni en la Plenaria de esta Corporación, aunque
algunos Senadores sí habían expresado su criterio sobre el mecanismo y
radicaron una constancia sobre el mismo, si bien no presentaron una proposición
formal para incluirlo en el articulado del proyecto y someterlo formalmente a
discusión y decisión. Luego el tema fue introducido mediante proposición en la
Comisión Primera de la Cámara, y aprobado tanto en la Comisión como en la
plenaria de dicha corporación, para luego ser incluido por la comisión
accidental de conciliación en el texto finalmente aprobado por las plenarias.
El problema jurídico que se planteó la Corte, que resulta pertinente para el
presente proceso, fue el de “determinar, si el
tema del voto preferente violó el principio de consecutividad, pues como lo
sostiene la demandante, no surtió los ocho debates reglamentarios, y la
Comisión de Conciliación que fue designada durante la primera vuelta excedió
sus límites competenciales al conciliar ese tema, el cual además, fue novedoso
para el Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no podía ser incluido, dado
que se omitió consciente y voluntariamente en esa célula legislativa durante la
primera vuelta”.
[70] “En
aplicación de estas reglas, en la sentencia C-208/05 antecitada, teniendo en
cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban parte de
un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio
de los derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no había sido
debatido y aprobado en el Senado de la República, “cuando la Comisión primera
de la Cámara de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar un
artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas
al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues
no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio
de la facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir de manera distinta
temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula
legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las listas, la
forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de
curules, entre otros”. Por lo tanto, descartó la Corte que el Senado de la
República hubiese omitido de manera voluntaria y consciente el tema del voto
preferente durante la primera vuelta, es decir, que hubiera “eludido el debate
respectivo u omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya se
advirtió, en esta instancia legislativa sí se debatieron los temas del proyecto
relacionados con la conformación de las listas, la forma de elección de
candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros,
adoptándose otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues ésta era tan
solo una de las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de
la reforma constitucional”. Para la Corte, cada Cámara expresó su voluntad
sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia
susceptible de ser conciliada por la Comisión Accidental de Mediación. La
conexidad temática entre el voto preferente y los demás temas regulados en el
proyecto así lo permitía. En consecuencia, la norma fue declarada exequible.”
[71] Sentencia C-028 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[72] Ibídem.
[73] Cfr. Sentencia C-712 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[74] Cfr.
Sentencia C-303 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[75] Ibídem.
[76] Sentencia
C-229 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[77] Sentencia C-930 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[78] Sentencia C-678 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[79] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[80] Esta clasificación de las excepciones, fue realizada en la sentencia
C-678 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[81] Sentencia C-608 de 2012. M.P. Jorge
Pretelt Chaljub.
[82] Sentencia C-229 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[83] Sentencia C-800 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[84] Sentencia C-407 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[85] Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. “Aspectos
Generales del Proceso Presupuestal Colombiano”. 2a ed. — Bogotá: El Ministerio,
2011.
[86] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[87] Artículo 346. Modificado por el art. 3, Acto Legislativo 003 de 2011. El
nuevo texto del inciso primero es el siguiente: El Gobierno formulará
anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado
al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse,
presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y
corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. En la Ley de Apropiaciones no
podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto
por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del
poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al
Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en
forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y
Ley de Apropiaciones.
[88] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[89] El
artículo 211 de la Constitución de 1886 exigía un equilibrio absoluto entre las
rentas y los gastos que se incluyeran en el proyecto de presupuesto, de ahí que
éste se presentara en muchas ocasiones totalmente falseado, lo que motivó al
Constituyente del 91 para modificar este precepto, tal como aparece en el
artículo 347 superior, permitiendo el desequilibrio en tales partidas pues esto
permite conocer la verdadera realidad financiera.
[90] Por
el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica de
Presupuesto.
[91] "Por
el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995
que conforman el estatuto orgánico del presupuesto".
[92] En este proyecto no se presentó mensaje de urgencia por parte del
Presidente de la República.
[93] Ver a folios 20 al 115 del cuaderno 1 de pruebas, las certificaciones
expedidas por los secretarios de las comisiones correspondientes sobre la
votación del articulado.
[94] Contemplado
en el artículo 158 de la Constitución Política
[95] Artículo 347 de la Constitución Política.
[96] Sentencia C-222 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[97] Sentencia C-397 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[98] Sentencia
C-992 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[99] Publicada en la Gaceta del Congreso 575 de 2014.
[100] De conformidad con el artículo 23 de la Ley 1739 de 2014, el recaudo de
esta sobretasa hará unidad de caja con los demás ingresos corrientes de la
Nación.
[101] “con
el objeto de proponer reformas orientadas a combatir la evasión y elusión
fiscales y a hacer el sistema tributario colombiano más equitativo y eficiente.
Para estos efectos, la Comisión podrá estudiar materias y realizar propuestas
diferentes a las estrictamente tributarias, y convocar expertos de dichas
materias, en calidad de invitados.”
[102] Se exceptúan de este análisis los artículos 69 y 70, los cuales fueron
declarados inexequibles previamente en la sentencia C-726 de 2015 (M.P. Gloria
Ortiz Delgado).
[103] Ver Gaceta del Congreso 527 del 23 de septiembre de 2014.
[104] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Los argumentos en que se basó la
Corte para adoptar tal determinación fueron:
“En cuanto a las excepciones que puede introducir el Reglamento, la
Constitución Política ha sido muy clara en establecer que aquel
"determinará los casos" en que haya lugar a deliberación conjunta de
las comisiones, lo cual quiere decir que la facultad dejada por el
Constituyente en cabeza del legislador se circunscribe a la singularización de
los eventos en que tal forma excepcional del primer debate pueda tener
ocurrencia.
Las excepciones -bien se sabe- son siempre de interpretación estricta,
particularmente en materia constitucional, toda vez que la amplitud respecto de
ellas y la extensión indefinida de sus alcances conduciría fatalmente a
desvirtuar y aun a eliminar las reglas generales que configuran la voluntad
preponderante y primordial del Constituyente.
"Determinar" significa, según el Diccionario de la Real
Academia Española de la Lengua, "fijar los términos de una cosa";
"distinguir, discernir"; "señalar, fijar una cosa para algún
efecto". En sentido jurídico, implica, en el plano normativo, dejar
definida la regla aplicable, sin dar paso a que quien la aplica la modifique
cada vez a su acomodo. Aquel a quien se autoriza para "determinar"
algo es quien directamente asume la función y la responsabilidad de fijar y
concretar lo pertinente.
Así las cosas, una norma como la enjuiciada, que no se limita a
contemplar "casos" que den motivo a la deliberación conjunta sino que
prácticamente traslada a células internas del propio Congreso la posibilidad
abierta e indefinida de introducir sin barreras excepciones a la regla
constitucional genérica, quebranta la Constitución en cuanto excede la órbita
de lo que, según sus mandatos, podía regular.
En efecto, permite que los cánones superiores sean modificados por la
decisión de quienes integran las comisiones -quienes están llamados
constitucionalmente a "cumplir" y no a "definir" las reglas
del trámite-, con la aprobación -que en concreto será
"determinación"- de dependencias administrativas, como lo son las
mesas directivas de las cámaras.
(.....)
Se declarará, entonces, la inexequibilidad del precepto, advirtiéndose
que su segunda parte, la cual contempla la posibilidad de reuniones informales
de comisiones de una misma cámara, no con el objeto de dar primer debate a los
proyectos de ley sino para integrar y hacer razonable el trabajo legislativo
por mecanismos de coordinación, no es inconstitucional en sí misma y se declara
inexequible dada la unidad indisoluble con el primer tramo de la norma, habida
cuenta de la redacción de ésta.
Desde luego, la Corte considera que tales reuniones entre comisiones con
miras a la mutua colaboración entre ellas, sin que con eso se supla el primer
debate en cada uno de los proyectos de ley sometidos al estudio del Congreso,
siempre será posible.”
[105] Sin
embargo, el artículo 41-5 ya citado, que presenta un contenido similar al
numeral declarado inexequible, sigue vigente en la medida que la Corte no puede
emitir decisión alguna sobre el mientras no sea demandado. En este contexto,
podría aceptarse que la facultad de las Mesas Directivas de las Cámaras para
autorizar la celebración de sesiones conjuntas, sigue vigente.
[106] C-648 de 2006. M.P. Manuel Cepeda Espinosa.
[107] “En
aplicación de estas reglas, en la sentencia C-208/05 antecitada, teniendo en
cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban parte de
un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio
de los derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no había sido
debatido y aprobado en el Senado de la República, “cuando la Comisión primera
de la Cámara de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar un
artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas
al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues
no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio
de la facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir de manera distinta
temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula
legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las listas, la
forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de
curules, entre otros”. Por lo tanto, descartó la Corte que el Senado de la
República hubiese omitido de manera voluntaria y consciente el tema del voto
preferente durante la primera vuelta, es decir, que hubiera “eludido el debate
respectivo u omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya se
advirtió, en esta instancia legislativa sí se debatieron los temas del proyecto
relacionados con la conformación de las listas, la forma de elección de
candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros,
adoptándose otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues ésta era tan
solo una de las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de
la reforma constitucional”. Para la Corte, cada Cámara expresó su voluntad
sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia
susceptible de ser conciliada por la Comisión Accidental de Mediación. La
conexidad temática entre el voto preferente y los demás temas regulados en el
proyecto así lo permitía. En consecuencia, la norma fue declarada exequible.”
[108] C-648 de 2006. M.P. Manuel Cepeda Espinosa.
[109] M.P. Jorge Pretelt Chaljub.
[110] Sentencia
C-084 de 1995. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[111] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[112] Sentencia C-369 de 2002. Esa posición ha sido reiterada de forma
uniforme, entre otra, en las Sentencias C-864 de 2006, C-750 de 2008,
C-751 de 2008, C-446 de 2009 y C-609 de 2010.
[113] Al respecto, en Sentencia C-369 de 2002 se manifestó que: “(…)
el orden usual se altera desde el momento en que se presenta la sesión conjunta
de las comisiones (…), pues si la ley orgánica permite la aprobación simultanea
del proyecto presentado, es claro que el legislador orgánico no privilegia en
el tiempo a ninguna de las dos cámaras. Por ello, la posible simultaneidad del
segundo debate hace que no exista la prelación temporal de una cámara sobre la
otra, prelación que sí se da en el trámite legislativo típico. La eliminación
de esta prevalencia es perfectamente concordante con el diseño del sistema
bicameral colombiano, en el cual cada cámara tiene similares funciones, y no
existe entonces prevalencia funcional de una sobre otra. De otro lado, cuando
el legislador orgánico autorizó la posibilidad de llevar a cabo los debates en
las plenarias de cada cámara de manera simultánea, tuvo en cuenta que en casos
en los que el debate se torna complejo, debe ser eliminada la prelación usual
de una cámara sobre otra, ya que tras la deliberación conjunta de las
comisiones, los debates y la aprobación en las plenarias pueden terminar en
momentos distintos”.
[114] Los cargos expuestos por los accionantes presentan similitud en su
argumentación.
[115] “Por
el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica de
Presupuesto”,
[116] “Por
el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995
que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”
[117] Sentencia C- 478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta
ocasión, la Corte manifestó que “En el proyecto de ley de apropiaciones se
incluirá la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fuesen
suficientes, el Gobierno propondrá la creación de nuevas rentas. Esto significa
que el nuevo régimen presupuestal colombiano adopta el principio de la
universalidad pero de manera restringida, aplicándolo únicamente al gasto y no
a los ingresos.” (Negrilla fuera de texto).
[118] Ver
al respecto, el artículo 55 del Decreto 111 de
1996.
[119] Una tercera parte del Presupuesto General de la Nación la componen las
disposiciones generales de la respectiva ley. En sentencia C-1065 de 2001 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra), la Corte indicó: “El presupuesto de rentas
contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, compuestos como
se sabe, de ingresos tributarios y no tributarios; las contribuciones
parafiscales cuando su administración corresponda a órganos que hacen parte del
presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los
ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. // Por su parte
el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (art. 347 CP), se compone de
los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos
de inversión, cada uno de los cuales se presentará clasificado en diferentes
secciones, según lo dispone el artículo 36 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto. Adicionalmente, según lo dispuesto por el artículo 350 superior,
la ley de apropiaciones deberá contener un componente denominado “gasto público
social” que tendrá prioridad por mandato constitucional, sobre cualquier otra
asignación, excepción hecha en casos de guerra exterior o por razones de
seguridad nacional. (…) // Las disposiciones generales según la ley orgánica,
son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General
de la Nación, las cuales solamente rigen para el período fiscal para el que
hayan sido expedidas, y respecto de las cuales la jurisprudencia constitucional
ha manifestado que “estas disposiciones generales tienen un contenido puramente
instrumental pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución
del presupuesto (Sentencia C-685 de 1996, Magistrado ponente Dr. Alejandro
Martínez Caballero), lo que quiere decir que esas ‘disposiciones generales’
tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la
respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador
expedir ‘mandatos en sentido material’ o ‘modificar o derogar normas de
carácter sustantivo’ ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía
como lo son las del estatuto orgánico de presupuesto’ según lo precisó la
Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998...”
[120] En
Sentencia C-192 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte
Constitucional indicó: “el principio de legalidad del gasto constituye
un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal
principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben
invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza
jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son
autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto
gubernamental”.
[121] M.P. Fabio Morón Díaz.
[122] Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan
disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda
de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la
Rama Judicial. A manera de ejemplo, ver el artículo 63, el regula lo
correspondiente al Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social, Fovis.
[123] Por
la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Ver artículos 25, relacionado
con la creación del impuesto al patrimonio; y 72 que regula la base gravable
del impuesto de timbre.
[124] Ver entre otras, las sentencias C-809 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas;
C-992 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-400 de 2010 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[125] Sentencia C-992 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[126] Intervención del Senador Efraín José Cepeda Sarabia, coordinador ponente
del proyecto en Segundo Debate. Visible en la Gaceta del Congreso No. 372 de
2015.
[127] Consultar la exposición de motivos en la Gaceta del Congreso No. 575 de
2014.
[128]http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2015-2016/competitiveness-rankings/.
Consultar en index component 6.05 “total tax rate”.
[129] Ver numeral 5.2.2.6 de esta providencia.
[130] Poner
nombre a un salvamento de voto es una suerte de homenaje al difunto Magistrado
Ciro Angarita Barón, quien acostumbraba a hacerlo. Entre otros, cabe
recordar ‘En defensa de la normalidad que los colombianos hemos
decidido construir’ (a la sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras, palabras ¿flatus
vocis?’ (a la sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al hecho’ (a la
sentencia T-418 de 1992), ‘Palabras inútiles’ (a la sentencia T-438 de
1992), ‘Otro escarnio irrefragable’ (a la sentencia T-462 de 1992), ‘Justicia
constitucional y formalismo procesal’ (a la sentencia T-614 de 1992).
[131] Aristóteles.
“Refutaciones sofísticas”, en Tratados de lógica. México. Porrúa.
2008, p. 471.
[132] Sentencia
C-678 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. SV Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Alberto Rojas Ríos). Dice al respecto de esta reserva de iniciación del
trámite: “Por otra parte, la reserva de iniciación del
trámite en materias tributarias en cabeza de la Cámara de Representantes
constituye un mecanismo a través del cual las entidades territoriales
ejercen un control político sobre la articulación legal de sus intereses y
potestades impositivos y las de la Nación.”
[133] Rivero,
Jean. Les libertés publiques. Tomo I / Les droits de l’homme.
4eme ed. Paris. Presses Universitaires de France. 1984. pp. 146 y s. García de
Enterría, Eduardo. Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes
desbocadas. Madrid. Thomson. Civitas. 2006, pp. 48 y ss.
[134] MP.
Clara Inés Vargas Hernández.
[135] MP.
Jaime Araújo Rentería. AV. Jaime Araújo Rentería.
[136] MP.
Clara Inés Vargas Hernández.
[137] La ratio
decidendi la definen los casos específicamente planteados ante el
juez. Las hipótesis consideradas que se diferencien de ellos, los reconoce la
doctrina comparada como obiter dicta. Ver, por ejemplo, Llewellyn, Karl. The Bramble Bush. Oxford
University Press. 1996, p. 39; Holland
James y Julian Webb. Learning legal
rules. 7th edition. New York. Oxford University Press. 2010, p. 193.
[138] MP.
Jaime Araújo Rentería. AV. Jaime Araújo Rentería.
[139] El
artículo 347 de la Constitución Política prevé que: “El proyecto de ley
de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas
comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere
perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo
trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente (…)”.
(subrayas fuera de texto original). En este sentido, en la sentencia C-478 de
1992 determinó que en dicha disposición “(…) queda establecida la obligación
para el Gobierno Nacional de incluir en el proyecto de ley anual de presupuesto
todos los gastos que espera realizar en el período fiscal. Esta flexibilidad
que indudablemente representa un avance en la técnica legislativa presupuestal,
desvirtúa, sin embargo, el antiguo principio de la paridad de ingresos y gastos
en materia presupuestal”.
[140] El
artículo 211 de la Constitución de 1886 exigía un equilibrio absoluto entre las
rentas y los gastos que se incluyeran en el proyecto de presupuesto. Ver: Juan Camilo Restrepo, Aspectos
Presupuestales de la Nueva Constitución, en: Constitución Económica
Colombiana, Bibliotheca Millenio –Colección Derecho Económico y de los
Negocios. El Navegante Editores. Bogotá, Colombia. Primera Edición, 2016. Pág.
244 y siguientes.
[141] En
lo que se refiere a la ley orgánica del presupuesto, el artículo
151 de la Constitución prevé que “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las
cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de
ellas se establecerán (…) aprobación y ejecución del presupuesto de rentas u
ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo (…)”. En el mismo
sentido, el artículo 352 de la Constitución prevé que “Además de lo señalado
en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados d cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar”. Por demás, el artículo 1 del Decreto
111 de 1996 establece que “La presente ley constituye el Estatuto Orgánico
del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el artículo 352 de la
Constitución Política. En consecuencia, todas las disposiciones en materia
presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que
regula el sistema presupuestal.”
[142] Al
respecto, ver: Carlos Lleras de la
Fuente y Otros, Interpretación y Génesis de la Constitución de
Colombia. Departamento de Publicaciones de la Cámara de Comercio de Bogotá.
Bogotá, Colombia. 1992. Pág. 577.
[143] Ver: Juan Camilo Restrepo, Hacienda
Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, Colombia. Novena
Edición, 2012. Pág. 479.
[144] El
artículo 346 prevé que “El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los
primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de
sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. En la Ley
de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un
crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Las comisiones de
asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.”
[145] El
artículo 11 del Decreto 111 de 1996 establece que “Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los
recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de
acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los
rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la
monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en
moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los
establecimientos públicos del orden nacional, y de las empresas industriales y
comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta
con el régimen de aquellas sin perjuicio de la autonomía que la Constitución
y la Ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas
las reservas de estabilización cambiaria y monetaria. Parágrafo. Las
rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los
correspondientes grupos y sub - grupos de que trata este artículo (Ley 38/89,
artículo 21, Ley 179/94, artículos 13 y 67)” (subrayado
fuera de texto original).
[146] En
la sentencia C-478 de 1992,
la Corte manifestó que “ En el proyecto de ley de apropiaciones se
incluirá la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fuesen
suficientes, el Gobierno propondrá la creación de nuevas rentas. Esto significa
que el nuevo régimen presupuestal colombiano adopta el principio de la
universalidad pero de manera restringida, aplicándolo únicamente al gasto y no
a los ingresos” (subrayado fuera de texto original).
[147] En
cuanto al principio de universalidad, el artículo 15 del Decreto 111 de 1996, dispone que “ El
presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna
autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o
transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto ( Ley
38 de 1989 , art. 11, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso
3°, Ley 225 de 1995, articulo 22).”
[148] El artículo 54 del Decreto 111 de 1996, dispone que “ Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por conducto del
Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los mecanismos
para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que
financien el monto de los gastos contemplados. En dicho proyecto se harán
los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los
gastos desfinanciados ( Ley 179 de 1994 , art. 24)”.
[149] Al
respecto, esta Corte en su sentencia C-1190 de 2001 estableció
que “ (…) Siendo el nuestro un sistema bicameral en el que las dos
Cámaras legislativas tienen idéntico poder y cumplen funciones similares en
cuanto se refiere al trámite y aprobación de los proyectos de ley, es claro que
cada una goza de autonomía e independencia para tramitar sus propios asuntos,
por tal razón las sesiones plenarias y las que realicen las Comisiones
Constitucionales Permanentes, en principio, se deben realizar en forma
separada. Sin embargo, fue el mismo constituyente quien decidió consagrar algunas
excepciones a esa regla general al autorizar las denominadas sesiones conjuntas”.
[150] En
desarrollo de este mandato el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), enuncia en el artículo
169 eventos en los cuales se permiten las sesiones conjuntas, previendo que
“ 1. Por disposición constitucional. Las Comisiones de asuntos
económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer
debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones”.
[151] De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de
la Ley 3 de
1992, las Comisiones de Asuntos Económicos se integran con las Comisiones
Tercera y Cuarta en cada cámara, así “ Para los efectos previstos en
los artículos 341 y 346 de
la Constitución Nacional serán
de asuntos económicos las Comisiones Tercera y Cuarta. Dentro de los veinte
(20) días siguientes a la presentación de los proyectos de presupuesto de
rentas y apropiaciones, plan nacional de desarrollo y plan de inversiones, cada
Comisión rendirá informe y recomendaciones sobre los temas de su conocimiento a
las Comisiones Económicas Tercera y Cuarta ”.
[152] En
lo que se refiere a la discusión y expedición del presupuesto, el artículo 349
de la Carta dispone que “Durante los tres primeros meses de cada
legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley orgánica, el
Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y la ley de
apropiaciones. Los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y los
provenientes del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso sino
el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo”.
[153] Ver, sentencia C-354 de 1998.