Auto 011/18
Referencia:
Expediente D-11921.
Demanda
de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1777 de 2016, “[p]or medio de la cual se definen y regulan las
cuentas abandonadas y se les asigna un uso eficiente a estos recursos”, por
vicios de procedimiento en su formación y, además, contra el inciso 1º y el
parágrafo 4º del artículo 3º ibídem por
vicios materiales.
Demandante:
Érika Patricia Vence
Magistrado
Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de enero de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de
los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere el siguiente
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
1. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, que regulan los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la
Constitución, la ciudadana Érika Patricia Vence demanda la Ley 1777 de 2016,
por vicios de procedimiento en su formación (primer
cargo) y, además, el inciso 1º y el parágrafo 4º del artículo 3 ibídem por vicios materiales (segundo cargo). Con relación al primer
aspecto, señala que se incurrió en vicios de procedimiento al aprobar los
textos conciliados por las dos cámaras del Congreso; con relación al segundo
aspecto, considera vulnerados los derechos a la libertad
de empresa y a la propiedad
privada[1].
2. Mediante auto del 17 de febrero de 2017, la Corte
Constitucional admitió la demanda y ordenó comunicar el inicio del proceso al
Presidente del Congreso de la República y al Ministerio de Justicia y del
Derecho. Igualmente, solicitó concepto a los Ministerios de Hacienda y Crédito
Público, del Interior y de Educación, a la Superintendencia Financiera de
Colombia, al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en
el Exterior -ICETEX-, a ASOBANCARIA, a la Defensoría Delegada para los
Asuntos Constitucionales y Legales, al Centro Interdisciplinario de Estudios
sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes, al Centro de Investigación
para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia -Sede Bogotá-, al
Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Contables -CIECA-, a la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y a las facultades de
Derecho de las universidades Externado de Colombia, Javeriana y Antioquia. Por
último, en auto del 22 de marzo de 2017, dio traslado al Procurador General de
la Nación y se fijó en lista el proceso, para que los ciudadanos intervinieran
como impugnadores o defensores de las disposiciones sometidas a control.
2. Norma demandada
3. A continuación, se transcribe y resaltan las
expresiones acusadas (en relación con el segundo cargo), conforme a su
publicación en el Diario Oficial 49.773 del 1 de febrero de 2016:
“LEY 1777 DE 2016
(Febrero
1º)
Por
medio de la cual se definen y regulan las cuentas abandonadas y se les asigna
un uso eficiente a estos recursos.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. El objeto de la presente ley es utilizar los saldos de cuentas abandonadas
que se encuentran en los establecimientos financieros, para ser invertidos en
la creación y administración de un fondo en el Icetex que permita el
otorgamiento de créditos de estudio y créditos de fomento a la calidad de las
Instituciones de Educación Superior.
ARTÍCULO
2o. DEFINICIÓN. Para el objeto de la presente ley se consideran cuentas
abandonadas aquellas cuentas corrientes o de ahorro sobre las cuales no se
hubiere realizado movimiento de depósito, retiro, transferencia o, en general,
cualquier débito o crédito que las afecte durante (3) años ininterrumpidos en
todas las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera.
No
impiden considerar la cuenta como abandonada las operaciones de créditos o
débitos que los establecimientos financieros realicen con el fin de abonar
intereses o realizar cargos por comisiones y/o servicios bancarios.
PARÁGRAFO.
Una cuenta deja de considerarse abandonada cuando deja de cumplir con los
requisitos establecidos en el presente artículo o por requerimiento de
autoridad competente.
ARTÍCULO
3o. TRASLADO DE RECURSOS. Se transferirán por las entidades tenedoras los
saldos de las cuentas de ahorro o corrientes que se consideren abandonadas de
acuerdo con las condiciones establecidas en el artículo 2o de la presente ley y
que superen el valor equivalente a 322 UVR a título de mutuo al fondo
constituido y reglamentado por el Icetex para este fin.
PARÁGRAFO
1o. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno nacional
tendrá un plazo no mayor de tres (3) meses para reglamentar la operatividad
necesaria del traslado de los recursos de que trata este artículo y para el
reintegro de los recursos dispuestos en el artículo 5o de la presente ley. Una
vez establecida la operatividad, se requerirá a las entidades financieras el
traslado de los recursos.
PARÁGRAFO
2o. Los costos de mantenimiento y funcionamiento del proceso de traslados y reintegros
serán asumidos con los recursos de que trata este artículo.
PARÁGRAFO
3o. El Icetex creará un fondo con destinación específica para la administración
de los recursos transferidos y, reglamentará su estructura y funcionamiento de
acuerdo con los fines de que trata el artículo 1o de la presente ley.
PARÁGRAFO
4o. El Icetex deberá garantizar, de acuerdo con la normatividad vigente, que el
rendimiento de la cuenta que haya sido declarada en abandono, sea equivalente
al que tendría el mismo tipo de cuenta en la entidad financiera respectiva.
ARTÍCULO
4o. CONTABILIZACIÓN Y REGISTRO. Las entidades financieras enviarán al Icetex
los listados en donde se discriminen las cuentas abandonadas y el saldo objeto
de traslado al fondo constituido para tal fin.
PARÁGRAFO
1o. La Junta Directiva del Icetex determinará en un plazo no mayor a tres (3)
meses a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las condiciones y
la periodicidad con que se elaborarán los listados.
PARÁGRAFO
2o. Las entidades financieras deberán remitir a la Superintendencia Financiera
de Colombia la Información respecto de las cuentas abandonadas y el traslado de
los recursos de las mismas por parte de los establecimientos financieros, en el
tiempo y condiciones estipuladas por la Junta Directiva del Icetex.
PARÁGRAFO
3o. La información enviada por los establecimientos financieros al Icetex será
para el uso exclusivo de los fines consagrados de la presente ley y en
concordancia con las disposiciones de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
ARTÍCULO
5o. RETIRO Y REINTEGRO DEL SALDO. La entidad financiera deberá entregarle el
saldo al depositante en el momento en que este lo solicite, el cual no podrá
ser superior a un (1) día siguiente a la solicitud presentada, con los
rendimientos respectivos, de conformidad con las disposiciones actualmente
vigentes para el efecto.
La
entidad financiera le solicitará al administrador del fondo previsto en el
artículo 1o de la presente ley los saldos a reintegrar por las reclamaciones de
los cuentahabientes en el momento en que estos los soliciten.
ARTÍCULO
6o. RESERVA PARA EL PAGO DE REINTEGROS. El fondo debidamente constituido por el
Icetex para tal fin tendrá como mínimo en reserva el veinte (20%) de los
recursos que le sean transferidos por los establecimientos financieros de que
trata el artículo 3o de la presente ley, para atender las solicitudes de
reintegro efectuadas por los establecimientos antes mencionados.
ARTÍCULO
7o. USO DE LOS RECURSOS. Los recursos del fondo a que hace referencia el
artículo 1o de la presente ley, serán invertidos de conformidad con la
reglamentación que para el efecto expida el Gobierno nacional a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público en concertación con el Icetex y el
Ministerio de Educación Nacional, optimizando los recursos del portafolio.
El
Icetex solo utilizará el 100% de los rendimientos financieros generados por la
administración de este portafolio de acuerdo con los fines de que trata el
artículo 1o de la presente ley.
ARTÍCULO
8o. CONTROL POLÍTICO. Antes del 15 de junio de cada año el Ministerio de
Educación Nacional deberá presentar un informe al Congreso de la República
sobre transferencias, reintegros y rendimientos de los recursos transferidos de
acuerdo con los artículos 3o y 6o y sobre el cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 7o de la presente ley.
ARTÍCULO
9o. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley entra a regir a partir de su
publicación, y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
El
artículo 36 del Decreto número 2331 de 1998 continúa vigente y no se modifica
ni deroga por ninguna disposición de la presente ley” (negrillas
y subrayas fuera de texto).
3. Cargos
4. Primer cargo, por
vicios de procedimiento. La ciudadana
demandante sostiene que, durante el trámite de aprobación de la Ley 1777 de
2016, se desconoció el procedimiento regulado en el artículo 161 de la
Constitución, debido a que la publicación de los informes de conciliación ante
las plenarias del Congreso, que consagra esa disposición, no se realizó en
debida forma.
5. Asegura que “cuatro
hechos llevan a pensar que la publicación de los informes de la conciliación no
se hizo el 16 de diciembre de 2015”[2], a saber: (i) a
las 11:57 P.M. de ese día no se había publicado el informe de conciliación que
debía presentarse ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, por lo que
la Imprenta Nacional habría tenido que armar, diseñar e imprimir la gaceta
correspondiente en 3 minutos para cumplir con el requisito constitucional que
se echa de menos. (ii) Antes
de la 1:23 A.M. del día 17 de diciembre de 2015, uno de los Representantes manifestó
preocupación porque la gaceta que contenía el informe de conciliación no estaba
publicada. (iii) Al momento de votar el informe de
conciliación en la Plenaria de la Cámara de Representantes (1:31 A.M.), se le
pidió al Secretario que certificara el momento de radicación del informe de
conciliación y su publicación, pero este “respondió
con evasivas”[3]. (iv) Alrededor
de las 12:30 P.M. se consultó la página Web de la Secretaría del Senado y se
constató que las gacetas del Congreso 1.061 y 1.063, que contenía los informes
de conciliación que debían ser debatidos y aprobados en las dos Cámaras del
Congreso, no estaban publicadas[4].
6. Señala que la
publicidad de los informes de conciliación no puede reducirse a una mera
formalidad, consistente en su inserción en la Gaceta del Congreso “en un día calendario previo”[5], pues ello daría
lugar a desconocer el principio democrático[6] e,
indirectamente, a la restricción de las posibilidades de participación real e
informada de los congresistas; además, que:
“[…] puede
afirmarse que el principio de publicidad es esencial en la formación de la
voluntad democrática, en tanto permite, entre otras cosas, que los
parlamentarios conozcan y evalúen lo que está sometido a discusión y votación.
Especial importancia toma el principio de publicidad en el trámite de
conciliación, pues como el proyecto ha sufrido modificaciones, es vital que los
Congresistas ponderen aquellos cambios para luego poder debatir y decidir. De
acuerdo al artículo 161 de la Constitución Política, el informe de conciliación
debe publicarse con al menos un día de anticipación a los debates en plenaria,
y ese día debe interpretarse como un día calendario, no 24 horas”[7].
7. Finalmente, pide
tener en cuenta que, en todo caso, no se cumplió con el requisito de publicidad
de que trata el artículo 161 de la Constitución, en la medida en que, “los senadores conocieron y ponderaron los
cambios introducidos al texto del proyecto durante 13 minutos y los
Representantes a la Cámara lo hicieron por 41 minutos”[8].
8. Segundo cargo, por vicios materiales. La demandante
manifiesta que el inciso 1º y el parágrafo 4º del artículo 3 de la Ley 1777 del
2016 contienen un “sistema” de intervención en la economía que es
desproporcionado e irrazonable y que, además, erosiona los postulados
esenciales de un mercado financiero libre con responsabilidad y afecta el
derecho a la propiedad privada que ampara el artículo 58 de la Constitución.
Expone que la economía social de mercado,
como modelo económico, reconoce los derechos a la libertad de empresa y a la
libre iniciativa privada y, adicionalmente, establece que el Estado puede
intervenir en la economía para imponer las limitaciones que considere
pertinentes, siempre que el interés general así lo exija.
9. Agrega que las
actividades estatales de intervención económica deben cumplir los requisitos
que ha exigido la jurisprudencia constitucional[9], relativos a: (i) llevarse a cabo por ministerio de
la ley; (ii) no afectar el
núcleo esencial de la libertad de empresa; (iii) obedecer
a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la libertad
de empresa e iniciativa privada[10]; (iv) obedecer al principio de
solidaridad[11]; y (v) responder a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad[12].
10. Indica que las
disposiciones cuestionadas no cumplen con la totalidad de los requisitos
mencionados, pues afectan el núcleo esencial del derecho a la libertad de
empresa y no responden a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
11. Con relación al
primer aspecto, señala que las entidades financieras son propietarias de los
recursos que las disposiciones demandadas califican como “abandonados” y tienen el derecho a
disponer de ellos, para invertirlos en aquello que consideren pertinente y
rentable, sin que se les pueda imponer la obligación de transferirlos al ICETEX[13]. Indica, además,
que la tasa de interés que el ICETEX debe garantizar a “los Bancos”, al momento de reintegrar el
dinero objeto de mutuo, es la misma que este último debe reintegrar al
cuentahabiente cuando lo solicite, lo que anula “el
elemental derecho de las entidades financieras a percibir ganancias por cuenta
de su actividad económica de intermediación”[14].
12. Con relación al
segundo aspecto, relativo a la aplicación de los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, indica que las disposiciones demandadas, con claro
desconocimiento de estos, impiden a las entidades financieras a disponer de
propios recursos y, sobre todo, a obtener las utilidades a que tienen derecho
en su condición de intermediarios. En suma, la demandante advierte que, la
norma demandada “altera el núcleo
esencial del derecho constitucional a la libertad económica y/o de empresa, es
evidente que [esa] disposición
legal no
supera el test leve de proporcionalidad planteado por la Corte
Constitucional porque no se cumple el segundo de sus presupuestos, esto es,
«que la medida no sea (…) claramente desproporcionada, de modo que afecte el
núcleo esencial de las libertades económicas”[15].
4. Solicitud
13. La demandante
solicita la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1777 de 2016 al haber
desconocido, en su trámite de expedición, lo dispuesto por el artículo 161 de
la Constitución Política. De manera subsidiaria, solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad del inciso 1º y el parágrafo 4º del artículo 3 de dicha
ley al desconocer el artículo 333 de la Constitución.
5. Intervenciones
14. De las entidades e
instituciones a las que se solicitó concepto, únicamente lo rindieron las
siguientes:
5.1. Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en
el Exterior -ICETEX-
15. El ICETEX se opuso
a los cargos de la demanda y, de manera subsidiaria, solicitó la aplicación del
principio pro legislatoris para
que, en caso dado, se le permita al Congreso de la República “convalidar” el
trámite legislativo.
16. Se opuso al primer
cargo, al indicar que las gacetas del Congreso que contenían los informes de
conciliación se publicaron el día calendario anterior a aquel en el que se
debían someter a debate en las respectivas plenarias. Por tanto, concluyó que
se dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 de la Constitución.
Indicó, además, que las conjeturas de la demandante para señalar que no se
había cumplido con esta disposición eran infundadas y, por tanto, no tenían la
entidad para desvirtuar el valor probatorio de los documentos públicos y
oficiales en los que constaba la publicación de los informes de conciliación.
Precisó, además, que no le asistía razón a la demandante cuando afirmó que
debían transcurrir, como mínimo, 24 horas entre la publicación y el debate
respectivo.
17. Pidió que se negara
el segundo cargo. Argumentó que la intervención económica es válida, entre
otras cosas, porque la financiación de la educación, objetivo que persigue la
Ley que se demanda, es una necesidad real del país y, ante todo, un pilar del
desarrollo nacional y un interés superior de la sociedad. Resaltó que el
aprovechamiento de los recursos captados del público es una actividad regulada
y que el Estado tiene la facultad para intervenir en ella cuando lo considere
necesario, bien sea mediante la creación de regímenes de inversiones forzosas o
por medio de disposiciones como las que aquí se demandan.
18. Por último, señaló
que no se vulneró el núcleo esencial de la libertad de empresa. Indicó que las
disposiciones demandadas no desconocieron el derecho de las entidades
financieras sobre los recursos “abandonados”,
ya que señalaron que las entidades financieras debían celebrar un contrato de
mutuo con el ICETEX; por tanto, indirectamente, reconocieron los derechos de
las entidades financieras respecto de tales recursos. En igual sentido,
consideró que el Congreso tenía un amplio margen de configuración para fijar
los parámetros de administración de recursos económicos por parte de las
instituciones del sistema financiero.
5.2. Ministerio de Educación Nacional
19. El Ministerio
consideró que los cargos propuestos debían desestimarse y, por tanto, solicitó
la declaratoria de exequibilidad de la Ley demandada. En primer lugar, señaló
que el trámite legislativo se surtió conforme, razón por la cual consideró que
el argumento del vicio de procedimiento carecía de fundamento. En segundo
lugar, señaló que la disposición acusada no desconoció lo estipulado en el
artículo 333 constitucional por cuanto, por una parte, el Estado podía
intervenir en la economía sin afectar el núcleo esencial de la libertad de
empresa; por otra parte, el contrato de mutuo que debían celebrar el ICETEX y
las entidades financieras no daba lugar a la transferencia de la propiedad per se y la norma demandada no se
refería a la totalidad de los recursos que administran estas últimas.
5.3. Defensoría del Pueblo
20. La Defensoría
solicitó declarar la exequibilidad de la Ley demandada. Indicó que la
publicación del informe de conciliación se realizó “un
día antes a la fecha de su discusión y votación”[16], en los términos
del artículo 161 de la Constitución. Igualmente, señaló que la medida
establecida por el legislador perseguía un fin que no se encontraba prohibido
en la Constitución -fin legítimo– como lo era el acceso a la educación
superior. Pidió, además, se tuviera en cuenta que los recursos “abandonados” no eran propiedad de las
instituciones financieras; en consecuencia, indicó, que era absurdo aducir una
afectación a la actividad económica de las entidades financieras por el hecho
de que tales recursos fuesen destinados al fomento del acceso a la educación
superior[17].
5.4. Superintendencia Financiera de Colombia
21. La Superintendencia
se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y, para tales
fines, expuso que la Ley demandada no era violatoria del principio de libertad
de empresa ni del artículo 333 superior, entre otras cosas, porque el ICETEX
tenía la obligación de devolver los recursos “abandonados” por
los cuentahabientes de las instituciones financieras. Indicó que, por el
contrario, lo que perseguían las disposiciones demandadas era la consecución de
un fin constitucionalmente legítimo, como lo era la materialización del derecho
a la educación, razón por la que la intervención del Estado se encontraba
justificada y sustentada en la persecución del interés general sobre el
particular. No se pronunció frente al primer cargo de la demanda.
6. Concepto del Procurador General de la Nación
22. El Procurador
General de la Nación, mediante Concepto 6309 del 15 de mayo de 2017, solicitó a
la Corte que declarara la inexequibilidad de la Ley demandada. Consideró que se
desconoció el trámite referido en el inciso 2º del artículo 161 de la
Constitución Política. Indicó que la votación y aprobación del informe de
conciliación empezó a las 00:10 A.M. del 17 de diciembre del 2015, en el caso
del Senado, y a las 00:38 A.M. en el caso de la Cámara de Representantes,
mientras que las gacetas fueron publicadas a la 01:06 A.M. de ese mismo día,
mes y año, tal y como lo certificó la Imprenta Nacional[18]. Indicó que las
pruebas del expediente daban cuenta de la violación de los principios de
publicidad y de democracia representativa, que se materializaban en el hecho de
que los legisladores no hubiesen tenido la oportunidad de conocer el texto que
debía ser sometido a su consideración, circunstancia que les impidió llevar a
cabo el análisis mínimo del informe de conciliación para su posterior
deliberación. Con fundamento en lo anterior, se abstuvo de analizar el segundo
cargo[19].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
23. La Corte
Constitucional es competente para proferir el presente auto, en virtud de lo
dispuesto por el numeral 4 y el parágrafo del artículo 241 de la Constitución
Política, y el artículo 202 de la Ley 5 de 1992.
2. Problemas jurídicos
24. Le
corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, si la publicación del
informe de conciliación del Proyecto de Ley 116 de 2014 Senado, 50 de 2015
Cámara (antecedente legislativo de la Ley 1777 de 2016), desconoció lo
dispuesto por el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución y, por tanto, se
configuró una
irregularidad o vicio en el trámite de expedición de la Ley que se demanda (primer cargo).
En caso de haberse presentado, la Corte debe verificar si era posible la convalidación del vicio en el trámite
legislativo (de haber ocurrido) o, en caso de no haber sido convalidado, si es
posible o no su subsanación conformidad
con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política[20], el artículo 202 de la
Ley 5 de 1992[21] y el
artículo 74 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional[22]. En segundo lugar, en caso de que se supere el examen anterior, la
Sala debe establecer si el inciso
1º y el parágrafo 4º del artículo 3 de la Ley 1777 del 2016 desconocen lo
dispuesto por el artículo 333 de la Constitución (segundo
cargo).
3. Análisis del primer cargo, por desconocimiento del inciso 2° del
artículo 161 de la Constitución (vicio de
procedimiento)
25. El análisis de este
primer cargo, que, a su vez, corresponde al primer problema jurídico del caso,
supone, de manera previa, la valoración de su aptitud y solo en caso de que
esta exigencia se acredite, su estudio de fondo.
26. Si
bien, en el auto admisorio de la demanda el Magistrado Sustanciador define si
esta cumple los requisitos mínimos de procedibilidad, este estudio corresponde
a una revisión sumaria, que“[...] no
compromete ni define la competencia [...] de
la Corte, [...] en quien reside
la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos [...] (C.P. art. 241-4-5)”[23].
27. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 regula el
contenido de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. De
esta disposición, la jurisprudencia de la Corporación ha considerado como
necesarios para un pronunciamiento de fondo, (i) la
delimitación precisa del objeto demandado, (ii) el
concepto de violación, (iii) el
señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la
expedición de la disposición demandada, cuando fuere del caso[24], y (iv) la razón por la cual la Corte es
competente para conocer del asunto[25].
28. En relación con el segundo elemento, la Corte
Constitucional ha reiterado, a partir de la sentencia C-1052 de 2001, que el
concepto de violación debe caracterizarse por su claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. Con relación al alcance de cada una
de estas ha señalado:
“En
línea con lo anterior, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la
Corte precisa el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad cuando
existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay
certeza cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente
y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe
una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay
especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la
Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo,
esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la
exequibilidad de la norma demandada”[26].
29. Para la ciudadana demandante, en el trámite de
expedición de la Ley 1777 de 2016 se incurrió en un vicio de procedimiento (primer cargo), ante el desconocimiento de lo
estipulado en el inciso 2º del artículo 161 de la Constitución, en la medida en
que la publicación de que trata dicha norma, que se refiere a los informes de
conciliación, no se hizo en el término que establece. La demandante cuestiona
el hecho de que la publicación del informe de conciliación no se hubiese hecho “por lo menos con un día de anticipación”,
tal y como se desprende del estudio de las actas de las sesiones de los días 16
y 17 de diciembre de 2015 de las plenarias de Cámara y Senado. Esta
circunstancia, en su criterio, vulnera los principios democrático y de
publicidad de la actividad legislativa, lo cual torna en inconstitucional el
procedimiento de formación de la Ley que demanda.
30. Para la Sala Plena, los motivos por los cuales la
demandante considera que las expresiones acusadas vulneran la Carta Política: (i) son claros, en la medida en que
permiten entender la acusación planteada, relacionada con un vicio de
procedimiento que se habría presentado con la publicación de los informes de
conciliación; (ii) son ciertos,
al referirse a una proposición jurídica existente en el ordenamiento jurídico,
la Ley 1777 de 2016; y, finalmente, (iii) son
de orden constitucional, en tanto confrontan la Ley demandada con el inciso 2º
del artículo 161 de la Constitución, al considerar, por una parte, que los
Congresistas no conocieron el texto que aprobaron, porque no fue publicado
previamente y, por la otra, que, en todo caso, el presupuesto de publicación de
los informes de conciliación legislativa no podía reducirse a una mera
formalidad. Así las cosas, el cargo reúne las condiciones mínimas dispuestas en
el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación. Finalmente, la
demanda fue interpuesta dentro del término de un (1) año al que se refieren el
numeral 3º del artículo 242 de la Constitución y el artículo 43 del Decreto
2067 de 1991. El término para demandar por razones de forma o vicios de
procedimiento, a partir de la publicación de la Ley 1777 de 2016, venció el 1
de febrero del 2017, mientras que la demanda de la referencia se radicó el 20
de enero de 2017.
31. Para el análisis de este cargo, la Corte planteará (i) la premisa mayor del razonamiento, que se
integra por el contenido del inciso 2º del artículo 161 de la Constitución, así
como los principios y fines que garantiza (numeral 3.1); luego, (ii) la premisa menor, relativa al
trámite de expedición de la Ley 1777 de 2016 (numeral 3.2); finalmente, (iii) de conformidad con estas premisas
si, en el trámite de expedición de la Ley 1777 de 2016 se vulneró lo dispuesto
por el inciso 2º del artículo 161 de la Constitución (numeral 3.3). En caso que
se acredite que, efectivamente, se desconoció esta disposición, debe la Corte
analizar su relevancia constitucional, para efectos de juzgar su posible convalidación en el procedimiento
legislativo y, en caso de que esto último no se hubiese presentado, el carácter subsanable o insubsanable del
vicio.
3.1. Premisa mayor: inciso 2º del
artículo 161 de la Constitución, principios y fines que garantiza
32. La garantía del debate parlamentario integra el
principio de participación política[27]. Asegura a los
legisladores, especialmente a las minorías, su derecho a intervenir en las
sesiones del Congreso, lo cual, tal como lo ha señalado esta Corte, materializa
el principio democrático en el iter de
formación de las leyes[28]. Igualmente, según
la jurisprudencia constitucional, la garantía se satisface en la medida en que
los órganos directivos de las Cámaras mantengan abiertos los espacios de
participación, de tal forma que les permitan a los congresistas intervenir en
las deliberaciones de los proyectos sometidos a su consideración[29].
33. Los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Constitución
determinan los elementos fundamentales que deben reunir los debates
parlamentarios[30]. Estas
disposiciones regulan, respectivamente, (i) el
número mínimo de congresistas que debe estar presente para iniciar la
deliberación o para adoptar decisiones, salvo que la Constitución exija uno
especial; (ii) el carácter
imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias; (iii) la necesaria publicidad del
objeto del debate, presupuesto mínimo para garantizar la participación efectiva
de los congresistas; (iv) el
período mínimo que debe mediar entre debates, garantía de reflexión ponderada
de las decisiones que adopta el Congreso; y (v) la
votación de lo que se discute como etapa culmen del debate.
34. Los artículos 161 de la Carta y 186 a 189 de la Ley 5
de 1992, por su parte, regulan el mecanismo para conciliar las discrepancias
que surjan en las Cámaras respecto del articulado de un proyecto. Estas
disposiciones hacen referencia a los siguientes aspectos: (i) la competencia de los Presidentes
de las Cámaras para integrar comisiones de conciliación, con miras a superar
las discrepancias que hubiesen tenido origen en aquellas; (ii) la conformación de dichas
comisiones, que debe garantizar la participación de los integrantes de las
comisiones permanentes que hicieron parte en la discusión de los proyectos, sus
autores, ponentes y quienes hubiesen formulado reparos, observaciones o
propuestas en las Plenarias; (iii) el
deber de las respectivas comisiones de conciliación de presentar los
respectivos informes a las Plenarias de las Cámaras en el plazo
correspondiente; y, finalmente, (iv) la
competencia de cada una de las Plenarias para aprobar los informes de
conciliación que les sean propuestos.
35. Las comisiones de conciliación son accidentales al trámite legislativo,
según se desprende de lo dispuesto por los artículos 1 de la Ley 3 de 1992 y 66
y 67 de la Ley 5 de ese mismo año[31]. Estas se integran
para lograr un consenso acerca de las diferencias en cuanto al contenido de las
disposiciones que hacen parte de los proyectos aprobados por cada una de las
Cámaras. Por tanto, su labor principal es la de acordar el texto definitivo que
debe ser puesto a consideración, nuevamente, de las respectivas plenarias para
su aprobación. Para tales fines, las comisiones de conciliación pueden
modificar, suprimir o introducir expresiones adicionales, siempre y cuando
respeten los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de
materia[32], y no incorporen
asuntos nuevos o materias diferentes a las discutidas en el trámite legislativo[33].
36. La publicación del informe de las comisiones
accidentales de conciliación, que contempla el inciso 2º del artículo 161 de la
Constitución, representa una exigencia encaminada a salvaguardar los principios
de publicidad, sustancial al trámite legislativo y un elemento fundamental del
carácter democrático del procedimiento legislativo[34], así como la
garantía del debate parlamentario, que supone el derecho de los
Congresistas a conocer y estudiar los textos sometidos a su escrutinio,
así como el derecho a discutirlos, antes de su aprobación.
37. La Corte, al referirse al alcance normativo de la
expresión, “Previa publicación por lo menos
con un día de anticipación”, que se contiene en el inciso 2º del artículo
161 de la Constitución, relativo al término de publicidad que debe mediar entre
la publicación del informe de conciliación y su discusión y aprobación por las
plenarias de las Cámaras del Congreso, ha privilegiado aquel según el cual debe transcurrir un
día calendario entre la publicación del informe de conciliación y su discusión
y votación por las plenarias, esto es, basta con que la publicación del informe
se haga en un día calendario diferente y anterior a la fecha de discusión y
aprobación del mismo:
“[…] para la Sala la primera interpretación, a
la vez que honra el principio democrático –artículos 1 y 3 de la Constitución-,
concreta de forma eficiente el principio de publicidad dentro del procedimiento
legislativo –artículo 161 de la Constitución-, que, a su vez, se ha entendido
como una de las manifestaciones del principio democrático dentro de nuestro
ordenamiento constitucional. En efecto, al interpretar que la publicación del
informe se debe hacer, por lo menos, el día anterior, se establece una garantía
efectiva que, por regla general, será eficaz para lograr el objetivo previsto
por la disposición constitucional, cual es, dar las garantías adecuadas para
que los miembros del Congreso tengan la oportunidad de conocer el informe
elaborado por estas comisiones accidentales.
Adicionalmente,
esta interpretación es más acorde con la dinámica de un órgano político como el
Congreso de la República, al que el ordenamiento, más que términos estrictos
que no parecen ser fruto de un estudio sistemático y profundo acerca de su
necesidad, debe darle un marco de acción que, sin menoscabar innecesariamente
la libertad de acción de sus órganos internos, permita que el procedimiento
legislativo se desarrolle con el respeto requerido por las minorías que en él
participan, de cara a la sociedad y con respeto de la decisión mayoritaria –que
refleja el parecer democrático de los electores-”[35].
38. El principio de publicidad, según lo ha reconocido
esta Corte, es uno de los tres pilares que orienta el procedimiento legislativo[36] y busca
asegurar que los parlamentarios y la sociedad conozcan, de manera previa, el
contenido de los proyectos, las sesiones, discusiones, votaciones y, en
general, todo lo relacionado con el procedimiento legislativo. En particular,
la jurisprudencia constitucional ha señalado que, en relación con los
congresistas, este principio les garantiza “[…] el estudio puntal del debate legislativo y
brinda la oportunidad real de que todos los sectores políticos representados en
el Congreso de la República puedan incidir en la decisión legislativa, lo cual
garantiza la efectividad del principio democrático”[37]. De esta forma,
para que las Cámaras del Congreso puedan adoptar una decisión informada y
deliberada, sus miembros deben haber tenido la oportunidad de conocer el
contenido de las iniciativas puestas a su consideración. Por tanto, la
deliberación es un presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de
la voluntad democrática dentro de ellas. Esto, por cuanto, los espacios
públicos al interior de los órganos parlamentarios están estructurados
predominantemente como contextos de justificación y,
como tal, dependen del trámite legislativo que regulan la Constitución y la ley
y, además, de la participación consiente e informada de los actores políticos[38].
39. La publicación del informe de conciliación no es una
etapa insustancial del trámite legislativo. Constituye un requisito de
racionalidad deliberativa y de transparencia del proceso legislativo de cara al
ejercicio ciudadano del control político. Aceptar lo contrario desconoce la
finalidad que se persigue con ella, por una parte, porque se reduce la
participación de los parlamentarios a ser unos meros
convidados de piedra al adoptar decisiones de manera desinformada e
intempestiva y, por la otra, porque se afecta el derecho de la comunidad a
ejercer control político respecto de los textos conciliados, que se ponen a
disposición de las Cámaras del Congreso. Finalmente, se reitera, la realización
del principio democrático involucra el carácter racional de las deliberaciones
y esta característica del sistema legislativo, a su vez, se encuentra
supeditada al conocimiento previo y completo que los congresistas tengan acerca
de los textos que se someten a su consideración y aprobación.
3.2. Premisa menor: el trámite
legislativo de la Ley 1777 de 2016
40. El 29 de octubre de 2014, el Senador Mauricio Lizcano
Arango y la Representante Luz Adriana Moreno Marmolejo radicaron ante la
Secretaría del Senado de la República el Proyecto de Ley Nº 116 “por medio del cual se definen y regulan la
cuentas abandonadas y se destinan recursos adicionales para la educación en
Colombia”. El proyecto fue repartido a la Comisión Tercera Constitucional y
asignado, para ponencia en primer debate, al Senador Andrés Cristo Bustos.
41. El 18 de marzo de 2015, el Senador Cristo Bustos
presentó ponencia favorable para primer debate. El texto fue publicado para
primer debate, en la Gaceta del Congreso N° 127 del 19 del mismo mes y año. En
sesión del 13 de mayo siguiente, se “declara
aprobado en su primer debate” el proyecto de ley[39].
42. El 11 de junio de 2015, el Senador Cristo Bustos
presentó ponencia favorable para segundo debate, en la que se acogieron algunas
proposiciones. El informe de ponencia se publicó para segundo debate en la
Gaceta del Congreso N° 402 del mismo día.
43. El texto definitivo fue aprobado en sesión la sesión
plenaria del Senado de julio 29 de 2015[40], publicado en la
Gaceta N° 591 del 12 de agosto de la misma anualidad. El texto
aprobado en Senado establecía, entre otras cosas, que los recursos de las
cuentas abandonadas debían destinarse a la financiación de proyectos de cuarta
generación de concesiones viales (4G). El artículo 1 del proyecto
señalaba:
“Artículo
1°. Objeto. El objeto de la presente ley es utilizar los saldos de cuentas
abandonadas que se encuentran en establecimientos de crédito para ser
invertidos en instrumentos financieros rentables destinados a proyectos
de la Cuarta Generación (4G) de Concesiones Viales de Colombia”.
44. El 31 de julio de 2015 la Presidencia del Senado
remitió el proyecto de ley a la Cámara de Representantes, en la cual se
identificó con el Nº 050 de 2015. Fue repartido a la Comisión Tercera
Constitucional y asignado, para primer debate (tercero del procedimiento
legislativo) a los representantes Eduardo Crissien Borrero y David Barguil
Assis.
45. Los ponentes, el 24 de septiembre de 2015[41], presentaron
ponencia favorable para primer debate (tercero del procedimiento legislativo),
la cual fue publicada en la Gaceta N° 752 del 28 del mismo mes y año. En sesión
del 6 de octubre siguiente[42] se aprobó el
informe de ponencia[43].
46. El 10 de diciembre de 2015[44], los
Representantes designados presentaron ponencia favorable para segundo debate
(cuarto del procedimiento legislativo), la cual fue publicada para segundo debate
en la Gaceta Nº 1.043 de ese mismo día.
47. El texto definitivo fue aprobado en sesión plenaria
del 16 de diciembre de 2015 (Acta Nº 114 de esta fecha)[45]. El texto
aprobado en Cámara establecía, entre otras cosas, que los recursos de las
cuentas abandonadas debían ser invertidos en la creación y administración de un
fondo en el ICETEX que permitiera el otorgamiento de créditos de estudio y
créditos de fomento a la calidad de las instituciones de educación superior. El
artículo 1 del proyecto señalaba:
“Artículo
1°. El objeto de la presente ley es utilizar los saldos de cuentas
abandonadas que se encuentran en los establecimientos financieros, para ser
invertidos en la creación y administración de un fondo en el Icetex que permita
el otorgamiento de créditos de estudio y créditos de fomento a la calidad de
las instituciones de educación superior”.
48. El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2429 del 16
de diciembre de 2015 modificó el artículo 2 del Decreto 2428 del mismo día
y año, por medio del cual había convocado al Congreso de la República a
sesiones extraordinarias. En virtud de aquel se incluyó dentro del objeto de
las sesiones extraordinarias la discusión del proyecto de ley que aquí se
estudia. Estas sesiones se llevaron a cabo entre los días 17 y 22 de diciembre
de ese año.
49. El 16 de diciembre de 2015, en consideración a las
discrepancias de las Cámaras del Congreso acerca de la destinación de los
recursos de las cuentas abandonadas, fueron designados la Representante Olga
Lucía Velásquez Nieto y el Senador Mauricio Lizcano Arango para que integraran
comisión accidental de conciliación. La Comisión de Conciliación acogió el
texto que había sido aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes.
50. El 16 de diciembre de 2015, a las 11:40 P.M.[46], fue radicado el
informe de Conciliación en la Cámara de Representantes, el cual fue publicado
en la Gaceta Nº 1.061 del 16 de diciembre de 2015. El 17 de diciembre de 2015,
entre las 00:38 A.M. y la 1:42 A.M., la Cámara de Representantes sesionó para
los fines que fue convocada y aprobó el informe de conciliación. De esto da
cuenta el Acta de Plenaria Nº 115 de diciembre 17 de 2015[47]. La Jefe Oficina
Jurídica de la Imprenta Nacional, “de
acuerdo con pantallazo enviado por la Oficina Sistemas de la Imprenta Nacional”,
mediante certificación de marzo 7 de 2017, indicó que la Gaceta del Congreso Nº
1.061 fue publicada a la 1:06 A.M. del 17 de diciembre de 2015[48].
51. El 16 de diciembre de 2015, a las 11:50 P.M.[49], fue radicado el
informe de Conciliación en el Senado, el cual fue publicado en la Gaceta Nº
1.063 del 16 de diciembre de 2015. El 17 de diciembre de 2015, entre las 00:10
A.M. y las 00:29 A.M., el Senado de la República sesionó para los fines que fue
convocada y también aprobó el informe de conciliación. De esto da cuenta el
Acta de Plenaria Nº 41 de diciembre 17 de 2015[50]. La Jefe Oficina
Jurídica de la Imprenta Nacional, “de
acuerdo con pantallazo enviado por la Oficina Sistemas de la Imprenta Nacional”,
mediante certificación de marzo 7 de 2017, indicó que la Gaceta Nº 1.063 fue
publicada a la 1:06 A.M. del 17 de diciembre de 2015[51].
52. El 21 de enero de 2016, el Secretario General del
Senado de la República envió el proyecto de ley para sanción presidencial.
53. El 1 de febrero de 2016 se expidió la Ley 1777, “por medio de la cual se definen y regulan las
cuentas abandonadas y se les asigna un uso eficiente a estos recursos”[52], la cual fue
publicada en el Diario Oficial 49.773 de ese mismo día.
3.3. Conclusión: análisis de
subsunción acerca del presunto desconocimiento del inciso 2º del artículo 161
de la Constitución, en el trámite legislativo de la Ley 1777 de 2016
54. De conformidad con la certificación de la Jefe Oficina
Jurídica de la Imprenta Nacional de que tratan los f.j. 50
y 51, las gacetas contentivas del informe de conciliación tanto en Cámara
(Gaceta Nº 1.061) como en Senado (Gaceta Nº 1.063) fueron publicadas el mismo
día en que fueron sometidas a debate y aprobación en las plenarias respectivas[53]. Se resalta,
además, que la publicación de la gaceta contentiva del informe de conciliación
ante la plenaria del Senado fue publicada luego de que hubiese culminado la
sesión. En efecto, tal como se indicó en el f.j. 51,
esta se realizó entre las 00:10 A.M. y las 00:29 A.M. del 17 de diciembre de
2015, y la publicación de la Gaceta Nº 1.063 se realizó a la 1:06 A.M. del
mismo día. En consecuencia, el informe de conciliación de los proyectos de ley
que sirvieron de fundamento a la expedición de la Ley 1777 de 2016 no fueron
publicados, en ninguna de las Cámaras del Congreso, de manera previa, “por lo menos con un día de anticipación” al “debate y aprobación de las respectivas
plenarias”, tal y como lo dispone el inciso 2° del artículo 161 de la
Constitución.
3.4. Análisis
de la relevancia constitucional del vicio en el trámite de expedición de la Ley
1777 de 2016, como consecuencia del desconocimiento del inciso 2° del artículo
161 de la Constitución, y su posible convalidación o subsanación
55. El principio de instrumentalidad
de las formas permite valorar las irregularidades que se presentan en
el procedimiento de formación de la Ley y su impacto en el estudio de
exequibilidad[54]. Según este, las
disposiciones constitucionales y legales que regulan el procedimiento
legislativo no “valen” por sí mismas, sino que se justifican en tanto
garantizan derechos, principios y valores sustantivos, tal como sucede con los
de publicidad, debida conformación de la voluntad democrática, los derechos de
las minorías y el principio democrático[55].
56. La aplicación de este principio a casos concretos,
según la jurisprudencia constitucional, permite diferenciar cuatro supuestos de
irregularidades o vicios en el procedimiento de formación de la voluntad
legislativa[56]: (i) irregularidades o vicios
procedimentales irrelevantes, en
consideración a que no toda vulneración de una regla de aquel da lugar a la
invalidez del procedimiento[57] y, en
consecuencia, a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley[58]; (ii) irregularidades o vicios relevantes que fueron convalidados en
el procedimiento de formación de la Ley[59]; (iii) irregularidades o vicios relevantes que no fueron convalidados
en el procedimiento legislativo, pero que
pueden ser subsanados durante el proceso de control de
constitucionalidad, en los términos del parágrafo del artículo 241 de la
Constitución y el artículo 202 de la Ley 5 de 1992; y, finalmente, (iv) irregularidades o vicios relevantes que no fueron convalidados o que no
era posible subsanar y, por ende, dan lugar a la declaratoria de
inexequibilidad de la Ley.
57. En consecuencia, le corresponde a la Sala
Plena determinar la relevancia constitucional
del vicio o irregularidad en el trámite de expedición de la Ley 1777 de 2016,
como consecuencia del desconocimiento del inciso 2° del artículo 161 de la
Constitución (numeral 3.4.1 infra),
tal como se precisó en el numeral 3.3 supra;
su convalidación o no en el
procedimiento legislativo (numeral 3.4.2 infra);
y, finalmente, su posibilidad de subsanación en
el proceso de revisión de constitucionalidad, en caso de que no hubiese sido
convalidado en el trámite legislativo (numeral
3.4.3 infra).
3.4.1. Análisis
acerca de la relevancia del vicio en el caso en concreto
58. El estudio acerca de la relevancia de
las irregularidades o vicios en el procedimiento legislativo implica
considerar, (i) su entidad o
gravedad, esto es, la magnitud del
desconocimiento de los derechos, principios o valores sustantivos que
garantizan las disposiciones desconocidas, tal como sucede con los de
publicidad, debida conformación de la voluntad democrática, los derechos de las
minorías y el principio democrático (para el caso en concreto es especialmente
relevante el derecho que le asiste a los Congresistas de conocer y estudiar los
textos sometidos a su escrutinio, así como el derecho a discutirlos antes de su
aprobación); (ii) el contexto
en el cual se presenta; y, finalmente, (iii) la
incidencia del vicio en la integralidad del trámite legislativo.
59. Con relación al primer aspecto, solo aquellos vicios
con la entidad suficiente para alterar la decisión tomada, en uno u otro
sentido, o aquellos que restrinjan las prerrogativas que garantizan la
racionalidad deliberativa del debate legislativo[60], se han
considerado relevantes al
momento de ejercer el control constitucional[61]. Esta Corte, en
especial, ha considerado como vicios relevantes, (i) aquellos que desconocen algún
principio o valor constitucional; (ii) los
que afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras;
o (iii) los que dan lugar a
desconocer las competencias y estructura básica institucional diseñada por la
Constitución Política[62].
60. La publicación que exige el inciso 2º del artículo 161
de la Constitución Política no puede considerarse una simple formalidad o un
derecho subjetivo del cual puedan disponer los Congresistas. Es una exigencia
de relevancia constitucional del procedimiento legislativo, tal como de manera
reiterada lo ha considerado esta Corte[63], pues garantiza la
deliberación de los diferentes actores políticos, en tiempos razonables, dado
el carácter racional y discursivo de la actividad parlamentaria, tal como se
indicó en el numeral 3.1 supra. Por
tanto, no puede ser desconocida por la voluntad de los parlamentarios, aún en
aquellos casos en que decidieran aprobar un informe de conciliación que
simplemente pudo haber sido conocido privadamente por la mayoría requerida para
ello.
61. El cumplimiento de esta exigencia no se agota con la
inserción formal del informe de conciliación en las gacetas correspondientes,
en un día anterior al debate y aprobación sino que, además, es necesario que,
ciertamente, tal publicación se hubiese hecho el día que se indica en la
respectiva gaceta para que, de esta forma, se garantice la publicidad que
ampara la disposición. Esta no solo es una exigencia de racionalidad del debate
parlamentario sino, además, una forma de garantizar el postulado del artículo 2
constitucional, relativo al deber de las autoridades, entre ellas el Congreso
de la República, de “facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan”, esto es, de la
comunidad.
62. Si bien, esta Corte ha considerado que el medio
probatorio idóneo para determinar la configuración de un vicio de procedimiento
es la Gaceta del Congreso[64] y, además,
que el control constitucional de vicios formales debe respetar los principios
de instrumentalidad de las formas y
de in dubio pro legislatoris, no es
menos cierto que en casos como el presente, en el que otros medios probatorios
brindan certeza acerca del momento de la publicación de una determinada
actuación, ellos deben ser el fundamento de la decisión[65]. En este, como se
evidenció en los f.j. 50 y 51,
la publicación electrónica del informe de conciliación se dio el mismo día de
la discusión y votación, esto es, el 17 de diciembre de 2015.
63. En decisiones previas, esta Corte ha considerado que,
en virtud del principio in dubio pro
legislatoris, ante cualquier duda acerca de la veracidad de los hechos en
que se sustentan los vicios procedimentales o en aquellos eventos en los que la
afectación de principios constitucionales no se hubiese demostrado más allá de
una duda razonable, debe privilegiarse la validez de la Ley elaborada por el
Congreso de la República, dado que se trata de la opción más benéfica al
mantenimiento del orden jurídico vigente[66]. Por ejemplo, en
la sentencia C-076 de 2012, cuyos fundamentos fácticos y jurídicos son
similares a los del que se resuelve, la Corte aplicó el mencionado principio y
le dio prevalencia a la validez de la norma demandada, por considerar que “la certificación expedida por el subgerente de
producción de la Imprenta Nacional no ofre[cía] plena
certeza respecto de una fecha de publicación”[67]. A diferencia de
la falta de certeza de que adolece la sentencia en cita, en el proceso de la
referencia dos hechos, debidamente probados, llevan a la Sala Plena a concluir
que la presunción in dubio pro
legislatoris se encuentra desvirtuada.
64. En primer lugar, la certificación, de marzo 7 de 2017,
de la Jefe Oficina Jurídica de la Imprenta Nacional, en la que se indica que
las gacetas del Congreso Nº 1.061 y 1.063 fueron publicadas a la 1:06 A.M. del
17 de diciembre de 2015. En este documento se señala lo siguiente:
“[L]a Imprenta Nacional de Colombia, se permite
certificar la Publicación del Informe de Conciliación al Proyecto de Ley 116/14
Senado, Proyecto de Ley 50 de 2015 Cámara, «por medio del cual se definen y
regulan las cuentas abandonadas y se destinan los recursos adicionales para la
educación en Colombia», en Gaceta No. 1061 del 16 de diciembre de 2015 Cámara y
la Gaceta 1063 del 16 de diciembre de 2015 Senado, las cuales fueron publicadas en la página Web
del Senado el día 17 de diciembre de 2015 a la 01:06 am,
respectivamente [...]”[68] (negrillas propias).
65. Se reitera, además, que la publicación de la gaceta
contentiva del informe de conciliación ante la plenaria del Senado fue
publicada luego de que hubiese culminado la sesión.
66. En segundo lugar, el hecho de que da cuenta la
certificación de la Jefe Oficina Jurídica de la Imprenta Nacional fue
corroborado, además, por uno de los congresistas, en la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes en la que, presuntamente, se discutió el informe de
conciliación. El representante Inti Raúl Asprilla Reyes, tal como consta en el
Acta de Plenaria Nº 115 del 17 de diciembre de 2015, intervino, en los
siguientes términos:
“Presidente
simplemente para expresar mi preocupación, se nos anunció que esta conciliación
estaba anunciada en la Gaceta del Congreso
número 1061, nos hemos dirigido al link de la Gaceta del Congreso número 1061 y
no aparece publicada la conciliación, entonces para que Secretaría por
favor nos aclare esta situación, muchas gracias” (negrillas
propias)[69].
67. Para la Sala, el vicio de procedimiento que se alega
en la demanda y que se encuentra probado en el expediente es relevante y, por tanto, tiene la
entidad suficiente para afectar la validez de la ley que se demanda, en caso de
que no hubiese sido convalidado en el procedimiento legislativo o, en su
defecto, no sea posible su subsanación en el proceso de revisión de
constitucionalidad. En caso de que ninguna de estas condiciones previas se
acredite (convalidación o posibilidad de subsanación) este vicio tiene la
entidad suficiente para desconocer el principio de publicidad y la garantía del
debate parlamentario que integra el principio de participación política, tal como
se indicó en el numeral 3.1 supra,
en la medida en que supondría el íntegro desconocimiento de la etapa que
estipula el inciso 2º del artículo 161 de la Constitución, lo que afecta
gravemente la manifestación de voluntad de los parlamentarios.
3.4.2. Análisis
acerca de la convalidación del vicio en el caso en concreto
68. Dada la relevancia del vicio de procedimiento, le
corresponde a la Sala estudiar si este se convalidó en el trámite legislativo[70], en los términos
del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 5 de 1992[71]. De no haber sido
así, debe analizar si es posible retrotraer la actuación, de tal forma que el
Congreso de la República corrija el defecto y, luego de ello, esto es, una vez
se subsane el vicio, se remita la actuación a la Corte para decidir, de manera
definitiva, acerca de la exequibilidad de la Ley objeto de demanda[72].
69. Con relación a la posible convalidación en el trámite
legislativo, una hipótesis que desecha la Sala Plena es que, de conformidad con
el contenido de las actas 41 de diciembre 17 de 2015 de la Plenaria de Senado y
115 de diciembre 17 de 2015 de la Plenaria de la Cámara de Representantes, el
vicio se hubiere convalidado, en la medida en que a las plenarias se les informó acerca del sentido del texto
conciliado, según el cual el texto a debatir era el aprobado por la Plenaria de
la Cámara de Representantes. Para la Sala, esta hipótesis debe desecharse, por
tres razones:
70. La primera, por cuanto la lectura que bien pudo
hacerse en las plenarias del acta de conciliación no suple la publicación de
que trata el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución. Una interpretación
de este tipo desecha la existencia de la etapa definida por el Constituyente,
así como las garantías del debate parlamentario que protege[73]. Igualmente, desconoce
la publicidad que debe garantizarse a la comunidad, para el ejercicio del
control político de las actuaciones del Congreso (una de ellas relevante, como
se ha indicado, es la etapa accidental de conciliación) y facilitar su
participación en las decisiones que los afectan, en los términos del artículo 2
de la Constitución, a que se hizo referencia en el numeral 3.1 supra.
71. La segunda, porque el texto a aprobar sólo fue
conocido, previamente, por los Representantes a la Cámara, quienes aprobaron la
versión que acogió la comisión de conciliación. Para los Senadores de la
República su conocimiento fue intempestivo pues, a pesar de que fue la cámara
en que se inició al trámite parlamentario, el objeto del proyecto de ley objeto
de conciliación era uno totalmente ajeno al que fue inicialmente concebido[74].
72. La tercera, pues, sin perjuicio de la primera razón a
que se hizo referencia, además, se sustituye la regla constitucional que se
contiene en el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución, por una de orden
pragmático. Según esta, cuya inconstitucionalidad es evidente, la regla
aplicable sería que en aquellos casos en que se adopte por los conciliadores
uno de los textos aprobados por una de las plenarias del Congreso, sin realizar
ningún tipo de ajuste, no sería obligatoria la publicación de que trata la
disposición.
73. Con fundamento en estas razones, se concluye que el
vicio no fue objeto de convalidación en el trámite legislativo. Por tanto,
seguidamente, debe establecer la Sala si el vicio es posible o no de
subsanación, en los términos del parágrafo del artículo 241 de la Constitución
Política, el artículo 202 de la
Ley 5 de 1992 y el artículo 74 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.
3.4.3. Análisis
acerca de la posibilidad de subsanar el vicio en el caso en concreto
74. Para la Sala, la posibilidad de subsanar vicios de
procedimiento constituye, de un lado, una concreción del principio de
conservación del derecho y, de otro, una manifestación del principio democrático[75]. (i) La entidad o gravedad del vicio es
un factor que incide en la valoración acerca del carácter subsanable o no de un
vicio en el procedimiento legislativo, (ii) al
igual que el cumplimiento
de las etapas básicas o estructurales del proceso legislativo (iii) o la afectación, de manera intensa, de los
derechos de las minorías parlamentarias o las bancadas en oposición, en los
términos de la legislación aplicable para uno y otro caso. Todos estos factores deben tomar en
consideración, según ha indicado la Sala Plena[76], el
tipo de ley y su trámite en el debate parlamentario.
75. Estos factores,
si se analizan conforme a los principios de
instrumentalidad de las formas, conservación del derecho y democrático, le
permiten a la Sala identificar los siguientes criterios específicos para
valorar, en concreto, si un vicio relevante en
el trámite de expedición de una ley puede o no subsanarse, de conformidad con
el procedimiento dispuesto por el parágrafo del
artículo 241 de la Constitución, el artículo 202 de la Ley 5 de 1992 y el artículo 74 del Reglamento Interno de la Corte
Constitucional, lo que supone, por tanto, una valoración acerca de los efectos
de la subsanación en el trámite legislativo. Lo anterior, en la medida en que,
le corresponde, de manera directa, al Congreso, órgano representativo por
excelencia, subsanar los yerros constitucionales en que hubiese podido incurrir
en el trámite legislativo, siempre que
tengan tal carácter (de subsanables); en todo caso, tal como lo ha
considerado esta Corte, “la posibilidad
de saneamiento de vicios de forma ocurridos durante el trámite legislativo se
debe interpretar y ejercer por parte del Tribunal Constitucional en forma
razonable y proporcionada”[77].
76. En primer lugar, deben considerarse como insubsanables
aquellos vicios que, a pesar de que se subsanaran, darían lugar al desconocimiento íntegro de alguna de las etapas estructurales del procedimiento
legislativo, esto es, alguno de los debates a surtir en las comisiones
constitucionales o las plenarias, bien sea los del procedimiento ordinario[78],
los del proceso constituyente[79],
o los de los procesos especiales a los que se refiere el artículo 204 de la Ley
5 de 1992; los del trámite de objeciones presidenciales[80];
los que se celebren de forma conjunta en los términos del artículo 169 de la
Ley 5 de 1992; los de las comisiones accidentales para mediación -conciliación-[81] o
para la apelación de un proyecto negado[82];
o cualquier otra etapa que, atendiendo a las particularides del caso, el juez
constitucional considere como estructural, siempre que haga expresos los
fundamentos para ello.
77. En segundo lugar, deben considerarse como
insubsanables aquellos vicios que, a pesar de que se subsanaran, darían lugar
al desconocimiento absoluto de
la integridad de los requisitos formales del proceso de formación y discusión
de la ley, tales como: la pretermisión de la iniciativa legislativa, la
pretermisión de las publicaciones de proyectos e informes, la pretermisión de
los anuncios, la pretermisión de las votaciones, la pretermisión de las
mayorías o la afectación intensa de los
derechos de las minorías parlamentarias o las bancadas en oposición.
78. En tercer lugar, deben considerarse como insubsanables
aquellos vicios que, a pesar de que se subsanaran, darían lugar a rehacer el
proceso legislativo o a modificar el objeto del proyecto de ley -o la ley-
objeto de revisión. En relación con este aspecto, ha señalado la Sala: “sólo es posible subsanar vicios de trámite
sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo. Es decir,
no es constitucionalmente válido presentar como «subsanación de un vicio en el
procedimiento legislativo» lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo
etapas del proceso de formación de la ley -o de los actos legislativos- que no
se surtieron”[83].
79. En el presente asunto, a pesar de la relevancia del
vicio detectado por la Sala Plena (supra numeral
3.4.1), al haberse omitido la
publicación previa de que trata el inciso 2° del artículo 161 de la
Constitución en el
procedimiento de expedición de la Ley 1777 de 2016 (supra numeral
3.3), es posible que el Congreso lo subsane, con fundamento en las siguiente
tres razones:
80. En primer lugar, la posibilidad de
subsanar el vicio no da lugar a que se pretermita alguna de las etapas estructurales del procedimiento
legislativo, en la medida en que se surtieron acciones tendientes a cumplir la
etapa de conciliación del procedimiento legislativo. Una cosa distinta es que,
para tales efectos, no se hubiese acreditado que la propuesta de la comisión de
conciliación había sido publicada de manera previa, “por lo menos con un día de anticipación” al “debate y aprobación de las respectivas
plenarias”, tal y como lo dispone el inciso 2° del artículo 161 de la
Constitución. Además, es claro que, con
pretermisión de esta, el debate y aprobación se llevó a cabo en las plenarias
de ambas Cámaras del Congreso (cfr., fj 50
y 51). En tal medida, la posibilidad de subsanar el vicio relevante que se
detectó no solo garantiza la supremacía constitucional (al dar vigencia
efectiva al inciso 2° del
artículo 161 de la Constitución), sino que, además, permite que de manera real
y efectiva se realicen los principios de publicidad y del debate parlamentario,
que resguarda esta disposición, tal como se argumentó en el numeral 3.1 supra.
81. En segundo lugar, la posible subsanación del vicio no
da lugar al desconocimiento de los requisitos formales del proceso de formación
y discusión de la ley, como tampoco, en tercer lugar, a que se rehaga el
proceso legislativo o se modifique el objeto de la ley objeto de revisión. Por
una parte, el hecho de que se posibilite la subsanación del vicio por desconocimiento
del inciso 2° del artículo 161 de la Constitución posibilita la perfección del
trámite legislativo, en la medida en que la voluntad legislativa plasmada en
las sesiones de Cámara y Senado del día 17 de diciembre de 2015 estuvo viciada.
De otra parte, si bien es posible que las cámaras del Congreso no aprueben el
informe de conciliación, de ello no se sigue una modificación al objeto de la
ley pues, en tal caso, lo procedente, en los términos de la última parte del
inciso 2º del artículo 161 de la Constitución, es considerar como negado el
proyecto.
82. En consecuencia, y de conformidad con lo
dispuesto por el parágrafo del
artículo 241 de la Constitución, el artículo 202 de la Ley 5 de 1992 y el
artículo 74 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, dado que la irregularidad en el trámite de
formación de la Ley 1777 de 2016 es subsanable, se debe ordenar devolver la Ley al Congreso de la
República para que, con el fin de sanear el vicio de procedimiento
identificado, se realice la votación del informe de conciliación del Proyecto de Ley 116 de 2014 Senado, 50 de 2015 Cámara, en los términos del numeral 2º del artículo 161 de
la Constitución Política. Para tales efectos, se otorgará al Congreso de la
República un plazo máximo de treinta (30) días hábiles, contados a partir del momento en que se reanuden las
sesiones ordinarias del año 2018. Al vencimiento
de este plazo, a más tardar, el Congreso de la República deberá rendir informe
acerca del procedimiento llevado a cabo, ante la Corte Constitucional, de tal
forma que esta pueda decidir, de manera definitiva, acerca de la exequibilidad
de la Ley 1777 de 2016, “Por medio de la cual se definen y regulan las cuentas
abandonadas y se les asigna un uso eficiente a estos recursos”.
83. Finalmente, advierte la Corte Constitucional que,
hasta tanto no se profiera decisión sobre la constitucionalidad de la Ley
demandada, esta sigue vigente y surte efectos.
III. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
84. La Corte Constitucional constató que se produjo un
vicio de procedimiento, de relevancia constitucional, al haberse omitido
publicar, por lo menos con un día de anticipación al debate y aprobación de las
respectivas plenarias, el informe de la comisión accidental de conciliación del
Proyecto de Ley 116 de 2014 Senado, 50 de 2015 Cámara, tal como lo dispone el
inciso 2° del artículo 161 de la Constitución Política.
85. A pesar de la
relevancia del vicio, como consecuencia de la afectación al principio de publicidad
del procedimiento legislativo, este podía ser subsanado, en los términos
dispuestos por el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política. Por
tanto, otorgó a las cámaras legislativas un plazo un plazo de treinta (30) días
hábiles, contados a partir del momento en que se reanuden las sesiones
ordinarias del Congreso de la República del año 2018, para que, en los términos
del inciso 2° del artículo 261 de la Constitución sometan a debate y, de ser el
caso, aprueben el informe de conciliación del Proyecto de Ley 116 de 2014
Senado, 50 de 2015 Cámara (antecedente legislativo de la Ley 1777 de 2016) “Por medio de la cual se definen y regulan las
cuentas abandonadas y se les asigna un uso eficiente a estos recursos”,
publicado en las gacetas del Congreso Nº 1.061 y 1.063 del 16 de diciembre de
2015, en Cámara y Senado, respectivamente.
86. Finalmente, consideró que hasta tanto no se surtiera
el procedimiento indicado y se profiriera decisión acerca de la
constitucionalidad de la Ley demandada, esta seguiría vigente y surtiría
efectos.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ORDENAR al Presidente del Senado de la
República que, con el fin de subsanar el vicio de procedimiento de que da
cuenta la parte motiva, en los términos del inciso 2° del artículo 161 de la
Constitución Política someta a debate y aprobación de las plenarias del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes el informe de conciliación del
Proyecto de Ley 116 de 2014 Senado, 50 de 2015 Cámara (antecedente legislativo
de la Ley 1777 de 2016) “Por medio de la
cual se definen y regulan las cuentas abandonadas y se les asigna un uso
eficiente a estos recursos”, publicado en las gacetas del Congreso Nº 1.061
y 1.063 del 16 de diciembre de 2015, en Cámara y Senado, respectivamente. Para
tal efecto, las cámaras legislativas tendrán el plazo de treinta (30) días
hábiles, contados a partir del momento en que se reanuden las sesiones
ordinarias del Congreso de la República del año 2018.
Segundo.- Una
vez vencido el término de que trata el ordinal anterior, el Presidente del
Congreso de la República rendirá informe a la Corte Constitucional acerca del
cumplimiento y sentido de la decisión adoptada por las cámaras legislativas y
remitirá copia de las respectivas actas de plenaria, para que la Corte
Constitucional se pronuncie definitivamente sobre el procedimiento de expedición
de la Ley 1777 de 2016, “Por medio de la
cual se definen y regulan las cuentas abandonadas y se les asigna un uso
eficiente a estos recursos” y, de ser el caso, sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
Comuníquese
y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Aclaro voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
No interviene
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 1.
[2] Folio 4 vto.
[3] Folio 5.
[4] Ibídem.
[5] Folio 3.
[6] Ibídem.
[7] Folios 3 y 4.
[8] Folio 6.
[9] Refiere la Sentencia C-615 de 2002.
[10] Hace referencia a la Sentencia T-291 de
1994.
[11] Cita la Sentencia T-240 de 1993.