PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR
INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – Elementos configurativos de la causal /
CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Funciones esenciales
Los presupuestos de tipificación
de la pérdida de investidura son: (i) la inasistencia del congresista a seis
(6) reuniones plenarias; (ii) que las ausencias ocurran en el mismo periodo de
sesiones; (iii) que las seis (6) sesiones a las que deje de asistir sean
reuniones plenarias; (iv) que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo
o mociones de censura y (v) que no esté justificada o no se haya producido por
motivos de fuerza mayor. (…) En ese orden, el oficio del
congresista se encuentra configurado tanto por los fines esenciales del Estado
como por el principio de responsabilidad funcional. En cuanto al primero,
surgen del artículo 2º Superior, obligaciones concretas de “servir a la
comunidad” y
bajo dicha premisa, “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado”. (…) De acuerdo con lo anterior, los congresistas cuando sesionan como cuerpo
colegiado tienen tres competencias fundamentales señaladas en el artículo 114
de la Constitución Política: (i) reformar la Constitución, (ii) hacer las leyes
y (iii) ejercer el control político sobre el gobierno y la administración. (…)
Evidencia
que las competencias asignadas al Congreso de la República se encuentran
estrechamente relacionadas con la causal de pérdida de investidura de los
parlamentarios prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Carta, ya que
con ella se sanciona la inasistencia de los congresistas a las sesiones
plenarias en las que se voten: (i) proyectos de actos legislativos
─función reformatoria de la Constitución; (ii) proyectos de ley
─función legislativa; y (iii) mociones de censura ─función de control
político
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA –
ARTÍCULO 114 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA
– ARTÍCULO 183 NUEMRAL 2
PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR
INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – Interpretación de la expresión
“inasistencia” / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR INASISTENCIA A
REUNIONES PLENARIAS – Valoración probatoria de la votación
La definición semántica del término “inasistencia”. Según
el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, representa
“falta de asistencia” de "estar o hallarse presente" o de
"prestar un servicio". En tal escenario, es posible entender que la
conducta que se busca evitar es precisamente la “falta de asistencia”, el “no
estar o hallarse presente” o el “no prestar el servicio” por parte de los congresistas
en las sesiones plenarias del Senado de la República en las que se voten
proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura. (…) Ni de la
expresión semántica ni de los debates previos a la Constitución de 1991 por la
Asamblea Constituyente, ni del precedente judicial es posible deducir que un
congresista está incurso en la causal de pérdida de investidura por
inasistencia cuando, con independencia del registro de asistencia, se halló
presente en el recinto, intervino y participó en las sesiones plenarias en las
que se iba a decidir, sin haber ejercido el derecho al voto frente a la
totalidad de los proyectos enlistados y enunciados. Votar o no votar, incluso
asistir o no asistir, si bien son hechos jurídicamente relevantes para el ejercicio
adecuado de las funciones del congresista, son, prevalentemente, hechos
indicadores de la presencia o ausencia del congresista en la sesión plenaria,
pero no erigen de manera autosuficiente y autónoma en la causal de sanción de
desinvestidura regulada por el constituyente. Así, una vez verificada la prueba
indiciaria, obtenida de la relación causal entre el hecho indicador ─no
votar o no registrar asistencia─ y el hecho desconocido que se pretende
probar ─inasistencia o no estar presente─, el juez tendrá el deber
de valorarla en concordancia con las demás pruebas que obren en el plenario, el
que haya participado, intervenido, discutido, rechazado o formulado
impedimentos, entre muchas otras actuaciones, que suministren el grado de
convicción suficiente a este de que el congresista, en realidad, no asistió. Así pues, el acto de no-votar o de no registrar
asistencia no materializa automáticamente en sí mismo en la causal de
desinvestidura por inasistencia, pues es un hecho ─indicador o
indicante─ del cual razonablemente, al tenor de las reglas de la sana
crítica y la experiencia, se confirma la existencia de otro hecho
─indicado─ desconocido
que interesa a efectos de configurar la causal de pérdida de investidura, cuya
relevancia se adquiere en la medida que guarda conexión con otras hipótesis
fácticas que, estando demostradas, por ejemplo, no presentó proposiciones, no
manifestó impedimentos, no objetó, no participó, etc., permite esclarecer, con un grado de
probabilidad más alto, razonable y coherente, la realidad de lo sucedido, esto
es, no estuvo presente. (…) No se puede afirmar que la asistencia se
predica cuando el congresista permanezca en el recinto legislativo durante todo
el desarrollo de la sesión, desde su inicio hasta su finalización y vote todos
los proyectos enunciados en el orden del día, pues aceptar esta postura termina por mutar ─sin alterar la
expresión escrita de la Constitución Política─ el significado de la
causal de inasistencia, cuyo objetivo no es otro que el de evitar el ausentismo
parlamentario. (…) El alcance de la referida causal se configura cuando:
el congresista no asiste, esto es, cuando no está presente en el desarrollo de
la sesión plenaria que inicia con la verificación del quórum, en la cual se
votaron proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura,
previamente anunciados; independientemente de si ha atendido o no el llamado a
lista. Este evento, sin mediar una excusa o justificación válida autorizada por
la Ley 5ª de 1992.(…) No se configura la causal de pérdida de investidura por inasistencia, por
el solo hecho de no votar todos los proyectos objeto de decisión, sino por no
participar en ninguna de las votaciones que se realizan en la sesión plenaria,
máxime cuando sus compañeros de bancada sí lo hacen. Así lo señaló Sala Novena
Especial de Decisión de Pérdida de Investidura en sentencia del 5 de marzo de
2017. (…) De lo anterior se puede afirmar, que el no participar en alguna de
las votaciones constituye un indicio de inasistencia; no obstante, de acuerdo
con el material probatorio recopilado, si se acredita que el congresista
participó en unas votaciones y en otras no, ese solo hecho servirá como prueba
de su asistencia y, por ende, de su presencia en la respectiva sesión. (…)Teniendo en cuenta que la mayoría de las votaciones
fueron ordinarias y extraordinarias, y que está demostrado que el senador
participó y votó nominalmente en varias de las discusiones de los órdenes del
día, de las sesiones
convocadas los días 22 de marzo, 26 de abril, 17 y 23 de mayo, 7, 14 y 20 de
junio de 2017, y en las sesiones extraordinarias de los días 21 de febrero, 8 y
13 de marzo de 2017, lo cual es
contrastado con las actas publicadas en la Gaceta del Congreso de la República,
se tiene que no pueden computarse como ausencias y, por ende, no se configura
la causal de pérdida de investidura. La Sala recuerda que el hecho de haber votado
algunas decisiones debatidas en la sesión plenaria es un hecho indicador de que
el congresista sí
estuvo presente y participó en las actividades legislativas
FUENTE
FORMAL:
LEY 5 DE 1992
PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Acción pública
especial de carácter sancionatorio / PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Finalidad
Al respecto, la pérdida de investidura
es una acción pública especial de carácter sancionatorio, prevista en la
Constitución y la ley, cuyo control judicial ante la jurisdicción contencioso
administrativa aporta beneficios importantes, a saber: (i) resuelve de manera
civilizada y respetuosa conflictos en donde está involucrada la ética pública,
que exige de los elegidos por el pueblo un comportamiento recto y transparente;
(ii) establece un acuerdo “conversacional” en virtud de una decisión judicial
entre los distintos poderes públicos de cara a preservar el carácter incólume
de la dignidad que ostentan los parlamentarios como miembros de las
corporaciones públicas y representantes del constituyente primario; y (iii)
reduce la objeción democrática al control judicial con el fin de salvaguardar
el sentido y objeto de la democracia constitucional. En razón a que el proceso
de pérdida de investidura constituye un juicio sancionatorio que, de
encontrarse probada alguna causal, impide al afectado el ejercicio pleno de sus
derechos políticos en el futuro y a perpetuidad
PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR
INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – La votación no es determinante para la
tipificación de la causal
El ejercicio del voto que tiene un congresista en las
sesiones plenarias no es determinante para tipificar la causal de pérdida de
investidura por inasistencia, pues, de ser así, no podrían configurarse ciertos
supuestos fácticos contemplados por el mismo ordenamiento jurídico, tales como
los que se ilustra a continuación: . El reglamento del
congreso señala en el artículo 124 que los senadores y representantes pueden
excusarse de votar, con autorización del presidente de la cámara respectiva, en
diferentes eventos, “cuando al verificarse una votación no haya estado presente
en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de
intereses con el asunto que se debate”. Esta última circunstancia es apenas
natural, pues si participa y vota el interesado puede incurrir en otra causal
de pérdida de investidura, esto es, el numeral 1º del artículo 183 de la
Constitución Política. Otro evento se suscita cuando, al tenor de la reforma
constitucional contenida en el Acto Legislativo 01 de 2003, modificatorio del artículo 108 de la Constitución Política, norma
desarrollada en la Ley 974 de 2005, que introdujo el régimen de
bancadas, se incluyen “asuntos de conciencia” respecto de los cuales es posible
abstenerse de votar, con la condición de dejar constancia de ello en el acta
respectiva de la plenaria. En tal caso, el acto de no votar pierde, inclusive,
la noción indiciaria que en otras circunstancias puede llegar a tener respecto
de la verificación de la asistencia o inasistencia a la sesión, porque se trata
de una manifestación reflexiva a la cual se llega, precisamente, por estar
previamente determinado en los estatutos internos de los partidos, lo que riñe
con su fuero o conciencia íntima. Ahora, el proyecto de ley estatutaria de la
oposición, el cual fue objeto de revisión previa de constitucionalidad, aunque
no señala expresamente si los partidos o movimientos políticos que se declaren
en oposición al gobierno tienen derecho a abstenerse de votar un proyecto de
ley o de reforma constitucional, es obvio y natural, tal como lo plantea el
artículo 112 de la Constitución Política, que puedan ejercer libremente la
función crítica frente a este y adoptar comportamientos legítimos como bancada
FUENTE
FORMAL:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 112 /
CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 1 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 124 /
LEY 974 DE 2005
PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR
INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS - Interpretación de la expresión “en un
mismo periodo de sesiones”
El artículo 138 de la Constitución Política
establece que el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones
ordinarias durante dos periodos en el año, que comprenden una sola legislatura:
el primero, del 20 de julio al 16 de diciembre y, el
segundo, del 16 de marzo al 20 de junio. La misma
disposición también prevé que el Congreso se reunirá en sesiones extraordinarias,
“por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo
que éste señale” en las que “sólo
podrá ocuparse de los asuntos que el Gobierno someta a su consideración”; sin
perjuicio de la función de control político. (…) Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, se entiende por
“mismo periodo”, el "idéntico, no otro" “espacio de tiempo que
incluye toda la duración de algo” o un “ciclo de tiempo”. En tal sentido, es
posible entender que la conducta que se busca sancionar
─inasistencia─ se circunscribe a un “idéntico ciclo de tiempo” o
“espacio de tiempo” en el que se voten proyectos de ley, actos legislativos o
mociones de censura. (…) Encontramos
que las sesiones ordinarias tienen lugar en dos períodos; uno, entre el 20 de
julio y el 16 de diciembre; y el otro, entre el 16 de marzo y el 20 de junio;
mientras que las sesiones extraordinarias y especiales tienen lugar durante el
periodo de receso constitucional. (…) La intención del constituyente al haber empleado el término temporo-espacial “período de sesiones”, evidenció
claramente que las
inasistencias no eran susceptibles de sumarse o contabilizarse entre los dos
períodos ordinarios, pues, de lo contrario, se habría referido a que la causal sobrevendría
por seis (6) inasistencias “en
una misma legislatura”. Razón por la que no es plausible apartarse del límite
de la interpretación literal que el mismo texto constitucional refiere al respecto y que, además, presupone el
establecimiento de periodos en relación con una agenda legislativa trazada
cíclicamente. (…) Si bien la Constitución no fue explicita respecto de las
condiciones temporales de las sesiones extraordinarias o especiales, resulta
claro, por evidente sustracción de materia, que se trata de un periodo
diferente y no extensivo del ciclo de sesiones ordinarias, razón por la cual no
es plausible sumar las inasistencias ocurridas entre estos dos periodos, so
pena de ensanchar los supuestos fácticos de la causal de pérdida de investidura
a casos hipotéticos no previstos en la Constitución Política. (…) En conclusión, se debe entender que cuando se
dice “en un mismo período de sesiones”, el límite del tenor literal del
artículo 183 de la Constitución Política indica que la causal de inasistencia
tiene una restricción temporal enmarcada únicamente en un período de sesiones,
y que no puede ser interpretada de manera extensiva, bajo la premisa finalística de sancionar el ausentismo
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN
POLÍTICA – ARTÍCULO 138 / CONSTITUCIÒN POLÍTÍCA – ARTÌCULO 183
REUNIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA –
Sesiones ordinarias, extraordinarias y especiales / SESIONES ORDINARIAS,
EXTRAORDINARIAS Y ESPECIALES – Facultades
El artículo 85 de la Ley 5 de 1992 clasifica las sesiones en diferentes categorías, así: (i) ordinarias,
las que se celebran durante los períodos fijados por la Constitución Política;
(ii) extraordinarias, las que son convocadas por el Presidente de la República
durante el tiempo de receso constitucional del Congreso y para el ejercicio de
atribuciones específicas y limitadas; y (iii) especiales, las que por derecho
propio convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los estados de
excepción. . En las sesiones ordinarias las cámaras pueden ejercer “la
plenitud de sus atribuciones constitucionales”, es decir,
ejercer el poder constituyente derivado ─acto legislativo─, la
función legislativa ─ley─ y el control político sobre los actos del
gobierno ─mociones de censura─. Las sesiones que se efectúan por
fuera de estos periodos, esto es, las extraordinarias, “son
convocadas por el Presidente de la República, en receso constitucional del
Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas”; es decir, únicamente
para el estudio y decisión de los asuntos que el Presidente haya señalado en el
decreto que convoca a sesiones, sin perjuicio del control político que, por
expresa disposición del artículo 138 de la Carta, se “podrá ejercer en todo
tiempo”. Finalmente, las sesiones especiales, las cuales están previstas de
manera específica para el ejercicio del control político de los decretos
expedidos por el Presidente de la República en virtud de las atribuciones
extraordinarias que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución Política ─estados de excepción─. En cuanto a la época en la que se desarrollan las sesiones
extraordinarias, la jurisprudencia constitucional ha precisado: (i) el acto de
convocatoria expedido por el Presidente de la República debe indicar el término
de duración de las sesiones extraordinarias; (ii) solo pueden llevarse a cabo
durante el periodo de receso del Congreso de la República; y (iii) solo pueden
tramitarse los asuntos que el Gobierno Nacional haya sometido a consideración
del Congreso en la convocatoria, con excepción de la función de control político
FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 –
ARTÍCULO 85
INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – Momento de
apertura de la sesión parlamentaria
La sesión plenaria formalmente se abre cuando
se verifica el quórum y no cuando el parlamentario arriba al recinto y registra
asistencia o contesta el llamado a lista electrónica o manualmente. Al
respecto, los artículos 89 y 91 de la Ley 5 de 1992 precisan la función de la
llamada a lista y el momento en el que comienza formalmente la sesión. (…) El
procedimiento legislativo está compuesto de distintas fases que conducen a la
producción de la ley, y el llamado a lista o registro de asistencia no es una
fase que se cumpla estrictamente dentro del desarrollo de la sesión plenaria,
pues solo tiene efectos de verificación para la conformación del quórum constitucional. En cambio,
el quórum, aunque no es una actividad propiamente dicha, es un requisito de
carácter legal y previo para abrir formalmente la sesión y proceder a la
formación de la voluntad política, de tal suerte que
si no se cumple, afecta de validez constitucional la reunión de los
parlamentarios, según los artículos 145 y 149 de la Constitución Política. (…) Lo que refuerza el argumento de que el
llamado a lista es un mecanismo de verificación de quórum, pero no de apertura
formal de la sesión plenaria, es el artículo 145 de la
Constitución Política que señala que el Congreso en pleno, las Cámaras o
comisiones “no podrán abrir sesiones” ni deliberar con menos de la cuarta parte
de sus miembros -quórum deliberatorio-. (…) Esto significa que se inicia la sesión, no
cuando se abre el registro de asistencia, sino cuando el Secretario de la
Corporación respectiva informa al presidente de la célula legislativa que se ha
conformado el quórum deliberatorio y se procede a dar
lectura del orden del día, aunque la conformación de dicha mayoría no permite
per se que los parlamentarios aprueben decisión
alguna y, por ende, no pueden votar sino hasta cuando se conforme la mayoría de
los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución
determine un quórum diferente; es decir, se establece como regla general un
quórum decisorio que corresponde a la mitad más uno de los integrantes
habilitados de cada corporación o comisión, so pena de declarar inválidas las
decisiones aprobadas
FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 –
ARTÍCULO 89 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 91 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO
145 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 149
APROBACIÓN DE PROYECTOS DE LEY Y DE ACTO
LEGISLATIVO – Etapas formales del procedimiento legislativo
El artículo 114 de la
Constitución Política precisa que está a cargo del Congreso de la República,
(i) reformar la Constitución, (ii) hacer las leyes y (iii) ejercer control
político sobre el gobierno y la administración. Esta norma constitucional fue
desarrollada por otras de rango orgánico como son las contenidas en la Ley 3 de
1992 y Ley 5 de 1992 ─Ley Orgánica del Reglamento del Congreso─.
Esta última, establece las reglas que rigen el “proceso legislativo ordinario” ─trámite
de un proyecto de ley ordinario, orgánico o estatutario (arts. 139 al 217)─, el “proceso legislativo constituyente”
─trámite de proyecto de acto legislativo y de reforma constitucional (arts. 218 a 227)─. La
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 1º de agosto de
2017 precisó las etapas formales del procedimiento legislativo, así: el
informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, el título, el informe de
conciliación y el informe de objeciones presidenciales. Enfatizó que cada uno
de estos componentes se debate y se vota por separado, conforme avanza su
trámite en el Congreso, y que de su aprobación o improbación depende que un determinado texto pueda llegar a
convertirse en una ley de la República o en un acto reformatorio de la Constitución
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA –
ARTÍCULO 114 / LEY 3 DE 1992 / LEY 5 DE 1992
PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR
INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – Justificación de la ausencia
La causal prevista
en el artículo 183-2 de la Constitución Política no se configura cuando la
ausencia se produce por un evento de fuerza mayor, es decir, la base de la
excusa de inasistencia de un congresista está mediada por acontecimientos
imprevisibles e irresistibles cuyas consecuencias son inevitables. Aparte de la
fuerza mayor, existen otros eventos a la luz de los artículos 60 y 90 de la Ley
5ª de 1992, que justifican la ausencia del congresista a las sesiones de la
plenaria, los cuales son: (i) el caso fortuito; (ii) la incapacidad física
debidamente comprobada; (iii) el cumplimiento de una comisión oficial fuera de
la sede del Congreso; y (iv) la autorización expresa de la Mesa Directiva o el
Presidente de la respectiva Corporación. (…) Al tenor de las diferentes
circunstancias, la excusa justificada es el fundamento de la inasistencia del
congresista y, en esa medida, al ser aceptada, no puede ser contabilizada como
una ausencia para la tipificación de la causal. Lo anterior, no impide que en
el juicio sancionatorio se haga un análisis de la conducta desplegada por
el congresista, a la luz de la culpa o dolo, a fin de escrutar si se originó o
no, algún impedimento de orden fáctico o sustancial que lo libere de la
imposición de la sanción prevista en el ordenamiento jurídico en razón de la
inasistencia a las reuniones plenarias en las que se voten
proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura. (…) Respecto al marco normativo sobre la inasistencia, el artículo 300 de la
Ley 5ª de 1992 precisa que “los secretarios de las Cámaras comunicarán por
escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de cada sesión, la
relación de los Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren
en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones
de censura”. No obstante, las
excusas aceptables para no asistir a las sesiones, se materializan, según el
artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, entre otras razones, cuando obran motivos de
incapacidad física debidamente comprobada. En ese sentido, el parágrafo de la
mencionada ley indica el procedimiento administrativo que se debe surtir en
razón de las ausencias: “las excusas por inasistencia serán enviadas a la
Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara (…) y su dictamen
será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de
conformidad con la Constitución y la ley”. A su vez la Resolución n.° 132 del
25 de febrero de 2014 de la Mesa Directiva del Senado de la República, “por
medio de la cual se reglamenta el procedimiento para el trámite de las excusas
y descuentos en nómina de los Honorables Senadores de la República, por
inasistencia a las sesiones de la Corporación” señala el procedimiento
administrativo: “durante los cinco (5) días siguientes, contados a partir de la
recepción de la solicitud de permiso, excusa o cualquier otra novedad, el
Secretario General del Senado y/o Secretarios de Comisiones constitucionales,
según corresponda las relacionará y mediante oficio dará traslado a la
Secretaría de la Comisión de Acreditación Documental, con el fin, que (sic) en
la sesión que se programe para el caso, sean valoradas y comparadas con el
informe secretarial ─artículo 300 de la Ley 5ª de 1992. En casos
excepcionales estas podrán ser recibidas extemporáneamente” ─artículo
4─. Por otra parte, el artículo 5º de la Resolución n.° 132 del 25 de
febrero de 2014 precisa que “durante los treinta (30) días calendario siguientes,
contados a partir de la entrega de los informes de las Secretarias a la
Comisión de Acreditación Documental, esta proferirá el dictamen, el cual deberá
ser radicado en la Secretaria de la Mesa Directiva del Senado, con el fin que
sea incluido en el orden del día de la Mesa. Decisión que tomará la Mesa
mediante acto administrativo motivado el cual será sustanciado en la Secretaria
General y será susceptible de los recursos de ley”
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN
POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUEMRAL 2 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 60 / LEY 5 DE 1992
– ARTÍCULO 90
ACLARACIÓN DE VOTO. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE
CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – La votación es
determinante para la configuración de la causal
La
asistencia del congresista a las sesiones plenarias en las que se voten
proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, requiere
necesariamente su participación en las respectivas votaciones, como quiera que
a través de ella se consolida la voluntad del Congreso de la República en el
ejercicio del mandato principal que le han delegado los electores. La
participación en la votación es indicativo de la presencia del congresista en
una sesión plenaria en la que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o
mociones de censura, a la vez que constitutiva del mandato que el pueblo le ha
delegado para que contribuya en la formación de la voluntad del Congreso de la
República, que es la expresión democrática de primer orden. Ello implica que,
en principio, la votación, aunque no es sinónimo de la asistencia, es
obligatoria para la configuración de esta última, de tal manera que no puede
existir una abstención sin justificación, y
para que se tengan como válidas o justificadas las excusas presentadas
por los congresistas por no asistir a una sesión plenaria en donde se voten
proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, de manera que no
se erija en la causal de pérdida de investidura a la que se refiere el numeral
2 del artículo 183 de la Constitución Política, tales excusas deben estar
justificadas.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA
– ARTÍCULO 183
ACLARACIÓN DE VOTO. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE
CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – La votación es
determinante para la configuración de la causal
La argumentación
esgrimida en la providencia es diáfana respecto al alcance de la causal de
pérdida de investidura invocada y los elementos que concurren para su
configuración, preocupa al suscrito que, en casos futuros, el “hallarse presente” o “asistir” terminen desprendiéndose
del deber de votar las decisiones debatidas, salvo por las autorizaciones
previstas en los precisos términos de ley. Tener por inexigible el voto -sea
cual fuere el sentido y cuandoquiera que se trate de sesiones en las que se
vaya a decidir- termina desnaturalizando las funciones que se concretan en el
legislador, a la vez que ampara una práctica que tiende a normalizarse y que,
en todo caso, resulta contraria al mandato conferido por el constituyente
primario. (…) La causal del numeral 2º del artículo 183 superior también
sugiere que el voto es una manifestación consecuencial de la asistencia, pues
pierde sentido que el congresista responda al llamado a lista y participe del
debate para después sustraerse de la votación. Si la “inasistencia” de la que trata el precitado artículo es a
reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o
mociones de censura, se colige que el voto -e insisto, sea cual fuere el
sentido de aquél- es fundamental y necesario. Asimismo, si la asistencia se
redujera a la mera presencia, luego la causal no discriminaría entre aquellas
reuniones en las que se decida y aquellas en las que simplemente no se decida o
se decida algo distinto a lo que trata el artículo 183 constitucional. (…) La “asistencia” no se reduce a la
contestación del llamado a lista, sino que comprende el hecho de “estar presente” en la votación de
alguno de los asuntos referidos. Y a mi juicio, el “estar presente” incluye, a su vez, el voto, salvo por las
excepciones de ley. Y es que no puede ser de otra forma, en la medida en que si
la Constitución Política, en el pluricitado artículo
183, ha concebido la “inasistencia”
para las sesiones en donde se votan proyectos de ley, acto legislativo y
mociones de censura, es porque precisamente se espera que el congresista vote,
cumpla con su deber y satisfaga el mandato que se le ha conferido. Suponer lo
contrario, esto es, que el congresista queda relevado del voto con la mera
presencia en la reunión plenaria en la que se decide sobre los referidos
asuntos, desfigura la función y deber del legislador, a la vez que trastorna la
democracia y supedita el poder de decisión al capricho del congresista
FUENTE
FORMAL: CONSTITUCIÓN
POLÍTICA – ARTÍCULO 183
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA DOCE ESPECIAL DE
DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá
D. C., veinte (20) de junio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00782-00(PI)
Actor: ADRIANA MARÍA POSSO RODRÍGUEZ
Demandado:
EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA
Procede
la Sala Doce Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de
Estado a resolver, en primera instancia, la solicitud incoada por la ciudadana
Adriana María Posso Rodríguez en contra del señor
Eduardo Enrique Pulgar Daza, quien fue elegido como Senador de la República,
para el período constitucional 2014-2018.
SÍNTESIS
DEL CASO
El
senador Eduardo Enrique Pulgar Daza fue señalado de incurrir en la causal de
inasistencia de pérdida de investidura contemplada en el numeral 2º del
artículo 183 de la Constitución Política, por ausentarse a más de seis (6)
sesiones plenarias durante el segundo periodo de la legislatura 2016-2017, esto
es, entre el 14 de febrero de 2017 al 20 de junio de 2017, sin excusa
justificable, durante las cuales se votaron proyectos de ley, de acto
legislativo y mociones de censura, sometidas a consideración en el Senado de la
República.
ANTECEDENTES
I.
Lo que se demanda
1. Mediante escrito radicado el 16 de marzo de 2018 (fl.
1, c. ppl.), la señora Adriana María Posso
Rodríguez, en ejercicio de la acción de pérdida de investidura a que se
refieren los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, solicitó que se
diera trámite favorable a las siguientes pretensiones:
Primera. Decretar
la pérdida de investidura del Senador de la República EDUARDO ENRIQUE PULGAR
DAZA, elegido por el período 2014-2018 por el Partido Social de Unidad
Nacional, con fundamento en la causal prevista en el numeral 2º del artículo
183 de la Constitución Política y en el numeral 6º del artículo 296 de la Ley
5ª de 1992.
Segunda. En
consecuencia, se comunique lo decidido a las autoridades respectivas, para lo
de su competencia.
1.1. La solicitante fundó sus pretensiones en los hechos que se resumen a
continuación:
i) El señor Eduardo
Enrique Pulgar Daza, quien fue elegido como Senador de la República para el
periodo 2014-2018, dejó de asistir a más de seis (6) sesiones plenarias, entre
el 14 de febrero y el 20 de junio de 2017, durante las cuales se votaron
proyectos de ley, actos legislativos y mociones de censura.
ii) Ocho de esas sesiones
tuvieron lugar los días 22 de marzo, 3, 10, 17, 23, y 24 de mayo, 13 y 15 de
junio de 2017, tal como consta en las Gacetas del Senado de la República n.° 591,
360, 691, 931, 932, 1169, 046 del Congreso de la República.
iii) Respecto a la sesión
del 8 de marzo de 2017, se realizaron 4 votaciones de las cuales el senador
Pulgar Daza participó solo en una (1).
iv) Las demás
inasistencias ocurrieron los días 14 y 21 de febrero, 13 y 29 de marzo, 5 de
abril, 2 y 16 de mayo, 7, 14 y 20 de junio.
v) No existe constancia
de excusa justificable de las inasistencias.
vi) El senador Pulgar
Daza participó en las sesiones plenarias, luego de firmar el registro de
asistencia, sin embargo, no ejerció su derecho al voto en algunos proyectos de
ley, con lo cual incurrió en la causal de pérdida de investidura por
inasistencia tipificada
en el artículo 183 de la Constitución Política y de conformidad con las pautas
señaladas por el Consejo de Estado. Lo anterior, tal como se indica en el cuadro
anexo a la demanda que se relaciona a continuación:
II. Trámite procesal
2.
Mediante escrito de contestación de la
demanda radicado en forma oportuna (fl. 43-123, c. 1), el senador Eduardo Enrique
Pulgar Daza solicitó se denegaran las pretensiones elevadas por la accionante,
con base en los siguientes argumentos:
2.1. Si
se sigue la postura actual del Consejo de Estado sobre el alcance de la causal
de pérdida de investidura por inasistencia, entendida como no asistir, no permanecer
y no votar la totalidad[1]
de los proyectos de ley y de actos legislativos que se sometan en cada sesión
plenaria, resulta apropiado señalar que solo en cuatro (4) sesiones la
inasistencia se presentó por parte del demandado, pues las demás ausencias se
encuentran plenamente justificadas con incapacidades médicas y permisos suscritos
por la Secretaría del Senado de la República. En ese orden, no operó la causal
de pérdida de investidura prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución
Política que exige como mínimo seis (6) inasistencias.
2.2. No
es posible afirmar que toda excusa para ser válida tiene que ser publicada en
las Gacetas del Congreso de la República, pues no existe disposición legal contemplada
en la Ley 5ª de 1992 que así lo establezca.
2.3. No
se puede exigir a un congresista el seguimiento y culminación del trámite
interno de las excusas que son presentadas oportunamente ante la Secretaria del
Senado de la República, para que le sean tenidas como válidas, ya que no está
bajo su tutela ni el procedimiento ni la decisión que se tome frente a ellas,
pues lo importante es si existe o no una excusa justificada que libere al
congresista del deber constitucional y legal de asistir.
2.4. No
se pueden contabilizar como inasistencias, las presentadas en las sesiones de
los días 14 y 21 de febrero, 8, 13 y 22 de marzo, 26 de abril, 17, 23 de mayo,
7, 14 y 20 de junio de 2017, pues tal como consta en las Gacetas del Congreso
de la República ejerció el derecho al voto en varios proyectos, proposiciones,
omisiones, objeciones, conciliaciones e impedimentos. Y tampoco como
inasistencia la surtida el 16 de mayo de 2017, en la que no se votó ningún
proyecto de acto legislativo, de ley o moción de censura, sino únicamente el
orden del día y el control político a la Ministra de Relaciones Exteriores, tal
como consta en la Gaceta del Congreso de la República n.° 607 del 28 de julio
de 2017.
2.5. No
se debe aplicar las interpretaciones extensivas de la causal de inasistencia de
que trata el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, contenidas
en las sentencias del 1º de agosto de 2017 y 5 marzo de 2018 del Consejo de
Estado, toda vez que en la Gaceta Constitucional de la Asamblea Nacional
Constituyente, fechada de abril 16 de 1991 ─Estatuto del
Congresista─, el constituyente primario no hizo referencia a la
obligación de votar o no en todas las decisiones sometidas a consideración, ni
de permanecer o no desde el inicio y hasta la culminación de la sesión plenaria.
Por lo tanto, los métodos de interpretación de la norma constitucional
señalados por el alto tribunal ─gramatical, histórico, pragmático,
teleológico─ no gozan de la idoneidad necesaria para modificar la reserva
constitucional de las causales de pérdida de investidura, por lo cual pertenece
al constituyente la facultad de modificar, ampliar, eliminar, restringir o
interpretar el alcance de las mismas.
2.6. Se
debe aplicar la interpretación judicial más favorable, con el fin de satisfacer
el principio pro homine
y el derecho internacional público. Lo anterior, ya que la jurisprudencia ha
adoptado dos posturas diferentes en las que se configuran los elementos de
tipicidad de la causal 2ª del artículo 183 constitucional. La primera, cuando
se verifica los llamados a lista de las sesiones plenarias y se comprueba que el
congresista no asistió. La segunda, cuando el congresista, si bien asistió a
las sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley, actos legislativos
y mociones de censura, pero no vota todos los proyectos o mociones de censura
que allí se decidieron.
2.7. La conducta reprochada no
es antijurídica, pues el deber funcional protegido en ningún momento fue
desatendido. Las reuniones plenarias en las que no asistió fueron debidamente justificadas,
con observancia de lo prescrito en el artículo 90 de la Ley 5 de 1882 y el
parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política.
2.8. La conducta imputada no
fue dolosa o culposa, sino, todo lo contrario, guiada por un error de prohibición
invencible que se deriva de dos hechos ciertos e indicativos: (i) que esas conductas
─permanecer y votar─ no
están incluidas en el texto del numeral 2 del artículo 183 de la Constitución
Política, y (ii) que la
jurisprudencia vigente, con anterioridad al 1º de agosto de 2017, no demandaba
la ejecución de ese tipo de comportamientos ─permanecer y votar─
para enervar la procedencia de la causal.
2.9. El ausentismo
parlamentario no es una práctica que tenga un respaldo legal del cual se pueda
indicar que un congresista incurre en él cuando registra el llamado a lista y
luego se ausenta, pues eso no está definido ni en la Constitución ni en la ley;
y en ese orden, entender que de esa conducta se deriva un comportamiento
deliberado, intencional o doloso resulta inapropiado.
2.10. El abstencionismo es una
práctica por medio de la cual los congresistas ejercen su derecho a no votar y
expresan su voluntad respecto a los asuntos debatidos, por lo que no es
plausible que se considere como prueba de no asistencia a las sesiones
plenarias el derecho legítimo de abstención a ejercer el derecho al voto, dicha
práctica no puede ser objeto de reproche o sanción.
3. Surtido
el trámite de rigor y practicadas las pruebas decretadas[2], se citó a audiencia pública de
que trata el artículo 11 de la Ley 1881 de 2018, la cual fue llevada a cabo el
12 de junio del año en curso, y se hicieron las siguientes intervenciones:
3.1. El
demandado intervino, así:
(i) Solicitó que la
Sala concentre el estudio de pérdida de investidura sobre las ausencias
indicadas en el texto de la demanda, esto es, los días 8 y 22 de marzo, 2, 10, 17, 23 y 24 de mayo, 13 de junio y 15 de junio de
2017.
(ii) Precisó que en las sesiones
de los días 14 y 21 de febrero, 8, 13,
22 de marzo, 28 de abril, 17, 23 de mayo, 7, 14 y 20 de junio de 2017, el
demandado votó algunos proyectos, proposiciones, omisiones, títulos,
objeciones, conciliaciones, impedimentos, tal y como dan cuenta las Gacetas del
Congreso.
(iii)
Adujo
que de las once sesiones de plenaria de las 20 que se indican en el anexo 2 de
la demanda, no sólo asistió a esos debates, sino que además votó algunos
proyectos y determinaciones que se dieron en el seno de dichas reuniones, por
lo cual no resulta procedente concluir que no asistió a las precitadas sesiones
y contabilizar las faltas.
(iv) Recordó que la
tesis vigente de la Corporación aboga por sostener que no hay lugar a declarar
la inasistencia cuando se prueba la votación de algunas decisiones al interior
de la respectiva sesión; en otras palabras, precisó que la asistencia parcial
no configura la causal de inasistencia.
(v) Indicó que el
senador se ausentó de la plenaria que tuvo lugar el 3 de mayo de 2017 ─lo mismo que las sesiones del 2 y 4 de
mayo de 2017─, con autorización de la Mesa Directiva del Senado, según
consta en la Resolución 232 de 2017.
(vi) Refirió que en la sesión
plenaria que se surtió el 10 de mayo de
2017, no hubo votación de proyecto de acto legislativo, de ley o moción
de censura, pues sólo se votó el orden del día y, luego, se efectuó control
político a la Ministra de Relaciones Exteriores, amén de la lectura de varias
actas de la Corporación, tal y como lo prueba la Gaceta del Congreso 607 del 28
de julio de 2017.
(vii) Precisó que el
senador demandado no asistió a las sesiones de los días 29 de marzo, 5, 18, 19
de abril, 2, 3, 4, 10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, sin embargo, obran
excusas justificadas de dichas ausencias.
(viii)
Solicitó
que se aplique el criterio judicial sostenido por la Sala 11 de Decisión de
Pérdida de Investidura en la sentencia de 21 de mayo de 2018 (Caso Senadora
Nadia Blell, MP. Stella Jeannette Carvajal), en la
que se concluyó que las ausencias que ocurren en las plenarias que se surten en
las sesiones extraordinarias en el senado de la República no se pueden acumular
con las sesiones ordinarias.
(ix) Agregó que para
efectos de contabilizar el número de ausencias, no es posible acumular las
faltas de sesiones ordinarias con extraordinarias y, por lo tanto, las
plenarias echadas de menos en el texto de la demanda de los días 14, 21 de febrero, 8 y 13 de marzo de 2017, por
haberse surtido en sesiones
extraordinarias, no son susceptibles de ser sumadas o acumuladas a
aquellas que se dieron en el curso del trámite ordinario, es decir, a partir del
16 marzo de 2017.
(x) Especificó que
las inasistencias que se deben considerar sólo son aquellas que se dieron a partir
del 16 de marzo de 2017 y hasta la finalización del periodo ordinario, 20 de
junio de 20I7.
(xi) Enfatizó que si
la tesis considerara es que la inasistencia a dichas plenarias se prueba con la
votación de la totalidad de los proyectos de ley o reformas constitucionales,
es decir, que se aplica la causal aún en el caso de la asistencia parcial, se tendrá,
también, que a la luz del parágrafo del artículo 183 de la Carta de 1991 y el
artículo 90 de la ley 5 de 1992, la inasistencia estaría justificada en razón a
las incapacidades médicas que padeció el senador por quebrantos de salud que lo
llevaron a retirarse de las plenarias, pese a que acudió al llamado a lista,
participó en la conformación del quórum y votó algunas determinaciones en las
mismas. (xii) Recodó que la verificación
y culminación del procedimiento de trámite de excusas no depende del
congresista y tampoco le incumbe comprobar y garantizar que se provea en la
forma dispuesta por la ley, menos aun cuando se trata de un evento súbito de
salud que por su carácter sorpresivo y apremiante, se torna en inaplazable y reúne
las condiciones de imprevisibilidad e irresistibilidad.
(xiii)
Concluyó
que si se considera que se incurrió en la causal de pérdida de investidura, se
tenga en cuenta que el senador demandado incurrió en un error de prohibición
invencible, en la medida que no tenía la obligación de conocer sobre la jurisprudencia
posterior.
3.2. El
Ministerio Público precisó que la demandante expuso en forma
específica como elemento fáctico para sustentar su afirmación que el
congresista inasistió a 9 sesiones realizadas el 8, 22 de marzo, 3, 10, 17, 23, 24 de mayo, 13
y 15 de junio de 2017 y a
ello se debe contraer el examen jurídico y probatorio, en cumplimiento del
requisito de invocación de la causal
de pérdida de la investidura y su debida explicación exigido en la Ley
1881 de 2018. Bajo esta advertencia, intervino, así:
(i) En la sesión del 8 de marzo de
207, según consta en la Gaceta del Congreso n.º 252/17, se comprueba la
participación del congresista demandado; sin embargo, esta sesión no
corresponde a una sesión ordinaria del segundo periodo, que se desarrolla entre
el día 16 de
marzo y el 20 de junio por mandato del artículo 138 constitucional, y por
consiguiente esta sesión se debe excluir de las 9 endilgadas por el
demandante, por no corresponder al periodo ordinario de sesiones al cual no se
puede acumular.
(ii) En la sesión del 22 de
marzo de 2017, relacionada en la Gaceta del Congreso n.º 322/17, se observa la
participación del senador en la sesión y, con ello, se desvirtúa su ausencia a
la misma.
(iii) En la sesión del 3 de mayo,
el
congresista demandado fue autorizado para salir del país, conforme a la resolución
232 del 25 de abril de 2017 de la Mesa Directiva del Senado, lo que significa
que su ausencia a la plenaria de la fecha se encuentra justificada, según lo
previsto en el artículo 90 de la Ley 5a de 1992.
(iv) En las sesiones
del 10 y 23 de mayo de 2017, se acreditó con la
certificación del Secretario del Senado que el demandado votó nominalmente
algunos proyectos de ley, esto es, 3 votaciones el día 10 de mayo y 5 el día 23
de ese mismo mes. Adicionalmente, presentó excusa médica para retirarse de la
sesión del 10
de mayo, luego de haber votado
algunos proyectos. En consecuencia, estas sesiones también se deben excluir de las 9 que le atribuye el
demandante.
(v) En la sesión del 17 de mayo de 2017, de acuerdo con la certificación emitida por el Secretario General del
Senado de la República y que, en los términos de los artículos 243, 244 y 257
del Código General del Proceso, "hacen fe de su otorgamiento, de su
fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los
autoriza", no solo se acreditó la asistencia del senador a la sesión,
sino también se probó que emitió tres 3 votos nominales correspondientes a la
totalidad de los proyectos de ley sometidos a votación en la sesión.
(vi) En las sesiones del 10, 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, el señor Pulgar Daza asistió y se retiró con excusa aceptable.
(vii) No se demostró, con las pruebas obrantes que el
senador hubiera dejado de asistir a 6 sesiones plenarias en las que se votaran
proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura dentro de un mismo
periodo de sesiones.
3.2.1. Concluye, la falta de envío de las excusas e incapacidades
por parte del Secretario General del Senado a la Comisión de Acreditación
Documental para su revisión y aceptación, no es una actuación imputable al
congresista, y no puede llevar a inferir que las excusas carecen de validez,
pues, las mismas fueron emitidas por profesionales de la medicina y en el
proceso no se ha desvirtuado su validez ni la pertinencia de la incapacidad, ni
la condición que en ese momento sufría el paciente. En ese sentido, el
correspondiente dictamen que debe emitirse con destino a la Mesa Directiva por
la Comisión de Acreditación para que esta precise una decisión final, no
desvirtúan el valor mismo de las excusas ni el carácter de debida comprobación
que la propia norma les otorga para justificar la inasistencia del congresista.
I. Competencia
4. La Sala Doce Especial de Decisión del
Consejo de Estado es competente ─ratio
materiae─ para conocer en primera instancia
de la presente acción, de conformidad con lo establecido en los artículos 184 y
237-5 de la Constitución Política, el numeral 7 del artículo 37 de la Ley 270
de 1996, el artículo 2º de la Ley 1881 de 2018 y el Acuerdo 011 del 31 de enero
de 2018, proferido por la Sala Plena de esta Corporación.
II. Problema jurídico
5. De conformidad con
los cargos elevados en la demanda, corresponde a la Sala establecer si el
senador Eduardo Enrique Pulgar Daza incurrió en la causal de pérdida de investidura
consagrada en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política,
consistente en no asistir en un mismo período a seis (6) o más sesiones
plenarias en las cuales se hayan votado proyectos de acto legislativo, de ley o
mociones de censura.
5.1. Antes de resolver el problema jurídico planteado, la
Sala precisa que en 5.2. el cuerpo principal de la demanda solo se indicaron 9
sesiones plenarias ─8 y 22 de marzo, 3, 10, 17, 23 y 24 de mayo, 13 y 15
de junio de 2017─; y sin embargo, se acompañó un anexo al libelo de la
demanda ─que se relacionaron en los antecedentes─ donde se
indicaron otras sesiones[3]
y fue en relación tanto de las indicadas en la demanda como de las señaladas en
el anexo, que la parte demandada ejerció su derecho de defensa[4]
y fueron, además, objeto de pronunciamiento por parte del Ministerio Público después
de correr traslado del auto admisorio de la demanda de
desinvestidura del 21 de marzo de 2018[5].
5.3. Concretamente, el
solicitante afirma que el demandado no asistió a las sesiones plenarias
ordinarias[6] que se
celebraron los días 22 y 29 marzo, 2 y 3 de mayo, 10, 17, 23, 24 de mayo, 13 y
15 de junio de 2017; y que no votó en todos los asuntos que se sometieron a
conocimiento de la Corporación los días 5 y 26 de abril, 16 de mayo, 7, 14 y 20
de junio de 2017. Igualmente, la
demandante alega la inasistencia del senador demandado a cuatro sesiones
extraordinarias celebradas el 14 y 21 de febrero, 8 y 13 de marzo de 2017,
respecto de las cuales afirma que también se configura la causal de pérdida de
investidura por inasistencia.
5.4.
De acuerdo con lo anterior, el estudio de las inasistencias debe realizarse por
cada período de sesiones, por consiguiente, para el asunto concreto se observa,
que la demandante alega la inasistencia de la senadora demandada a sesiones ordinarias y sesiones extraordinarias de 2017, y
como el demandado ejerció una defensa técnica frente a las fechas indicadas en
la demanda como a las enunciadas en el anexo, la Sala se enfocará en el análisis de estas 20 sesiones, toda vez
que se ha garantizado debidamente el debido proceso.
III. Análisis de la Sala
6. Causal invocada
6.1.
El numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política que se invoca por la
demandante, prescribe:
Art.
183.- Los congresistas perderán su investidura:
1.
(…)
2. Por la
inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en
las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
3.
(…).
Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando
medie fuerza mayor.
6.2. Dicha causal también está prevista en el
numeral 6º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992[7],
así:
ARTÍCULO
296. CAUSALES. La pérdida de la investidura se produce:
1. (…)
6.
Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis (6) reuniones
plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo y de ley o mociones
de censura.
(…)
PARÁGRAFO 1o. Las dos últimas causales no
tendrán aplicación, cuando medie fuerza mayor.
6.3. Los presupuestos de
tipificación de la pérdida de investidura son: (i) la inasistencia del congresista a seis (6) reuniones plenarias;
(ii) que las ausencias ocurran en el
mismo periodo de sesiones; (iii) que
las seis (6) sesiones a las que deje de asistir sean reuniones plenarias; (iv) que en ellas se voten proyectos de
ley, de acto legislativo o mociones de censura y (v) que no esté justificada o no se haya producido por motivos de
fuerza mayor.
7. La importancia de la
interpretación del término “inasistencia” como verbo rector de la causal de
pérdida de investidura del congresista
7.1. Los derechos consagrados en la Constitución Política
ponen a cargo del Estado obligaciones con el fin de responder a una serie de
imperativos éticos y jurídicos cuya concreción busca satisfacer las necesidades
fundamentales de los seres humanos. El desarrollo normativo de dichas
obligaciones en el Estado constitucional, social y de derecho han sido asumidas,
principalmente, por el legislador, pilar basilar de construcción de la democracia, en cuanto es
el encargado de desarrollar los mandatos consignados en la Constitución
Política[8];
convención que determina la vida en sociedad y que, como tal, es el presupuesto
─carril─ para que opere la misma
democracia[9]. Luego,
existe una vinculación fuerte del legislador con la soberanía de la
Constitución, puesto que al desarrollar los encargos constitucionales produce,
al tiempo, un efecto legitimador del mismo Estado constitucional[10].
7.2. En ese orden, el oficio del congresista se
encuentra configurado tanto por los fines esenciales del Estado como por el
principio de responsabilidad funcional. En cuanto al primero, surgen del
artículo 2º Superior, obligaciones concretas de “servir a la comunidad” y
bajo dicha premisa, “asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado”. En
cuanto al segundo, el artículo 123 Superior dispone que la calidad de
servidores públicos la acreditan los miembros de las corporaciones públicas,
quienes ejercen “sus funciones en la
forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento", y el
elegido, a la luz del artículo 133 de dicho estatuto, “es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores
del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”.
7.3. De acuerdo con lo anterior, los congresistas cuando sesionan como cuerpo
colegiado tienen tres competencias fundamentales señaladas en el artículo 114
de la Constitución Política: (i)
reformar la Constitución, (ii) hacer
las leyes y (iii) ejercer el control político
sobre el gobierno y la administración.
7.4. Ahora, el artículo 6º de la Ley 5ª ─Reglamento del Congreso─
dispone respecto a las competencias asignadas al Congreso de la República, lo
siguiente:
ARTÍCULO 6o. CLASES DE FUNCIONES DEL
CONGRESO. El Congreso de la República cumple:
1. Función constituyente, para reformar la
Constitución Política mediante actos legislativos.
2. Función legislativa, para elaborar,
interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la
legislación.
3. Función de control político, para requerir
y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las
acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de
censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de
la responsabilidad política.
4. Función judicial, para juzgar
excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad
política.
5. Función electoral, para elegir Contralor
General de la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la
Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República,
cuando hay falta absoluta, y Designado a la Presidencia en el período 1992
-1994.
6. Función administrativa, para establecer la
organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de
Representantes.
7. Función de control público, para emplazar
a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones,
orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la
Comisión adelante.
8. Función de protocolo, para recibir a Jefes
de Estado o de Gobierno de otras naciones.
7.5. Lo anterior, evidencia que las competencias asignadas
al Congreso de la República se encuentran estrechamente relacionadas con la causal
de pérdida de investidura de los parlamentarios prevista en el numeral 2º del
artículo 183 de la Carta, ya que con ella se sanciona la inasistencia de los
congresistas a las sesiones plenarias en las que se voten: (i) proyectos de actos legislativos ─función reformatoria
de la Constitución; (ii) proyectos de
ley ─función legislativa; y (iii)
mociones de censura ─función de control político.
7.6. Al respecto, la pérdida de
investidura es una acción pública especial de carácter sancionatorio, prevista
en la Constitución y la ley, cuyo control judicial ante la jurisdicción
contencioso administrativa[11] aporta
beneficios importantes, a saber:
(i) resuelve
de manera civilizada y respetuosa conflictos en donde está involucrada la ética
pública, que exige de los elegidos por el pueblo un comportamiento recto y
transparente;
(ii) establece un acuerdo “conversacional” en virtud de
una decisión judicial entre los distintos poderes públicos de cara a preservar el
carácter incólume de la dignidad que ostentan los parlamentarios como miembros
de las corporaciones públicas y representantes del constituyente primario; y
(iii) reduce la objeción democrática al control judicial
con el fin de salvaguardar el sentido y objeto de la democracia constitucional.
7.7.
En razón a que el proceso de pérdida de investidura constituye un juicio sancionatorio
que, de encontrarse probada alguna causal, impide al afectado el
ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad, es pertinente
determinar cuál es el alcance de la expresión inasistencia, con el objeto de
evitar posibles injusticias que puedan cometerse al momento de llevar a cabo juicios
de naturaleza sancionadora donde se evoque dicha causal[12],
sin perder de vista que el ausentismo tipifica, según lo anotado anteriormente,
el abandono de los mandatos constitucionales encomendados a un representante
del pueblo y la puesta en riesgo no solo de la dimensión democrática del Estado
constitucional, social y de derecho, sino también de la estabilidad y
funcionalidad del mismo sistema político[13].
7.8. Al respecto, una de las herramientas para dilucidar las
pautas señaladas por el ordenamiento jurídico frente a la causal de
inasistencia de que trata el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución, ha
sido la utilización de los métodos de interpretación judicial[14].
7.9. Si bien es cierto que los métodos de interpretación
judicial, como lo son el gramatical, histórico, teleológico, finalístico y sistemático[15]
influyen, sin duda, en la determinación del sentido del texto frente a esta
conducta censurable ─inasistencia─, también lo es que su
utilización ilimitada en juicios de naturaleza sancionatoria podrían conducir a
un verdadero ensanchamiento de la causal de “no
asistir o dejar de asistir” a supuestos hipotéticos no contemplados por la
norma constitucional, lo que enervaría el papel del derecho en tanto sistema de
planificación y regulación social[16],
y además, desconocería las garantías de un juicio equitativo y justo[17].
7.10. De este modo, se observa que la definición del término “inasistencia”
cumple un rol determinante en la tipificación de la causal y en la
estructuración del juicio de pérdida de investidura, máxime cuando por la gravedad de la sanción
se podría poner en entredicho el pilar fundamental de la democracia representativa
y, a su vez, del sistema electoral: la
legitimidad y la confianza.
7.11. La legitimidad, entendida
como una cualidad jurídica se perfila con el acto de elección, en tanto, la
confianza, concebida como una especie de “institución invisible”, cumple tres
funciones (i) ampliar la calidad de
la legitimidad; (ii) presuponer la
continuidad en el tiempo de esa legitimidad ampliada; y (iii) servir como “economizador institucional”, pues reduce la
excesiva recurrencia del ciudadano al control judicial[18].
7.12. Si bien los parlamentarios
en su calidad de representantes del pueblo y valedores de los intereses
generales tienen la misión de ejercer el mandato que les ha sido conferido por
el constituyente primario de manera coherente, ética, honesta y responsable, no
pueden, so pena de defraudar la confianza del elector y debilitar la
credibilidad y legitimidad de las instituciones públicas, desatender los lineamientos
generales contenidos en los mandatos de la Constitución Política, de manera que
incurran en arbitrariedad y abuso. Al respecto, la doctrina nacional se ha
pronunciado en sentido similar[19]:
[L]as
sociedades se han estructurado en torno a unos patrones morales y filosóficos
concretos y alrededor de unos propósitos colectivos determinados, que si bien
no han sido los mismos desde el punto de vista conceptual, han servido de
sustento a legisladores, jueces y gobernantes para perfilar los lineamientos y
la orientación de cada ordenamiento jurídico. En tal sentido, cualquier acción
u omisión del Estado que signifique un alejamiento del norte deontológico
trazado, ocasiona un inevitable deterioro de su legitimidad. Los gobernantes,
como representantes que son de la colectividad y como personeros de los intereses
generales, tienen la delicada responsabilidad de ejercer el poder que les ha
sido atribuido, de manera coherente, ponderada, honesta y responsable, teniendo
siempre en mente el propósito superior de propiciar el bienestar colectivo. Así
las cosas, el poder soberano, por más absoluto, sagrado e inviolable que sea,
no puede traspasar bajo ninguna circunstancia los límites de las convenciones
generales, y por lo mismo, no es de recibo su ejercicio desmedido y arbitrario,
pues cualquier acto de tiranía, opresión, abuso, inmoralidad, arrogancia,
deslealtad o desafuero representa por demás un fraude a la confianza de los
ciudadanos, fincada por entero en la legítima esperanza de verse beneficiados y
protegidos y nunca ultrajados o lesionados por las autoridades (…).
Por
consiguiente, cualquier comportamiento oficial que ocasione una defraudación
inadmisible e injustificada de la confianza que los ciudadanos han depositado
en el Estado se considera ilegítimo y además de debilitar la confianza de los
administrados, deteriora la legitimidad y la credibilidad de las organizaciones
políticas.
7.13. Para esta Sala, es claro que la prohibición a los
congresistas de dejar de asistir “en un
mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos
de acto legislativo, de ley o mociones de censura” contenida en el numeral
2º del artículo 183 de la Constitución Política, no se refiere de modo
indiscriminado y arbitrario a cualquier inasistencia, si así fuera muchos
estarían incursos en esta causal, pues las contingencias e imprevisiones que se
pueden presentar en el curso natural de la vida impiden, en alguna ocasión, un
cabal y estricto cumplimiento de funciones de quienes están sometidos a una
relación especial de sujeción; en efecto, sería impreciso pensar que un
congresista se encuentra de manera inflexible “fijado” a su puesto de trabajo de manera permanente[20].
7.14. En ese orden, a fin de lograr el propósito directivo,
anteriormente enunciado, es necesario comenzar por la definición semántica del
término “inasistencia”. Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, representa “falta
de asistencia” de "estar o
hallarse presente" o de
"prestar un servicio". En tal escenario, es posible entender que la
conducta que se busca evitar es precisamente la “falta de asistencia”, el “no
estar o hallarse presente” o el “no prestar
el servicio” por parte de los congresistas en las sesiones plenarias del
Senado de la República en las que se voten proyectos de ley, actos legislativos
o mociones de censura.
7.15. A lo anterior resulta valioso añadir un antecedente
de orden histórico que se remonta al momento previo de la expedición de la
Constitución Política de 1991, en el que la causal de inasistencia fue objeto
de amplios debates en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. En efecto,
no se asimiló la “inasistencia” a “no permanecer” o “no votar”, sino a “no
hallarse presente”, cuando su presencia es obligatoria. Así, dicho término
se circunscribió a los supuestos de que
(i) se trate de sesiones plenarias en las que se discutan proyectos
previamente anunciados[21]
de acto legislativo, de ley o mociones de censura; (ii) que los mismos sean votados; y (iii) que el congresista no se halle presente durante el desarrollo
de las sesiones plenarias. En esta línea argumentativa se sitúa el “Estatuto del Congresista” publicado en
la Gaceta Constitucional:
[E]l
evidente incumplimiento de los deberes de congresista debe ser motivo para la
sanción. Se precisaría, por tanto, contemplar el caso de inasistencia a las
sesiones y la no presentación oportuna de las ponencias. En cuanto a lo
primero, la no asistencia a sesiones en la que únicamente se discuten los temas
pero no se vota, podría no constituir en sí misma una falta contra los deberes
del parlamentario, en cambio, cuando se trata de sesiones en las que se va a
decidir (votar), deber ser obligatoria la asistencia[22]─se
subraya─ .
7.16. Con el objeto de consultar en la jurisprudencia el
sentido del verbo “inasistir”,
la Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de
Estado, en sentencia del 5 de marzo de 2018, clarificó lo siguiente:
En
efecto, la idea de “asistir” a una “sesión” del Senado de la República, de
la Cámara de Representantes o de alguna de sus comisiones, consiste en estar o hallarse
presente en la sesión respectiva, esto es, en formar parte del grupo de
congresistas que están presentes, participan o intervienen en la sesión en la
cual se van a discutir o votar los proyectos anunciados en la convocatoria. Dicho
en otras palabras, el cumplimiento de ese deber no se agota simple y llanamente
con el hecho de responder el llamado a lista, sino que al ser la “sesión”, “un espacio de tiempo ocupado por
una actividad”, tal como lo define el diccionario de la Real Academia de la
Lengua Española, debe entenderse que la asistencia implica de suyo la
presencia del parlamentario en la sesión (destacado
original del texto) ─se subraya─.
7.17. El 25 de abril de
2018[23], la
Sala 18 Especial de Decisión advirtió, “asistencia
no puede ser sinónimo de permanencia sino de presencia, que le exige la
participación en la conformación de la voluntad legislativa, cuando se trata de
someter a su consideración los proyectos de Acto Legislativo, leyes o mociones
de censura”.
7.18. El 21 de mayo de 2018[24],
la Sala 11 Especial de decisión de pérdida de investidura previno que no se
puede equiparar el hecho de “no votar” con el de “no asistir”, y por tanto,
acogió el criterio de la sentencia proferida el 5 de marzo del 2018 por la Sala
Novena Especial de Decisión, en los siguientes términos:
Que quede pues en claro que el verbo rector que
define la conducta sancionable, consiste en «inasistir»
es decir, no estar presente en la sesión plenaria y que, en todo caso, la
conducta esperada del congresista no se reduce a responder el llamado a lista.
En
conclusión, como queda dicho, el verbo rector de la causal de pérdida de
investidura analizada no es “votar”, ni “registrar la asistencia”, sino
“asistir”, en el sentido de estar presente en la sesión plenaria. Por ello
cuando el hecho mismo de asistir esté en discusión, el juez constitucional de
pérdida investidura puede y debe apoyarse en todos los elementos de juicio que
obren en el expediente, para afirmar con certeza que el congresista asistió
realmente o no a la sesión. Si no se tiene plena prueba de ese hecho, el juez
debe resolver cualquier duda en favor del congresista, cuya investidura se
cuestiona.
7.19. Esto lleva a concluir que ni de la expresión
semántica ni de los debates previos a la Constitución de 1991 por la Asamblea
Constituyente, ni del precedente judicial es posible deducir que un congresista
está incurso en la causal de pérdida de investidura por inasistencia cuando,
con independencia del registro de asistencia, se halló presente en el recinto,
intervino y participó en las sesiones plenarias en las que se iba a decidir,
sin haber ejercido el derecho al voto frente a la totalidad de los proyectos
enlistados y enunciados. Votar o no votar, incluso asistir o no asistir, si
bien son hechos jurídicamente relevantes para el ejercicio adecuado de las
funciones del congresista, son, prevalentemente, hechos indicadores de la
presencia o ausencia del congresista en la sesión plenaria, pero no erigen de
manera autosuficiente y autónoma en la causal de sanción de desinvestidura
regulada por el constituyente[25]
7.20. Así, una vez verificada la prueba indiciaria, obtenida
de la relación causal entre el hecho indicador ─no votar o no registrar
asistencia─ y el hecho desconocido que se pretende probar
─inasistencia o no estar presente─, el juez tendrá el deber de
valorarla en concordancia con las demás pruebas que obren en el plenario, el que
haya participado, intervenido, discutido, rechazado o formulado impedimentos,
entre muchas otras actuaciones[26],
que suministren el grado de convicción suficiente a este de que el congresista,
en realidad, no asistió.
7.21. Así pues, el acto de
no-votar o de no registrar asistencia no materializa automáticamente en sí
mismo en la causal de desinvestidura por inasistencia, pues es un hecho
─indicador o indicante─ del cual razonablemente, al tenor de las
reglas de la sana crítica y la experiencia, se confirma la existencia de otro
hecho ─indicado─ desconocido que interesa a efectos de configurar la
causal de pérdida de investidura, cuya relevancia se adquiere en la medida que
guarda conexión con otras hipótesis fácticas que, estando demostradas, por
ejemplo, no presentó proposiciones, no manifestó impedimentos, no objetó, no
participó, etc., permite esclarecer, con
un grado de probabilidad más alto, razonable y coherente, la realidad de lo
sucedido, esto es, no estuvo presente. Este razonamiento fue ya expuesto en
varias decisiones proferidas por las Salas Especiales de Pérdida de
Investidura, como pasa a ilustrarse:
7.21.1. Al respecto, la Sala Novena Especial de Decisión de
Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de marzo de
2018[27],
precisó:
[E]l acto de votar constituye también un hecho
indicador de la presencia del congresista en la sesión plenaria. Este hecho
indicador tiene que estar plenamente demostrado, para lo cual, constituyen
plena prueba las actas respectivas publicadas en la Gaceta de Congreso,
documentos éstos que también están amparados por una presunción de
autenticidad. A este hecho indicador, el juez de pérdida de investidura tiene
que darle un peso o un valor para inferir la asistencia efectiva a la sesión,
esto es, puede constituir un indicio leve, grave o necesario y, en todo caso,
debe valorarse en conjunto con los demás medios de prueba obrantes en el
expediente.
7.21.2. La Sala 18
Especial de Decisión, en decisión del 25 de abril de 2018[28],
manifestó:
La votación es un indicador de la presencia del
congresista en la conformación de la voluntad del Congreso, y tal vez la más
importante, pero no es el único; con él es posible configurar presunciones que, no
obstante, pueden ser desvirtuadas, si se acredita por ejemplo que no estuvo en
una votación ordinaria, no obstante encontrarse registrado, o que estuvo en una
votación nominal, pero no aparecer su
voto en los registros.// En ese sentido, y según se indicó con anterioridad, asistencia no puede ser sinónimo de
permanencia sino de presencia, que le exige la participación en la
conformación de la voluntad legislativa, cuando se trata de someter a su
consideración los proyectos de Acto Legislativo, leyes o mociones de censura ─se destaca─.
7.21.3. La
Sala 11 Especial de Decisión ratificó esta postura, el 21 de mayo de
2018[29], en los siguientes términos:
En ese contexto,
la “votación” constituye un elemento probatorio, entre otros, que permite al
juez verificar la presencia en la respectiva sesión plenaria, lo cual no
significa que lo que se sancione con la pérdida de investidura es no haber
votado.
7.21.4. Finalmente, la Sala 5 Especial de Decisión, en
sentencia del 7 de junio de 2018[30],
concluyó:
Una
cosa es asistir y otra registrar asistencia o votar y que las dos últimas son indicios de
que el congresista asistió a las sesiones plenarias, o lo que es lo mismo, que
estuvo presente en estas, la sentencia de 5 de marzo de 2018, exp 2018-00318-00 precisó que tales hechos indicadores
deben estar plenamente probados y, además, deben valorarse en conjunto con las
demás pruebas que haya en el proceso ─énfasis del
texto─.
7.22. De lo dicho hasta aquí se puede precisar que la
fijación del término “inasistencia” por
parte del juez contencioso administrativo juega un rol determinante en el
juicio sancionatorio de responsabilidad disciplinaria, por cumplir tres
funciones. En primer lugar, es el punto de partida de interpretación de la
norma constitucional mediante la cual se define el sentido del verbo rector de
la causal que condiciona la sanción de desinvestidura, que no es otro que el de
“no estar presente” durante el
desarrollo de la sesión plenaria en la cual se votaron proyectos de ley, de
acto legislativo o mociones de censura. En segundo lugar, repercute en el
principio de autonomía funcional del juez contencioso administrativo frente a
la jerarquía de la Constitución Política y, finalmente, fija el límite entre
interpretación y creación judicial del derecho[31].
7.23. En ese orden, no se puede afirmar que la asistencia se
predica cuando el congresista permanezca en el recinto legislativo durante todo
el desarrollo de la sesión, desde su inicio hasta su finalización y vote todos
los proyectos enunciados en el orden del día[32],
pues aceptar esta postura termina
por mutar ─sin alterar la expresión escrita de la Constitución Política[33]─
el significado de la causal de inasistencia, cuyo objetivo no es otro que el de
evitar el ausentismo parlamentario.
7.24 Lo anterior
implica que las causales que fundamentan la pérdida de la investidura, son
taxativas y de interpretación restringida, esto es, en estos procedimientos no
pueden realizarse interpretaciones analógicas ni extensivas, pues, por el
contrario, deben privilegiarse interpretaciones conforme al principio universal
pro homine o pro libertatis,
según los cuales los operadores judiciales se encuentran obligados a
adoptar para su interpretación la postura que menos restringa las libertades
públicas y que, de mejor manera, proteja al investigado y ampare la confianza
del propio elector.
7.25. Por lo anterior, el alcance de la referida causal se
configura cuando: el congresista no asiste, esto es, cuando no está presente en
el desarrollo de la sesión plenaria que inicia con la verificación del quórum, en la cual se votaron proyectos
de ley, de acto legislativo o mociones de censura, previamente anunciados;
independientemente de si ha atendido o no el llamado a lista. Este evento, sin
mediar una excusa o justificación válida autorizada por la Ley 5ª de 1992[34].
7.26. Por sustracción de materia, la causal de pérdida de
investidura por inasistencia no se configura en el caso de no asistir, participar
o votar en las reuniones que tienen lugar al interior de las comisiones
constitucionales permanentes.
7.27. El ejercicio del voto que tiene un congresista en las
sesiones plenarias no es determinante para tipificar la causal de pérdida de
investidura por inasistencia, pues, de ser así, no podrían configurarse ciertos
supuestos fácticos contemplados por el mismo ordenamiento jurídico, tales como
los que se ilustra a continuación:
7.27.1. El reglamento del congreso señala en el artículo
124 que los senadores y representantes pueden excusarse de votar, con autorización
del presidente de la cámara respectiva, en diferentes eventos, “cuando al verificarse una votación no haya
estado presente en la primera decisión, o
cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto
que se debate”. Esta última circunstancia es apenas natural, pues si
participa y vota el interesado puede incurrir en otra causal de pérdida de
investidura, esto es, el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución
Política.
7.27.2. Otro evento se suscita cuando, al tenor de la
reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 01 de 2003,
modificatorio del artículo 108 de la
Constitución Política[35], norma desarrollada en la
Ley 974 de 2005[36],
que introdujo el régimen de bancadas, se incluyen “asuntos de
conciencia” respecto de los cuales es posible abstenerse de votar, con la
condición de dejar constancia de ello en el acta respectiva de la plenaria. En
tal caso, el acto de no votar pierde, inclusive, la noción indiciaria que en
otras circunstancias puede llegar a tener respecto de la verificación de la
asistencia o inasistencia a la sesión, porque se trata de una manifestación reflexiva
a la cual se llega, precisamente, por estar previamente determinado en los estatutos
internos de los partidos, lo que riñe con su fuero o conciencia íntima.
7.27.3. Ahora, el proyecto de ley estatutaria de la
oposición[37],
el cual fue objeto de revisión previa de constitucionalidad[38],
aunque no señala expresamente si los partidos o movimientos políticos que se
declaren en oposición al gobierno tienen derecho a abstenerse de votar un
proyecto de ley o de reforma constitucional, es obvio y natural, tal como lo
plantea el artículo 112 de la Constitución Política[39],
que puedan ejercer libremente la función crítica frente a este y adoptar
comportamientos legítimos como bancada.
8. La inasistencia debe ocurrir en el mismo periodo de
sesiones
8.1. Otro de los presupuestos
de tipificación de la pérdida de investidura consiste en que la “inasistencia” ocurra “en un mismo período de sesiones, a seis
reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o
mociones de censura. Al respecto, es menester establecer qué se entiende
por “un mismo período de sesiones” y
establecer cuál es la manera de contabilizar la inasistencia a seis (6)
reuniones plenarias.
8.2. El artículo 138 de la Constitución Política
establece que el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones
ordinarias durante dos periodos en el año, que comprenden una sola legislatura:
el primero, del
20 de julio al 16 de diciembre y, el segundo, del 16 de marzo al 20 de junio. La misma disposición
también prevé que el Congreso se reunirá en
sesiones extraordinarias, “por
convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale” en las que “sólo podrá ocuparse de los asuntos que el
Gobierno someta a su consideración”; sin perjuicio de la función de control político.
8.3. La disposición sirve para
ilustrar los períodos en los que se desarrollan las sesiones ordinarias y las
condiciones de convocatoria de las extraordinarias; no obstante, resulta importante
destacar el desarrollo de este artículo en la Ley 5ª de 1992, mediante la cual
se señala con más precisión, lo que debe entenderse por “un mismo período de sesiones” (8.3.1.).
8.3.1. Al efecto, el artículo 85 de la Ley 5 de
1992[40] clasifica las
sesiones en diferentes categorías, así: (i)
ordinarias, las que se celebran durante los períodos fijados por la
Constitución Política; (ii) extraordinarias,
las que son convocadas por el Presidente de la República durante el tiempo de
receso constitucional del Congreso y para el ejercicio de atribuciones específicas
y limitadas; y (iii) especiales, las
que por derecho propio convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los
estados de excepción.
8.3.2. En las sesiones ordinarias las cámaras pueden
ejercer “la plenitud de sus atribuciones constitucionales”, es decir, ejercer el poder constituyente derivado
─acto legislativo─, la función legislativa ─ley─ y el
control político sobre los actos del gobierno ─mociones de censura─.
Las sesiones que se efectúan por fuera de estos periodos, esto es, las
extraordinarias, “son convocadas por el Presidente de la
República, en receso constitucional del Congreso y para el ejercicio de
atribuciones limitadas”; es decir, únicamente para el estudio y decisión
de los asuntos que el Presidente haya señalado en el decreto que convoca a
sesiones, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del
artículo 138 de la Carta, se “podrá ejercer en todo tiempo”. Finalmente,
las sesiones especiales, las cuales están previstas de manera específica para
el ejercicio del control político de los decretos expedidos por el Presidente
de la República en virtud de las atribuciones extraordinarias que le confieren
los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política ─estados de
excepción─.
8.3.3. En cuanto a la época en la
que se desarrollan las sesiones extraordinarias, la jurisprudencia
constitucional ha precisado[41]: (i) el acto de convocatoria expedido por
el Presidente de la República debe indicar el término de duración de las
sesiones extraordinarias[42]; (ii) solo pueden llevarse a cabo durante
el periodo de receso del Congreso de la República[43]; y (iii) solo pueden tramitarse los asuntos
que el Gobierno Nacional haya sometido a consideración del Congreso en la
convocatoria, con excepción de la función de control político.
8.4. Con la anterior descripción,
interesa ahora analizar el significado de la expresión “en el mismo periodo”. Según
el Diccionario
de la Real Academia de la Lengua Española, se entiende por “mismo periodo”, el "idéntico,
no otro" “espacio de tiempo que
incluye toda la duración de algo” o un “ciclo
de tiempo”. En tal sentido, es posible entender que la conducta que se
busca sancionar ─inasistencia─ se circunscribe a un “idéntico ciclo de tiempo” o “espacio de tiempo” en el que se voten proyectos de ley, actos
legislativos o mociones de censura.
8.5. De lo anterior, resulta plausible sostener
que la conducta de “inasistencia” en el “mismo período”, se pueda configurar tanto en el ciclo de sesiones
ordinarias como en
las de
carácter extraordinario
o especiales, sin que exista un criterio normativo de diferenciación o exclusión.
8.6. Ahora, encontramos que las
sesiones ordinarias tienen lugar en dos períodos; uno, entre el 20 de julio y
el 16 de diciembre; y el otro, entre el 16 de marzo y el 20 de junio; mientras
que las sesiones extraordinarias y especiales tienen lugar durante el periodo de
receso constitucional.
8.7. Superado el hecho de que
la inasistencia puede acaecer tanto en las sesiones ordinarias como en las extraordinarias,
convendrá detenernos a efectos de establecer, si es posible sumar o totalizar
las ausencias ocurridas en los dos periodos de reuniones ordinarias y, entre
estas últimas, y las sesiones extraordinarias (8.7.1) y (8.7.2)
8.7.1. En efecto, la intención
del constituyente al haber empleado el término temporo-espacial “período de sesiones”, evidenció
claramente que las inasistencias no eran susceptibles de sumarse o contabilizarse entre
los dos períodos ordinarios, pues, de lo contrario, se habría referido a que la
causal sobrevendría por seis (6)
inasistencias “en una misma legislatura”. Razón por la que no
es plausible apartarse del límite de la interpretación literal que el mismo
texto constitucional refiere al respecto y que, además, presupone el
establecimiento de periodos en relación con una agenda legislativa trazada
cíclicamente.
8.7.2. Ahora, si bien la
Constitución no fue explicita respecto de las condiciones temporales de las sesiones
extraordinarias o especiales, resulta claro, por evidente sustracción de
materia, que se trata de un periodo diferente y no extensivo del ciclo de sesiones
ordinarias, razón por la cual no es plausible sumar las inasistencias ocurridas
entre estos dos periodos, so pena de ensanchar los supuestos fácticos de la
causal de pérdida de investidura a casos hipotéticos no previstos en la
Constitución Política.
8.8. En conclusión, se debe entender
que cuando se dice “en un mismo período
de sesiones”, el límite del tenor literal del artículo 183 de la
Constitución Política indica que la causal de inasistencia tiene una
restricción temporal enmarcada únicamente en un período de sesiones, y que no
puede ser interpretada de manera extensiva, bajo la premisa finalística
de sancionar el ausentismo.
9. La inasistencia parlamentaria se debe configurar en
sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o
mociones de censura
9.1. Se hará referencia al
momento en que comienza formalmente la sesión plenaria y los requisitos
previstos por la Constitución Política y por el reglamento del Congreso de la
República para el trámite de los proyectos de ley y de acto legislativo.
9.2. La sesión plenaria no comienza con la apertura del
registro de asistencia, sino con la conformación y confirmación del quórum
constitucional
9.2.1. Resulta interesante precisar que la sesión plenaria
formalmente se abre cuando se verifica el quórum y no cuando el parlamentario
arriba al recinto y registra asistencia o contesta el llamado a lista
electrónica o manualmente. Al respecto, los artículos 89 y 91 de la Ley 5 de
1992 precisan la función de la llamada a lista y el momento en el que comienza formalmente
la sesión, así:
Artículo 89. Llamada a lista. Llegada la
hora para la cual ha sido convocada la sesión, cada uno de los Presidentes de
las Corporaciones ordenarán llamar a lista para verificar el quórum
constitucional. En el acta respectiva se harán constar los nombres de los
asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa invocadas, con su
transcripción textual. Su desconocimiento por el Secretario es causal que puede
calificarse de mala conducta.
Para el llamado a
lista podrá emplearse por el Secretario cualquier procedimiento o sistema
técnico que apruebe o determine la Corporación.
Artículo
91. Iniciación de la
sesión. Verificado el quórum, el Presidente de cada Corporación declarará
abierta la sesión, y empleará la fórmula:
"Abrase la
sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del día para la presente
reunión" ─se subraya─.
9.2.2. El procedimiento legislativo está compuesto de
distintas fases que conducen a la producción de la ley, y el llamado a lista o
registro de asistencia no es una fase que se cumpla estrictamente dentro del
desarrollo de la sesión plenaria, pues solo tiene efectos de verificación para
la conformación del quórum
constitucional. En cambio, el quórum, aunque no es una actividad propiamente dicha,
es un requisito de carácter legal y previo para abrir formalmente la sesión y
proceder a la formación de la voluntad política, de tal suerte que si no se
cumple, afecta de validez constitucional[44]
la reunión de los parlamentarios, según los artículos 145 y 149 de la
Constitución Política[45].
9.2.3. El artículo 116 de la Ley 5 de 1992 precisa que el
quórum es el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las
Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir. Al respecto, dicha
normativa establece las siguientes tipologías:
1. Quórum
deliberatorio. Para deliberar sobre cualquier asunto
se requiere la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la
respectiva Corporación o Comisión Permanente.
2. Quórum decisorio, que puede ser:
A Ordinario. Las decisiones sólo podrán tomase
con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva
Corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.
Quórum Calificado. Las decisiones pueden
adoptarse con la asistencia, al menos, de las dos terceras partes de los
miembros de la Corporación legislativa.
Quórum Especial. Las decisiones podrán tomarse
con la asistencia de las tres cuartas partes de los integrantes.
9.2.4.
Lo que refuerza el argumento de que el llamado a lista es un mecanismo de
verificación de quórum, pero no de apertura formal de la sesión plenaria, es el artículo 145 de la
Constitución Política que señala que el Congreso en pleno, las Cámaras o
comisiones “no podrán abrir sesiones” ni
deliberar con menos de la cuarta parte de sus miembros -quórum deliberatorio-.
9.2.5. Esto significa que
se inicia la sesión, no cuando se abre el registro de asistencia, sino cuando
el Secretario de la Corporación respectiva informa al presidente de la célula
legislativa que se ha conformado el quórum deliberatorio
y se procede a dar lectura del orden del día, aunque la conformación de dicha
mayoría no permite per se que los parlamentarios aprueben decisión alguna y,
por ende, no pueden votar sino hasta cuando se conforme la mayoría de los
integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine
un quórum diferente; es decir, se establece como regla general un quórum
decisorio que corresponde a la mitad más uno de los integrantes habilitados de
cada corporación o comisión[46],
so pena de declarar inválidas las decisiones aprobadas.
9.2.6. Al respecto, la sentencia del 5 de marzo de 2018 de la Sala Novena
Especial de Decisión clarificó que el registro de asistencia es irrelevante a
la hora de tipificar la causal de “inasistencia”, así:
La lectura desprevenida de este artículo pone en
evidencia que el momento en el cual tiene lugar el registro de asistencia
constituye apenas un instante
«preliminar» que antecede o se antepone al inicio de la jornada legislativa
en la cual han de realizarse las deliberaciones y adoptarse las decisiones que
fueron anunciadas en la convocatoria, tareas éstas que por demás son de tracto
sucesivo, al involucrar el desarrollo de múltiples actividades que se
despliegan durante un período determinado. Por lo anterior, mal puede
entenderse que ha asistido a una sesión plenaria quien después de haber
respondido el llamado a lista abandona el recinto, sin mediar una excusa o
justificación jurídicamente admisible para no permanecer en la sesión.
Sin necesidad de realizar mayores esfuerzos
hermenéuticos ni de acudir a ningún tipo de argucias argumentativas, se puede
advertir que el inicio de la sesión
tiene lugar no en el instante del llamado a lista, es decir, en el momento
en el cual se verifica la existencia del quórum constitucional requerido para
poder dar inicio a la sesión en la cual se va deliberar y decidir sobre los
proyectos anunciados en la convocatoria, pues es después de establecido el
quórum que el Presidente del Senado, de la Cámara o de la Comisión de que se
trate, procede a instalar la sesión. Dicho de otra manera, la comprensión
correcta de esa norma apunta a concluir que el inicio de la sesión tiene lugar con posterioridad al llamado a lista,
es decir, después de haberse verificado el quórum con fundamento en el registro
de asistencia y, por esa potísima razón, quien abandona el recinto donde va a
realizarse la sesión después de contestar el llamado a lista, no puede tenerse
como asistente, más aún cuando hay una obligación de participar en la sesión,
que es inherente al deber constitucional de todo congresista y que no
necesariamente se concreta en la realización de intervenciones o en la
presentación de iniciativas o mociones ─énfasis original─.
9.2.7. Sobre la apertura formal de la sesión,
resulta esclarecedor lo expuesto por el Secretario General del Senado –
Gregorio Eljach Pacheco, al rendir su testimonio, así:
[L]a plenaria (…) tiene que comenzar mínimo
con 26 miembros, registrados allí, ósea cuando en el tablero de información al
público aparece 26 o más, el presidente da la orden de iniciar y se inicia con
la lectura del orden del día y se va desarrollando, pero si pasada una hora
desde que se inició hacia adelante, no se ha completado el quorum decisorio,
solamente se puede deliberar, porque solamente hay quorum de liberatorio 26 o
más (…)sin decidir nada (…) no puede entrar a discutir cosas que necesiten
votaciones entonces no en toda plenaria que se inicie con quorum deliberatorio y se haya convocado para votar proyectos
termina en votación porque a veces no se hace por que no hubo el quorum
suficiente para votar, quedo el quorum deliberatorio
y ahí pueden pasar dos y tres horas y nunca se completó el quorum, entonces esa
plenaria, hay digamos una modalidad y se levanta, eso no es lo común y
corriente lo que ocurre de común, es que se inicia con 26 o más y en la medida
en que se van completando los 52 y hay
quorum para decir inmediatamente se para el presidente ordena poner en
consideración el orden del día para que tenga validez lo que se va a discutir y
votar, se aprueba con o sin modificaciones y se sigue en una plenaria con todos
los requisitos de validez para que se puedan decidir cosas, es decir para que
se pueda votar. Independientemente del tipo de votación según el tipo de leyes
del que se trata (C.D. audiencia
de testimonios, c.p.).
10. Etapas formales para la aprobación de proyectos de ley
y de acto legislativo
10.1. Si bien la mayoría de los
requisitos previstos por la Constitución Política y por el reglamento del
Congreso de la República se predican del trámite de los proyectos de ley, lo
cierto es que estos también resultan aplicables al trámite y aprobación de los
actos reformatorios de la Constitución de conformidad con el artículo 227 de la
Ley 5 de 1992[47]
y la jurisprudencia constitucional[48].
10.2. Se trata de reglas de procedimiento
legislativo, entendidas como etapas formales o conjunto de actuaciones,
previamente diseñadas, a través de las cuales se desarrolla el iter legis por parte
del órgano legislativo y se concreta en un producto denominado ley[49]. Siendo
la ley el producto final, es menester describir sucintamente el procedimiento
legislativo, para saber exactamente en qué momento se podría configurar la
causal de pérdida de investidura por “inasistencia” en sesiones donde se voten
mociones de censura, proyectos de ley o de reforma constitucional.
10.3. El artículo 114 de la
Constitución Política precisa que está a cargo del Congreso de la República, (i) reformar la Constitución, (ii) hacer las leyes y (iii) ejercer control político sobre el
gobierno y la administración. Esta norma constitucional fue desarrollada por
otras de rango orgánico como son las contenidas en la Ley 3 de 1992 y Ley 5 de
1992 ─Ley Orgánica del Reglamento del Congreso─. Esta última, establece
las reglas que rigen el “proceso legislativo ordinario” ─trámite de un
proyecto de ley ordinario, orgánico o estatutario (arts. 139 al 217)─, el
“proceso legislativo constituyente” ─trámite de proyecto de acto
legislativo y de reforma constitucional
(arts. 218 a 227)─.
10.4. La Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, en sentencia del 1º de agosto de 2017[50]
precisó las etapas formales del procedimiento legislativo, así: el informe de ponencia, el articulado,
las proposiciones, el título, el informe de conciliación y el informe de
objeciones presidenciales. Enfatizó que cada uno de estos componentes se debate
y se vota por separado, conforme avanza su trámite en el Congreso, y que de su aprobación o improbación
depende que un determinado texto pueda llegar a convertirse en una ley de la
República o en un acto reformatorio de la Constitución.
35.1. El informe de ponencia es un
elemento sustancial en la formación de la voluntad democrática de las Cámaras por
cuanto contribuye a que los miembros del pleno de cada célula legislativa
conozcan el tema global del proyecto de ley. Además, su aprobación permite que el trámite legislativo prosiga con su
siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación,
mientras que su falta de aprobación ocasiona, indefectiblemente, que no pueda
continuarse con dicho trámite. Al respecto, la Corte Constitucional ha
señalado:
64- De otro lado, conforme a la
Constitución y al Reglamento del Congreso, no basta la presentación de un
informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser
eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cámaras puedan
entrar en el examen específico del articulado del proyecto.
Así, en el trámite en comisiones, si la
proposición con que termina la ponencia es favorable a que la célula aborde el
debate del proyecto, entonces, según lo establece el artículo 167 del
Reglamento del Congreso o Ley 5ª de 1992 “se procederá en consecuencia sin necesidad
de votación del informe”. Por el contrario, si la ponencia “propone archivar o negar el proyecto, se
debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate”.
Esto significa que en el trámite en las comisiones, en los casos en que la
ponencia sea favorable, es posible entrar directamente en el debate y en la
votación del articulado, sin necesidad de votar previamente el informe de
ponencia. Sin embargo, en las plenarias, siempre debe existir votación previa
del informe de ponencia antes de entrar en la discusión específica del articulado. Así no sólo lo ha
hecho la práctica parlamentaria sino que así lo ordena perentoriamente el artículo
176 del Reglamento del Congreso, que regula específicamente el tema. Dicha
norma señala que el ponente debe presentar el informe a la plenaria, explicando
“en forma suscinta
la significación y alcance del proyecto” y luego “podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros del
despacho”. A reglón seguido, la norma prevé los efectos de la aprobación
del informe, al señalar que si “la
proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá
globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara
pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos.”
Esta norma ordena entonces que el
informe de ponencia sea aprobado, como requisito previo para discutir y votar
el articulado. En efecto, este artículo prescribe un regla de naturaleza
condicional, según la cual, en caso que se apruebe la proposición con que
termina el informe de ponencia, procederá la discusión del articulado del
proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si así lo solicita uno de los
miembros de la cámara correspondiente.
Así las cosas, el efecto jurídico de la aprobación del informe de
ponencia no es otro que permitir que el trámite legislativo prosiga con su
siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación. Contrario sensu, la falta de
aprobación del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse
con dicho trámite[51].
35.2.
El articulado comprende la parte
dispositiva del proyecto, el cual puede ser modificado durante el trámite
legislativo tal como lo establece el artículo 160 de la Ley 5 de 1992: [t]odo congresista puede presentar enmiendas a los proyectos
de ley que estuvieren en curso”. Las enmiendas se solicitan a través de
proposiciones, que pueden suprimir, adicionar o modificar la totalidad del
proyecto de ley o parte de su articulado. También es posible solicitar el
archivo de un proyecto mediante una proposición de este tipo –proposición de
archivo–, la cual debe decidirse con prelación porque su aprobación impide proseguir
con el debate y votación del informe de ponencia y del articulado. De ahí que
la asistencia del congresista a las sesiones donde se votan estas últimas
proposiciones resulta relevante para que se configure la causal de pérdida de
investidura, del mismo modo en que resulta relevante la asistencia a las
sesiones en las que se votan los otros tipos de proposiciones porque al final
implican una decisión sobre el articulado.
35.3. El título es otro componente fundamental del proyecto puesto que no
solo lo identifica, sino que también define su contenido (Constitución
Política, artículo 169)[52].
Para que proceda la votación de este aparte del proyecto, es necesario que la
de todo el articulado haya concluido, por lo cual ésta última siempre precede a
la anterior. Junto con el título, se somete a votación una pregunta, por medio
de la cual se insta a los senadores o representantes a que manifiesten si
quieren o no que determinado proyecto de ley o de reforma constitucional se
convierta en ley de la República o en acto legislativo[53].
35.4. Por su parte, los
informes de conciliación sirven para
superar las diferencias que surgen de los textos aprobados en una y otra
Cámara. En la medida en que la propia Constitución
Política, en su artículo 160, autoriza al Congreso para introducir a los
proyectos las modificaciones y adiciones que considere pertinentes durante el
segundo debate o la segunda vuelta, la aprobación de estos informes por las
plenarias del Senado y de la Cámara constituye un requisito sine
qua non del proceso
legislativo, cuando existen discrepancias, porque de esta forma es posible superarlas
y unificar los textos que finalmente habrán de pasar a sanción presidencial, a
condición, eso sí, de que se respeten los principios de identidad y consecutividad, mediante modificaciones que no sean
sustanciales y que guarden una relación temática con lo aprobado en la cada una
de las Cámaras[54].
35.5. Por
último, los informes de objeciones presidenciales son la respuesta del
órgano legislativo a los reparos que formula el presidente de la República a
los proyectos de ley, bien sea por razones de conveniencia o de
inconstitucionalidad. A través del debate y votación de estos informes, las
Cámaras deciden si insisten o no en la aprobación del proyecto. Entonces, las
objeciones formuladas por el gobierno obligan al Senado y a la Cámara a
reflexionar nuevamente sobre el contenido de la iniciativa legislativa. De ahí
que el artículo 167 de la Constitución Política disponga que “[e]l proyecto de ley objetado total o
parcialmente por el gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate”.
35.5.1. Al prescribir que se realizará
nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que la
insistencia de las Cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que
–como lo ha señalado la Corte Constitucional–, “el texto, aunque sea aprobado por
las Cámaras, sigue siendo un simple proyecto, si no ha recibido la
correspondiente sanción presidencial (CP arts 157 ord 4° y 167)”[55].
35.5.2. Además, la intervención del
Congreso resulta decisiva para la suerte del proyecto. Así, si las Cámaras no insisten, el proyecto se archiva, pero si lo hacen, y las objeciones
estuvieren fundadas en razones de inconveniencia, el presidente deberá
sancionarlo sin poder presentar otras nuevas; si no lo hace, procederá en tal
sentido el presidente del Congreso. En cambio, si las objeciones estuvieren
fundadas en motivos de inconstitucionalidad, la iniciativa deberá ser remitida
a la Corte Constitucional, que puede declararlo exequible o inexequible de un
modo total o parcial. En el primer evento, el presidente tendrá que sancionar
el proyecto, mientras que en el segundo, procederá su archivo. Empero, si la
Corte resuelve que el proyecto es parcialmente exequible, deberá devolverlo a la Cámara en que
tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga o integre las
disposiciones afectadas en términos concordantes con la sentencia.
36. La diversidad de asuntos a que se ha
hecho referencia tiene enorme incidencia a efectos de estudiar si la causal de
pérdida de investidura prevista en el artículo 183-2 se configura o no, pues
conforme a lo dicho, cabe concluir que los congresistas deben asistir a las
sesiones plenarias en las que se voten todos ellos, con independencia de que
hagan parte o no del mismo proyecto de ley o de acto legislativo. Se insiste en
que al igual que el articulado y el título, los informes de ponencia, las
proposiciones de archivo, los informes de conciliación y los informes de
objeciones presidenciales son parte
inescindible del trámite de cualquier proyecto de ley, al punto que si alguno
de estos asuntos deja de someterse a votación la iniciativa no podrá
convertirse en ley de la República. Lo mismo puede decirse respecto de los
proyectos de acto legislativo, pero con la diferencia que ellos no admiten el
trámite de objeciones presidenciales[56].
10.5. De conformidad con lo señalado
anteriormente, no se configura la causal de pérdida de investidura por
inasistencia, por el solo hecho de no votar todos los proyectos objeto de
decisión, sino por no participar en ninguna de las votaciones que se realizan
en la sesión plenaria, máxime cuando sus compañeros de bancada sí lo hacen. Así
lo señaló Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura en sentencia
del 5 de marzo de 2017[57]:
Por supuesto, la situación probatoria no
será la misma, cuando el congresista no
participa en ninguna de las votaciones que se realizan en una sesión
plenaria, máxime si sus compañeros de bancada lo hacen. Distinto sería en
aquellos eventos en los cuales el congresista participa en algunas votaciones y en otras no, o no participa en
votaciones en las que ningún miembro de su bancada lo hace. Esas situaciones y
sus consecuencias no se entran a examinar en este caso, toda vez que, como se
precisará más adelante, en las seis (6) sesiones a las cuales se refiere esta
sentencia, la accionante no participó en ninguna de las votaciones y sí lo
hicieron otros miembros del partido de la U (énfais del texto original).
10.6. De lo anterior se puede
afirmar, que el no participar en alguna de las votaciones constituye un indicio
de inasistencia; no obstante, de acuerdo con el material probatorio recopilado,
si se acredita que el congresista participó en unas votaciones y en otras no, ese
solo hecho servirá como prueba de su asistencia y, por ende, de su presencia en
la respectiva sesión.
10.7. Ahora, si el juez administrativo
impone la sanción prevista por la causal de inasistencia al parlamentario por
haber votado algunos proyectos y otros no, implícitamente está homologando la
causal de inasistencia con el hecho de no votar. Al efecto, cuantificar la
actividad legislativa en función del número de votaciones conduciría a cambiar
el objeto de censura, que no puede ser otro, tal como se dijo anteriormente,
que el de no hallarse presente en el recinto durante el desarrollo de la sesión
ni participar en ninguna de las decisiones que se tomen frente a los proyectos
anunciados en dicha reunión plenaria. Implicaría, por tanto, trastocar la
teleología del control judicial y, por esa misma vía, propiciar interdicciones
a la voluntad legislativa que también se expresa en el acto de no acompañar con
el voto un proyecto determinado, en casos establecidos en la ley, pese a haber
estado presente en las sesiones, como impele su deber funcional.
11. La causal no se configura
cuando la “inasistencia” está justificada
11.1. La causal prevista en el artículo 183-2 de la Constitución
Política no se configura cuando la ausencia se produce por un evento de fuerza
mayor[58],
es decir, la base de la excusa de inasistencia de un congresista está mediada por
acontecimientos imprevisibles e irresistibles cuyas consecuencias son
inevitables.
11.2. Aparte de la fuerza mayor, existen otros eventos a la luz de los
artículos 60 y 90 de la Ley 5ª de 1992, que justifican la ausencia del
congresista a las sesiones de la plenaria, los cuales son: (i) el caso fortuito; (ii)
la incapacidad física debidamente comprobada; (iii) el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del
Congreso; y (iv) la autorización
expresa de la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación.
11.3. Los Secretarios de las respectivas cámaras deben comunicar por
escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de cada sesión, la
relación de los Congresistas que no concurrieron ni participaron en la votación
de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura
─artículo 300 de la Ley 5ª de 1992[59]─.
11.4. Así mismo, para
el trámite de las excusas por inasistencia, las mismas deben ser enviadas
a la Comisión de Acreditación Documental de la respectiva Cámara, a efectos de su
revisión y elaboración del dictamen, quien
deberá presentar un concepto a instancias de la Mesa Directiva de la respectiva
Corporación con el fin de que esta adopte una decisión final sobre el caso
sometido a consideración ─parágrafo del artículo 90 y 60 de la Ley 5ª
de 1992[60]─.
11.5. Al tenor de las diferentes circunstancias, la excusa justificada
es el fundamento de la inasistencia del congresista y, en esa medida, al ser
aceptada, no puede ser contabilizada como una ausencia para la tipificación de
la causal.
11.6. Lo anterior, no impide que en el juicio sancionatorio se haga un
análisis de la conducta desplegada por
el congresista, a la luz de la culpa o dolo, a fin de escrutar si se originó o
no, algún impedimento de orden fáctico o sustancial que lo libere de la
imposición de la sanción prevista en el ordenamiento jurídico en razón de la
inasistencia a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto
legislativo o mociones de censura.
11.7. De lo anterior se
sigue que, en materia de pérdida de investidura, para determinar la culpa del
senador demandado por inasistencia, no es menester solo entrar a verificar la
no asistencia a las sesiones plenarias, sino confrontar la conducta del
congresista para establecer si se debe imponer la consecuencia jurídica de la
sanción contenida en la Constitución Política.
11.8.
Importante señalar que, de manera reciente, a partir de la sentencia de
unificación SU-424 de 2016 la Corte Constitucional, indicó que para la
estructuración de la pérdida de investidura se debe acreditar el elemento
subjetivo de la conducta del Congresista, es decir, que el juez del caso
encargado de decidir la procedencia o no de la causal invocada, debe constatar
que el dignatario actúo con dolo o culpa para la configuración efectiva de
esta, tal como lo desarrolla recientemente el artículo 1 de la Ley 1881 de
2018.
11.9.
Lo anterior ─tal como lo sostuvo el Ministerio Público en la
audiencia─ en atención a que este procedimiento es propio de la potestad
sancionadora del Estado, en la cual, no pueden permitirse los regímenes
objetivos de responsabilidad los cuales en materia de sanciones están
proscritos.
11.10.
Al respecto, el aparte pertinente de la sentencia de la Corte Constitucional:
34. Los presupuestos anteriores permiten a la Corte
concluir que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso
sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de
Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no
pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que
se adopten en ejercicio del ius puniendi
deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio
de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de
antijuridicidad) y culpable.
Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la
configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el
caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de
quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y
analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que
desarrollo y si su voluntad se enderezo a esa acción u omisión.
En ese sentido, el juez de este proceso
sancionatorio debe determinar si se configura la causal y si a pesar de que
ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la
responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso
de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o
fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartarla
culpa.
11.11. Importante señalar que de manera reciente,
con la expedición de la Ley 1881 del 18 de enero de 2018, al regular el proceso
de pérdida de investidura de Congresistas a efectos de establecer la doble
instancia en tal procedimiento, en el artículo primero se estableció que se
trata de un juicio de responsabilidad subjetiva al consagrar en su artículo 1o
lo siguiente:
Artículo
1°.
El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad
subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su
conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida
de investidura establecidas en la Constitución.
Se
observará el principio del debido proceso, conforme al artículo 29 de la
Constitución Política.
Parágrafo.
Se garantizará el non bis in ídem. Cuando una misma conducta haya dado lugar a
una acción electoral y a una de pérdida de investidura de forma simultánea, el
primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los
aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del congresista,
cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura. En todo caso,
la declaratoria de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada.
Respecto del proceso de nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva
de la causal.
IV. Hechos probados
12. Evaluadas las pruebas
válidamente allegadas al proceso, se tienen por probados los siguientes hechos
relevantes:
12.1. El señor Eduardo Enrique
Pulgar Daza fue elegido como senador de la República para el periodo comprendido entre el 20 de
julio de 2014 al 20 de julio de 2018 por el partido Social de Unidad Nacional (copia de la Resolución
n.° 3006 de 2014, expedida por el Presidente del Consejo Nacional Electoral,
Pablo Guillermo Gil de la Hoz y original del Certificado de la Registraduría Nacional del Estado Civil ─fls. 6-27, c.p y 336, c.p─).
12.2. Durante el segundo período
de sesiones ordinarias de la legislatura 2016-2017, comprendido entre el 16 de
marzo y el 20 de junio de 2017, se realizaron 27 sesiones ordinarias y 6
sesiones extraordinarias, para un total de 33 sesiones (CD anexo, auto de pruebas, fls. 311, c.p).
12.3. En las sesiones plenarias
extraordinarias se votaron los siguientes proyectos de ley y acto legislativo,
así:
|
Gaceta, acta y
fecha de la sesión |
Asunto aprobado y
votado por la plenaria del Senado de la República |
|
Gaceta n.° 115, acta n.° 02 de la Sesión extraordinaria del 14 de
febrero de 2017. |
1. “Proposición positiva con que
termina la ponencia del proyecto de ley n.° 02 de 2016 Senado, 004 Cámara”. 2. “Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque” y
“título con la modificación propuesta al proyecto de ley n.° 02 de 2016
Senado, 0004 de 2016 Cámara”. |
|
Gaceta n.°116, acta n.°03 de la Sesión extraordinaria del 21 de febrero
de 2017. |
1. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto
de Acto Legislativo n.° 01 de 2016 Senado”. 2.”Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado con la
proposición aditiva del artículo 1°
presentada por el Honorable Senador Carlos Fernando Galán del proyecto de
Acto Legislativo n.° 01 de 2016, Senado”. 3. “Título y que sea norma constitucional el proyecto de Acto
Legislativo n.° 01 de 2016, Senado”. |
|
Gaceta n.° 252, acta n.° 05 de la Sesión extraordinaria del 8 de marzo
de 2017 |
1. “Impedimentos a la proposición para reabrir impedimentos al proyecto
de ley de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016, Cámara
-acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016”. 2. “Proposición con que termina la ponencia del proyecto de Acto Legislativo
n.° 02 de 2017 Senado 002 de 2016, Cámara, acumulado con el proyecto de Acto
Legislativo n.° 003, Cámara”. |
|
Gaceta n.° 253, acta n.° 06 de la Sesión extraordinaria del 13 de marzo
de 2017. |
1. “Proposición positiva con que termina la ponencia del proyecto de
Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el
proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016 Cámara. 2. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado con
modificación, explicadas por el ponente”, “título y norma constitucional del
proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara,
acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016 Cámara”. 3. “Título y que sea norma constitucional el proyecto de Acto
Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto
de Acto Legislativo n.° 003 de 2016 Cámara”.
|
12.4. En las sesiones plenarias
ordinarias se votaron los siguientes proyectos de ley y acto legislativo, así:
|
Gaceta n.°322, acta n.°61 de la Sesión ordinaria del 22 de marzo de
2017 |
1. “Informe de conciliación del proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de
2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (Acumulado con el proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2017) Cámara”. 2. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 95 de 2015 Senado,
249 de 2016 Cámara”. 3. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 12 de 2015 Senado,
120 de 2016 Cámara”. 4. “Votación de impedimentos”. |
|
Gaceta n.° 360, acta n.° 63 de
la Sesión Ordinaria del 29 de marzo de 2017. |
1.”Porposicón positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley Estatutaria n.° 03 de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara”. 2. “Informe de objeciones al proyecto de ley n.° 191 de 2016 Senado,
086 de 2015 Cámara”. 3. “Votación de impedimentos”. |
|
Gaceta n.° 470, acta n.° 65 de
la Sesión Ordinaria del 05 de abril de 2017. |
1. “Omisión de la lectura del articulado, con las modificaciones
avaladas por el Gobierno”, “título y que sea Ley de la República el proyecto
de Ley Estatutaria, n.° 03 de 2017 Senado, 06 de 2017, Cámara”. 2. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 171 de 2016 Senado, 193 de 2016 Cámara”. 3. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado”,
“título y que sea Ley de la República el proyecto de ley n.° 171 de 2016
Senado, 193 Cámara”. 4. “Proposición positiva con que termina la ponencia del proyecto de
ley n.° 134 de 2016, Senado”. 5. “Omisión del articulado”, “articulado en bloque con modificaciones a
los artículos 4º y 9º del título y tránsito del proyecto de ley n.° 134 de
2016, Senado”. 6. “Proposición positiva con que termina la ponencia del proyecto de
ley n.° 84 de 2016, Senado”. 7. “Votación de impedimentos”. |
|
Gaceta n.° 544, acta n.° 69 de
la Sesión Ordinaria del 26 de abril de 2017. |
1. “Informe
de conciliación al proyecto de Ley Estatutaria número 03 de 2017 Senado, 006
de 2017 Cámara, por medio de la cual se adopta el estatuto de la oposición política y
algunos derechos a las organizaciones políticas independientes. Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz”,” aprobación del informe ponencia”, “Omisión de la lectura del
articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la república”. 2. “Informe de ponencia del proyecto de Acto
Legislativo número 13 de 2017 Senado,
por medio del cual se modifican los artículos 186 y 235 de la Constitución
Política y se implementan el derecho a la doble instancia y a impugnar la
primera sentencia condenatoria”, “aprobación del informe ponencia”, “Omisión de la
lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y
que el proyecto de ley aprobado sea ley de la república”. 3. “Votación de impedimentos”. |
|
Gaceta n.° 591, acta n.° 71 de
la Sesión Ordinaria del 03 de mayo de 2017. |
1. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 104 Senado, 279 de
2016 Cámara”. 2.”Votación de impedimentos”. |
|
Gaceta n.° 593, acta n.° 73 de
la Sesión Ordinaria del 10 de mayo de 2017. |
1. “Informe de conciliación al proyecto de Acto Legislativo n.° 03 de
2017 Senado, 005 de 2017 Cámara”. 2. “Votación de impedimentos”. |
|
Gaceta n.° 691, acta n.° 75 de
la Sesión Ordinaria del 17 de mayo de 2017. |
1. “Informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley n.° 016 e 2015
Senado, 190 de 2015 Cámara”. 2. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 139 de 2016 Senado”. 3. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado”,
“título y que haga tránsito a la otra cámara del proyecto de Ley n.° 139 de
2016 Senado”. 4.“Bloque del articulado con la modificación al artículo 10 (…) y
tránsito a la otra cámara del proyecto de ley n.° 25 de 2016”. 5. “Votación de impedimentos”. |
|
Gaceta n.° 931, acta n.° 76 de
la Sesión Ordinaria del 23 de mayo de 2017. |
1. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley Estatutaria n.° 53 de 2016 Senado”: 2. “Omision de la lectura del articulado”,
“el articulado en bloque con la modificación presentada”, “título y que se
surta su trámite en la cámara de Representantes el proyecto de ley
Estatutaria n.° 53 de 2016 Senado”. 3. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 138 de 2016 Senado, 174 de 2015 Cámara”. 4. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado con
las modificaciones propuestas”, “título y que sea ley de la república el
proyecto de ley n.° 138 de 2016 Senado, 174 de 2014 Cámara”. 5. “Votación de impedimentos”. |
|
Gaceta n.° 932, acta n.° 77 de la
Sesión Ordinaria del 24 de mayo de 2017. |
1. “Informe de conciliación presentado al proyecto de ley n.° 196 de
2016 Senado, 141 de 2015 Cámara” –votación en bloque- 2. “Informe de conciliación presentado al proyecto de ley n.° 171 de
2016 Senado, 193 de 2016 Cámara” –votación en bloque- 3. “Informe de conciliación presentado al proyecto de ley n.° 122 de
2016 senado, 211 de 2016 Cámara”- votación en bloque-. 4. “Informe de ponencia del proyecto de ley n.° 112 de 2016 senado”. 5. “Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”,
“título y que se surta su trámite en la Cámara de Representantes del proyecto
de ley Estatutaria n.° 112 de 2016 Senado”. 6. “Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque con
las modificaciones propuestas”, “título y que surta su trámite en la Cámara de Representantes el
proyecto de ley n. 166 de 2016”. 7. “Votación de impedimentos”. 8. “Proposición positiva con que termina la ponencia del proyecto de
ley n°170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara, acumulado 008 de 2015 Cámara”. 8. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado”,
“título y que sea ley de la república el proyecto de ley n.° 170 de 2016
Senado, 062 de 2015 Cámara, acumulado n°008 de 2015 Cámara”. |
|
Gaceta n.° 1020, acta n.° 82 de
la Sesión Ordinaria del 07 de junio de 2017. |
1. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de Acto Legislativo n.° 04 de 2017 Senado”. 2. “Proposición modificatoria al artículo 1° del Proyecto de Acto
Legislativo n.° 04 de 2017 Senado”. 3. “Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”,
“título y que sea norma constitucional el proyecto de Acto Legislativo n.° 04
de 2017 Senado”. 4. "Informe de conciliación presentado al proyecto de ley n.° 138
de 2016 Senado, 174 de 2015 Cámara”. 5. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 170 de 2016 Senado,
062 de 2015 Cámara, acumulado con el proyecto de ley n.°008 de 2015 Cámara”.
– Votación en bloque-. 6. “Votación de impedimentos”. 8. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 047 de 2017 Cámara”. 9. “Proposiciones modificatorias del articulado del proyecto de ley n.°
223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”. 10. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado del
proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”. |
|
Gaceta n.° 1169, acta n.° 83 de
la Sesión Ordinaria del 13 de junio de 2017. |
1. “Aprobación de los artículos 9 y 10”, “bloque del articulado”,
“título y que el proyecto de ley aprobado haga su tránsito a la Cámara de
Representantes del proyecto de ley n.° 63 de 2015”. 2. “Votación de impedimentos”. |
|
Gaceta n.° 49, acta n.° 84 de la
Sesión Ordinaria del 14 de junio de 2017. |
1. “Informe de objeciones al proyecto de ley n.° 54 de 2015 Senado, 217
de 2016 Cámara”. 3. “Informe de conciliación del proyecto de ley n.° 162 de 2016 Senado,
117 de 2015 Cámara. – Votación en bloque-. 4. “Informe de conciliación del proyecto de ley n.° 199 de 2016 Senado,
235 de 2016 Cámara”. 5. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 99 de 215 Senado,
271 de 2016 Cámara”. 6. “Aprobación de artículo nuevo al proyecto de ley n.° 189 de 2016
Senado, 101 de 2015 Cámara”. 7. “Negación de la reapertura de los artículos 17, 42 y 68 al proyecto
de ley n.° 44 de 2015 Senado, 180 de 2015 Cámara”. 8. “Aprobación de las modificaciones del parágrafo 1° del artículo
cuarto y el literal K del artículo 12 del proyecto de ley 189 de 2016 Senado,
101 de 2015 Cámara, acumulado 154 de 2015 Cámara”. 9. “Articulado en bloque con la modificación propuesta al artículo 77 del
proyecto de ley n.° 189 de 2016 Senado, 101 de 2015 Cámara acumulado 154 de 2015 Cámara”. 10. “Título del proyecto n.° 189 de 2016 Senado, 101 de 2015 Cámara
acumulado 154 de 2015 Cámara, por la
cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, control de reservas y la
movilización, y que el Proyecto de ley aprobado sea ley de la
república”. 11. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 206 de 2016 Senado, 049 de 2015 Cámara, por medio la cual
se modifica el número de semanas a cotizar para acceder a la pensión por
parte de las mujeres”. 12. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 126 de 2016 Senado, 115 de 2015 Cámara, por medio de la
cual se establecen medidas de protección a al adulto mayor en Colombia, se
modifican las leyes 1251 de 2008, 1315 de 2009 y 599 de 2000, se penaliza el
maltrato intrafamiliar por abandono y se dictan otras disposiciones”,
“Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del
proyecto”, “y que sea ley de la República”. 13. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 174 de 2016 Senado, 019 de 2015 Cámara, por medio de la
cual se crea el programa de tamizaje neonatal en Colombia”, “omisión de la
lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y
que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.– Votación en
bloque-. 14. “Proposición positiva del informe de Proyecto de ley n.° 195 de
2016 Senado, 051 de 2015 Cámara por medio de la cual se modifica la Ley 1361
de 2009 para adicionar y complementar las medidas de protección de la
familia, y se dictan otras disposiciones”, “omisión de la lectura del
articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la república”.– Votación en bloque-. 15. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 204 de 2016 Senado, 220 de 2016 Cámara, por medio de la
cual se adoptan medidas en relación con los deudores de los programas PRAN y
FONSA”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”,
“título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la
república”. – Votación en bloque-. 16. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 187 de 2016 Senado, 084 de 2016 Cámara, por medio de la
cual la Nación se vincula a la conmemoración y rinde homenaje público al
Municipio de Pinchote, departamento de Santander,
con motivo de la celebración de los 235 años de su fundación”, “omisión de la
lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y
que el proyecto de ley aprobado sea ley de la república”. - Votación en
bloque-. 17. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 162 de 2016 Senado, 050 de 2016 Cámara, por medio de la
cual la Nación se asocia a la celebración de los 150 años de la fundación del
Municipio de Casablanca, Tolima se rinde homenaje a sus habitantes y se
dictan otras disposiciones”, “omisión de la lectura del articulado”,
“articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley
aprobado sea ley de la República”. - Votación en bloque-. 18. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 193 de 2016 Senado, 002 de 2016 Cámara, por medio de la
cual se declara patrimonio folclórico, cultural e inmaterial de la Nación el
encuentro nacional de bandas en el Municipio de Sincelejo, Sucre y se vincula
a la celebración de los 31 años de encuentro y se dictan otras
disposiciones”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en
bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de
la República”. - Votación en bloque-. 19. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 125 de 2016 Senado, 017 de 2015 Cámara, por medio de la
cual se modifica la Ley 599 de 2000 y se dictan otras disposiciones para
proteger los mecanismos de participación democrática, excepto los artículos
2, 5, 6, 10, 14 y un artículo nuevo”, “Aprobación del artículo 5°, 6°, 10°,
15°, 16°, 17°, 18° y articulo nuevo, del proyecto de ley n.° 125 de 2016
senado, 017 de 2016 Cámara”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”,
“y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. - Votación en
bloque-. 20. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 206 de 2016 Senado, 049 de 2015 Cámara, por medio de la
cual se modifica el número de semanas a cotizar para acceder a la pensión por
parte de las mujeres”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que
el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 21. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del
proyecto de ley n.° 208 de 2016 Senado, 065 de 2016 Cámara, por medio de la
cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al Municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su
condición de cuna de la obra literaria La Vorágine”, “omisión de la lectura
del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. - Votación en bloque-. 22. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto
de ley n.° 233 de 2017 Senado, 099 de 2016 Cámara, acumulado 056 de 2016
Cámara, por medio de la cual se autoriza a las asambleas departamentales, a
los consejos distritales y municipales para la emisión de la estampilla pro
electrificación rural y otras, modificando la ley 1059 del 26 de julio de
2006 que modifica la ley 23 de enero 24 de 1986”, “omisión de la lectura del
articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. - Votación en bloque-. 23. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 177 de 2016
Senado, 172 de 2015 Cámara, por medio de la cual se modifican los
artículo 160 y 161 del Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras
disposiciones”, “negación a las proposiciones modificatorias a los artículos
1 y 2”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”,
“título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la
República”. -Votación en bloque-. 24. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 209 de 2016 Senado, 012 de 2016 Cámara, por
medio de la cual se declara patrimonio histórico y cultural de la Nación a la
casa del telegrafista en Aracataca, Magdalena, y se dictan otras
disposiciones”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en
bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de
la República”. -Votación en bloque-. 25. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 85 de 2016 Senado, por medio de la cual se
modifica el porcentaje de participación para la conformación de áreas
metropolitanas”, “aprobación del informe ponencia”, “omisión de la lectura
del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. 26. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 58 de 2016 Senado, por medio de la cual se
prohíbe la producción, comercialización, exportación, importación y
distribución de los productos y materias primas que puedan ser nocivas a la
salud individual y colectiva”, “aprobación del informe ponencia”, “omisión de
la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y
que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. -Votación en
bloque-. 27. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 140 de 2016 Senado, por medio de la cual se
modifica un inciso del artículo 279 de la Ley 100 de 1993”, “aprobación del
informe ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en
bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de
la república”. 28. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 170 de 2016 Senado, por medio de la cual se
establecen normas sobre servicio exterior y se dictan otras disposiciones”,
“articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley
aprobado sea ley de la República”.-Votación en bloque-. 29. “Aprobación proposición
positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 176
de 2016 Senado, por medio de la cual se declara patrimonio histórico y
cultural de la Nación al Instituto Pedagógico Nacional (IPN), escuela
laboratorio y centro de práctica de la Universidad Pedagógica Nacional, en el
Distrito Capital y se dictan otras disposiciones “articulado en bloque”,
“título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la
República”.-Votación en bloque-. 30. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 225 de 2017 Senado, por medio de la cual se
modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006, por la cual se expide el
Código de la infancia y la adolescencia y se dictan otras disposiciones”,
“omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del
proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.
-Votación en bloque-. 31. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 129 de 2016 Senado, por medio de la cual se
establecen normas para la protección, prevención y control de los efectos
nocivos que para la salud tiene la exposición prolongada y sin debida protección
a la radiación solar, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en
bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de
la República”. -Votación en bloque-. 32. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 123 de 2016 Senado, 082 de 2016 Cámara, por
medio de la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la
política de prevención de la infertilidad y su tratamiento dentro de los
parámetros de salud reproductiva”, “aprobación del informe propositivo de
ponencia”. "Proposición aditiva al artículo 4°”. - Votación en bloque-. 33. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 135 de 2016 Senado, por medio de la cual se
crean y desarrollan las sociedades comerciales de beneficio e interés
colectivo (BIC)”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la
lectura del articulado”, “aprobación de proposición sustitutiva al artículo
2° del Proyecto de ley”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y
que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. 34. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 59 de 2016 Senado, por medio de la cual se
toman medidas a fin de garantizar la efectiva prestación del servicio de
salud oncopediátrica a los menores de 18 años en
procura de la prelación de sus derechos fundamentales”, “aprobación de la
proposición positiva” “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en
bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de
la república”. - Votación en bloque-. 35. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 89 de 2016 Senado, por medio de la cual se
garantiza la estabilidad laboral reforzada de lo miembro de la fuerza pública
con disminución de la capacidad psicofísica y se dictan otras disposiciones”,
“aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del
articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 36. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 90 de 2016 Senado, por medio de la cual se
establece un trato humanitario a miembros de la fuerza pública con
disminución de su capacidad psicofísica privados de la libertad”, “aprobación
de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”,
“articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley
aprobado sea ley de la República”. - Votación en bloque-. 37. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 169 de 2016 Senado, acumulado 157 de 2016
Senado, por medio de la cual se crea la política contra la perdida y
desperdicio de alimentos y se dictan otras disposiciones”, “aprobación de la
proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en
bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de
la República”.- Votación en bloque-. 38. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia
del proyecto de ley n.° 99 de 2016 Senado, por medio de la cual se modifica
parcialmente la Ley 769 de 2002 Código Nacional de Tránsito Terrestres,
adicionándole un parágrafo a los artículo 27 y 37 y se dictan otras
disposiciones”, “aprobación de la proposición
positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”,
“título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la
República”.- Votación en bloque-. 39. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 11 de 2015 Senado, por medio de la cual se
establecen medidas de protección para personas con discapacidad y se dictan
otras disposiciones”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la
lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y
que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en
bloque-. 39. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 57 de 2016 Senado, por medio de la cual se
establecen condiciones para la protección y cuidado de la niñez”, “aprobación
de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”,
“articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley
aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 40. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 43 de 2016 Senado, por medio de la cual se
incentiva la sostenibilidad ambiental y el uso productivo de la guadua, en la
recuperación de la identidad y valores del paisaje cultural cafetero
Colombiano”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura
del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 41. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 95 de 2016 Senado, por medio de la cual se
dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de
abogado”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del
articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 42. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 101 de 2016 Senado, por medio de la cual se
brindan condiciones para mejorar la calidad de vida del adulto mayor”,
“aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del
articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 43. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 111 de 2016 Senado, por medio de la cual se
reglamenta la autonomía de las instituciones técnicas profesionales,
instituciones tecnológicas, escuelas técnicas, instituciones universitarias o
escuelas tecnológicas que no son universidades de conformidad con la ley 30
del 92”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del
articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. |
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Gaceta n.° 46, acta n.° 85 de la
Sesión Ordinaria del 15 de junio de 2017. |
1. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 177 de 2016 Senado,
172 de 2015 Cámara, por medio del cual se modifican los artículos 160 y 161
del Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”. 2. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.°190 de 2016 Senado,
038 de 2016 Cámara, por medio la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al
Municipio de Pitalito en el Departamento del Huila con motivo de la
celebración del bicentenario de fundación y se dictan otras disposiciones”. 3. “Informe de conciliación proyecto de ley n.° 204 de 2016 Senado, 220
de 2016 Cámara por medio la cual se adoptan medidas en relación con los
deudores de los programas PRAN y FONS”. 4. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.°209 de 2016, 012 de
20016 Cámara por medio de la cual se declara patrimonio histórico y cultural
de la Nación a la casa del telegrafista en Aracataca, Magdalena, y se dictan
otras disposiciones” 5. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 206 de 2016 Senado,
049 de 2015 Cámara, por medio la cual se modifica el número de semanas a
cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres”. 6. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 92 de 2016 Senado, por medio del cual se
modifica la Ley 599 de 200 y se crean
los tipos penales de abigeato y abigento agravado”. 7. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 194 de 2016 Senado, 109 de 2016 Cámara, por
medio del cual se declara el 25 de octubre como el día nacional de las
personas de talla baja”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de
la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y
que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en
bloque-. 8. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 166 de 2016 Senado, 104 de 2015 Cámara, por
medio del cual se reglamenta la actividad del entrenador (a) deportivo (a) y
se dictan otras disposiciones
“aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del
articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto
de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 9. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 87 de 2016 Senado, por medio del cual se
establece el régimen de inhabilidades a quienes hayan sido condenados por
delitos sexuales cometidos contra menores, se crea el registro de
inhabilidades y se dictan otras disposiciones”, “aprobación del informe de
ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”,
“título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la
República”.- Votación en bloque-. 10. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley n.° 141 de 2016 Senado, por medio del cual se
modifica el Decreto ley n.° 1260 de 1970 sobre el Estatuto del registro del
estado civil de las personas y se adiciona la ley 1098 de 2006 Código de la
Infancia y la Adolescencia”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión
de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”,
“y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en
bloque-. 11. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley número 168 de 2016 Senado, por medio de la cual
se crea una instancia que coordine y promueva Programas y Actividades que se
desarrollen en las Zonas del Paisaje Cultural Cafetero Colombiano (PCCC) y se
fortalezcan las estrategias y criterios que UNESCO definió para inscribirlo
en la lista de patrimonio mundial”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del
articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 12. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley N.° 71 de 2016 Senado, por la cual se modifica el
artículo 5° de la Ley 1454 de 2011”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de
la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y
que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en
bloque-. |
|
Gaceta n.° 50, acta n.° 86 de la
Sesión Ordinaria del 20 de junio de 2017. |
1. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 125 de 2016 Senado, 017 de 2015 Cámara,
mediante la cual se modifica la Ley 599 de 2000 y se dictan otras
disposiciones para proteger los mecanismos de participación democrática”,
“aprobación del informe de ponencia”,” “aprobación del informe de ponencia”,
“omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del
proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.-
Votación en bloque-. 2. “Informe de conciliación al proyecto de ley 195 de 2016 Senado, 051
de 2015 Cámara, por medio del cual se modifica la Ley 1361 de 2009 para adicionar
y complementar las medidas de protección de la familia y se dictan otras
disposiciones”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura
del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 3. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 102 de 2015 Senado,
212 de 2016 Cámara, por medio del cual se regula la instalación y puesta en
marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos
para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones”, “aprobación
del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado
en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley
de la República”.- Votación en bloque-.
4. “Informe de conciliación al
proyecto de ley n.° 120 de 2016 Senado, 097
de 2015 Cámara, por medio de la cual se establecen normas de
protección y garantías contra abusos hacia los usuarios de los servicios
públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones", “aprobación del
informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en
bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de
la república”.- Votación en bloque-. 5. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 166 de 2016 Senado,
104 de 2015 Cámara, por medio de la cual se reglamenta la actividad del
entrenador (a) deportivo (a) y se dictan otras disposiciones”, “aprobación
del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado
en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley
de la República”.- Votación en bloque-.
6. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 117 de 2015 Senado,
252 de 2015 Cámara, por medio de la cual se establecen las normas de consulta
del militar colombiano y se expide el Código Disciplinario Militar”,
“aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”,
“articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley
aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 7. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 170 de 2016 Senado,
062 de 2015 Cámara, por medio de la cual se modifica la cotización mensual al
régimen contributivo de salud de los pensionados”, “aprobación del informe de
ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”,
“título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la
República”.- Votación en bloque-. 8. “Informe de ponencia del proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2017
Senado, “aprobación
del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado
en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley
de la República”.- Votación en bloque-. 9. “Informe de ponencia al proyecto ley número 254 de 2017 Senado, 122
de 2016 Cámara, por medio de
la cual se modifica la ley 426 de 01998 que autoriza la emisión de
estampillas para Universidad de Caldas, Universidad Nacional Sede en Manizales
y Universidad Tecnológica de Pereira”, “aprobación del informe de ponencia”,, “omisión de la lectura del
articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-.. 10. “Informe de ponencia al proyecto de ley número 182 de 2016 Senado, por medio de la cual la Nación se vincula
a la celebración del Bicentenario de la Campaña Libertadora de 1819 y se
dictan otras disposiciones”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la
lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y
que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en
bloque-.. 11. “Votación
de impedimentos”. |
V. El caso concreto
13. Se recuerda que la solicitante, en este caso, sostiene
que el señor Eduardo Enrique Pulgar Daza, quien fue elegido por el partido
Social de la Unidad Nacional, según Resolución n.° 3006 del 17 de julio de 2014
del Consejo Nacional Electoral, como senador de la República para el periodo comprendido entre el 20 de julio
de 2014 y el 20 de junio de 2018, no asistió a más de seis (6) reuniones plenarias
del Senado de la República en el periodo comprendido entre el 14 de febrero de
2017 al 20 de junio de 2017 y, por tanto, la Sala centrará su análisis
sobre dichas inasistencias.
13.1.
Antes de analizar el material probatorio obrante en el proceso, la Sala destaca
que el artículo 128 de la Ley 5ª de 1992
establece tres tipos de votación, la nominal, la ordinaria y la
secreta. Para
el presente asunto, interesan las votaciones nominales y ordinarias que están
definidas en el Reglamento del Congreso, así:
ARTÍCULO
129. VOTACIÓN ORDINARIA. Artículo
modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011. El nuevo texto es el
siguiente: Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa
dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario
informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la
verificación, se tendrá por exacto el informe.
Si se pidiere la verificación por algún Senador o
Representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento
electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado
total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la
sesión.
(…)
ARTÍCULO 130. VOTACIÓN NOMINAL. <Artículo modificado por
el artículo 2º de la Ley 1431 de 2011. El nuevo texto es el siguiente: Como
regla general, las votaciones serán nominales y públicas, con las excepciones
que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen o adicionen.
En toda votación pública, podrá emplearse cualquier
procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista
y el resultado de la votación; en caso de ausencia o falta de procedimientos
electrónicos, se llamará a lista y cada Congresista anunciará de manera verbal
su voto sí o no.
(…)
13.2.
Huelga aclarar que los diferentes sistemas de votación son medios de prueba
para acreditar la asistencia o inasistencia del senador a las respectivas
sesiones[61].
El acta de la sesión plenaria es una prueba documental relevante solo si la
votación es nominal, pues la identificación del votante queda plenamente individualizada
y es posible constatar si el demandado se hizo presente en el recinto y votó;
en cambio, en la votaciones ordinarias o secretas no queda consignado en el
acta quienes votaron, toda vez que la votación es anónima.
13.3. Como se indicó anteriormente, para que la
causal de pérdida de investidura pueda considerarse configurada, es necesario
demostrar que el congresista cuestionado ─con independencia si contestó o
no el llamado a lista─, una vez abierta formalmente la sesión, estuvo ausente
o se retiró del recinto sin intervenir ni participar ni votar en ningún debate
o decisión que se tomó durante
el desarrollo de la misma y que, en ella, se hubieran votado proyectos de actos
legislativos, de ley o mociones de censura.
13.4. En el caso concreto, las actas de las sesiones plenarias ordinarias y
extraordinarias a que se contrae la solicitud de pérdida de investidura
─las cuales fueron publicadas en la Gaceta del Congreso, decretadas y traídas
al plenario oficiosamente─ dan cuenta que el senador Eduardo Enrique
Pulgar Daza asistió, participó, intervino y votó en varios de los proyectos de actos legislativos y de ley dispuestos
en los órdenes del día de las sesiones extraordinarias que se pasan a enumerar,
a continuación:
|
Identificación del
proyecto ─Gaceta, acta y fecha de la sesión─ |
La participación
del senador Pulgar Daza en el desarrollo de las sesiones plenarias ordinarias
y extraordinarias |
|
Gaceta n.°116, acta n.°03 de la Sesión extraordinaria del 21 de
febrero de 2017 |
1. Sí contestó el llamado a lista. 2. No votó la “proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de Acto Legislativo n.° 01 de 2016 Senado”. 3. Sí votó la “omisión de la lectura del articulado”, “bloque del
articulado con la proposición aditiva
del artículo 1° presentada por el Senador Carlos Fernando Galán del proyecto
de Acto Legislativo n.° 01 de 2016, Senado” y el “título” y que sea “norma
constitucional el proyecto de Acto Legislativo n.° 01 de 2016, Senado”. |
|
Gaceta n.° 252, acta n.° 05 de la Sesión extraordinaria del 8 de
marzo de 2017 |
1. Sí contestó el llamado a lista. 2. No votó el orden del día. 3. Sí votó la proposición para reabrir impedimentos al Proyecto de ley
de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016, Cámara ─acumulado
con el Proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016. 4. No votó la “proposición con que termina la ponencia del proyecto de
Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado 002 de 2016, Cámara, acumulado con el
proyecto de Acto Legislativo n.° 003, Cámara”. |
|
Gaceta n.° 253, acta n.° 06 de la Sesión extraordinaria del 13 de
marzo de 2017. |
1. Sí contestó el llamado a lista. 2. No votó el orden del día. 3. Sí votó la “proposición positiva con que termina la ponencia del proyecto
de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con
el proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016 Cámara”. 4. Sí votó la “omisión de la lectura del articulado”, “bloque del
articulado con modificación, explicadas por el ponente”, “título y norma
constitucional del Proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de
2016 Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016
Cámara”. 5. Sí votó “título y que sea norma constitucional el proyecto de Acto
Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto
de Acto Legislativo n.° 003 de 2016 Cámara”.
|
13.5. Igualmente las actas dan cuenta que el senador
Eduardo Enrique Pulgar Daza asistió, participó, intervino y votó en varios de los proyectos de actos
legislativos y de ley dispuestos en los órdenes del día de las sesiones
ordinarias, así:
|
Gaceta n.°322, acta n.°61 de la Sesión ordinaria del 22 de marzo de
2017 |
1. Sí contestó el llamado a lista. 2. No votó el orden del día. 3. Sí votó el “informe de conciliación del proyecto de Acto Legislativo
n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado con el proyecto de Acto
Legislativo 003 de 2017) Cámara”. 4. No votó el “informe de conciliación al proyecto de ley n.° 95 de
2015 Senado, 249 de 2016 Cámara”. 3. No votó el “informe de conciliación al Proyecto de ley n.° 12 de
2015 Senado, 120 de 2016 Cámara”. 5. No votó impedimentos. |
|
Gaceta n.° 544, acta n.° 69 de
la Sesión Ordinaria del 26 de abril de 2017. |
1. Sí
contestó el llamado a lista. 2. Sí votó
el orden del día. 3. Sí votó
el “informe de conciliación al proyecto de Ley Estatutaria número 03 de
2017 Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual se adopta el estatuto
de la oposición política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes. Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz”. 4. No votó
la aprobación del
“informe ponencia del AL 03 de 2017”, “omisión de la lectura del articulado”,
“articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley
aprobado sea ley de la República”. 5. No votó
proposiciones sugeridas por otros senadores. 6. Sí votó
el “informe de ponencia del proyecto de AL n.°
13 de 2017 Senado, por medio del cual
se modifican los artículos 186 y 235 de la Constitución Política y se
implementan el derecho a la doble instancia y a impugnar la primera sentencia
condenatoria”, “aprobación del informe ponencia”, “omisión de la lectura del
articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. 6. Sí votó
varios impedimentos. |
|
Gaceta n.° 691, acta n.° 75 de
la Sesión Ordinaria del 17 de mayo de 2017. |
1. Sí contestó el llamado a lista. 2. No votó el orden del día. 3. No se aprobó el orden del día. 4. Sí votó el “informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley
n.° 016 e 2015 Senado, 190 de 2015 Cámara”. 5. Sí votó la “proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del Proyecto de ley n.° 139 de 2016 Senado”. 6. Sí votó la “omisión de la lectura del articulado”, “bloque del
articulado”, “título y que haga tránsito a la otra cámara del proyecto de Ley
n.° 139 de 2016 Senado”. 7. No votó el “bloque del articulado con la modificación al artículo 10
(…) y tránsito a la otra cámara del proyecto de ley n.° 25 de 2016”. 8. No votó impedimentos. |
|
Gaceta n.° 931, acta n.° 76 de
la Sesión Ordinaria del 23 de mayo de 2017. |
1. Sí contestó el llamado a lista. 2. No votó el orden del día. 3. Sí votó la “proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de ley estatutaria n.° 53 de 2016 Senado”, “omisión de
la lectura del articulado”, “el articulado en bloque con la modificación
presentada”, “título y que se surta su trámite en la cámara de Representantes
el Proyecto de ley Estatutaria n.° 53 de 2016 Senado”. 4. Sí votó “proposición positiva con que termina el informe de ponencia
del Proyecto de ley n.° 138 de 2016 Senado, 174 de 2015 Cámara”, “omisión de
la lectura del articulado”, “bloque del articulado con las modificaciones
propuestas”, “título y que sea ley de la república el proyecto de ley n.° 138
de 2016 Senado, 174 de 2014 Cámara”. 5. Votó 1 impedimento. |
|
Gaceta n.° 1020, acta n.° 82 de
la Sesión Ordinaria del 7 de junio de 2017. |
1. Sí contestó el llamado a lista. 2. Sí votó el orden del día. 3. Sí votó la “proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del proyecto de AL n.° 04 de 2017 Senado”. 4. No votó “proposición modificatoria al artículo 1° del proyecto de AL
n.° 04 de 2017 Senado”. 5. No votó “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en
bloque”, “título y que sea norma constitucional el proyecto de AL n.° 04 de
2017 Senado”. 6. Sí votó el “informe de conciliación presentado al proyecto de ley
n.° 138 de 2016 Senado, 174 de 2015 Cámara”. 8. Sí votó “proposición positiva con que termina el informe de ponencia
del proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”. 9. Sí votó “proposiciones modificatorias del articulado del proyecto de
ley n.° 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”. 10. Sí votó “omisión de la lectura del articulado”, “bloque del
articulado del Proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”. |
|
Gaceta n.° 49, acta n.° 84 de la
Sesión Ordinaria del 14 de junio de 2017. |
1. Sí contestó el llamado a lista. 2. No votó “informe de objeciones al proyecto de ley n.° 54 de 2015
Senado, 217 de 2016 Cámara”. 3. No votó “informe en el cual se declaran fundadas en los artículos 1,
2, 3, 5, 6 y 7, e infundadas en los artículos 4 y 8 las objeciones al
proyecto de ley n.° 44 de 2015 Senado, 180 de 2015 Cámara”. 4. No votó “aprobación de artículo nuevo al proyecto de ley n.° 189 de
2016 Senado, 101 de 2015 Cámara”. 5. Sí votó “negación de la reapertura de los artículos 17, 42 y 68 al
proyecto de ley n.° 44 de 2015 Senado, 180 de 2015 Cámara”. 6. Sí votó “aprobación de las modificaciones del parágrafo 1° del
artículo cuarto y el literal K) del artículo 12 del Proyecto de ley 189 de
2016 Senado, 101 de 2015 Cámara, acumulado 154 de 2015 Cámara”. |
|
Gaceta n.° 50, acta n.° 86 de la
Sesión Ordinaria del 20 de junio de 2017. |
1. Sí contestó el llamado a lista. 2. No votó el orden del día –La mayoría de votaciones se realizaron
en bloque-. 3. Sí votó los impedimentos negados a los senadores Manuel Guillermo
Moral, Paloma Valencia y Julio Miguel Guerra Soto. 4. Sí votó “informe de
conciliación al proyecto de ley número 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara, acumulado con el proyecto de ley número 008 de
2015 Cámara”. |
13.6. Teniendo
en cuenta que la mayoría de las votaciones fueron ordinarias y extraordinarias,
y que está demostrado que el senador participó y votó nominalmente en varias de
las discusiones de los órdenes del día, de las sesiones convocadas los días 22 de marzo, 26 de abril, 17 y
23 de mayo, 7, 14 y 20 de junio de 2017, y en las sesiones extraordinarias de
los días 21 de febrero, 8 y 13 de marzo de 2017, lo cual es contrastado
con las actas publicadas en la Gaceta del Congreso de la República, se tiene
que no pueden computarse como ausencias y, por ende, no se configura la causal
de pérdida de investidura.
13.7. La Sala recuerda
que el hecho de haber votado algunas
decisiones debatidas en la sesión plenaria es un hecho indicador de que el
congresista sí estuvo presente y
participó en las actividades legislativas[62].
13.8. Ahora, respecto de las sesiones plenarias ordinarias y
extraordinarias llevadas a cabo entre el 14 de febrero y el 20 de junio de
2017, se acreditó que el senador Eduardo Enrique Pulgar Daza dejó de asistir a
las sesiones ordinarias que tuvieron lugar el 29 de marzo, 5 de abril, 10 y 24
de mayo, 13 y 15 de junio. Sin embargo, estas ausencias fueron debidamente justificadas
tal como lo certificó la Secretaria General del Senado (fls. 170, c.p), información que también aparece consignada en
las Gacetas del Congreso de la República.
13.9. Las excusas médicas que justificaron las ausencias a las
sesiones, se relacionan, así:
|
Identificación del
proyecto ─Gaceta, acta y fecha de la sesión─ |
La inasistencia del
senador Eduardo Enrique Pulgar Daza |
|
Gaceta n.° 360, acta n.° 63 de
la Sesión Ordinaria del 29 de marzo de 2017. |
1. Sí contestó el
llamado a lista 2. El 29 de marzo
de 2017, el demandado a través de una funcionaria de la Unidad de Trabajo
Legislativo ─UTL─ Martha Cecilia Lacouture,
presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, excusas por la inasistencia a dicha
sesión. Acompañó a dicho escrito la excusa médica suscrita el 29 de marzo de
2017 por el profesional de la medicina del consultorio médico de atención
básica en medicina general, Sección de Bienestar y Urgencias Médicas del
Senado de la República, quien indicó
“se le ordena reposo absoluto por el día de hoy a causa de (…) hipertensión
(…) prorrogable de acuerdo a valoración” (fls.
88, c.p). La
excusa médica no aparece registrada en la Gaceta del Congreso de la República.
|
|
Gaceta n.° 470, acta n.° 65 de la Sesión Ordinaria del 5 de abril de
2017. |
El 5 de abril de
2017 a las 2:39 p.m, el demandado a través de una
funcionaria de la Unidad de Trabajo Legislativo ─UTL─ Martha
Cecilia Lacouture, presentó a instancias del
Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach
Pacheco, excusas médicas por la inasistencia a dicha sesión. Acompañó a dicho
escrito la excusa médica suscrita el 4 de abril de 2017 por el profesional de
la medicina del consultorio médico de atención básica en medicina general,
Sección de Bienestar y Urgencias Médicas del Senado de la República, quien
indicó “incapacidad por (ilegible) a causa de hipertensión arterial (…) días
de incapacidad 4 y 5 de abril de 2017” (fls.
90, c.p). La
excusa médica aparece registrada en la Gaceta del Congreso de la República
(p. 17). |
|
Gaceta n.° 593, acta n.° 73 de
la Sesión Ordinaria del 10 de mayo de 2017. |
1. Sí contestó el llamado a lista. 2. No votó el orden del día. 3. Votó algunos impedimentos. 4. El 10 de mayo de 2017, el demandado a
través de una funcionaria de la Unidad de Trabajo Legislativo
─UTL─ Martha Cecilia Lacouture,
presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, excusas médicas por la inasistencia a
dicha sesión. Acompañó a dicho escrito la excusa médica suscrita el 10 de
mayo de 2017 por el profesional de la medicina del consultorio médico de
atención básica en medicina general, Sección de Bienestar y Urgencias Médicas
del Senado de la República, quien indicó “incapacidad
por 2 días al H.S. Eduardo Pulgar a causa de hipertensión arterial” (fls. 100, c.p). La excusa médica no aparece registrada en
la Gaceta del Congreso de la República. |
|
Gaceta n.° 932, acta n.° 77 de
la Sesión Ordinaria del 24 de mayo de 2017. |
1. Sí contestó el
llamado a lista. 2. El 24 de mayo de
2017, el demandado a través de una funcionaria de la Unidad de Trabajo
Legislativo ─UTL─ Martha Cecilia Lacouture,
presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, excusas médicas por la inasistencia a
dicha sesión. Acompañó a dicho escrito la excusa médica suscrita el 24 de
mayo de 2017 por el profesional de la medicina del consultorio médico de
atención básica en medicina general, Sección de Bienestar y Urgencias Médicas
del Senado de la República, quien indicó “incapacidad
por hoy a causa de hipertensión severa (…) debe consultar a su cardiólogo”
(fls. 102, c.p). La
excusa médica no aparece registrada en la Gaceta del Congreso de la
República. |
|
Gaceta n.° 1169, acta n.° 83 de
la Sesión Ordinaria del 13 de junio de 2017. |
1. Sí contestó el
llamado a lista. 2. El 13 de junio
de 2017, el demandado a través de una funcionaria de la Unidad de Trabajo
Legislativo ─UTL─ Martha Cecilia Lacouture,
presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, excusas médicas por la inasistencia a
dicha sesión. Acompañó a dicho escrito la excusa médica suscrita el 13 de
junio de 2017 por el profesional de la medicina de la Cámara de
Representantes, quien indicó “infección
de vías urinarias” (fls. 104, c.p). La excusa médica no aparece registrada en
la Gaceta del Congreso de la República. |
|
Gaceta n.° 46, acta n.° 85 de la
Sesión Ordinaria del 15 de junio de 2017. |
1. Sí contesto el
llamado a lista. 2. El 15 de junio
de 2017, el demandado a través de una funcionaria de la Unidad de Trabajo
Legislativo ─UTL─ Martha Cecilia Lacouture,
presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, excusas médicas por la inasistencia a
dicha sesión. Acompañó a dicho escrito la excusa médica suscrita el 15 de
junio de 2017 por el profesional de la medicina del consultorio médico de
atención básica en medicina general, Sección de Bienestar y Urgencias Médicas
del Senado de la República, quien indicó “se
expide incapacidad médica al H.S. Eduardo Pulgar por el día de hoy a causa de
HTA y enfermedad diarreica aguda” (fls. 106, c.p). La excusa médica no aparece registrada en
la Gaceta del Congreso de la República. |
13.10. Respecto al marco normativo sobre la inasistencia, el
artículo 300 de la Ley 5ª de 1992 precisa que “los secretarios de las Cámaras comunicarán por escrito a la Comisión
de Acreditación Documental, después de cada sesión, la relación de los
Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación
de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura”.
No obstante, las excusas aceptables para no asistir a las sesiones, se
materializan, según el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, entre otras razones,
cuando obran motivos de incapacidad física debidamente comprobada. En ese
sentido, el parágrafo de la mencionada ley indica el procedimiento
administrativo que se debe surtir en razón de las ausencias: “las excusas por inasistencia serán enviadas
a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara (…) y su
dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión
final, de conformidad con la Constitución y la ley”.
13.11. A su vez la Resolución n.°
132 del 25 de febrero de 2014 de la Mesa Directiva del Senado de la República, “por medio de la cual se reglamenta el
procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos en nómina de los
Honorables Senadores de la República, por inasistencia a las sesiones de la
Corporación” señala el procedimiento administrativo: “durante los cinco (5) días siguientes, contados a partir de la
recepción de la solicitud de permiso, excusa o cualquier otra novedad, el
Secretario General del Senado y/o Secretarios de Comisiones constitucionales,
según corresponda las relacionará y mediante oficio dará traslado a la
Secretaría de la Comisión de Acreditación Documental[63],
con el fin, que (sic) en la sesión
que se programe para el caso, sean valoradas y comparadas con el informe
secretarial[64]
─artículo 300 de la Ley 5ª de 1992. En casos excepcionales estas podrán
ser recibidas extemporáneamente” ─artículo 4─.
13.12. Por otra parte, el artículo
5º de la Resolución n.° 132 del 25 de febrero de 2014 precisa que “durante los treinta (30) días calendario
siguientes, contados a partir de la entrega de los informes de las Secretarias
a la Comisión de Acreditación Documental, esta proferirá el dictamen, el cual
deberá ser radicado en la Secretaria de la Mesa Directiva del Senado, con el
fin que sea incluido en el orden del día de la Mesa. Decisión que tomará la
Mesa mediante acto administrativo motivado el cual será sustanciado en la
Secretaria General y será susceptible de los recursos de ley”.
13.13.
En el caso concreto, el demandado explicó frente a las sesiones ordinarias del
29 de marzo, 5 de abril, 10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, que aportó
certificados de incapacidad suscritos por los profesionales de la salud del
consultorio médico de atención básica en medicina general, Sección de Bienestar
y Urgencias Médicas del Senado de la República y Cámara de Representantes.
13.14.
No es cierto que el congresista
cuestionado no haya contestado el llamado a lista a las sesiones del 29 de
marzo, 10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, pues en las Gacetas del
Congreso de la República n.º 360, 593, 932, 1169 y 46 del Congreso de la
República consta que sí lo hizo, ya que registró su asistencia de forma
electrónica. Sin embargo, el hecho de que el congresista cuestionado no
haya estado presente en el desarrollo de las mencionadas sesiones plenarias no
es relevante para la prosperidad de las pretensiones de la solicitud de pérdida
de investidura, pues su ausencia estuvo justificada, lo que no alcanza a
tipificar la causal contemplada en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución
Política.
13.15. En razón a que el demandado
presentó ante la Secretaría General del Senado de la República excusas médicas del 29 de marzo, 5 de abril,
10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, suscritas por
profesionales de la salud adscritos al Senado de la República y a la Cámara de
Representantes, las ausencias se encuentran justificadas y no es de la órbita
del juez contencioso administrativo entrar a controvertir lo gravosa o no de
una situación así calificada por un profesional de la medicina. Por lo tanto, la
Sala concluye que en el presente caso se encuentra, a partir del ámbito de
valoración y con independencia del trámite interno que deben llevar a cabo los
funcionarios del Congreso de la República, justificada la inasistencia a las referidas
sesiones ordinarias.
13.16. Resulta pertinente transcribir lo
expuesto por el Secretario General del Senado – Gregorio Eljach
Pacheco, cuando en diligencia de testimonios se le exhibió a vista los folios
88 a 106, donde figuran las excusas medicas presentadas por la señora Marta
Cecilia Lacouture, integrante de la Unidad de Trabajo
Legislativo del senador Enrique Pulgar Daza, fechadas del 29 de marzo, 5 de
abril, 10 y 24 de mayo de 2017 y, respecto de ellas, se le preguntó si fueron
remitidas a la Comisión de Acreditación Documental para su respectiva
valoración:
Si
señor Magistrado. Mire lo que pasa de común allá es lo siguiente los senadores
a veces personalmente a veces por medio de los miembros de su unidad de trabajo
legislativo que tiene esa función de asistirlos y hacer todo el tramite a veces
sin oficio remisorio radican en el despacho de la secretaria a mí personalmente
(sic), en leyes, en relatoría o en la plenaria
mucha documentación entre esos certificaciones médicas en este caso es una certificación
de los médicos internos que son los que atienden (…) urgencias médicas del
senado, sino, son médicos particulares (…) es muy probable que esto haya sido
llevado a plenaria porque yo en la plenaria recibo así [señala el documento
exhibido] a la mano y paso a relatoría
para que procese y le haga todo el circuito que le explicaba porque si lo
hubieran llevado a secretaria allá le ponen un sello diferente a este, este es
el sello personal mío de cuando yo recibo (…) esta es mi letra, esta es mi
sello (…) esta es otra, esta sí la recibí yo (…).
13.17. En cuanto a las excusas médicas, precisó:
[L]as excusas médicas son una de varias
posibilidades de justificar la no asistencia, no la única, por ejemplo, un
senador puede no asistir en principio a la sesión plenaria en que se voten
actos legislativos, leyes o censuras y en principio no aparece asistiendo porque
no estuvo físicamente, pero con posterioridad, que no tiene plazo, él tiene la
posibilidad de justificar porque no asistió en esa plenaria, que puede ser por
un asunto médico pero no necesariamente, a veces ellos se encuentran cumpliendo
una comisión oficial previa resolución, o se encuentran en el exterior del país
en alguna actividad relacionada, tiene su previa resolución y en ambos casos se
señala que esa resolución sirve como justificación válida para no asistir por
que está cumpliendo un deber por fuera (…).
13.18. Un aspecto que la Sala no pasa
por alto se refiere a que, a la luz de la Ley 5ª de 1992, las únicas “excusas
aceptables” que exoneran de la obligación de asistir a las sesiones plenarias
para no incurrir en la causal de inasistencia son aquellas que fueron aceptadas
por la Comisión de Acreditación Documental, entre otras razones, cuando se
demuestre una situación de incapacidad física debidamente comprobada. A la luz
de este supuesto, aunque el senador Pulgar Daza cumplió con su obligación de presentarlas
ante el Secretario del Senado de la República[65], quien,
a su vez funge, como Secretario de la Comisión de Acreditación Documental,
encargado de hacer el seguimiento al procedimiento de valoración de las excusas
y descuentos en nómina, por inasistencia a las sesiones de la Corporación, se
observa que no se tiene por demostrado si las mismas fueron aceptadas por la Comisión
de Acreditación Documental o la Mesa Directiva del Senado de la República, pese
a que el funcionario en su injuriada manifestó que las excusas del señor Pulgar
Daza sí fueron remitidas a dicha Comisión.
13.19.
Ante esta duda, el despacho sustanciador, mediante auto del 4 de mayo de 2018,
solicitó al Presidente del Senado de la República, Senador Efraín Cepeda, copia
de las resoluciones mediante las cuales la Mesa Directiva del Senado de la
República se pronunció sobre las excusas presentadas por el senador Eduardo Enrique
Pulgar Daza, a instancias de la Comisión de Acreditación Documental, los días
29 de marzo, 4 de abril, 10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017.
13.20. Frente a esta prueba de oficio, el Secretario General
del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, mediante
escrito fechado del 22 de mayo de 2018 (fl. 379, c.p), contestó:
Según informe de la Comisión de Acreditación Documental, el
Senador Pulgar con fecha 4 y 5 de abril de 2017, adjuntó excusa médica expedida
por Médico tratante, la cual prescribe una incapacidad de dos días, excusa que
fue aceptada por la Comisión de Acreditación, por tal razón no requiere Acto
Administrativo. // Respecto de los demás días 29 de marzo, 10 y 24 de mayo, 13
y 15 de junio de 2017, no existe información en la Comisión de Acreditación y
en consecuencia tampoco Acto Administrativo alguno.
13.21. En esas condiciones, la Sala ordenará que se envíe
copia de esta sentencia al señor Presidente del Senado de la República, donde
se exhorte a dicha Corporación al cumplimiento de los artículos 90 y 300 de la
Ley 5ª de 1992 - Reglamento Interno Orgánico del Congreso- y la Resolución 132
de 2014, “por medio de la cual se
reglamenta el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos”, a
fin de lograr que, (i) los señores
secretarios de las cámaras comuniquen por escrito a la Comisión de Acreditación
Documental[66],
después de cada sesión, la relación de parlamentarios que no concurrieron a las
sesiones ni participaron en la votación de los proyectos de ley y de acto
legislativo o en las mociones de censura; (ii)
el secretario general del Senado y/o secretarios de comisiones
constitucionales, según corresponda, relacione las solicitudes de permiso o
excusa y las ponga en conocimiento de la Comisión de Acreditación Documental a
efectos de que se contraste el informe secretarial de los parlamentarios que no
concurrieron a las sesiones y las
excusas presentadas; (iii) la
Comisión de Acreditación Documental elabore, si hay lugar a ello, el dictamen
que se presentará a la Mesa Directiva, la cual adoptará la decisión final, de
conformidad con la Constitución y la ley.
13.22. Por otra parte, el señor Eduardo Enrique Pulgar Daza
presentó excusas a la Mesa Directiva del Senado de la República para ausentarse
los días 2 al 4 de mayo de 2017:
|
Gaceta, acta y
fecha de la sesión |
La inasistencia del
senador Eduardo Enrique Pulgar Daza |
|
Gaceta n.°
591, acta n.° 71 de la Sesión Ordinaria del 03 de mayo de 2017. Gaceta n.°
590, acta n.° 70 de la Sesión Ordinaria del 02 de mayo de 2017. |
El 25 de abril de 2017, el demandado
presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, solicitud de permiso para salir del país
los días 2, 3 y 4 de mayo de 2017. La Mesa Directiva del Senado de la
República autorizó mediante Resolución 232 del 25 de abril de 2017 permiso
para ausentarse de las sesiones plenarias (fls. 92,
c.p). |
13.23. En ese sentido, obra en el expediente copia de la
Resolución 232 del 25 de abril de 2017 donde se consignó: “autorizar permiso al Honorable Senador Eduardo Enrique Pulgar Daza a
partir del 2 al 4 de mayo de 2017, lo anterior con el fin de atender asuntos de
carácter personal”.
13.24. Lo anterior es suficiente para concluir que el
demandado justificó su inasistencia a las sesiones plenarias del 2 y 3 de mayo
de 2017, lo cual se demuestra con el acto administrativo proferido por la Mesa
Directiva del Senado de la República.
13.25. La solicitante también afirma que los días 2
y 16 de mayo de 2017 el congresista cuestionado registró su asistencia a la
sesión, pero que posteriormente se retiró, por lo que no estuvo presente en la
decisión de los asuntos debatidos en la plenaria del Senado de la República. El
material probatorio visible dentro del expediente da cuenta de que la plenaria
del Senado de la República sesionó en las fechas indicadas. Sin embargo, en
ninguna de ellas lo hizo para votar proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o
mociones de censura, en atención a lo consignado en la Gaceta n.° 590, acta n.°
70.
13.26. El día 16 de mayo de 2017 sesionó,
pero, según la Gaceta n.° 607, acta n. ° 74, no se aprobó el orden del día por ausencia de quorum deliberatorio, por lo que la ausencia del congresista,
en las condiciones anotadas por la solicitante, e incluso, su no asistencia, no
tendría relevancia alguna para efectos de decretar la pérdida de investidura
del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza.
13.27. En cuanto a lo ocurrido en las
demás fechas señaladas en la demanda, se constató que el 14 de febrero de 2017
la plenaria del Senado de la República sesionó para votar proyectos de ley y/o
de acto legislativo. El congresista estuvo presente al inicio de la reunión,
pues se registró a través del sistema electrónico en el llamado a lista, según
consta en la Gaceta n.° 115, acta n.° 02; sin
embargo, no asistió a toda la sesión, tal como lo indica su ausencia y falta de
participación en la votación de los asuntos del orden del día, de que trata la
norma constitucional (CD anexo, auto de pruebas, fls.
311, c.p).
14. Conclusión
14.1. De acuerdo con lo
analizado por la Sala, en las dieciséis (16) sesiones ordinarias y cuatro (4)
sesiones extraordinarias señaladas por la demandante, se presentó una (1)
inasistencia no justificada a la sesión extraordinaria del 14 de febrero de
2017; en consecuencia, no se configura la causal prevista en el numeral 2º del
artículo 183 de la Constitución Política, lo que impone
denegar la solicitud de pérdida de investidura del senador Eduardo Enrique
Pulgar Daza.
En
mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO. DENIÉGASE la solicitud de pérdida de la investidura en contra
del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza.
SEGUNDO. COMUNÍQUESE lo dispuesto en esta sentencia a la Mesa
Directiva del Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al
Ministro del Interior, para lo de su cargo, de conformidad con lo previsto en
el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018.
TERCERO. REMÍTASE copia de esta sentencia al señor Presidente del Senado
de la República, con el propósito de exhortar a dicha corporación al cabal cumplimiento
de los artículos 90 y 300 de la Ley 5 de 1992 - Reglamento Interno Orgánico del
Congreso- y la Resolución 132 de 2014, “por
medio de la cual se reglamenta el procedimiento para el trámite de las excusas
y descuentos”, y para
que, en ejercicio de dichas competencias legales, adopte las medidas necesarias
para garantizar que (i) los señores secretarios de las
cámaras comuniquen por escrito a la Comisión de Acreditación Documental,
después de terminar cada sesión, la relación de parlamentarios que no
concurrieron a las sesiones ni participaron en la votación de los proyectos de
ley y de acto legislativo o en las mociones de censura; (ii) el secretario general del senado y/o secretarios de comisiones
constitucionales, según corresponda, relacione las solicitudes de permiso o
excusa y las ponga en conocimiento de la Comisión de Acreditación Documental a
efectos de que se corrobore por esta última el informe secretarial de los
parlamentarios que no concurrieron a las sesiones y las excusas presentadas; (iii) la Comisión de Acreditación
Documental elabore el dictamen que se presentará a la Mesa Directiva, la cual
adoptará la decisión final, si hay lugar a ello.
CUARTO. Contra la presente decisión procede el
recurso de apelación, con fundamento en lo previsto por el artículo 14 de la
Ley 1881 de 2018, el cual deberá interponerse y sustentarse ante la Sala 12
Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, dentro de los diez (10) días
siguientes a su notificación.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue discutida y aprobada en la
sesión de la fecha.
RAMIRO PAZOS GUERRERO
Presidente de la Sala
Aclara voto
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Magistrado Magistrada
Aclara voto
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ALBERTO YEPES BARREIRO
Magistrado Magistrado
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE
INVESTIDURA
ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO OSWALDO
GIRALDO LOPEZ
Bogotá D.
C., diez (10) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación
número: 11001-03-15-000-2018-00782-00(PI)
Actor:
ADRIANA MARÍA POSSO RODRÍGUEZ
Demandado:
EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA
ACLARACIÓN DE VOTO
De
manera respetuosa expongo las razones por las cuales, pese a que comparto la
decisión de fondo proferida en este asunto el 20 de junio de 2018, que negó la
pérdida de investidura del Senador de la República Eduardo Enrique Pulgar Daza,
estimo necesario aclarar mi voto en el siguiente sentido:
En
la providencia se hace un extenso y juicioso análisis de las connotaciones que
conlleva la inasistencia de un congresista a las sesiones plenarias en las que
se voten (i) proyectos de actos legislativos; (ii) proyectos de ley y (iii)
mociones de censura a la luz de lo dispuesto por el artículo 183 de la Carta
Política y la causal de pérdida de investidura allí prevista en el numeral 2;[67] así como de las
herramientas para dilucidar lo señalado por el ordenamiento jurídico frente a
lo que debe entenderse por inasistencia, haciendo la precisión de que la norma
constitucional no se refiere de modo indiscriminado y arbitrario a cualquier
inasistencia.
Se
advierte también que, conforme lo indicó la Sala 18 Especial de Decisión en
providencia del 25 de abril del año en curso,[68]
“asistencia no puede ser sinónimo de
permanencia sino de presencia, que le exige [al congresista] la participación en la conformación de la
voluntad legislativa, cuando se trata de someter a su consideración los
proyectos de Acto Legislativo, leyes o mociones de censura.”
Sin
embargo, como corolario la providencia concluye: “7.19. Esto lleva a concluir que ni de la expresión semántica ni de los
debates previos a la Constitución de 1991 por la Asamblea Constituyente, ni del
precedente judicial es posible deducir que un congresista está incurso en la
causal de pérdida de investidura por inasistencia cuando, con independencia del
registro de asistencia, se halló presente en el recinto, intervino y participó
en las sesiones plenarias en las que se iba a decidir, sin haber ejercido el
derecho al voto frente a la totalidad de los proyectos enlistados y
enjuiciados. Votar o no votar, incluso asistir o no asistir, si bien son
hechos jurídicamente relevantes para el ejercicio adecuado de las funciones del
congresista, son, prevalentemente, hechos indicadores de la presencia o
ausencia del congresista en la sesión plenaria, pero no se erigen de manera autosuficiente y autónoma en la causal de
sanción de desinvestidura regulada por el constituyente.” (resaltado
fuera de la providencia)
De
manera respetuosa discrepo de los apartes destacados por las siguientes
razones:
(i)
La asistencia del congresista a las sesiones plenarias en las que se voten
proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, requiere
necesariamente su participación en las respectivas votaciones, como quiera que
a través de ella se consolida la voluntad del Congreso de la República en el
ejercicio del mandato principal que le han delegado los electores.
(ii)
La participación en la votación es indicativo de la presencia del congresista
en una sesión plenaria en la que se voten proyectos de acto legislativo, de ley
o mociones de censura, a la vez que constitutiva del mandato que el pueblo le
ha delegado para que contribuya en la formación de la voluntad del Congreso de
la República, que es la expresión democrática de primer orden.
(iii) Ello implica que, en principio, la
votación, aunque no es sinónimo de la asistencia, es obligatoria para la
configuración de esta última, de tal manera que no puede existir una abstención
sin justificación, y para que se tengan
como válidas o justificadas las excusas presentadas por los congresistas por no
asistir a una sesión plenaria en donde se voten proyectos de acto legislativo,
de ley o mociones de censura, de manera que no se erija en la causal de pérdida
de investidura a la que se refiere el numeral 2 del artículo 183 de la
Constitución Política, tales excusas deben estar justificadas en motivos de
fuerza mayor,[69] o cumplir los requisitos
señalados por el artículo 90 de la Ley 5 de 1992,[70]
o constituir una abstención en ejercicio del derecho de las minorías de
oponerse en virtud del acuerdo adoptado por una bancada,[71]
con el propósito de abstenerse de participar en el proceso de votación frente a
una determinada materia, como una forma de manifestar su oposición; casos en
los cuales no se podría predicar la configuración de la causal de pérdida de
investidura, lo que por contera descarta la mera liberalidad, pues tal decisión
está soportada en razones políticas debidamente sustentadas.
En
estos términos dejo expuesto mi aclaración de voto.
Fecha ut supra,
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Consejero de Estado
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE
INVESTIDURA
ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO ALBERTO YEPES
BARREIRO
Bogotá D.
C., diez (10) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación
número: 11001-03-15-000-2018-00782-00(PI)
Actor:
ADRIANA MARÍA POSSO RODRÍGUEZ
Demandado:
EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA
Con
el acostumbrado respeto por las providencias de esta Sala Especial de Decisión,
me permito señalar las razones por las cuales aclaré mi voto respecto de la
decisión adoptada el pasado 20 de junio de 2018, que denegó la solicitud de
pérdida de investidura en contra del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza.
El
motivo de aclaración, lejos de constituirse en un reproche al objeto de la
decisión, estriba en el entendimiento de un evento que, para la posición
mayoritaria de la Sala, no configura la causal de pérdida de investidura por
inasistencia, y que a mi juicio sí debería traer dicha consecuencia.
Al
respecto, se asevera en el punto 7.23. de la providencia objeto de aclaración
que la causal no se configura: “cuando el parlamentario contestó el llamado a lista,
participó y no votó en sesiones plenarias…”. Del
fundado temor a que dicho escenario constituya una patente de corso para que,
en adelante, los congresistas se sustraigan de su deber de votar, asumo la
aclaración acuciante.
Aunque
la argumentación esgrimida en la providencia es diáfana respecto al alcance de
la causal de pérdida de investidura invocada y los elementos que concurren para
su configuración, preocupa al suscrito que, en casos futuros, el “hallarse presente”
o “asistir”
terminen desprendiéndose del deber de votar las decisiones debatidas, salvo por
las autorizaciones previstas en los precisos términos de ley.
Tener
por inexigible el voto -sea cual fuere el sentido y cuandoquiera que se trate
de sesiones en las que se vaya a decidir- termina desnaturalizando las
funciones que se concretan en el legislador, a la vez que ampara una práctica
que tiende a normalizarse y que, en todo caso, resulta contraria al mandato
conferido por el constituyente primario.
No
hay en el ordenamiento jurídico colombiano precepto alguno del que pueda
sustraerse el aserto en virtud del cual el legislador, salvo por las
excepciones previstas, pueda decidir no votar estando presente en el recinto.
La certeza de esta aseveración encuentra su sustento en lo consagrado en la Ley
5ª de 1992.
De
conformidad con el artículo 122 del Reglamento del Congreso, se entiende por
votación “el
acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su
voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general. Sólo los
Congresistas tienen voto”.
En
el artículo 123 del Reglamento se enlistan las reglas de votación, a saber:
“REGLAS. En
las votaciones cada Congresista debe tener en cuenta que:
1. Se emite
solamente un voto.
2. En las
Comisiones Permanentes sólo pueden votar quienes las integran.
3. El voto es
personal, intransferible e indelegable.
4. El
número de votos, en toda votación, debe ser igual al número de Congresistas
presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a
votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el Presidente y se
ordena su repetición.
5. Todas las
proposiciones deben ser sometidas a discusión antes de votarse, con las
excepciones establecidas en este Reglamento.
6. En el acto
de votación estará presente el Secretario.” (Se destaca)
Además,
el artículo 124 de la Ley en cita, en relación a la excusa para votar, dispone:
“El
Congresista sólo podrá excusarse de votar, con autorización del
Presidente, cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la
primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de
intereses con el asunto que se debate” (Se destaca).
Por
su parte, el artículo 126 establece que: “Ningún Senador o Representante podrá
retirarse del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de
procederse a la votación”.
Por
último, el artículo 127 -sobre decisión en la votación- preceptúa: “Entre votar afirmativa o
negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el
recinto deberá votar en uno u otro sentido. Para abstenerse de hacerlo
sólo se autoriza en los términos del presente Reglamento”
(Se destaca).
Las
expresiones “deberá
votar” y “sólo podrá excusarse de votar” de
los artículos en cita suponen que el voto es, a todas luces, una obligación del
congresista -sin distingo del sentido afirmativo o negativo- y, únicamente en
los supuestos que se prevén en el ordenamiento, se admite que el congresista se
abstenga de hacerlo. Luego, la abstención es excepcional, frente a un voto que
se constituye como la regla general, y como deber antes que facultad[72].
A
mi juicio, la causal del numeral 2º del artículo 183 superior también sugiere
que el voto es una manifestación consecuencial de la asistencia, pues pierde
sentido que el congresista responda al llamado a lista y participe del debate
para después sustraerse de la votación.
Si
la “inasistencia” de la
que trata el precitado artículo es a reuniones plenarias en las que se voten
proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, se colige que el
voto -e insisto, sea cual fuere el sentido de aquél- es fundamental y
necesario. Asimismo, si la asistencia se redujera a la mera presencia, luego la
causal no discriminaría entre aquellas reuniones en las que se decida y
aquellas en las que simplemente no se decida o se decida algo distinto a lo que
trata el artículo 183 constitucional.
En
la sentencia objeto de aclaración se cita un aparte del “Estatuto del
Congresista” publicado en la Gaceta Constitucional[73],
que reza:
“El evidente
incumplimiento de los deberes del congresista debe ser motivo para la sanción.
Se precisará, por tanto, contemplar el caso de inasistencia a las sesiones y la
no presentación oportuna de las ponencias, en cuanto a lo primero, la no asistencia
a sesiones en la que únicamente se discuten temas, pero no se vota, podría no
constituir en sí misma una falta contra los deberes del parlamentario, en
cambio, cuando se trata de sesiones en las que se va a decidir (votar), debe
ser obligatoria la asistencia.” (Se
destaca)
Del
aparte en cita se reafirma que es obligatoria la asistencia a las sesiones en
que se decide, en tanto y en cuanto se espera que en aquellas el congresista
manifieste su conformidad o inconformidad, no solo por medio del ejercicio de
la palabra -o del refugio en el silencio-, sino también del voto.
Al
respecto, en sentencia de 1º de agosto de 2017[74],
M.P. Danilo Rojas Betancourth, se sostuvo: “el senador o
representante perderá su investidura, aunque haya contestado el llamado a lista
realizado por el secretario de la respectiva Corporación, siempre que se
compruebe que no estuvo presente en la votación de alguno de los asuntos de que
trata el artículo 183 numeral segundo constitucional.”
De
ahí que, como se ha insistido, la “asistencia” no se reduce a la
contestación del llamado a lista, sino que comprende el hecho de “estar presente”
en la votación de alguno de los asuntos referidos. Y a mi juicio, el “estar presente”
incluye, a su vez, el voto, salvo por las excepciones de ley.
Y
es que no puede ser de otra forma, en la medida en que si la Constitución
Política, en el pluricitado artículo 183, ha
concebido la “inasistencia”
para las sesiones en donde se votan proyectos de ley, acto legislativo y
mociones de censura, es porque precisamente se espera que el congresista vote,
cumpla con su deber y satisfaga el mandato que se le ha conferido. Suponer lo
contrario, esto es, que el congresista queda relevado del voto con la mera
presencia en la reunión plenaria en la que se decide sobre los referidos
asuntos, desfigura la función y deber del legislador, a la vez que trastorna la
democracia y supedita el poder de decisión al capricho del congresista.
Sobre
el tema en discusión se pronunció la Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida
de Investidura del Consejo de Estado en sentencia de 5 de marzo de 2018 -cuyos
apartes se citan en la providencia objeto de aclaración- en donde se sostuvo: “(…) dicho en otras palabras,
el cumplimiento de ese deber no se agota simple y llanamente con el hecho de
responder al llamado a lista, sino que al ser la “sesión”, “un espacio de
tiempo ocupado por una actividad”, tal como lo define el diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española, debe entenderse que la asistencia implica de
suyo la presencia del parlamentario en la sesión.” (Se destaca)
En los anteriores términos dejo rendida mi aclaración de
voto, instando a la Sala Especial de Decisión a la reflexión sobre los
anteriores aspectos.
Fecha ut supra,
ALBERTO YEPES BARREIRO
Consejero de Estado
[1] Señala el demandado: “Esta exigencia fue claramente estudiada recientemente por el Consejo
de Estado, quien concluyó que si el congresista vota en una sesión plenaria
algunos proyectos y otros no, no puede predicarse la inasistencia y por ende la
procedencia de la causal de pérdida de investidura en esos casos. Ver. Sala
Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia de 5 de marzo
de 2018, Expediente 11001-03-15-000-2018-00318-00 (antes
11001-03-15-000-2017-02460-00), C.P. Gabriel Valbuena Hernández”
[2] Se decretaron por medio de autos del 23 de abril (fl.
126, c.p) y 4 de mayo del 2018 (fl.
312, c.p).
[3] De conformidad
con lo previsto en el literal c) del artículo 5º de la Ley 1881 de 2018, la
solicitud de pérdida de investidura debe contener, entre otros, “la invocación de la causal por la cual se
solicita la pérdida de investidura y su debida explicación”
─se subraya─. Al tenor de esta carga procesal, el demandante
precisó “con fundamento en lo mencionado
por el Consejo de Estado y como se relaciona en el anexo n.° 2, se puede
evidenciar que el senador EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA no cumplió con su deber
de asistencia en más de 6 sesiones plenarias para el período comprendido entre
el 14 de febrero de 2017 al 20 de junio de 2017 donde se votaron proyectos de
ley y de actos legislativos, entre otros (…)” ─fls.
3, c.p─.
[4] En cuanto al
anexo en el que se ampliaron los cargos de la demanda, sostuvo el apoderado de
la parte demandada, en la contestación de la demanda: “Resulta de vital importancia para el ejercicio debido del derecho de
defensa que la imputación fáctica anterior no resulte variada con posterioridad
a la contestación de la demanda, pues la carga de dicha imputación la fija el
literal c) del artículo 5 de la Ley 1881 de 2018 a cargo del ciudadano que
formula la solicitud de pérdida de investidura. De esta manera, esta defensa
entiende que la estructuración de la precipitada causal, recae sobre la
supuesta inasistencia imputada a mi defendido a las sesiones plenarias
comprendidas única y exclusivamente en esas fecha que se incluyen en el cuadro
anterior [─8 y 22 de marzo, 3, 10, 17, 23 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio
de 2017]. Sin perjuicio de lo anterior y con el ánimo de aclarar otra duda o
interpretación que surja por cuenta del Anexo Número 2 al que se hace
referencia en la demanda, se incluirán, también las otras sesiones y fechas que
allí se indican a continuación (...). Fijada como tal la imputación fáctica de
la demanda de pérdida de investidura, en cuanto a la supuesta inasistencia a
las sesiones, en las fechas y tipos de proyectos votados, resta por confrontar
si es cierta o no dicha imputación, para lo cual se hará el análisis de
descargos, respecto del Anexo Número 2 de la demanda ─sobre un total de
20 sesiones─, así (…)”.
[5] El Ministerio
Público a través del señor Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado
mediante memorial del 4 de abril de 2018 solicitó practicar pruebas
relacionadas con las sesiones plenarias celebradas entre el 14 de febrero y el
20 de junio de 2017 en las que se votaron proyecto de ley, de acto legislativo
o mociones de censura ─fls. 38, c.p─.
[6] Las Gacetas del
Congreso a las cuales se hará referencia, fueron consultadas directamente en la
página http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.portals y del CD
aportado por la Secretaría General del Senado de la República, en cumplimiento
del auto de pruebas del 23 de abril de 2018.
[7] Este artículo
fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-319 de
1994, salvo el parágrafo 2o. declarado inexequible M.P. Hernando Herrera Vergara.
[8] Cfr.
BÖCKENFÖRDE, Ernst Wolfgang, “Los derechos sociales en la estructura de la
Constitución”, en Escritos sobre derechos
fundamentales, trad. J. L. Requejo Pagés e I.
Villaverde, Nomos Verl.-Ges, Baden-Baden, 1993, p. 78
y ss. En sentido similar, Rubio Llorente identifica una tipología de normas
constitucionales entre los cuales se encuentran los denominados mandatos al
legislador, preceptos que prevén la emanación de normas indispensables para
completar la estructura prevista en la Constitución, en especial el mandato de
promulgar leyes indispensables para el ejercicio de determinados derechos,
sobre todo derechos de prestación. RUBIO LLORENTE, Francisco, La forma del poder, estudios sobre la
constitución, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, p. 59.
[9] Cfr. NINO,
Carlos Santiago, Una teoría de la
justicia para la democracia. Hacer justicia, pensar la igualdad y defender las
libertades, Siglo XXI editores, Buenos Aires, 2013, p. 19.
[10] “[N]o solo el reconocimiento de los derechos
y libertades define un Estado como Estado constitucional y democrático, en la
actualidad, pues de nada sirve que la Constitución consagre un catálogo de
derechos y libertades si, al mismo tiempo, no establece los mecanismos que
permitan garantizar, al ciudadano, el ejercicio de los mismos; en otras
palabras como diría Torres del Moral ‘los derechos valen jurídicamente lo que
valen sus garantías”: NAVAS CASTILLO, Antonia y NAVAS CASTILLO, Florentina,
El Estado constitucional, Dykinson, Madrid, 2009, p. 347.
[11] La acción
pública de pérdida de investidura es una manifestación externa de pesos y
contrapesos. La anterior afirmación se construye de las observaciones hechas
por Gargarella a la obra El Federalista, en donde Madison precisó que “si los hombres fueran ángeles, el gobierno no sería necesario. Si los
ángeles gobernaran a los hombres, saldrían sobrando lo mismo las contralorías
externas que la internas del gobierno (…)”. En palabras de Gargarella “en la
crítica de Madison lo que parece advertirse es una sugerencia según la cual sus
opositores descuidaban toda preocupación por los controles al poder, confiados
en que los funcionarios públicos actuarían como “ángeles” (…). En relación con
lo anterior, Madison mostraba su preferencia por el establecimiento de controles
internos o endógenos –esto es, decir, de una rama del poder frente a las otras-
antes que por los controles externos o exógenos –es decir, los controles
populares, normalmente asociados con el voto de la ciudadanía”. GARGARELLA,
Roberto, “El nuevo constitucionalismo dialógico, frente al sistema de los
frenos y Contrapesos”, Revista Argentina
de Teoría Jurídica, V.14, 2013, p. 122. Para
una visión opuesta de esta afirmación en la que se sostiene que la democracia
es una visión antagónica del constitucionalismo ver POZZOLO, SUSANNA, “Notas al
margen para una historia del neoconstitucionalismo”,
en VV.AA. Neoconstitucionalismo, Derecho y derechos Susanna
Pozzolo (edit), Lima,
Palestra, 2011, pp. 13-89
[12] La Corte
Constitucional en sentencia SU-501 de 2015 precisó que el origen de esta
institución se remonta al artículo 13 del acto legislativo n.° 1 de 1979 en
donde se establecieron tres causales para perder la investidura: (i) la infracción del régimen de
incompatibilidades; (ii) el
desconocimiento del régimen de conflicto de intereses; y (iii) la ausencia a un determinado número de sesiones en donde se
votaran proyectos de ley y de acto legislativo.
[13] Nino precisa
que el constitucionalismo y la democracia se combinan para formar un sistema de
gobierno conocido bajo el nombre de “democracia constitucional; no obstante,
este vínculo tiende a fragilizarse cuando la democracia afectada por el
ausentismo debilita el principio constitucional, por ejemplo cuando se torna
itinerante el cumplimiento de las reglas de las mayorías y la conformación del
quórum: “Este matrimonio entre democracia
y constitucionalismo no es sencillo. Sobrevienen tensiones cuando la expansión [o
retraimiento] de la primera conduce a
un debilitamiento del segundo o, por el
contrario, el fortalecimiento del ideal constitucional se convierte en un freno
para el proceso democrático”. NINO, Carlos Santiago, La Constitución de la democracia deliberativa, Gedisa,
Barcelona, 2003, p. 13.
[14] A propósito de los métodos de interpretación judicial y su utilidad en
la decisión judicial. V. FRYDMAN, Benoît, Le sens des lois, Bruylant, Bélgica,
2007.
[15] Ver IRTI, Natalino, La edad de
la descodificación, Barcelona, José María Bosch editores, 1992 ─traducción
de Luis Rojo Ajuria─.
[16] “[S]e preserva el Estado de Derecho solo
cuando aquellos que llevan a cabo la interpretación jurídica confían en la
concepción de los principios del Estado de Derecho que el sistema jurídico presupone
y plasma, pues se socavaría el papel del derecho en tanto sistema de
planificación social si los intérpretes se basaran en sus propias ideas sobre
cómo equilibrar la libertad y la limitación cuando interpretan los textos
dotados de autoridad (…) No deben sobrepasar los límites y adoptar roles
que les han asignado o intentar perseguir objetivos diferentes de aquellos que
se confía que sirvan (…) Entonces, los principios del Estado de Derecho
prosperan solo cuando los intérpretes jurídicos tienen una gran
auto-disciplina. En otras palabras, deben resistir el impulso de tomar la
interpretación jurídica como una invitación a filosofar sobre las grandes
cuestiones morales y políticas de su tiempo. En lugar de ello, deben
suspender el juicio moral y mostrar fidelidad al punto de vista jurídico. La
capacidad de pensar dentro del marco establecido, puede decirse, es la virtud
pasiva máxima del intérprete jurídico, pues se respeta la lógica de la
planificación (…)” ─se
subraya─. SHAPIRO, Scott J, Legalidad,
Marcial Pons, Madrid, 2014, p. 479.
[17] “Exceder el límite del tenor literal puede
representar una intervención inconstitucional en los derechos fundamentales (…)
Otros principios constitucionales, como la seguridad jurídica y la protección
de la confianza se hallan especialmente relacionados con el límite del
tenor literal”: KLATT, Matthias, Hacer el
derecho explícito. Normatividad semántica en la argumentación jurídica,
Madrid, 2017, p. 29.
[18] Las funciones
de la confianza y su relación con el acto de elección son estudiadas por Pierre
Rosanvallon en la obra La Contrademocracia. La política en la era de
la desconfianza, editorial Manantial, 2007, Buenos Aires, p. 23.
[19] VALBUENA
HERNÁNDEZ, Gabriel, La defraudación de la
confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad
del Estado, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2008, pp. 91 y s.
[20] En cuanto a la
movilidad de congresistas dentro o fuera del recinto, la declaración testimonial
en este proceso del Secretario General del Senado, Gregorio Eljach,
es ilustrativa: “Los Senadores
generalmente se mueven de sus pupitres, son sesiones muy largas y ellos
comienzan o hacer consultas con la otra bancada o con los compañeros del otro
lado de las sillas, van a la mesa con frecuente, eso se ve en la televisión con facilidad, permanentemente
están yendo a consultar donde está la secretaria, llevan proposiciones, llevan
constancias, solicitudes de eventos, solicitudes de permisos, lo que se estila
allí diariamente y ocurre sobre todo cuando ya ha avanzado y estamos en
votaciones, ocurre con frecuencia bastante que ellos están afuera, entonces el
presidente dice “auxiliares de recinto, toquen la campañilla porque estamos
votando para que entren” quiere decir que están en el salón contiguo adjunto
que se llama salón de apoyo en donde hay como unas salas para que ellos hagan
su trabajo político partidista parlamentario pero fuera del salón, entonces
cuando se toca la campana ellos vuelven a lo que me refiero es que generalmente
no alcanzan a llegar a su pupitre y poner la huella entonces desde atrás, que
uno los está viendo pero que no los coge la cámara ni el audio porque el audio
está a acá (señala el micrófono de la sala) ellos le hacen señas, con
frecuencia uno dice “senador fulano como vota o en qué sentido” voto si sí hace
así (realiza una seña) voto no hacen así (realiza seña) (…) Entonces lo que
quiero señalar señor magistrado con todo respeto es que la entrada y salida
allá es algo muy natural muy frecuente, la llegada después de que se inició
también es frecuente. A veces en algunos casos salen por ejemplo a la
Presidencia de la República que queda ahí cerquita a dos cuadras, y regresan o
no regresan, pero sí estuvieron y se registraron ahí aparece, y si no se
registraron pero votaron manualmente también aparece y los que no aparezcan ahí
después en el acta, porque el acta ya coge otras cosas que sucedieron allí en
ese momento tiene la oportunidad o la posibilidad de justificarle al senado por
que no asistieron, ese término, eso no tiene término ni preclusivo
ni perentorio” (C.D. audiencia de testimonios, c.p).
[21] El Acto
Legislativo n.° 01 del 3 de julio de 2003, en su artículo 8 introdujo un nuevo
inciso en el artículo 160 de la Constitución Política., el cual establece una
nueva regla antes de que se voten los proyectos tanto en las comisiones como en
las plenarias, el artículo establece: “Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya enunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la
presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual
se realizara la votación”.
[22] Gaceta
Constitucional n.º 51 del 16 de abril de 1991, p. 27.
[23] Consejo de
Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 9, sentencia
del 25 de abril de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00319-00 M.P. Oswaldo Giraldo López.
[24] Consejo de
Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 11, sentencia
del 21 de mayo de 2018, rad.
11001-03-15-000-2018-00779-00 M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
[25] El
constituyente Abel Rodríguez en el debate que tuvo lugar el 29 de abril de
1991, precisó que la asistencia es obligatoria, pero no la vinculó indefectiblemente
con el hecho de votar la totalidad de proyectos enunciados ─pp. 31 y
32─ “[A]l redactar este articulado,
sobre la pérdida de investidura del congresista, es que allí se consigna en el
numeral d, como una de las causales, la inasistencia en un mismo período de
sesiones, a seis reuniones plenarias, en las que se voten proyectos de actos
legislativo, o de ley, o mociones de censura a los ministros, que desde el
punto de vista de la asistencia del congresista, ésta prácticamente se hace
obligatoria es para las sesiones en las cuales hay votación, ya sea de un acto
legislativo, de una ley, o de una moción de censura; quiere decir esto, que el
congresista, por ejemplo, no estaría obligado a asistir puntualmente a las
comisiones, y la no asistencia a las comisiones, sería el mecanismo para
paralizar el Congreso, porque resulta que todas las leyes, todos los proyectos
de actos legislativos, tienen su inicio en la comisión correspondiente (…) o
aquí se incluye la asistencia a las comisiones o estaríamos realmente tomando
una norma superflua, en la cual el ausentismo parlamentario, que es otro de los
grandes vicios de nuestro Congreso, seguiría vigente (…)”. En los debates
llevados a cabo el 6 de junio de 1991 se negó a incluir la expresión “comisión”
─p. 136─ y solo se hizo referencia a reuniones plenarias. Gaceta
Constitucional, n.° 51, 16 de abril de 1991 “Informe Ponencia-Estatuto del
Congresista”.
[26] Sobre la actividad política de un
parlamentario, resulta útil citar lo expuesto por el Secretario General del
Senado – Gregorio Eljach Pacheco, al rendir su
testimonio, sobre este punto en particular:
“desde [la apertura del registro],
ellos pueden llegar y pueden registrarse y pueden deliberar y pueden votar y
pueden dejar constancia y presentar proposiciones y en general lo hace, hacer
todo lo que cabe para las competencias de un congresista activo en el
desarrollo de una plenaria, es decir no es simplemente llegar y quedarse ahí
para que lo vean sino participar del debate, presentar proposiciones, presentar
constancias, intervenir, contradecir al otro en materia política, muchas cosas
que revelan su actividad política, hay una de carácter ideológico de cada
bancada, con sus propuestas programáticas y hay otras del tipo netamente
legislativo sobre el texto de lo que se va a discutir y eventualmente a votar” (C.D.
audiencia de testimonios, c.p).
[27] Consejo de
Estado, Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia
de 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00 (antes
11001-03-15-000-2017-02460-00), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
[28] Consejo de
Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 9, sentencia
del 25 de abril de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00319-00 M.P. Oswaldo Giraldo López.
[29] Consejo de
Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 11, sentencia
del 21 de mayo de 2018, rad.
11001-03-15-000-2018-00779-00 M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
[30] Consejo de
Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 5, sentencia
del 7 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00890-00,
M.P. Milton Chaves García.
[31] Respecto a la limitación de la libertad de interpretación del juez. Cfr.
KLATT, Matthias, Hacer
el derecho explícito, Francisco Campos Zamora (trad.), Marcial Pons,
Madrid, 2017, p. 23.
[32] Esta postura, que fue
sostenida en la sentencia del 1º de agosto de 2017, ha sido moderada en las
últimas sentencias proferidas por las Salas Especiales de Decisión: “La causal de pérdida de investidura
consagrada en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política no se
configura por la simple inasistencia a seis reuniones plenarias del Congreso de
la República o de alguna de sus Cámaras individualmente consideradas, con
independencia de lo que ocurra en ellas. El sentido literal, histórico,
gramatical, pragmático y sistemático de la norma vincula ese acto, el de inasistir, con la sesión de votación, de manera que la
conducta relevante para pérdida de investidura supone dos condiciones: (i) que
la inasistencia se predique respecto de seis reuniones plenarias; y (ii) que en
cada una de estas reuniones plenarias se voten proyectos de ley, de acto
legislativo o mociones de censura. Igualmente, la asistencia implica que el
congresista permanezca en el recinto legislativo durante toda la sesión, desde
su inicio hasta su finalización. Por lo tanto, el senador o representante
perderá su investidura, aunque haya contestado el llamado a lista realizado por
el secretario de la respectiva Corporación, siempre que se compruebe que no
estuvo presente en la votación de alguno de los asuntos de que trata el
artículo 183 numeral segundo constitucional”: Consejo de Estado, Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00,
M.P. Danilo Rojas Betancourth.
[33] En cuanto al
origen de la teoría de la mutación consultar: SÁNCHEZ URRUTIA, Ana Victoria,
“Mutación constitucional y fuerza normativa de la Constitución. Una
aproximación al origen del concepto” en Revista
Española de Derecho Constitucional, año 20, n.° 58, 2000, pp. 105-135.
[34] Ley 5 de 1992,
artículo 90: “Excusas aceptables. Son
excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las
sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos:
“1.
La incapacidad física debidamente comprobada.”
“2.
El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.”
“3.
La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la
respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.”
“PARAGRAFO.
Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación
documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo
60 de este Reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual
adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley”.
[35]
Constitución Política, artículo 108. “(…) Los Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos
Políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se
aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus
directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán
gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de
voto del Congresista, Diputado, Concejal o Edil por el resto del período para
el cual fue elegido. (…)”.
[36] L. 974/05.
Artículo 5°. “Decisiones. Las bancadas
adoptarán decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta
ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus
miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia
de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada. La bancada puede
adoptar esta decisión cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos
en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o
controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros
de las bancadas decidan no adoptar una decisión única”.
[37] Proyecto de ley estatutaria 03 de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara, por
medio de la cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos
derechos a las organizaciones independientes.
[38] Corte Constitucional, sentencia C-018 de 2018, según el comunicado n.°
12 del 4 de abril de 2018.
[39] Constitución Política, artículo 112. “Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer
libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar
alternativas políticas (…)”.
[40] Artículo 85. “Clases de sesiones. Las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones son
públicas, con las limitaciones establecidas en el presente Reglamento. //
Reglamentariamente se dividen en ordinarias, extraordinarias, especiales,
permanentes y reservadas. // Son sesiones ordinarias, las que se efectúan por
derecho propio durante los días comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de
diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, gozando las Cámaras de la plenitud de
atribuciones constitucionales; son sesiones extraordinarias, las que son
convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional
el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas; son sesiones
especiales, las que por derecho propio convoca el Congreso, estando en receso,
en virtud de los estados de excepción; son sesiones permanentes, las que
durante la última media hora de la sesión se decretan para continuar con el
orden del día hasta finalizar el día, si fuere el caso; y son sesiones
reservadas, las contempladas en el artículo siguiente”.
[41] Ver, entre
otras, las sentencias de la Corte Constitucional C-595 de 1997, C-141 de 2010 y
C-685 de 2011, C-020 de 2018.
[42] Art. 138 de la
CP. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-674 de 2017. “Se trata de una exigencia que permite realizar los principios
constitucionales de publicidad y transparencia que rigen la función pública
(CP. Art. 209), toda vez que le otorga a los ciudadanos el conocimiento de los
asuntos o materias que serán objeto de debate, con miras a facilitar las
expresiones de participación y control a la labor legislativa".
[43] Art. 85 de la Ley 5 de 1992. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-141 de 2010. “(…) la exigencia de realizarse por fuera del tiempo de sesiones
extraordinarias no se predica del momento en que se convocan, sino del momento
para el cual se convocan, dando mejores y mayores posibilidades de planeación
de la agenda legislativa por parte del Gobierno y de lograr acuerdos para su
realización con los miembros del Congreso”.
[44] Constitución
Política, artículo 149. “Toda reunión de miembros del Congreso que,
con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder
público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de
validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes
participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las
leyes”.
[45] Un presupuesto
necesario para ejercer la facultad legislativa es el quórum y está previsto en
el artículo 145 C. P. “El Congreso pleno,
las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de
una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la
asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo
que la Constitución determine un quórum diferente”.
[46] Un estudio
sobre la conformación del quórum en el Congreso de la República ver sentencia
de la Corte Constitucional C-047 de 2017.
[47] Ley 5 de 1992.
Art. 222. “Las disposiciones contenidas
en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no
sean incompatibles con las regulaciones constitucionales tendrán en el trámite
legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.
[48] Ver, entre
otras, las sentencias de la Corte Constitucional: C-094 de 1997, C-387 de 1997,
C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-966 de 2003, C-1092 de 2003, C-303 de 2004,
C-372 de 2004, C-753 de 2003, C-208 de 2005, C-630 de 2017, C-647 de 2017.
[49] Cfr. PALACIOS
TORRES Alfonso, Concepto y control del
procedimiento legislativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2005,
p. 89.
[50]
Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1º de agosto
de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, M.P. Danilo Rojas Betancourth.
[51] Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2004. En similar sentido,
véanse las sentencias C-047 de 2017 y C-1041 de 2005.
[52] La Corte Constitucional ha señalado que el título de las leyes debe
guardar una relación temática con su objeto central y su articulado, so pena de
afectar el principio de unidad de materia y, con ello, su exequibilidad.
Sentencias C-154 de 2016 y C-370 de 2004.
[53] Dispone el artículo 115 de la Ley 5 de 1992 que aprobado el articulado
de un proyecto, debe darse lectura al título del proyecto, luego de lo cual el
presidente de la respectiva Cámara debe preguntar: “¿Aprueban los miembros de la corporación el título leído?”. A la
respuesta afirmativa, el presidente expresará: “¿Quieren los senadores (o representantes) presentes que el proyecto de
ley (o de reforma constitucional) aprobado sea ley de la República (o acto
legislativo)?”.
[54] Corte
Constitucional, sentencias C-1143 de 2003, C-332 de 2005 y C-1041 de 2005, entre otras.
[55] Corte
Constitucional, sentencia C-069 de 2004.
[56] Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de septiembre de 2014, rad.
11001-03-24-000-2012-00220-00.
[57] Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión de
Pérdida de Investidura, sentencia de 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00
(antes 11001-03-15-000-2017-02460-00), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
[58] Constitución
Política, artículo 183. “Los congresistas
perderán su investidura: (…) 2. Por la inasistencia, en un mismo período de
sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto
legislativo, de ley o mociones de censura (…).PARÁGRAFO. Las causales 2 y 3 no
tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.
[59] Ley 5ª de
1992, artículo 300: “Informe secretarial.
Los Secretarios de las Cámaras comunicarán por escrito a la Comisión de
Acreditación Documental, después de cada sesión, la relación de los
Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación
de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura”. Este
artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia
C-319-94 del 14 de julio de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[60] Artículo 90. “Excusas aceptables (…) Parágrafo. Las
excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación
documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo
60 de este Reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual
adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley”.
[61] En
cuanto a los sistemas de votación, la sentencia del 1º de agosto de 2017
proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo precisó lo
siguiente: "30.3.2. Cuando la votación es nominal, el sentido
individual del voto de cada congresista queda registrado, bien sea de forma
manual o electrónica, en el acta de la respectiva sesión, por lo que siempre es
posible conocer si un determinado senador o representante estuvo presente o no
en la sesión durante la votación de un cierto proyecto de ley o de reforma
constitucional. En cambio, cuando la votación es ordinaria o secreta esa
información no queda consignada en el acta –sólo se registra si el proyecto se
aprobó o no–, por lo que, si el congresista atendió el llamado a lista que se
realiza al inicio de cada reunión con el fin de verificar el quórum
constitucional, debe presumirse que asistió a toda la sesión, a menos de que
exista una prueba idónea y confiable que demuestre lo contrario".
De
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 5 de 1992, los presidentes
de las respectivas Cámaras deben ordenar que al inicio de cada sesión se
realice el llamado a lista con el fin de verificar el quórum constitucional. El
desconocimiento de esta orden por parte del secretario es causal de mala
conducta.
[62] Al respecto, el
criterio acogido por la Sala Novena Especial de Decisión en la sentencia del 5
de marzo de 2018, precisó lo siguiente: “En
aquellas sesiones plenarias en las cuales la accionada votó algunos proyectos
de ley y acto legislativo y otros no, dichas sesiones no pueden ser
contabilizadas como inasistencias, pues el simple hecho de haber votado algunas
iniciativas, tal como queda dicho, es un hecho que indica que sí estuvo
presente y participó en la sesión. Deducir lo contrario, equivaldría a entender
de manera equivocada que el hecho de votar constituye el verbo rector de la
causal endilgada”. Consejo de Estado,
Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia de 5 de
marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00 (antes 11001-03-15-000-2017-02460-00),
M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
[63] La Resolución
132 del 25 de febrero de 2014 dispuso: “asígnese
las funciones de Secretario de la Comisión de Acreditación Documental al
Secretario General del Senado de la República, quien hará el seguimiento al
procedimiento de valoración de las excusas y descuentos en nómina, por
inasistencia a las sesiones de la Corporación”.
[64] Respecto al
cotejo y trámite de ausencias y justificaciones, el Secretario General del
Senado de la República, Gregorio Eljach, precisó: “Este es un proceso o un procedimiento
bastante complejo y dilatado en el tiempo, generalmente porque para eso no hay
una norma específica, se trata de hacer el balance de inasistencias y justificaciones
de las mismas o no justificaciones al final del periodo, es decir, cuando pasa
el año legislativo del 20 de julio a 20 de junio del año siguiente (…) Pero se
hace en cada periodo eso hay una resolución del año 14 por allá 13, que orienta
en términos generales como se debe hacer ese trámite (…). // En los dictámenes aparecen plenaria por
plenaria nombre por nombre con cada fecha el tratamiento que la comisión de
acreditación le da a las justificaciones o no justificaciones de las
respectivas ausencias a las sesiones, si, y allí se valoran, esta se vale, esta
no se vale, esta tiene soporte esta no tiene soporte y luego se dice Mesa aquí
está el dictamen proceda a la parte fiscal (…)”. (C.D. audiencia de
testimonios c.p.)
[65] En la
diligencia de recaudación de testimonio, el apoderado de la parte demandada
preguntó al señor Gregorio Eljach Pacheco, Secretario
General del Senado de la República: “Cuando
un congresista presenta una excusa médica, la presenta por escrito y anexa la
respectiva incapacidad por el galeno respectivo, frente a ese tema desde el
punto de vista del reglamento interno del Congreso (…) existe alguna carga u
obligación del congresista luego de que la presenta ante la Secretaria, ante la
Comisión de Acreditación, existe alguna carga es decir, debe estar pendiente
del trámite, él tiene que asegurarse de que ese trámite se cumple internamente
ante la Comisión de Acreditación desde el punto de vista legal desde el punto
de vista del reglamento interno del Congreso”
El testigo contestó: “Ante el planteamiento necesariamente tengo
que decir que no existe una norma que diga lo que el abogado pregunta, lo que
existe y es vigente, es el deber de cada quien de demostrar porque no cumplió
con su deber; o sea porque no asistió determinado tiempo, como lo hace de
muchas maneras aquí lo he explicado, lo que pasa es que llega un momento radica
su escrito diciendo que fue que se troncho un pie y no pudo llegar porque si
caminaba se ponía peor y lo dejen radicar donde tenga que radicarlo, a partir de
ahí eso hace parte del trámite interno, ya no le pertenece al Senador, son a la
Secretaria en su momento o a la Comisión de Acreditación en su momento y
finalmente saldrá el Dictamen que es el que dirá si eso valió o no valió; pero
no hay una disposición en ley 5ª que es una ley organiza, que diga que ellos
tengan que estarse metiendo a lo que no es de su competencia por que el deber
ser, es que ellos radiquen lo quieran radicar para justificar porque no fueron
a trabajar o por que no se registraron en el registro electrónico (…)”.
[66] En el
testimonio vertido por el señor Gregorio Eljach
Pacheco se destacó, principalmente, las competencias de la Comisión de
Acreditación Documental, así: (i)
verificar los documentos presentados por los parlamentarios; (ii) elaborar el dictamen consistente en
el “cotejo” entre las ausencias de cada plenaria y la existencia de causas justificantes.
[67] El artículo 183-2 de la
Constitución Política establece que los congresistas perderán su investidura:
“(…) 2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones, a seis reuniones
plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones
de censura. (…).”
[68] M.P. Oswaldo Giraldo López.
Expediente radicación nro. 11001-03-15-000-2018-00319-00.
[69] El parágrafo del artículo 183 de
la Constitución señala que las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando
medie fuerza mayor.
[70] “ARTÍCULO 90. EXCUSAS
ACEPTABLES. Son
excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las
sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos:
1.
La incapacidad física debidamente comprobada.
2.
El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.
3.
La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva
Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento”.
[71] Figura desarrollada por la Ley
974 de 2005 “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas
de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del
Congreso al Régimen de Bancadas”
[72] Dicha concepción no es
exclusiva de nuestra integridad territorial. Incluso si se acudiera a un
parangón y/o análisis comparado con otras legislaciones, terminaríamos por
convencernos de aquella “regla general” comentada líneas arriba. El Reglamento
de la Cámara de Diputados de la República Argentina dispone, en su artículo
197, que : “Ningún diputado podrá dejar de votar sin permiso de la Cámara, ni
protestar contra una resolución de ella; pero tendrá derecho a pedir la
consignación de su voto en el acto y en el Diario de Sesiones”. En similar
sentido, el Reglamento de la Asamblea Legislativa de Costa Rica preceptúa,
artículo 105 -imposibilidad de retiro en el momento de la votación-: “Ningún
diputado que haya estado en la discusión de un asunto puede retirarse cuando
vaya a procederse a su votación; además está obligado a dar su voto, afirmativo
o negativo. La inobservancia de esta disposición acarreará la pérdida de la
dieta correspondiente a la sesión en que se produzca.” La Ley Orgánica del
Organismo Legislativo de Guatemala dispone -artículo 98-: “Ningún Diputado que
esté presente en el acto de votar podrá excusarse de hacerlo, pero si tuviere
interés personal en el negocio o lo tuviere algún pariente suyo en los grados
de ley, deberá abstenerse…”
[73] Gaceta Constitucional No. 51 de
16 de abril de 1991, p. 27.
[74] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1º de agosto de 2017, Rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, M.P. Danilo Rojas Betancourth.